朱浩

摘 要：在新中國兒童福利體系建設(shè)70年的歷程中，從政治統(tǒng)合到兒童個體自主發(fā)展的理念演進，推動了我國兒童福利事業(yè)從國家本位到兒童優(yōu)先的邏輯和實踐轉(zhuǎn)型。在此進程中，我國兒童福利對象從“精準(zhǔn)小眾”到“普通大眾”不斷擴展，籌資方式從直接服務(wù)到現(xiàn)金和服務(wù)并存，組織管理體系從分散無序到集中有序，監(jiān)督規(guī)制從政治引導(dǎo)到制度化和法律化，其中兒童與國家、家庭關(guān)系不斷調(diào)整，國家在兒童福利中的責(zé)任進一步確立。新時代兒童福利體系的發(fā)展需要政策理念先行，積極踐行兒童優(yōu)先原則;不斷強化政府福利供給責(zé)任，推進政策工具創(chuàng)新和多主體共同參與;在組織架構(gòu)上要持續(xù)推動行政管理體制改革，構(gòu)建統(tǒng)一、集中有序的行政管理體系;在監(jiān)督規(guī)制上要加快兒童福利的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和規(guī)范化，推動我國《兒童福利法》盡早出臺。

關(guān)鍵詞：兒童優(yōu)先;兒童福利;70年

中圖分類號：C913.7文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0084-07

兒童是國家和人類的未來，關(guān)乎經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和千家萬戶的幸福，其發(fā)展水平的高低是社會發(fā)展與文明進步程度的重要標(biāo)志。在社會轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、都市化、家庭結(jié)構(gòu)與功能轉(zhuǎn)變以及社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性變遷的綜合影響，往往使兒童成為社會變遷的犧牲品和家庭解體的最大受害者。兒童需要難以滿足、權(quán)利受到侵害，不斷凸顯現(xiàn)代兒童福利事業(yè)發(fā)展的重要性和必要性。我國政府歷來重視兒童的發(fā)展，但由于長期受制于價值理念、制度以及經(jīng)濟發(fā)展水平，國家為本的社會福利定位使兒童福利局限于困境兒童的福利，這是一種在經(jīng)濟發(fā)展水平低下時形成的狹義的社會福利提供①。隨著我國政府民生政治的確立，適度普惠型兒童福利體系得到了快速發(fā)展，兒童保護、兒童優(yōu)先成為流行話語?！叭娑ァ睍r代的到來進一步強化了構(gòu)建適度普惠型的兒童福利體系、持續(xù)推進兒童福利事業(yè)發(fā)展的重要性和緊迫性。故此，本文嘗試對新中國70年以來兒童福利理念和制度演變邏輯進行系統(tǒng)闡釋，從而為兒童福利的高質(zhì)量發(fā)展提供建議和思考。

一、新中國70年兒童福利政策理念的歷史演變

基于理念先于制度、制度優(yōu)于技術(shù)②，本文首先對1949—2019年這70年來兒童福利理念的發(fā)展進行闡述，這里“兒童福利”主要基于廣義的界定，即其政策對象不僅限于失依兒童，也包括普通兒童，政策內(nèi)容涉及其基本需要和普遍性需要。

1.第一階段（1949—1978年）：國家和集體統(tǒng)合中的兒童

在我國傳統(tǒng)的家本位社會，通常是在家庭關(guān)系中考慮個人，強調(diào)家庭利益高于個體利益，養(yǎng)育兒童只是家庭內(nèi)部事務(wù)，當(dāng)風(fēng)險家庭無力支撐時由擴大化的家庭、家族或鄰里等非正式網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。新中國成立以后，土地改革和人民公社制度等的推進使得集體組織成為生產(chǎn)、生活的主要形態(tài)，大家庭和農(nóng)村宗族等傳統(tǒng)組織力量迅速瓦解，這一時期人民公社成為農(nóng)村“五保”、救助及合作醫(yī)療等福利供給的主要載體。在城市則形成了以公有制和均等分配為特征的單位體制，單位福利成為其主要形態(tài)，這種福利實質(zhì)上是通過計劃經(jīng)濟體制下勞工福利的保障來帶動家庭福利互濟的，用計劃經(jīng)濟體制的控制、托底與補償性政策來維系勞動關(guān)系的有效運轉(zhuǎn)③?？梢哉f，在此階段兒童主要是作為國家未來的建設(shè)者和生產(chǎn)者來看待的。意識形態(tài)中集體主義價值統(tǒng)合與集體化運動強調(diào)了國家、企業(yè)和個體利益和行動的一致性，使兒童福利理念體現(xiàn)出較強的政治控制和工具性特征。

