（廣東工業(yè)大學(xué) 社會工作系，廣東 廣州 510630）

我國公辦福利機構(gòu)輸送的福利服務(wù)具有特殊性，面向“三無”人員、孤殘兒童、有托養(yǎng)需求的老人或殘疾人，長期以來以單一模式、封閉式運作提供福利，具有穩(wěn)定規(guī)范的制度優(yōu)勢，但是舊有管理模式、思想理念、人員結(jié)構(gòu)無法應(yīng)對新時代服務(wù)對象拓寬、需求層次提升的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，引入社會力量參與成為必然之舉。與此同時，2000年以后國家及地方民政部門開始大力培育社會組織，社會工作專業(yè)教育和職業(yè)化認(rèn)證不斷推進，提供社會工作專業(yè)服務(wù)的社會組織急劇增加，甚至在國內(nèi)發(fā)達地區(qū)已近飽和態(tài)勢，社會工作行業(yè)協(xié)會以及專業(yè)評估機構(gòu)的數(shù)量也不斷增長，這種局面為政府購買社會服務(wù)提供了充足的遴選空間，使得社會工作參與公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型具有了現(xiàn)實可行性。

一、我國公辦福利機構(gòu)引入社會工作專業(yè)服務(wù)的緣由

（一）我國社會治理格局全面創(chuàng)新

公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生于我國社會治理格局全面創(chuàng)新的背景之中。2004年黨的十六屆四中全會提出要加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新。2007年黨的十七大報告提出要健全社會管理體制，要健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。2012年黨的十八大在“五位一體”總體布局中，提出要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。在概念表述上，黨的十八大報告也實現(xiàn)了從社會管理格局向社會管理體制的轉(zhuǎn)變。2016年“十三五”規(guī)劃綱要中對加強和創(chuàng)新社會治理作出全面部署，提出要改進社會治理的方式，激發(fā)社會組織活力，國家治理體系由此實現(xiàn)從“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)變。2017年黨的十九大報告在民主政治和民生水平方面對社會治理創(chuàng)新進行了總體闡述。由此可見，在社會治理制度創(chuàng)新模式引領(lǐng)下的我國政治、民生發(fā)展新格局，已全面告別計劃經(jīng)濟時代政府大包大攬的傳統(tǒng)局面，政府有關(guān)社會組織的發(fā)展策略和關(guān)系模式也在不斷調(diào)整。在強化管理與監(jiān)督的前提下，社會治理體制的“社會化”要求政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移更多的具體服務(wù)職能。社會治理的“專業(yè)化”程度是衡量一個國家或地區(qū)社會治理程度和社會服務(wù)水平的重要標(biāo)志，因此，要加強民生領(lǐng)域各類專業(yè)化人才隊伍的培育和扶持，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化人才隊伍，特別是培養(yǎng)和造就一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會工作專業(yè)人才隊伍。在社會福利服務(wù)領(lǐng)域，社會工作服務(wù)組織與公辦福利機構(gòu)開展專業(yè)服務(wù)合作，以精細(xì)化、人性化社會福利服務(wù)提升院舍服務(wù)水準(zhǔn)，改善老、幼、殘等弱勢群體生活質(zhì)量，充分體現(xiàn)了黨的十九大報告有關(guān)社會治理制度的社會化和專業(yè)化要求，也凸顯了社會力量積極參與的共建共治共享特征。

（二）我國老齡化趨勢不斷加劇

公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生于我國老齡化不斷加速的社會背景之中。截至2018年末，我國60周歲及以上人口24949萬人，占總?cè)丝诘?7.9%；65周歲及以上人口16658萬人，占總?cè)丝诘?1.9%[1]，我國進入快速老齡化階段。另外，2016年全國老齡辦、民政部、財政部三部門發(fā)布的中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果顯示，全國失能、半失能老年人約4063萬人，占老年人口的18.3%[2]。龐大的失能半失能老人群體生活照料、身體康復(fù)需求突出，為我國社會老年人照顧體系提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與此同時，我國人口出生率不斷下降，家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢明顯，加之地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡導(dǎo)致的人口流動常態(tài)化，傳統(tǒng)意義上家庭養(yǎng)老功能正日益衰微。機構(gòu)照顧與社區(qū)照顧正成為補充家庭養(yǎng)老功能不足的多元化渠道。盡管自20世紀(jì)50年代起，西方發(fā)達國家開始反思院舍照料的弊端，提倡老年照顧回歸社區(qū)，然而在家庭功能弱化、老年失能半失能者增多、社區(qū)照顧模式尚不成熟的背景下，機構(gòu)照顧模式仍然具有無法取代的關(guān)鍵性功能。這一功能在我國社會保險制度新一輪改革中得以強化。2017年我國人力資源社會保障部出臺《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，截至年底，全國15個城市和兩個重點省份啟動長期護理保險制度試點。目前長期護理險試點城市仍在不斷增多。可以預(yù)見，相對成熟規(guī)范的機構(gòu)照顧將成為長期護理險實施的主要載體之一。綜上所述，我國人口老齡化、少子化趨勢以及社會保險政策變革，正釋放出對福利機構(gòu)照顧的更多需求。

