高一飛

摘 要：我國《治安管理處罰法》沒有規(guī)定訓(xùn)誡，將訓(xùn)誡解釋為警告的具體表現(xiàn)形式缺乏法律依據(jù)。公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡，違背了“法無授權(quán)不可為”原則，是法外處罰、超越職權(quán)的行為，在司法上應(yīng)當(dāng)認定為可撤銷的行政行為。從依法執(zhí)法、依法行政的角度看，對于以往以及未來公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡，可以通過四個途徑使其規(guī)范化：一是通過立法將訓(xùn)誡直接規(guī)定為行政處罰措施;二是在立法將訓(xùn)誡規(guī)定為法定治安處罰措施之前，清理相關(guān)解釋性文件，防止將訓(xùn)誡擴大解釋為警告的表現(xiàn)形式;三是行政機關(guān)對已經(jīng)作出的訓(xùn)誡進行自我糾錯;四是審判機關(guān)在行政訴訟中依法撤銷違法訓(xùn)誡。

關(guān)鍵詞：訓(xùn)誡;警告;超越職權(quán);行政訴訟;多維規(guī)制

中圖分類號：D922.1文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0048-05

2020年春節(jié)前后，國內(nèi)新冠肺炎疫情呈現(xiàn)從武漢向其他地方擴散之勢。2020年1月3日，武漢市公安局武昌區(qū)分局中南路街派出所對轄區(qū)內(nèi)個別醫(yī)生出具了武公（中）字〔20200103〕號訓(xùn)誡書，提出“現(xiàn)在依法對你在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表不屬實的言論的違法問題提出警示和訓(xùn)誡。你的行為嚴(yán)重擾亂了社會秩序。你的行為已超出了法律所允許的范圍，違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定，是一種違法行為”①。這一訓(xùn)誡是不是一種處罰？有沒有法律依據(jù)？是否符合法定程序？對此，媒體和公眾有很多議論。在該訓(xùn)誡書中，公安機關(guān)稱訓(xùn)誡的依據(jù)是我國《治安管理處罰法》。依據(jù)該法，公安機關(guān)在治安管理中有沒有訓(xùn)誡權(quán)？如果沒有，如何使公安機關(guān)已經(jīng)實施的訓(xùn)誡或?qū)砜赡軐嵤┑挠?xùn)誡規(guī)范化？本文從學(xué)理上對這些問題進行厘清。

一、將訓(xùn)誡解釋為警告的表現(xiàn)形式缺乏法律依據(jù)

訓(xùn)誡，顧名思義，是對他人的教導(dǎo)和告誡，可以是日常生活中的一種道德規(guī)勸行為。法律上的訓(xùn)誡作為一種執(zhí)法方式，體現(xiàn)了公權(quán)力對公民權(quán)利的限制。之所以說是一種限制，因為它以減損人的尊嚴(yán)和名譽為前提對他人言行進行法律上的評價。

我國有多部法律、法規(guī)規(guī)定了訓(xùn)誡這一責(zé)任形式。2018年《刑事訴訟法》第193條規(guī)定：“證人沒有正當(dāng)理由拒絕出庭或者出庭后拒絕作證的，予以訓(xùn)誡?！?019年12月28日通過、2020年7月1日起施行的《社區(qū)矯正法》第28條規(guī)定，“社區(qū)矯正對象違反法律法規(guī)或者監(jiān)督管理規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)依法給予訓(xùn)誡、警告”?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第37條規(guī)定，未成年人“因不滿十四周歲或者情節(jié)特別輕微免予處罰的，可以予以訓(xùn)誡”。《信訪條例》第47條規(guī)定，對違法信訪人員，“經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止”。從法律性質(zhì)來看，《刑事訴訟法》規(guī)定的訓(xùn)誡屬于司法強制措施，《社區(qū)矯正法》規(guī)定的訓(xùn)誡屬于刑罰執(zhí)行措施，《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定的訓(xùn)誡屬于非刑罰措施。②學(xué)界對《信訪條例》中訓(xùn)誡的性質(zhì)爭議較大，有人認為屬于行政事實行為，還有人認為屬于行政處罰中的申誡罰。③對于本文開頭提及的公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡，則沒有相關(guān)法律規(guī)定。我國《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》《法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》《傳染病信息報告管理規(guī)范》，都沒有規(guī)定訓(xùn)誡這一措施。前述訓(xùn)誡依據(jù)的是《治安管理處罰法》第25條，“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款;情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：（一）散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的”。但是，該條文并沒有規(guī)定訓(xùn)誡的處罰措施。根據(jù)《治安管理處罰法》，治安管理處罰措施包括：警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機關(guān)發(fā)放的許可證;對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境?？梢?，訓(xùn)誡并不是法定的行政處罰措施。在《治安管理處罰法》沒有規(guī)定訓(xùn)誡的情況下，實踐中的治安管理訓(xùn)誡是缺乏法律依據(jù)的，不符合依法行政的要求。