2.第二階段（1979—1999年）：“經(jīng)濟市場”中的兒童

改革開放以后，我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸建立，原有的政治社會結(jié)構(gòu)開始松動，國家和社會、市場和個體之間的關(guān)系不斷調(diào)整。隨著企事業(yè)單位的改革和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推進，市場、家庭及個體逐漸成為解決福利需求的主要渠道，社會分配領(lǐng)域倡導(dǎo)的“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則使國家在國民福利供給方面承擔(dān)有限的責(zé)任，社會福利呈現(xiàn)補缺性福利特征。在此經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下，兒童福利沿著兩條路徑發(fā)展：一是20世紀(jì)80年代獨生子女政策以及育兒市場化提高了兒童在家庭中的地位，進一步強化了兒童作為家庭私有產(chǎn)品的觀念④;二是《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》的簽署推動了兒童權(quán)利保護的實踐。由此，國家和政府一方面推動剝離“企業(yè)辦社會”職能，建立社會保險制度，如1994年建立的生育保險制度，改變了傳統(tǒng)的國家、企業(yè)與家庭之間的契約關(guān)系，而嬰幼兒托育服務(wù)的市場化以及計劃生育政策對家庭支持的微弱性進一步弱化了國家與企業(yè)對兒童的責(zé)任，兒童福利責(zé)任主體重新回到家庭;另一方面，推動兒童保護法律法規(guī)的制定，諸如《中華人民共和國義務(wù)教育法》（1986）、《禁止使用童工規(guī)定》（1991）、《中華人民共和國未成年人保護法》（1991）、《中華人民共和國收養(yǎng)法》（1991）等兒童法律法規(guī)相繼出臺，強調(diào)了尊重兒童人格、權(quán)利和基本需要的重要性?？梢哉f，該階段兒童福利理念呈現(xiàn)市場自由主義特征，市場的效率主義和消極自由的理念在其發(fā)展中刻下了鮮明的烙印。

3.第三階段（2000—2011年）：“福利社會化”中的兒童

21世紀(jì)初，作為新世紀(jì)兒童福利國家戰(zhàn)略和行動方案的《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》發(fā)布，初步確立了兒童優(yōu)先的理念和原則，并從健康、教育、法律保護和環(huán)境四個方面提出具體的行動策略。與此同時，國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，推動了政府主導(dǎo)下社會共同參與兒童福利事業(yè)局面的形成。但在實踐中，福利社會化政策是經(jīng)濟改革的配套產(chǎn)物，發(fā)展思路和政策操作比較混亂。此后，隨著構(gòu)建和諧社會和科學(xué)發(fā)展觀的提出，一些將社會化等同于市場化的做法得到糾正，我國社會分配原則逐漸從“效率優(yōu)先，兼顧公平”向“更加注重社會公平”轉(zhuǎn)變，中國開始走向“社會政策時代”。在此背景下，兒童議題首次從政府行政管理問題轉(zhuǎn)為具有政治、經(jīng)濟、社會、文化特征的“社會性問題”⑤。政府在兒童健康、醫(yī)療和教育、環(huán)境、司法保護等方面的一系列政策法規(guī)陸續(xù)出臺，初步形成了兒童福利的政策框架體系。該階段兒童福利政策逐漸從經(jīng)濟政策中剝離，“以人為本”和“兒童優(yōu)先”理念初步形成，政府不斷強化和擴大自身在兒童福利中的主體責(zé)任，致力于構(gòu)建政府與社會主體共同參與的多元供給機制。