（三）公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求

我國社會福利結(jié)構(gòu)分為特定受益對象福利、特定受益內(nèi)容福利、公益性福利三個部分。公辦福利機構(gòu)作為特定受益對象福利的輸送主體，它是政府對特定社會福利對象開展供養(yǎng)性福利服務(wù)的專門機構(gòu)。而我國公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型植根于我國社會發(fā)展出現(xiàn)新需求的背景之下。習(xí)近平在黨的十九大報告中提出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大政治論斷，因此要在推動經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好社會民生等領(lǐng)域發(fā)展不平衡、不充分的問題，全面提升社會發(fā)展的質(zhì)量和效益。我國民眾日益提升的社會福利服務(wù)需求與現(xiàn)有服務(wù)發(fā)展不充分之間的矛盾，是我國當(dāng)前社會發(fā)展不平衡、不充分的具體表現(xiàn)，也構(gòu)成了公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型的動力來源。一方面，人民群眾生活層次不斷提升，差異化、個性化需求不斷增多，對公辦福利機構(gòu)養(yǎng)老、助殘、托孤等服務(wù)期望值較高；另一方面，發(fā)端于計劃經(jīng)濟時期的公辦福利機構(gòu)普遍存在重管理、輕服務(wù)的傳統(tǒng)思維，單一式、封閉式運作仍不同程度地存在，福利服務(wù)層次較低，偏重生活照顧，而對文體康樂、精神慰藉、社會參與、能立提升等多元化需求顧及不周。這種傳統(tǒng)式服務(wù)理念與照顧模式已經(jīng)難以滿足當(dāng)前我國居民對托養(yǎng)服務(wù)的較高需求，因此公辦福利機構(gòu)服務(wù)理念、服務(wù)方式與服務(wù)內(nèi)容的全面轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。

本文認(rèn)為，基于2000年民政部提出的“多元化、公眾化、市場化、專業(yè)化”轉(zhuǎn)型的政策框架，新時期公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型應(yīng)在宏觀管理和微觀服務(wù)方面皆有突破性、深入性發(fā)展。在轉(zhuǎn)型理念層面，應(yīng)以“服務(wù)為主”思路逐漸取代“管理為主”的傳統(tǒng)觀念，突出專業(yè)服務(wù)人員在工作團隊中的資源管理權(quán)限和話語權(quán)，以服務(wù)對象需求為導(dǎo)向，關(guān)注服務(wù)對象權(quán)利保障。公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型，在宏觀層面，應(yīng)以跨主體合作、跨專業(yè)合作為特征整合多樣化資源，同時接受社會參與和社會問責(zé)，構(gòu)建公信力；在微觀層面，服務(wù)的規(guī)范化、全人化、個性化應(yīng)成為突出優(yōu)勢（相比社會力量創(chuàng)辦的公益或非營利機構(gòu)，公辦福利機構(gòu)應(yīng)具示范功能）。公辦福利機構(gòu)服務(wù)升級轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求，為社會服務(wù)組織和社會工作專業(yè)嵌入原有傳統(tǒng)服務(wù)板塊提供了必要性支撐。

（四）政府購買社會服務(wù)的快速發(fā)展

我國公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型得益于我國政府購買社會服務(wù)的力度不斷加大。2013年9月國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，提出要充分認(rèn)識政府向社會力量購買服務(wù)的重要性、扎實推進政府向社會力量購買服務(wù)工作。在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。2015年財政部數(shù)據(jù)顯示，我國貨物類、工程類和服務(wù)類三類服務(wù)采購金額分別占全國政府采購規(guī)模的比重為31.2%、52.9%和15.9%。盡管政府購買服務(wù)類金額最小，但隨著各地政府購買服務(wù)工作的推進，服務(wù)類采購正大幅增長，2015年比2014年增加了72.9%[3]。財政部、民政部提出要加大政府向社會組織購買服務(wù)的力度，政府新增公共服務(wù)支出通過政府購買服務(wù)安排部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%[4]。在政府采購社會服務(wù)金額和比例不斷增高的同時，我國社會組織數(shù)量急劇增多。以社會工作行業(yè)為例，2018年度中國社會工作發(fā)展報告顯示，截至2018年底，我國各地共成立社會工作服務(wù)機構(gòu)9793家，持證社工人數(shù)近44萬。城鄉(xiāng)社區(qū)、相關(guān)事業(yè)單位和社會組織等共開發(fā)設(shè)置了38.3萬個社工專業(yè)崗位，比2017年增長3.7萬個[5]。社會組織、社會工作崗位、社會工作從業(yè)人員不斷增多，為公辦福利機構(gòu)等機關(guān)事業(yè)單位面向社會擇優(yōu)購買社會服務(wù)、提升院舍服務(wù)質(zhì)量提供了空間和契機。

二、基于實證研究的廣東省地方探索及經(jīng)驗分析

（一）實證研究介紹

2016—2018年期間，本研究相關(guān)人員依托國家社科基金項目，共調(diào)研廣東省25家公辦福利機構(gòu)，分布于珠三角地區(qū)以及粵西、粵東、粵北共16個城市（2個副省級城市、14個地級市），其中精神疾病治療康復(fù)機構(gòu)4家、老人院5家、兒童保育機構(gòu)2家、綜合福利院（服務(wù)對象涉及三無老人、兒童、殘疾人等多類別人群）14家。這25家公辦福利機構(gòu)中，省市民政部門下屬事業(yè)單位23家、公建民營1家、集體福利機構(gòu)1家；城市地區(qū)24家、農(nóng)村地區(qū)1家。訪談內(nèi)容主要涉及該福利機構(gòu)社工服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀。調(diào)研對象含省市級民政部門領(lǐng)導(dǎo)、公辦福利（中心）機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、社工服務(wù)部門負(fù)責(zé)人以及一線社工、服務(wù)對象等。在調(diào)研所接觸的福利機構(gòu)中，主要業(yè)務(wù)部門有醫(yī)務(wù)部、護理部、康復(fù)部、保教部、社工部等，行政及后勤保障部門設(shè)立有綜合部、后勤部、政工部（人事部）等。盡管調(diào)研機構(gòu)均開設(shè)有社工服務(wù)，但并非所有機構(gòu)均設(shè)有專門的社工服務(wù)管理部門（如社工部）。部分福利機構(gòu)社工服務(wù)由行政部門兼管，專業(yè)獨立程度有限。社會工作者身份主要有三類：一是事業(yè)編制人員；二是臨聘、合同制工作人員；三是購買服務(wù)，由承接項目的社工機構(gòu)派駐項目社工人員而來。社工在所調(diào)研公辦福利機構(gòu)中，三種身份均有呈現(xiàn)，其中以購買服務(wù)而來的派駐社工為主要類型。