訓(xùn)誡是不是一種法定的行政強制措施或者行政事實行為、行政指導(dǎo)行為呢？我國《治安管理處罰法》第95條規(guī)定了多種行政強制措施，其中沒有訓(xùn)誡;這部法律中，沒有出現(xiàn)“訓(xùn)誡”一詞。訓(xùn)誡也不是行政事實行為，更不是行政指導(dǎo)行為。按照行政法理，行政事實行為和行政指導(dǎo)行為都沒有確定行政相對人的實體權(quán)利義務(wù)，因而并不能引起行政法律關(guān)系的發(fā)生、變更、消滅。前述訓(xùn)誡書認定被訓(xùn)誡人的行為是違法行為，該訓(xùn)誡書經(jīng)媒體報道后造成被訓(xùn)誡人精神上的懲罰，也就是說，該訓(xùn)誡書的出具和發(fā)布事實上產(chǎn)生了對被訓(xùn)誡人予以處罰的效果，這是討論該訓(xùn)誡行為性質(zhì)的前提和基礎(chǔ)。認識到這個前提和基礎(chǔ)，就不會陷入該訓(xùn)誡行為“是不是行政事實行為”“是不是行政指導(dǎo)行為”這樣回避問題本身的討論。

公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡實質(zhì)上是一種處罰行為，但《治安管理處罰法》沒有規(guī)定這一處罰措施?；谠摲ㄒ?guī)定了警告的處罰措施，可否將訓(xùn)誡解釋為警告的通俗表達呢？王學(xué)輝教授認為，公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡是有依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)認定為治安管理處罰中“警告”這一行為的具體表現(xiàn)形式。他的理由是：公安部關(guān)于印發(fā)《〈中華人民共和國治安管理處罰法〉宣傳提綱》的通知（公通字〔2006〕3號）（以下簡稱《通知》）中有這樣的表述，“治安管理處罰條例規(guī)定的處罰種類只有警告、罰款和拘留，相關(guān)的法律措施只有沒收、訓(xùn)誡等”，1990年《公安部交通管理局關(guān)于警告處罰如何適用問題的答復(fù)》（以下簡稱《答復(fù)》）中明確提出“警告是行政主體對某些有輕微違法行為人的一種訓(xùn)誡”;警告有兩種方式，一是口頭警告，二是書面警告;訓(xùn)誡本質(zhì)上是一種書面形式的警告，應(yīng)當(dāng)認定為一種行政處罰措施，屬于聲譽罰或者精神罰。④從該論證內(nèi)容來看，王學(xué)輝教授的初衷是善意的，目的是規(guī)范國家權(quán)力，希望通過確定訓(xùn)誡屬于警告而將訓(xùn)誡視為行政處罰措施名稱表述上的瑕疵，這樣一來，針對警告這一《治安管理處罰法》直接規(guī)定的行政處罰措施，公民可以直接要求行政復(fù)議或者提起行政訴訟。筆者曾與王學(xué)輝教授進行交流，他提出這一觀點旨在防止行政機關(guān)和審判機關(guān)否認訓(xùn)誡的行政行為性質(zhì)，從而避免公民既受到訓(xùn)誡又無法以被行政處罰者的身份尋求救濟。遺憾的是，這種折中的思路未必得到行政機關(guān)和審判機關(guān)的認可。筆者認為，《通知》和《答復(fù)》不能成為公安機關(guān)有訓(xùn)誡權(quán)的依據(jù)，原因在于以下三個方面。