4.第四階段（2012年至今）：走向“個體自主”的兒童

黨的十八大以來，我國進入民生建設(shè)新時代。全面實現(xiàn)小康社會的階段目標(biāo)以及黨的十九大報告提出的“幼有所育”的政策目標(biāo)，使得構(gòu)建適度普惠型兒童福利成為政治經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著老齡化的快速發(fā)展和“全面二胎”時代的到來，“投資兒童”成為有效應(yīng)對未來“人口負(fù)債”的中長期發(fā)展戰(zhàn)略⑥。在此背景下，我國兒童福利進一步確立了“兒童優(yōu)先”“兒童為中心”“全面發(fā)展”的發(fā)展理念，強調(diào)“依法保護、兒童優(yōu)先、兒童最大利益、兒童平等發(fā)展、兒童參與”的基本原則。兒童作為獨立的主體越來越受到重視，政策實踐更關(guān)注兒童的需要和權(quán)利，強調(diào)“兒童的本體性價值”⑦。政府一方面強調(diào)兒童的平等發(fā)展，不斷擴大兒童福利范圍，推動兒童福利由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變;另一方面，也對個體的差異性予以尊重，要求聚焦特殊群體，通過分層分類、有序漸進來保證四類兒童福利群體的現(xiàn)金津貼和服務(wù)供給。這些內(nèi)容為兒童在更高水平、更大范圍上的權(quán)利保護、社會參與以及個體自主意識創(chuàng)造了條件?？梢哉f，在此階段兒童優(yōu)先的理念進一步得到落實，兒童的權(quán)利意識得到全面發(fā)展，政策實踐開始基于兒童需要實行制度化供給，兒童本位思想初步形成，但對于兒童與國家、家庭關(guān)系的爭議仍舊影響其理念的未來發(fā)展。

二、新中國70年兒童福利的政策演進邏輯：基于政策文本的梳理

理念對政策制定起引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，而政策往往以問題為導(dǎo)向，盡管在一定程度上反映某種理念和原則，但其制定與執(zhí)行往往具有自身的邏輯。一般來說，福利政策及其體系建設(shè)主要回答“為誰提供，提供什么，如何提供，如何籌資”四個基本問題。具體來說，福利政策分析框架應(yīng)包括分配基礎(chǔ)（原則）、分配社會福利品的類型、社會福利品提供策略（遞送）、為這些福利品籌集資金（籌資）這四大分析維度，其中每一維度都有自己的選項（方案）、價值觀和理論假設(shè)⑧。為此，基于該框架，本文從四類兒童的服務(wù)供給、財政補貼和扶持政策、組織體系和人員配置、兒童福利的監(jiān)督管理和立法規(guī)制四個方面對政策文本進行簡要梳理，以深度闡述其演進邏輯。

1.四類兒童的服務(wù)供給：從“精準(zhǔn)小眾”到“普通大眾”

長期以來，我國兒童福利是一個典型的狹義概念，兒童福利服務(wù)對象主要局限于城市社區(qū)中數(shù)量有限的普通兒童和困境兒童群體（如孤兒、棄嬰、殘疾兒童和流浪兒童等）。新中國成立之初，我國建立了面向城鎮(zhèn)的兒童福利體系。改革開放后，市場經(jīng)濟的發(fā)展推動了企業(yè)改革以及相應(yīng)福利組合的變化，兒童福利的核心議題從照顧轉(zhuǎn)向教育，家庭成為兒童照顧的主要承擔(dān)者⑨。與此同時，隨著計劃生育政策的推進，政策執(zhí)行的重點在于改善婦幼衛(wèi)生健康和預(yù)防保健。基于此，國務(wù)院于1992年制定《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，主要圍繞兒童的基本生存權(quán)以及黨和國家的計劃生育工作展開，也開始向兒童權(quán)益保護等方面拓展和延伸。2001年，國家又制定了《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》，進一步保障兒童生存、發(fā)展、受保護和參與的權(quán)利，提高兒童整體素質(zhì)，促進兒童身心健康發(fā)展。