（二）廣東省公辦福利機構(gòu)引入社會工作專業(yè)服務(wù)的探索及經(jīng)驗

1．廣東省社會工作專業(yè)服務(wù)地域探索過程。2006年黨的十六屆六中全會提出要建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍，要求在社會福利、社會救助、慈善事業(yè)、精神衛(wèi)生、殘障康復(fù)等領(lǐng)域提供社會工作服務(wù)，社會福利機構(gòu)開展社會工作人才隊伍建設(shè)，開始列入國內(nèi)各級福利機構(gòu)的重要議程。在近十年的社工人才隊伍建設(shè)的實踐過程中，社工服務(wù)規(guī)劃與管理對行政體系也逐漸產(chǎn)生了新的要求。2009年廣東省民政廳社會工作處應(yīng)運而生，2011年廣東省頒布了《關(guān)于擴大我省社會工作人才隊伍建設(shè)試點工作的通知》，對廣東省社工人才的培養(yǎng)、職業(yè)化建設(shè)等作了詳盡的規(guī)定。2015年民政廳針對社工發(fā)展實際狀況進行了回顧清點，認(rèn)為萬分之五的社工配備率雖未達到，但在全國來說社工的人口配比率已經(jīng)最高①數(shù)據(jù)資料來源于本研究相關(guān)人員依托本文作者所主持國家社會科學(xué)基金社會學(xué)一般項目（項目編號：15BSH119）在2016年6月對廣東省民政廳社工處原負(fù)責(zé)人所作訪談記錄。，社工服務(wù)在全省推進過程中的不足之處是，萬分之五的社工配備率的提法，使得社工發(fā)展過分注重數(shù)字，而推進質(zhì)量參差不齊。

廣東省民政廳積極支持在公辦福利機構(gòu)推廣社會工作專業(yè)服務(wù)，原因有二：一是福利院、敬老院中的服務(wù)群體是弱勢群體中最為弱勢的一部分，更需要專業(yè)照顧和人文關(guān)懷；二是公辦福利機構(gòu)多為民政廳（局）下屬事業(yè)單位（部分殘疾人康復(fù)機構(gòu)主管部門為各級殘聯(lián)），社會工作服務(wù)也由民政廳（局）社工處負(fù)責(zé)。因二者同屬民政系統(tǒng)，在管理上具有天然便利性，也便于二者結(jié)合。民政系統(tǒng)希望在發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)包括福利院在內(nèi)的民政服務(wù)領(lǐng)域進行試點，探索本省社會工作的發(fā)展道路。黨的十八大提出要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，開放政府行政和社會服務(wù)空間，將政府沒有能力做好、市場不愿做的事務(wù)讓渡給社會。通過民政部門與社會組織合作推廣社會工作專業(yè)服務(wù)即是社會管理體制創(chuàng)新的有力印證。

2．社會工作專業(yè)參與公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型的廣東經(jīng)驗?；仡櫛菊n題調(diào)研過程與結(jié)果，研究者認(rèn)為廣東省公辦福利機構(gòu)引入社工服務(wù)的核心經(jīng)驗如圖1所示。

圖1 社會工作專業(yè)參與公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型的廣東經(jīng)驗

第一，地方政府政策資金的大力投放。社會工作專業(yè)因基本服務(wù)對象是社會弱勢人群，不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，因而無法參與市場機制競爭資源，又因我國公益慈善氛圍有待營造，因此難以依賴慈善基金穩(wěn)定發(fā)展，因此政府資源投入對社會工作專業(yè)的發(fā)展具有極為關(guān)鍵的影響力。在我國，政府資源投入越多的地區(qū)，社會工作服務(wù)開展就越為深入，已成為行業(yè)共識。廣東省社會工作參與公辦福利機構(gòu)得益于政府在扶持政策和資金方面的大力投入。在政策擬定方面，廣東省民政廳早于2006年即出臺《廣東省社會工作十年發(fā)展報告》，說明以政府購買服務(wù)帶動社會工作發(fā)展的思路；2009年出臺《關(guān)于加強全省民政系統(tǒng)社會工作人才隊伍建設(shè)的意見》，提出通過加大教育培訓(xùn)、開發(fā)崗位、探索社工職業(yè)管理機制等方式擴大社會工作人才與服務(wù)引入規(guī)模等。截至2017年底，廣東省民政廳制定多項政策倡導(dǎo)并規(guī)范公辦福利機構(gòu)引入社工服務(wù)。在經(jīng)費方面，本研究尚缺乏公辦福利機構(gòu)引入社工服務(wù)的經(jīng)費總額。以社工整體投入為參照，截至2016年底，廣東省社會工作資金投入達60多億元。就廣州來看，2008年至2017年，廣州市區(qū)兩級財政累計投入社工服務(wù)資金約21億元，投入規(guī)模居全國首位[6]。政府具有前瞻性的政策引導(dǎo)和資金投入是社會工作專業(yè)迅速發(fā)展的主要原因。在我國，相對居民日益提升的多樣化需求，政府民生投入仍顯不足，因此本研究以廣東經(jīng)驗為依據(jù)，倡導(dǎo)國內(nèi)財政、民政部門增加對弱勢人群服務(wù)資源投入，在社工引導(dǎo)政策和發(fā)展資金方面予以傾斜，創(chuàng)造條件鼓勵社會慈善資金靈活參與。