其一，要正確理解《通知》中提到的訓(xùn)誡?！锻ㄖ贩Q“相關(guān)的法律措施只有沒收、訓(xùn)誡等”，這超越了解釋立法的權(quán)限。行政機關(guān)對立法的解釋必須以既有立法為基礎(chǔ)?！吨伟补芾硖幜P法》出臺之前，《治安管理處罰條例》中確實有訓(xùn)誡的規(guī)定，即該條例第9條：“已滿14歲不滿18歲的人違反治安管理的，從輕處罰;不滿14歲的人違反治安管理的，免予處罰，但是可以予以訓(xùn)誡，并責(zé)令其監(jiān)護人嚴(yán)加管教?！痹摋l文中的訓(xùn)誡不是一種處罰措施，而是在“免予處罰”的情況下采取的相關(guān)措施。并且，《治安管理處罰法》第12條規(guī)定，“已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護人嚴(yán)加管教”，該規(guī)定取消了《治安管理處罰條例》第9條規(guī)定的訓(xùn)誡措施，代之以“責(zé)令其監(jiān)護人嚴(yán)加管教”，即將訓(xùn)誡任務(wù)轉(zhuǎn)移給“其監(jiān)護人”、包含在“管教”之中?！锻ㄖ吠龜唷吨伟补芾硖幜P條例》的有關(guān)規(guī)定，也不顧《治安管理處罰法》的這一變化，稱訓(xùn)誡是一種治安管理處罰措施，是沒有正確理解立法的擴大解釋。

其二，要正確理解《答復(fù)》的相關(guān)內(nèi)容。從實質(zhì)內(nèi)容來看，警告確實包括訓(xùn)誡，在執(zhí)行警告的同時可以對行政相對人進行告誡和教導(dǎo)。不過，告誡和教導(dǎo)是其他行政處罰措施的附帶性措施，具有從屬性，作為一種責(zé)任形式予以獨立適用是不合適的。另外，《答復(fù)》中有關(guān)內(nèi)容說明了警告的實質(zhì)，但并不能說明可以用訓(xùn)誡代替警告這一法定處罰形式，正如在刑事訴訟中拘留、逮捕是剝奪人身自由的強制措施，實施這類措施時只能分別出具拘留證、逮捕證，而不能出具一個“剝奪人身自由證”。類似的例子還有機場安檢搜查，這種搜查是經(jīng)被搜查人同意的行政性檢查，執(zhí)行者如果向被檢查人出示一個“搜查證”，就構(gòu)成超越職權(quán)。行使國家權(quán)力的“名目”是很重要的，這就是程序公正的意義。因此，《答復(fù)》無權(quán)創(chuàng)制訓(xùn)誡這一處罰形式，從《答復(fù)》的語境來看，其也沒有表達可以用訓(xùn)誡的形式執(zhí)行警告這一處罰措施的意思。另外，《答復(fù)》發(fā)布于1990年，不能解釋2006年3月1日起實施的《治安管理處罰法》。

其三，從其他行政立法來看，訓(xùn)誡和警告是兩種獨立的處罰措施。根據(jù)《信訪條例》第47條，信訪人違犯本條例第18條、第20條規(guī)定的，“有關(guān)國家機關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)對信訪人進行勸阻、批評或者教育。經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止”。其中，警告和訓(xùn)誡并列，表明在立法語言中，二者具有不同的內(nèi)容。筆者認為，警告的法律效果在于告訴被警告人，如果再次違犯相關(guān)法律規(guī)定，將承擔(dān)更嚴(yán)重的法律后果;訓(xùn)誡則屬于尊嚴(yán)罰、精神罰，對他人某一行為作出的訓(xùn)誡決定不會影響對其將來類似違法行為的處罰。警告相對于訓(xùn)誡，是一種更加嚴(yán)厲的處罰，不僅包括訓(xùn)誡的內(nèi)容，還包括再犯的可能后果，即再犯將產(chǎn)生類似于刑法上的累犯的后果。不管警告和訓(xùn)誡對處理將來行為是否產(chǎn)生影響，都不影響二者作為獨立的行政處罰措施的性質(zhì)。

綜上所述，公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡事實上產(chǎn)生了處罰的效果，在法律上卻沒有直接依據(jù)，也不能解釋成有關(guān)法律規(guī)定的警告這一處罰措施的特殊表達形式。