此后，隨著我國民生政治導(dǎo)向的確立，兒童福利內(nèi)容、范圍進一步豐富并擴大化，福利資格標(biāo)準(zhǔn)得以細(xì)化，尤其是流浪乞討人員、孤兒、受艾滋病影響的兒童群體等弱勢兒童群體得到充分關(guān)注，但兒童權(quán)利意識仍在一定程度上被淡化，普惠性發(fā)展方向尚未確立。2011年出臺的《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》不僅首次增加了“兒童與福利”內(nèi)容，而且正式提出“擴大兒童福利范圍，建立和完善適度普惠的兒童福利體系”，其范圍覆蓋到貧困和大病兒童、流動和留守兒童、孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、受艾滋病影響兒童和服刑人員未成年子女，同時也涉及普通兒童的基本醫(yī)療服務(wù)，其中困境兒童保障成為政策建設(shè)的重點?？梢哉f，兒童福利服務(wù)的內(nèi)容和項目正經(jīng)歷著從一般的養(yǎng)育、照料向養(yǎng)育、照料、康復(fù)、權(quán)益保護、社會參與和兒童身心全面健康發(fā)展的轉(zhuǎn)變。許多新出現(xiàn)的弱勢兒童群體得到特殊關(guān)注，覆蓋范圍不斷擴大，保障水平進一步提升，其整體趨勢正從民政對象向普通兒童不斷擴展，從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”到“精準(zhǔn)的大眾”⑩。

2.財政補貼和扶持政策：從直接服務(wù)到現(xiàn)金和服務(wù)并存

兒童福利作為一項系統(tǒng)工程，其快速發(fā)展離不開各級政府對兒童福利的財政補貼和扶持，這里我們重點關(guān)注兒童福利相關(guān)項目的財政支出、補貼政策以及對社會化主體的培育和扶持政策。從新中國成立之初的“堅持福利適度”到改革開放后的“服務(wù)于經(jīng)濟生產(chǎn)”，我國福利支出一直不高，呈現(xiàn)補缺型福利的特征。隨著兒童福利成為國家與政府政策的中心議題，公共支出的力度日益加強，2010年以后在兒童福利方面的現(xiàn)金支出和政府購買方面的支出快速增加，主要體現(xiàn)在兩個方面。

（1）不斷增加現(xiàn)金支出。主要體現(xiàn)在孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童生活費、特困人員供養(yǎng)費、最低生活保障支出等方面。一是孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童生活費。2009年民政部出臺的《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》確定了全國統(tǒng)一的社會散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)。2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》要求按照不低于當(dāng)?shù)仄骄钏降脑瓌t，合理確定孤兒基本生活最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，并向全體孤兒發(fā)放基本生活費。此后，《民政部關(guān)于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》把孤兒納入困境兒童，民政部等12部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》提出對事實無人撫養(yǎng)兒童發(fā)放基本生活補貼。二是特困人員供養(yǎng)費。2016年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》規(guī)定，特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)包括基本生活標(biāo)準(zhǔn)和照料護理標(biāo)準(zhǔn)，基本生活標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)滿足特困人員基本生活所需，照料護理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特困人員生活自理能力和服務(wù)需求分類制定。三是最低生活保障支出。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》規(guī)定，符合條件的困境兒童分類納入最低生活保障和臨時救助等制度。這些政策的出臺突出體現(xiàn)了政府在服務(wù)供給中對現(xiàn)金支出的強化。

（2）加強政府購買和扶持。目前社會力量參與兒童福利事業(yè)存在嚴(yán)重不足，為此政府不斷加強對社會組織、志愿者、專業(yè)社會工作者等社會力量的引導(dǎo)扶持。2016年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》強調(diào)推動社會力量積極參與，《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》也明確將“發(fā)動社會各方參與”作為基本原則之一，要求支持社會工作者、法律工作者、心理咨詢工作者等專業(yè)人員，針對農(nóng)村留守兒童和困境兒童的不同特點，提供專業(yè)性的關(guān)愛服務(wù)。加強政府購買也在國家層面的多個文件中有所體現(xiàn)。如民政部《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》要求各地將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護和困境兒童保障納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，同時將熱線運行、監(jiān)護評估、精準(zhǔn)幫扶、政策宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、家庭探訪等關(guān)愛服務(wù)作為重點購買產(chǎn)品類型，體現(xiàn)了政府購買兒童福利服務(wù)的力度在不斷加強。