第二，行業(yè)協(xié)會與社工機構(gòu)發(fā)展迅速。各類行業(yè)協(xié)會通過制定行業(yè)服務(wù)規(guī)范，培育社會工作組織（培訓(xùn)、評估、輸送督導(dǎo)人才等），搭建行業(yè)與政府對話平臺等形式助推專業(yè)領(lǐng)域社會工作服務(wù)發(fā)展。2018年2月中旬，我國民政部發(fā)布通報顯示，截至2017年底，我國各地在省級、地級市、縣級層面共成立社會工作行業(yè)協(xié)會750家[7]。社工機構(gòu)的發(fā)展意義體現(xiàn)于兩方面：一方面，“公私協(xié)力”良性局面的形成，有賴于數(shù)量充足的社會服務(wù)組織參與項目競爭。為數(shù)眾多、相對優(yōu)質(zhì)的社工機構(gòu)的發(fā)展為公辦福利機構(gòu)引入社會工作服務(wù)提供了廣泛選擇空間，使得“公私協(xié)力”成為可能。另一方面，社工機構(gòu)的發(fā)展壯大有助于為公辦福利機構(gòu)社工服務(wù)提供穩(wěn)定支持。近年來，在政府、行業(yè)協(xié)會、媒體和社會公眾的扶持、引導(dǎo)、監(jiān)督和見證下，隨著自身服務(wù)經(jīng)驗的積累和自律意識的提升，廣東省社工機構(gòu)的服務(wù)能力和公信力正不斷提升。實踐證明，綜合實力較為突出的社工機構(gòu)，可以為派駐社工提供規(guī)范化管理、持續(xù)性專業(yè)支持（督導(dǎo)、培訓(xùn)等）與有保障的工資待遇，促進項目點社工人員穩(wěn)定與專業(yè)能力提升，從而確保院舍服務(wù)對象獲得較為穩(wěn)定的社會服務(wù)。

第三，區(qū)域之間資源傳遞功能突出。對于新生事物而言，適當(dāng)借鑒其他事物成熟經(jīng)驗亦為快速發(fā)展的捷徑。廣東省公辦福利機構(gòu)引入社工服務(wù)也不例外，我國香港、澳門、臺灣等地區(qū)以及新加坡等國家成為珠三角地區(qū)民政部門、福利機構(gòu)與社工機構(gòu)借鑒發(fā)展經(jīng)驗的重要區(qū)域，在獲得啟發(fā)、思路與專業(yè)合作資源的基礎(chǔ)上，珠三角地區(qū)社會工作的先行者開始實踐探索，并初步形成較為清晰的引入模式。欠發(fā)達地區(qū)的民政部門與福利機構(gòu)、社工機構(gòu)在多地交流互動的過程中，采取“拿來主義”，吸收發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗做法，建立專業(yè)合作關(guān)系，吸納珠三角地區(qū)的專業(yè)資源。境外地區(qū)、珠三角發(fā)達地區(qū)、廣東省欠發(fā)達地區(qū)三者之間形成較為明顯的地區(qū)輻射與資源傳遞效應(yīng)。這一做法基于國際范圍內(nèi)社會工作專業(yè)公益、互助的特性，促進了珠三角社工機構(gòu)的經(jīng)驗傳播，也在復(fù)制、反思與創(chuàng)新的過程中，引導(dǎo)本土公辦福利機構(gòu)探索本土化路徑。

第四，獨立性、本土化、多元化的路徑選擇。2007年至今，公辦福利機構(gòu)引入社工服務(wù)經(jīng)歷了十年探索過程。在此過程中，不論是地方民政部門、公辦福利機構(gòu)還是社工機構(gòu)，都在初步試探中選擇適應(yīng)本土環(huán)境的合理引入路徑。在社工工作環(huán)境優(yōu)化方面，部分公辦福利機構(gòu)主動表示會尊重社會工作專業(yè)的獨立性，盡量減少行政化干預(yù)，部分福利機構(gòu)專門設(shè)置了社工部或社工中心，對社工服務(wù)進行專門性引導(dǎo)與管理。在引入途徑上，公辦福利機構(gòu)服務(wù)團隊進行了積極嘗試，新的思路和實踐不斷涌現(xiàn)。筆者認(rèn)為結(jié)合本地特點進行的社會工作專業(yè)服務(wù)多元化探索極具價值，服務(wù)團隊在不斷試探和深入反思過程中才能清晰本機構(gòu)的需求特點，并盤點資源，最終作出適應(yīng)本機構(gòu)的本土化選擇。尊重社會工作專業(yè)在福利機構(gòu)專業(yè)中的獨立地位，避免行政過多干涉和其他事務(wù)安排，鼓勵服務(wù)團隊嘗試創(chuàng)新性做法，進行差異化選擇，是廣東省公辦福利機構(gòu)引入社工服務(wù)的另一寶貴經(jīng)驗。

三、我國公辦福利機構(gòu)引入社會工作專業(yè)服務(wù)的路徑

（一）社會工作參與轉(zhuǎn)型的路徑走向

以本研究結(jié)果呈現(xiàn)為例，社會工作參與公辦福利機構(gòu)的具體路徑有“內(nèi)生”“外引”“外引+內(nèi)生”相結(jié)合三種不同的實踐走向。“內(nèi)生”走向體現(xiàn)為虛擬式社工項目購買（自設(shè)機構(gòu)）或純內(nèi)生式社工服務(wù)模式（內(nèi)部員工轉(zhuǎn)崗）；“外引”走向包含項目制購買社工服務(wù)（含督導(dǎo)服務(wù)）或崗位制購買社工服務(wù)兩種形式；“外引+內(nèi)生”走向表現(xiàn)為既對外購買社工服務(wù)或督導(dǎo)服務(wù)，又對內(nèi)培養(yǎng)現(xiàn)有員工使其轉(zhuǎn)崗為專業(yè)社工，“外引+內(nèi)生”以兩種方式同時進行。