二、治安管理訓(xùn)誡違背“法無授權(quán)不可為”原則

“法無授權(quán)不可為”是現(xiàn)代憲法蘊含的一個基本原則，是由現(xiàn)代國家一切權(quán)力屬于人民的基本性質(zhì)決定的。在我國，這一重要的憲法原則的完備、明確的表達，最早來自黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的提出和倡導(dǎo)。習(xí)近平總書記多次在講話中提到這一理念。2014年9月5日，習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“各級行政機關(guān)必須依法履行職責(zé)，堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權(quán)。”⑤2014年10月23日，習(xí)近平在中共中央十八屆四中全會第二次會議上的講話中指出：“各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，健全依法決策機制，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”⑥2015年2月2日，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話中指出：“要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為?！雹吡?xí)近平總書記的一系列論述走在理論界的前面，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人以人民為中心的執(zhí)政理念和與時俱進的理論創(chuàng)新精神。

我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！痹谖覈稇椃ā分校爸腥A人民共和國的一切權(quán)力”具體表現(xiàn)為國家機關(guān)的職權(quán)和權(quán)限。⑧黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出的“法無授權(quán)不可為”，是我國《憲法》第2條的通俗、簡約表達?！胺o授權(quán)不可為”在行政法上意味著法無明文規(guī)定不處罰，實施行政處罰既需要存在應(yīng)受處罰的行為，也需要采取法律規(guī)定的處罰方式。行政處罰具有限制或剝奪行政相對人權(quán)益的內(nèi)在特征，須嚴(yán)格遵循處罰法定原則。執(zhí)法機關(guān)在對待處罰的種類這樣重大的問題上，不得自由裁量，也不能進行推定性解釋，否則，就有濫用權(quán)力的可能性。就具體權(quán)力而言，法律授權(quán)體現(xiàn)為國家機關(guān)的權(quán)力清單，包括國家行政機關(guān)的權(quán)力清單。在權(quán)力清單方面如果不遵循“法無授權(quán)不可為”原則，“實際上就近乎毀掉了制約權(quán)力的網(wǎng)籠”⑨。就行政處罰權(quán)力清單而言，《治安管理處罰法》沒有授權(quán)行政機關(guān)適用訓(xùn)誡，執(zhí)法機關(guān)在治安管理中對他人予以訓(xùn)誡在本質(zhì)上就是法外處罰，不管其內(nèi)容多么合理，都應(yīng)當(dāng)因“法無授權(quán)”而被禁止。

將訓(xùn)誡解釋為警告，違背了“法無授權(quán)不可為”原則衍生的一個立法原則——法律保留原則。為規(guī)范國家權(quán)力、保護公民權(quán)利，各國法律以各種形式確立了法律保留原則，該原則的主要內(nèi)容是“特定領(lǐng)域的國家事務(wù)應(yīng)保留由立法機關(guān)以法律的形式加以確定，行政權(quán)只有在法律明確授權(quán)的情形下才可以發(fā)動”⑩。法律保留原則要求“在國家法秩序的范圍內(nèi)，某些事項必須專屬立法者規(guī)范，絕不可由其他機構(gòu)，尤其是行政機構(gòu)代為規(guī)定”B11。我國《行政處罰法》《行政強制法》《治安管理處罰法》對行政處罰與行政行為的設(shè)定都嚴(yán)格遵循《立法法》對不同位階立法權(quán)限的規(guī)范，但實踐中有的公安機關(guān)對《治安管理處罰法》中并無訓(xùn)誡的處罰措施視而不見，仍然根據(jù)該法對他人予以訓(xùn)誡，是無視法律保留原則的越權(quán)行為。

三、治安管理訓(xùn)誡規(guī)范化的多維路徑

通過以上分析，可以得出一個結(jié)論，即公安機關(guān)根據(jù)《治安管理處罰法》對行政相對人進行訓(xùn)誡屬法外處罰、超越職權(quán)。訓(xùn)誡在實踐中被一些公安機關(guān)適用，而公眾和媒體對此頗有微詞，鑒于此，筆者建議通過以下四個途徑使這一管理方式規(guī)范化。