政策文件具體內(nèi)容

現(xiàn)金給付和轉(zhuǎn)移支付《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》《關(guān)于制定福利機構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》《關(guān)于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》《國務(wù)院關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》每人每月600元每人每月1000元按照不低于當(dāng)?shù)仄骄钏降脑瓌t發(fā)放基本生活費中央財政補助根據(jù)分層推進、分類立標(biāo)、分地立制、分標(biāo)施保原則穩(wěn)步推進發(fā)放基本生活補貼基本生活標(biāo)準(zhǔn)和照料護理標(biāo)準(zhǔn)與上述特困人員救助供養(yǎng)文件銜接分類納入最低生活保障和臨時救助等

政府購買和扶持《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》推動社會力量積極參與，發(fā)展政府購買服務(wù)發(fā)動社會各方參與提供專業(yè)服務(wù)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄

3.組織體系和人員配置：從分散無序到集中有序

在中國社會，廣義的兒童福利是“少年兒童工作”，行政上由團中央負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而非“兒童福利”工作。1990年國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會正式成立，取代原來由全國婦聯(lián)牽頭的全國兒童少年工作協(xié)調(diào)委員會，成為國務(wù)院負(fù)責(zé)婦女兒童工作的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，1993年國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會更名為國務(wù)院婦女兒童工作委員會。與此同時，作為兒童福利事業(yè)工作的職能機構(gòu)，民政部門相關(guān)職責(zé)也在不斷調(diào)整變遷。1988年印發(fā)的《民政部“三定”方案》僅只是明確由社會福利司負(fù)責(zé)兒童福利院的工作。1993年機構(gòu)改革中兒童福利的工作職能開始增加，民政部社會事務(wù)司分管工作中涉及兒童收養(yǎng)的管理、政策法規(guī)制訂以及監(jiān)督實施等內(nèi)容。2008年，兒童福利的工作內(nèi)容轉(zhuǎn)至新成立的民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司，由其下轄的兒童福利處進行協(xié)調(diào)管理。2014年為推進適度普惠型兒童福利體系的發(fā)展，民政部加強對兒童福利工作的指導(dǎo)，要求在制度試點地區(qū)設(shè)立兒童福利指導(dǎo)中心、兒童福利服務(wù)工作站、兒童福利主任或兒童福利督導(dǎo)員。2016年為適應(yīng)農(nóng)村留守兒童情勢發(fā)展的需要，在社會事務(wù)司下面成立了專門的未成年人（留守兒童）保護處，這成為第一個國家層面的兒童保護行政主管機構(gòu)。此后，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》，強調(diào)厘清傳統(tǒng)的兒童福利院和未成年人保護中心兩類機構(gòu)的功能定位，明確成員構(gòu)成、統(tǒng)一名稱，試點設(shè)立社區(qū)兒童福利主任和“兒童之家”。緊接著，長期主管兒童事務(wù)的兒童福利處也由社會福利與慈善事業(yè)促進司轉(zhuǎn)入社會事務(wù)司，從而實現(xiàn)兒童福利和兒童保護在行政管理機制上的整合。2019年1月，民政部單獨設(shè)立兒童福利司。由此，兒童福利工作經(jīng)歷了一個從分散無序到集中有序的過程，構(gòu)建起一個從中央到地方的兒童福利組織管理架構(gòu)。