三種路徑走向折射出我國社會工作參與公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型的三大特征，一是社會工作相對成熟地區(qū)的服務(wù)輻射效應(yīng)；二是地方經(jīng)濟狀況具有重大影響；三是需求導(dǎo)向的服務(wù)模式逐漸清晰。筆者認(rèn)為，當(dāng)前社會工作參與公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型路徑，存有以下三種障礙：公辦福利機構(gòu)社會工作者的身份障礙；公辦福利機構(gòu)引入社工服務(wù)的意識障礙；社會工作組織承接服務(wù)中的管理障礙。有關(guān)社會工作參與公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型的路徑優(yōu)化對策，本研究認(rèn)為結(jié)合公辦福利機構(gòu)內(nèi)部開展專業(yè)服務(wù)的特點，推廣社會工作專業(yè)服務(wù)，應(yīng)采取“外引+內(nèi)生”式向“內(nèi)生”式過渡的參與路徑，同時要在資金、制度、意識、專業(yè)與組織等方面落實保障措施，如多元化渠道拓寬資金來源、人事保障促成社工服務(wù)同工同酬、服務(wù)購買方對社工服務(wù)的主動接納、社會工作服務(wù)實現(xiàn)獨立性、社工機構(gòu)自身素質(zhì)不斷提升等。

（二）社會工作參與轉(zhuǎn)型的權(quán)利形態(tài)

在差異化的路徑走向中，“公私協(xié)力”雙方的關(guān)系并不對等。本研究借助“高權(quán)”及“民營化”等概念，將“公私協(xié)力”過程中形成的公辦機構(gòu)與社工專業(yè)的權(quán)利博弈形態(tài)細(xì)化為以下五種形態(tài)：一是高權(quán)形態(tài)，適用于社會工作參與之前或早期參與階段，帶有明顯計劃體制特征；二是次高權(quán)形態(tài)，適用于社會工作參與初期階段，公辦福利機構(gòu)嘗試以契約形式購買專業(yè)社會工作服務(wù)，或者通過內(nèi)部調(diào)崗的方式設(shè)立社工科，提供深度不一的社工專業(yè)服務(wù)；三是中權(quán)形態(tài)，適用于社會工作與公辦福利機構(gòu)的合作穩(wěn)定期；四是次低權(quán)形態(tài)，適用于社會工作職業(yè)化相對成熟、公眾認(rèn)可度較高的社會發(fā)展階段；五是低權(quán)形態(tài)，政府部門完全實現(xiàn)了福利資源生產(chǎn)與輸送的分離。結(jié)合我國政治基礎(chǔ)以及當(dāng)前社會工作、非營利組織發(fā)育初期特點，研究者認(rèn)為，在“公私協(xié)力”的微觀視閾中，“中權(quán)”形態(tài)為值得倡導(dǎo)的理想類別。政府管理者理念、政策扶持力度、可投入經(jīng)費及穩(wěn)定性、社會工作機構(gòu)發(fā)展階段與社會工作職業(yè)化進度等均會對“公私協(xié)力”機制的權(quán)利類別造成重要影響。

（三）社會工作參與轉(zhuǎn)型的路徑保障

第三方評估是社會工作參與公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型的路徑保障。專業(yè)服務(wù)評估有助于保障院舍服務(wù)對象生活質(zhì)量，提升社工機構(gòu)及從業(yè)者專業(yè)服務(wù)能力，優(yōu)化公辦福利機構(gòu)服務(wù)管理水平，為政府和社會大眾提供檢驗、管理或監(jiān)督服務(wù)購買成效的依據(jù)。研究者提出院舍社會工作服務(wù)評估需遵循規(guī)范化、穩(wěn)定化、本土化、開放性、參與性等原則，服務(wù)評估的組織系統(tǒng)涉及評估主體、評估過程與評估對象三維度，社會工作服務(wù)評估分為內(nèi)、外兩個層次，外部評估指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)關(guān)注服務(wù)思路的邏輯性、服務(wù)對象的參與性以及社工權(quán)益保障，內(nèi)部評估應(yīng)覆蓋項目開展開展的全過程，包括過程評估和結(jié)果評估，深入到服務(wù)對象個別化或局部性需求評估以及具體服務(wù)評估。在評估過程中，倫理問題涉及評估團隊成員遴選以及評估團隊的自我反思，應(yīng)注意保障評估參與者的知情、同意、退出、隱私保護與獲益權(quán)益，并承認(rèn)評估的局限性。

四、我國公辦福利機構(gòu)引入社會工作專業(yè)服務(wù)的趨勢

公辦福利機構(gòu)中老人、兒童、殘障者等服務(wù)對象是我國各類人群中生理、社會屬性最為弱勢的人群，為其提供符合人道主義以及與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相匹配的院舍服務(wù)，是現(xiàn)代社會治理的應(yīng)有之義。在對國際弱勢群體服務(wù)的實踐與文獻進行梳理的前提下，并在我國廣東省26家公辦福利機構(gòu)進行深入訪談?wù){(diào)研的基礎(chǔ)上，研究者認(rèn)為社會工作專業(yè)參與公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型遵循以下幾個發(fā)展軌跡：