其一，將訓(xùn)誡直接規(guī)定為一種行政處罰措施。如前文所述，訓(xùn)誡可以成為立法上的一種行政處罰措施，屬于申誡罰，可以對行政相對人產(chǎn)生名譽上的減損，也可以警示、告誡其他人，是一種有懲罰、預(yù)防效果的處罰措施。實踐中公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡的問題并不在于訓(xùn)誡本身不具備有效性和處罰功能，而在于訓(xùn)誡的實施缺乏法律依據(jù)，違背“行政處罰法定”原則。B12如果在立法上將訓(xùn)誡規(guī)定為一種行政處罰措施，訓(xùn)誡就成了治安處罰措施的法定類型，公安機關(guān)再實施這一措施就于法有據(jù)。從《信訪條例》的有關(guān)規(guī)定來看，警告與訓(xùn)誡在實質(zhì)內(nèi)容和處罰程度上有差別?？紤]到違犯《治安管理處罰法》的行為的復(fù)雜性及實踐中公安機關(guān)對適用訓(xùn)誡的特別需要，可以修改《治安管理處罰法》，將訓(xùn)誡規(guī)定為與警告并列的獨立處罰措施。

其二，在將訓(xùn)誡規(guī)定為法定治安處罰措施之前清理相關(guān)解釋性規(guī)范，防止將訓(xùn)誡擴大解釋為警告的表現(xiàn)形式。國務(wù)院及其主管部門制定行政法規(guī)、規(guī)章、行政解釋等文件時應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，不能違背或者超越法律的規(guī)定。《治安管理處罰法》的實施細則和解釋性規(guī)范都具有從屬性和依附性，要嚴(yán)格依據(jù)《治安管理處罰法》的條文，不能改變或曲解法條的原意。在作出行政解釋的主體上，要嚴(yán)格按照法律的授權(quán)。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)對法律作出解釋的行政主體只能是國務(wù)院及其主管部門，其他機關(guān)和國務(wù)院主管部門的內(nèi)設(shè)單位不能進行解釋。有學(xué)者將公安部內(nèi)設(shè)機構(gòu)交通管理局的解釋性文件作為訓(xùn)誡屬于警告的依據(jù)，違背了《立法法》關(guān)于法律解釋主體的規(guī)定。將訓(xùn)誡解釋為警告的具體表現(xiàn)形式，也違背了解釋內(nèi)容須合法的要求。對于此類解釋性文件，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會、國務(wù)院依法進行清理并宣布廢止，避免誤導(dǎo)執(zhí)法部門。

其三，行政機關(guān)對已經(jīng)作出的訓(xùn)誡應(yīng)當(dāng)自我糾錯。我國《行政訴訟法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律規(guī)定了行政機關(guān)“主動改正、撤銷”等自我糾錯的職責(zé)。行政機關(guān)自我糾錯，“符合依法行政原則的必然要求，體現(xiàn)我國行政、司法領(lǐng)域有錯必究的務(wù)實精神，倡導(dǎo)公眾向往實質(zhì)正義的法治社會，允許行政機關(guān)對于自己做出的某些錯誤行政行為在一定規(guī)則下進行自我救贖是正當(dāng)和必要的”B13。也許前述公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡的目的是回避采用警告這一正式、規(guī)范的處罰措施所需要的相對復(fù)雜的程序，因為法外程序比正當(dāng)程序簡單得多，但法外程序是粗暴執(zhí)法的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)盡快糾正。