4.兒童福利的監(jiān)督管理和立法規(guī)制：從政治引導(dǎo)到制度化和法律化

兒童發(fā)展的多個綱要文件都非常注重兒童福利的監(jiān)督管理。如《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》強調(diào)“堅持衛(wèi)生監(jiān)測、教育督導(dǎo)、國家統(tǒng)計、法律監(jiān)督的基礎(chǔ)上，形成兒童生存、保護和發(fā)展的監(jiān)測機制”?！吨袊鴥和l(fā)展綱要（2001—2010年）》通過詳細(xì)的指標(biāo)建立目標(biāo)約束和考核機制，提出實行分級監(jiān)測評估、建立國家和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的兒童狀況監(jiān)測體系、建立定期報送和審評制度、建立監(jiān)測評估機構(gòu)，對兒童發(fā)展的相關(guān)工作實現(xiàn)有效的監(jiān)督管理。國家職能部門出臺的多個文件也對兒童福利進行了規(guī)制?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》強調(diào)，要加強對孤兒保障工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全“政府主導(dǎo)，民政牽頭，部門協(xié)作，社會參與”的孤兒保障工作機制?！蛾P(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》要求：“完善工作考核，強化激勵問責(zé)，制定督查考核辦法，明確督查指標(biāo)，建立常態(tài)化、經(jīng)?；亩讲榭己藱C制?！薄睹裾筷P(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》提出，切實加強試點工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立分工明確、責(zé)任到人的試點工作推進機制。兒童福利立法方面也取得了較大進展。經(jīng)過30年的努力，我國已經(jīng)形成了以憲法為中心，相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和加入國際公約為主線的兒童福利法律法規(guī)和政策體系，形成了國家—部門—地方—國際合作等四個層次的兒童福利法律法規(guī)和政策。B12盡管如此，兒童福利工作的開展主要以民政部等行政主管部門發(fā)布的“通知”“意見”“批復(fù)”為主，規(guī)范層次低、權(quán)威性弱，重權(quán)益保護的宣示、輕權(quán)利保障的實施B13，還需要進一步落實《兒童福利機構(gòu)管理辦法》，推進《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》等法律法規(guī)的修訂完善，更重要的是要推動我國《兒童福利法》盡早出臺。

綜上，我國兒童福利政策的制定和執(zhí)行與經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關(guān)，呈現(xiàn)出一個走向適度普惠型兒童福利的趨勢，其覆蓋范圍從城市擴大到城鄉(xiāng)、從特殊兒童增加到四種兒童的分類保障，福利供給類型也不再限于服務(wù)而包括了現(xiàn)金津貼與綜合服務(wù)，組織結(jié)構(gòu)和人員配置逐漸走向集中有序，監(jiān)督管理的制度化和法律化也不斷加強。其體現(xiàn)了國家責(zé)任的不斷回歸。這不是傳統(tǒng)體制下的國家本位，而是基于保障兒童生產(chǎn)和發(fā)展權(quán)而形成的一種政府主導(dǎo)下的多元主體共治，其發(fā)展取向已經(jīng)從傳統(tǒng)的國家本位走向兒童本位，兒童不再附屬于家庭、單位和國家，而是具有獨立意識的個體，其在政策發(fā)展中的體現(xiàn)就是兒童優(yōu)先。

三、踐行兒童優(yōu)先理念：中國兒童福利政策實踐的發(fā)展趨向

兒童優(yōu)先概念最早是在1959年聯(lián)合國大會通過的《兒童權(quán)利宣言》中提出的?！秲和瘷?quán)利宣言》強調(diào)在制定法律時“應(yīng)以兒童的最大利益為首要考慮”。1989年《兒童權(quán)利公約》進一步倡導(dǎo)“兒童最大利益優(yōu)先原則”。1990年世界兒童問題首腦會議正式提出“兒童優(yōu)先原則”，主張一切為了兒童，向所有兒童的生存和正常發(fā)展提供基本保護?！吨袊鴥和l(fā)展綱要（2011—2020年）》也將兒童優(yōu)先作為制定綱要的基本原則，認(rèn)為“在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求”。李克強總理在第六次全國婦女兒童工作會議上強調(diào)，政府在公共政策制定和實施過程中要做到“三個優(yōu)先”，即兒童教育的優(yōu)先發(fā)展、兒童健康服務(wù)的優(yōu)先供給、兒童福利的優(yōu)先保障，回應(yīng)了當(dāng)下兒童成長發(fā)展最突出的需求。