（一）社會工作以多元化、普遍化、標(biāo)準(zhǔn)化形式嵌入各級福利機構(gòu)

在十多年來公辦服務(wù)機構(gòu)以試點做法引入社會工作的基礎(chǔ)上，包括廣東省在內(nèi)的我國公辦福利機構(gòu)會普遍化引入社會工作專業(yè)服務(wù)。我國民政部、各省民政廳及地方民政部門會逐步出臺服務(wù)普及的倡導(dǎo)性政策，并在公辦福利機構(gòu)分級管理中，明確界定社工崗位的數(shù)量與職責(zé)。隨著我國地方財政經(jīng)濟的改善，財政部門會逐漸加大對公辦福利機構(gòu)購買社工服務(wù)的支持力度，更多地方將社工服務(wù)購買納入財政預(yù)算。各級人力資源與社會保障部門明確社工身份認(rèn)定與薪資待遇保障，并基于社會迫切需求給予一定鼓勵性措施。公辦福利機構(gòu)意識到社工服務(wù)不可或缺的功能，而以開放接納的態(tài)度固定相應(yīng)崗位和管理措施，在適應(yīng)本地、本機構(gòu)發(fā)展需求的前提下，社會工作以多樣化、普遍化方式較為穩(wěn)定地嵌入公辦福利機構(gòu)專業(yè)服務(wù)體系，“一刀切”會體現(xiàn)在服務(wù)倡導(dǎo)方面，而在服務(wù)推進策略與具體方式上，“多樣化”將得到持續(xù)支持。在推進步伐上，會體現(xiàn)鮮明的資源依賴特色，即優(yōu)先在資源充沛地區(qū)發(fā)展，而后向資源欠充沛地區(qū)波及。因此，社工專業(yè)服務(wù)在資源密集的大都市、高級別機構(gòu)得到普及后，會向資源相對豐富的中小城市機構(gòu)普及，最后向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)普及，不排除部分政策傾斜因素會改變普及的順序。隨著公辦福利機構(gòu)社工服務(wù)推廣經(jīng)驗日臻熟稔，公辦福利機構(gòu)、社工行業(yè)內(nèi)部乃至社會各界，對規(guī)范化、科學(xué)化的要求日益提高，因此社會工作者需要回應(yīng)這些要求而強化專業(yè)服務(wù)管理，在項目競標(biāo)、服務(wù)計劃擬訂、執(zhí)行與評估各環(huán)節(jié)體現(xiàn)高度的專業(yè)特征，技術(shù)治理主義或科層制的特征會在社會工作專業(yè)管理過程有所體現(xiàn)。因此，推動社會工作專業(yè)服務(wù)在公辦福利機構(gòu)從新生事物走向發(fā)展壯大的政策、制度會不斷出臺，社會各界、公辦福利機構(gòu)管理者等理念會持續(xù)朝著有利于社工專業(yè)發(fā)展的方向改善，專業(yè)內(nèi)部的服務(wù)規(guī)范性要求會令其不斷縮小與公辦福利機構(gòu)其他專業(yè)力量之間的差距。

（二）社會工作成為引領(lǐng)院舍服務(wù)以需求為導(dǎo)向的主要依托

新中國成立以來，公辦社會福利機構(gòu)理念已經(jīng)逐漸從計劃經(jīng)濟時期的管理導(dǎo)向、偏重低層次物質(zhì)、生理需求，向服務(wù)為主，兼顧高層次心理、社會需求轉(zhuǎn)變，社會工作的參與將令公辦福利機構(gòu)服務(wù)的需求導(dǎo)向特征進一步突出。在調(diào)研過程中，研究者了解到部分公辦福利機構(gòu)引入社工服務(wù)的目的或為“減少投訴”“上級部門要求”“向兄弟單位學(xué)習(xí)”等，“需求導(dǎo)向”的主動性并不明確，然而，在引入社會工作專業(yè)的過程中，出現(xiàn)了“無心插柳柳成蔭”的局面，服務(wù)對象對院舍服務(wù)的滿足度不斷提升。社會工作專業(yè)以“全人式”服務(wù)為特征，關(guān)注個體的生理、心理、社會化全面需求，且覆蓋院舍生活的全過程。全新的服務(wù)理念和服務(wù)手法為長期院內(nèi)生活的服務(wù)對象帶來了嶄新的且更為人性化的服務(wù)體驗?？梢粤舷氲氖牵荷嵝姓芾砼c服務(wù)管理固為重要，但“管理主導(dǎo)”的色彩將淡化，日常管理將定位于優(yōu)化院舍服務(wù)環(huán)境的功能。社工“以人為本”的服務(wù)理念將在公辦福利機構(gòu)產(chǎn)生潛移默化的影響，對其他服務(wù)人員和院舍管理方產(chǎn)生示范作用。從服務(wù)計劃到服務(wù)評估，從過程評估到結(jié)果評估，服務(wù)對象需求將在院舍各類服務(wù)中得到更大程度的尊重與傾聽。