其四，審判機關(guān)在行政訴訟中應(yīng)當(dāng)依法撤銷法外訓(xùn)誡。有權(quán)利必有救濟。公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡會形成一個悖論：一方面，訓(xùn)誡不是行政處罰，卻實實在在對他人產(chǎn)生精神上的申誡處罰效果，對公民的名譽造成影響;另一方面，由于訓(xùn)誡沒有法律依據(jù)，不屬于法律規(guī)定的行政行為的范圍，當(dāng)然也不屬于行政訴訟的范圍，所以審判機關(guān)會拒絕受理相關(guān)起訴。從現(xiàn)有的判例來看，就存在治安管理中被公安機關(guān)訓(xùn)誡者難以得到司法救濟的情況。在（2016）最高法行申1434號行政裁定書、（2019）最高法行申423號行政裁定書中，最高人民法院分別以行政行為對被訓(xùn)誡者的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響，訓(xùn)誡“不是行政處罰措施，而是現(xiàn)場勸誡措施”為理由，規(guī)避了被訓(xùn)誡者對訓(xùn)誡是否為一種具體行政行為、是否屬于行政訴訟范圍的直接訴求。實際上，我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第70條明確規(guī)定：行政行為超越職權(quán)的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡屬于超越職權(quán)的行為，一旦被訓(xùn)誡者提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)該條規(guī)定撤銷訓(xùn)誡。特別要提到的是，該訓(xùn)誡不屬于《行政訴訟法》第70條規(guī)定的“適用法律、法規(guī)錯誤”的情況，因為這種情況是針對行政機關(guān)的行為在法律上有依據(jù)但在適用法律中有錯誤，而公安機關(guān)治安管理中訓(xùn)誡的本質(zhì)是于法無據(jù)。最高人民法院應(yīng)當(dāng)通過指導(dǎo)性判例或者司法解釋，明確此種訓(xùn)誡的法外處罰性質(zhì)，表明對法無明文規(guī)定的處罰應(yīng)當(dāng)撤銷的立場。人民法院對錯誤的裁判進行糾正，引導(dǎo)和制約行政機關(guān)遵循“法無授權(quán)不可為”原則，是為中國法治文明建設(shè)作出司法上的貢獻。

四、結(jié)語

現(xiàn)實中一些復(fù)雜、敏感的案例引起社會熱議，也讓我們反思和發(fā)現(xiàn)立法與執(zhí)法中的問題。此次疫情中個別公安機關(guān)在治安管理中適用訓(xùn)誡是執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格的表現(xiàn)，審視這一行為，我們會更加認識到嚴(yán)格執(zhí)法的重要性和緊迫性。習(xí)近平總書記對“執(zhí)法”與“嚴(yán)格執(zhí)法”有重要論述：“執(zhí)法是把紙面上的法律變?yōu)楝F(xiàn)實生活中活的法律的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，執(zhí)法人員必須忠于法律、捍衛(wèi)法律，嚴(yán)格執(zhí)法、敢于擔(dān)當(dāng)?！盉14這指出了執(zhí)法的要義，也指出了執(zhí)法人員在執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)具備的素養(yǎng)和態(tài)度。黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出：“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈?！盉15為全面推進依法治國，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)范、執(zhí)法檢查、司法審查等多種方法，對超越職權(quán)的執(zhí)法行為進行糾正，同時杜絕類似情況再次發(fā)生。

本文寫作過程中得到西南政法大學(xué)王學(xué)輝教授的指導(dǎo)，特此致謝。

注釋

①賈晨：《上游對話：武漢醫(yī)生李文亮確診新冠肺炎，曾因“造謠疫情”被訓(xùn)誡》，《重慶晨報》2020年2月1日。

②參見趙天紅：《未成年人不法行為的非刑罰處置措施探析》，《預(yù)防青少年犯罪研究》2019年第2期。

③參見張一凡：《芻議信訪條例第四十七條規(guī)定中的訓(xùn)誡》，《法制日報》2017年11月8日。

④參見王學(xué)輝：《公安機關(guān)對李文亮的“訓(xùn)誡”行為的行政法分析》，“公法之聲”微信公眾號，2020年2月8日。

⑤⑥中共中央文獻研究室編：《十八以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社，2016年，第57、188頁。

⑦習(xí)近平：《從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”》，人民網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0809/c385476-28621443.html，2016年8月9日。

⑧參見沈宗靈：《權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力》，《法學(xué)研究》1998年第3期。

⑨童之偉：《“法無授權(quán)不可為”的憲法學(xué)展開》，《中外法學(xué)》2018年第3期。

⑩[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，商務(wù)印書館，2013年，第13頁。

B11陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，法律出版社，2010年，第27頁。

B12參見吳錦標(biāo)：《行政處罰法定原則及其法律價值》，《法律適用》2005年第9期。

B13高銀府：《行政機關(guān)自我糾錯問題研究——以“徐某軍訴如皋江安鎮(zhèn)政府行政處理決定案”為例》，中國知網(wǎng)，http：//cdmd.cnki.com.cn/Article/CDMD-10652-1017201039.htm，2017年3月9日。

B14習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第2卷），外文出版社，2017年，第122頁。

B15《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

責(zé)任編輯：鄧 林