（三）社會工作成為搭建院舍跨專業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的核心力量

如前所述，社會工作專業(yè)從服務(wù)對象全面需求出發(fā)，滿足馬斯洛需求層次理論所表述地從低至高各類需求。盡管社會工作專業(yè)在滿足部分需求方面未能如各領(lǐng)域?qū)I(yè)人員一般精準(zhǔn)到位，但是卻擁有將各專業(yè)資源整合統(tǒng)籌的獨特優(yōu)勢。而“資源管理平臺”是描述社會工作專業(yè)定位的準(zhǔn)確詞匯，在進入服務(wù)領(lǐng)地后，社會工作者需要將本地資源按數(shù)量、類別、來源、可獲取性等指標(biāo)進行清晰梳理并分類管理，在服務(wù)過程中根據(jù)服務(wù)對象需求進行資源匹配、鏈接或整合。衡量好社工或好機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)不單單在于社工親自提供了何種服務(wù)，更在于社工動員、鏈接了哪些類別的區(qū)域內(nèi)外資源造福于服務(wù)對象。在公辦福利機構(gòu)，我們期待社會工作者能在醫(yī)生、護士、特教老師、工勤、工療等各類專業(yè)服務(wù)人員之間搭建資源共享的平臺。在服務(wù)對象入院需求評估的基礎(chǔ)上，社工與院內(nèi)各專業(yè)力量擁有定期對話的平臺與協(xié)同服務(wù)的可操作性制度，其他專業(yè)力量能將服務(wù)過程中的新發(fā)現(xiàn)、新進展轉(zhuǎn)達社工，提供轉(zhuǎn)介服務(wù)，協(xié)助社工拓展服務(wù)案主來源，同時社工在幫扶服務(wù)對象的過程中，亦能及時鏈接院內(nèi)其他專業(yè)服務(wù)力量予以協(xié)助，如案主生理狀況評估、戶外活動醫(yī)療保障、院內(nèi)行政資源調(diào)配等。資源管理平臺的搭建，有賴于公辦福利機構(gòu)管理層的意愿與舉措。研究者期待社會工作者的專業(yè)角色得到普遍認(rèn)同，并在管理者充分支持的基礎(chǔ)上，在院內(nèi)跨專業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的搭建上發(fā)揮核心作用。

（四）社會工作成為推動院舍服務(wù)社區(qū)化發(fā)展的關(guān)鍵推手

院舍服務(wù)社區(qū)化發(fā)展基于以下理由：第一，20世紀(jì)50年代以來，院舍服務(wù)面臨去機構(gòu)化挑戰(zhàn)，福利、救助機構(gòu)小型化、社區(qū)化發(fā)展已成為國際潮流，這一潮流基于避免“社會隔離”的考量。盡管在前文已有論述，發(fā)達國家“去機構(gòu)化”的過程伴隨各種困境，然而社區(qū)環(huán)境提供社會服務(wù)已深入人心。院舍服務(wù)具有規(guī)范性、保障性、專業(yè)性等諸多優(yōu)勢，然而“社會隔離”的弊端也顯而易見。第二，部分公辦福利機構(gòu)如兒童福利院面臨服務(wù)對象減少的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，社區(qū)化發(fā)展成為部分公辦福利機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的必然路徑。社會工作在公辦福利機構(gòu)社區(qū)化發(fā)展中的作用可做如下描述：鏈接較為穩(wěn)定的社區(qū)資源，拓展老人、兒童、殘障者的社區(qū)參與空間與平臺；強化各類服務(wù)對象與院外親屬、朋友、志愿者等的互動頻率與方式；對大齡孤兒或具備勞動能力的精神康復(fù)者，鏈接就業(yè)培訓(xùn)資源，使其在院內(nèi)定期接受實用型勞動技能培訓(xùn)，助其憑一技之長早日融入社會生活；院舍社工在與社區(qū)社工緊密合作的基礎(chǔ)上，完善以下兩方面服務(wù)：一是將出院人員的跟進服務(wù)延伸至社區(qū)，如精神康復(fù)者的社會融入服務(wù)、孤兒回歸社會后的成家立業(yè)服務(wù)等，院內(nèi)社工與社區(qū)社工逐步做到信息共享，實現(xiàn)服務(wù)無縫對接，二是社區(qū)社工發(fā)現(xiàn)有院舍收養(yǎng)需求的服務(wù)對象，如生活不能自理之有需求的長者或殘障人士、事實上無人撫養(yǎng)之兒童、處于發(fā)病階段的精殘人士等，可盡早轉(zhuǎn)介至院舍社工，以期提供及時服務(wù)，避免其境況惡化。基于以上回歸社區(qū)或轉(zhuǎn)介服務(wù)的理由，研究者認(rèn)為社會工作將成為院舍服務(wù)社區(qū)化發(fā)展的重要推動者。

（五）社會工作成為提升公辦福利機構(gòu)公信力的重要渠道

公辦福利機構(gòu)社會化的過程，必然伴隨著公辦福利機構(gòu)社會服務(wù)過程的公開透明，社會工作專業(yè)的參與會為這一過程提速。首先，社會工作參與多以項目購買的形式進行，通常項目購買相關(guān)信息，如金額、采購目標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)、評估等會通過網(wǎng)絡(luò)形式進行公示，社會各界對項目概貌能獲得基本認(rèn)知。在服務(wù)過程中，社會工作引導(dǎo)各種形式的志愿者參與部分服務(wù)，家屬在需求表達、服務(wù)協(xié)助和回訪等環(huán)節(jié)具有參與空間，媒體在宣傳社會工作服務(wù)內(nèi)容過程中也增進了公眾對公辦福利機構(gòu)的了解程度。為推進公辦福利機構(gòu)的公信力與美譽度，消除封閉式運作導(dǎo)致的誤解質(zhì)疑與避免個別違規(guī)事件的發(fā)生，研究者倡導(dǎo)進一步提升公辦福利機構(gòu)專業(yè)服務(wù)的透明度，無論是納入財政預(yù)算，還是福彩公益金資助，抑或是社會慈善捐贈，項目推廣前期、中期和后期都應(yīng)當(dāng)通過互聯(lián)網(wǎng)進行公示，招投標(biāo)過程、服務(wù)需求評估、過程與結(jié)果評估、資金使用狀況等對社會大眾有所交代。在院內(nèi)老人、殘障者的服務(wù)過程中，應(yīng)保障家屬有知情、同意、探視的權(quán)利，在服務(wù)方案擬定或調(diào)整、落實與評價各環(huán)節(jié)推動院內(nèi)服務(wù)對象家屬的積極參與，或可設(shè)立“家屬委員會”等志愿組織，激發(fā)家屬的參與與服務(wù)協(xié)助動機。日常服務(wù)中，在不影響專業(yè)服務(wù)的前提下，通過設(shè)立“開放日”等形式鼓勵普通居民參觀、交流、表達建議，既滿足社區(qū)老年居民及家屬深入了解院舍服務(wù)的需求，也引導(dǎo)社會公眾關(guān)心幫扶社會弱勢人群。公開透明的服務(wù)過程，有助于提升公辦福利機構(gòu)的社會美譽度，回歸其“示范性”的職能定位。

五、我國公辦福利機構(gòu)引入社會工作專業(yè)服務(wù)的推廣策略

（一）政府購買服務(wù)的政策、資金與理念支持

縱觀近代以來國際社會福利發(fā)展史，我們可以清晰看到，社會福利的進步和改革均發(fā)端于經(jīng)濟較為發(fā)達的英國、德國、美國等，社會工作這一專業(yè)助人職業(yè)也為舶來品，誕生于歐洲。經(jīng)濟發(fā)展提供的物質(zhì)基礎(chǔ)以及隨之而來的公民責(zé)任意識崛起，是醞釀社會福利進步的土壤。橫觀我國亦如此，政府購買社會工作服務(wù)的相關(guān)政策、購買服務(wù)的種類和資金數(shù)量、各類社會組織數(shù)量也在廣東、浙江、江蘇等發(fā)達省份尤為突出。因此，公辦福利機構(gòu)引入社會工作專業(yè)服務(wù)，需要國家及地方政府增加資金投資和政策扶持，這是實現(xiàn)“公私協(xié)力”、提升公辦福利機構(gòu)服務(wù)專業(yè)性的前提條件。因此，在推廣社會工作專業(yè)服務(wù)的過程中，國家應(yīng)加大對欠發(fā)達地區(qū)公辦福利機構(gòu)購買社會工作服務(wù)的資助力度，保障其穩(wěn)定性，同時引導(dǎo)社會慈善資源流向社會工作機構(gòu)，并引導(dǎo)社會工作機構(gòu)多方籌集社會資金、增強自身“造血”能力和資金管理能力。同時，公辦福利機構(gòu)自身也應(yīng)增強引入社會工作專業(yè)服務(wù)的自覺性和迫切性，在政策、資金和理念的三重催化下，推動社會工作專業(yè)服務(wù)的持續(xù)性發(fā)展。

（二）社會服務(wù)組織的穩(wěn)步發(fā)展

社會組織是公辦福利機構(gòu)引入社會工作專業(yè)服務(wù)的強有力后盾，提供專業(yè)服務(wù)的社會組織可以承接公辦福利機構(gòu)的社會工作服務(wù)項目，提供評估服務(wù)的社會組織可以圍繞福利機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)開展第三方評估，為政府購買服務(wù)的成效判定和專業(yè)服務(wù)改進提供依據(jù)，社會工作行業(yè)組織（社會工作協(xié)會、社工師聯(lián)合會等）的發(fā)展可以引導(dǎo)行業(yè)實現(xiàn)自律與規(guī)范化服務(wù)，推進行業(yè)內(nèi)資源優(yōu)化配置等，因此，社會工作參與公辦福利機構(gòu)轉(zhuǎn)型的順利推進，有賴于各地民政部門對社會組織發(fā)展規(guī)模與類型進行長遠規(guī)劃與合理指引，明確社會組織的準(zhǔn)入與退出機制，聯(lián)合財政、教育、人力資源等部門制定并落實有利于社會組織發(fā)展的資金、場地、人才扶持等政策，推動社會組織積極成長。只有具備一支數(shù)量合理并擁有相應(yīng)服務(wù)能力的社會組織隊伍，政府購買服務(wù)實踐方可得以推廣。

（三）本土化方式的積極探索

實現(xiàn)本土化是社會工作引入我國的現(xiàn)實使命，我國幅員遼闊，不同地區(qū)的資源狀況與現(xiàn)實需求存在較大差異，因此，在公辦福利機構(gòu)推廣社會工作專業(yè)服務(wù)的過程中，地方民政部門在發(fā)揮監(jiān)督角色的前提下，應(yīng)尊重公辦福利機構(gòu)以及社會工作組織對社會工作服務(wù)開展形式的本土化、差異化選擇。無論是崗位購買、項目購買，還是自設(shè)崗位面向社會招聘社工專業(yè)人員或自主培養(yǎng)內(nèi)生社工，只要社工服務(wù)符合專業(yè)規(guī)范和倫理，服務(wù)對象生活質(zhì)量有改善，該引入方式即應(yīng)得到相應(yīng)認(rèn)可；也可以通過對不同地域引入社會工作服務(wù)方式的對比與探討，引導(dǎo)本地公辦福利機構(gòu)社會工作服務(wù)的改善或改變；還可以通過科學(xué)化的第三方評估引導(dǎo)社會工作管理與服務(wù)團隊提升服務(wù)專業(yè)化程度等。作為新生事物，社會工作專業(yè)嵌入公辦福利機構(gòu)服務(wù)體系，其試錯和調(diào)整是必經(jīng)之路，民政部門和社會工作行業(yè)組織、社會工作服務(wù)組織應(yīng)秉承開放、包容與不斷更新的態(tài)度，走出適合本地區(qū)公辦福利機構(gòu)社會工作服務(wù)開展的路徑。