從我國兒童福利理念以及政策發(fā)展的線索看，這種兒童優(yōu)先的理念原則已經(jīng)成為政策制定及執(zhí)行的基本指導(dǎo)思想。盡管如此，與西方發(fā)達國家相比，我國兒童福利仍然存在諸多問題，主要表現(xiàn)在兒童福利的概念內(nèi)涵和外延模糊混亂、困境兒童的基礎(chǔ)保障能力不足、兒童福利的資金給付存在缺口、立法落后等方面，突出體現(xiàn)了兒童福利服務(wù)需要與不充分、不均衡的發(fā)展之間的矛盾。要實現(xiàn)兒童福利的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵是如何將兒童發(fā)展綱要中的兒童優(yōu)先理念真正體現(xiàn)在政策制定和執(zhí)行中，在對困境兒童加強保護的基礎(chǔ)上不斷擴大福利供給，實現(xiàn)從特殊兒童到普通兒童的分類且有步驟的保護，在全社會共同努力下打造兒童關(guān)愛保護體系，確保兒童能夠從基本生存走向個體的自由發(fā)展。從政策理念及其實踐來看，需要從以下幾個方面著手并加強。

1.政策理念要先行，積極踐行兒童優(yōu)先原則

在我國兒童福利的發(fā)展進程中，從強調(diào)政治統(tǒng)合到個體自主的理念演進，引領(lǐng)著政策的具體實踐。今天，兒童已不再是家庭的附屬品，他們具有本體性價值，這種價值判斷要求必須將兒童優(yōu)先理念落實到政策制定和執(zhí)行中，在福利服務(wù)的供給以及兒童保護的法律機制中優(yōu)先考慮、優(yōu)先保障。要落實兒童優(yōu)先理念，必須在體系設(shè)計中持續(xù)構(gòu)建適度普惠性兒童福利體系，堅持以“分層推進、分類立標(biāo)、分地立制、分標(biāo)施?！痹瓌t進行兒童福利制度的設(shè)計和安排，從困境兒童到普通兒童，不斷擴大兒童福利的覆蓋面，提高兒童群體的整體福利水平。在具體福利項目上，要優(yōu)先考慮兒童個體的能力建設(shè)，通過教育、健康、社會環(huán)境等內(nèi)容供給的持續(xù)加大和形式創(chuàng)新，不斷培育兒童個體的健康自主意識。傳統(tǒng)將兒童作為家庭私域的觀念認(rèn)識已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，意味著兒童福利中的國家與家庭關(guān)系必須不斷調(diào)整，在肯定家庭功能責(zé)任的基礎(chǔ)上應(yīng)該進一步發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，擴大福利支出，對家庭予以支持。

2.不斷強化政府福利供給責(zé)任，推進政策工具創(chuàng)新和多主體共同參與

在主體責(zé)任分配方面，兒童優(yōu)先意味著政府責(zé)任不斷擴大。從目前我國兒童福利體系發(fā)展的現(xiàn)狀來看，雖然政策文件相繼出臺，福利支出也在不斷擴大，但兒童福利供給水平仍然有限，離適度普惠福利的標(biāo)準(zhǔn)尚有較大距離，一些地方實踐中的政策重點主要限于孤兒、困境兒童，對普通兒童及家庭的服務(wù)（尤其是學(xué)前教育方面）還比較少，在“全面二胎”背景下需要進一步提供公共性的兒童福利服務(wù)，兒童福利制度設(shè)計要進一步走向“去商品化”和“去家庭化”B14。對此，要突出兒童在經(jīng)濟社會發(fā)展中的特殊地位，就必須不斷加大對兒童的投資，這種投資既包括福利支出的不斷擴大，也表現(xiàn)在教育、健康、司法保護、社會環(huán)境等整體質(zhì)量的改進和提升。因此，福利支出內(nèi)容需要不斷擴展，既包括福利服務(wù)也包括現(xiàn)金津貼等類型，從而真正提升兒童的福利水平，使其生存和發(fā)展權(quán)利得到良好的保障。同時，兒童福利水平的提升還離不開多主體的共同參與，由此政府還必須不斷推進自身的職能轉(zhuǎn)變，通過福利政策工具的不斷創(chuàng)新來推進社會組織、市場、志愿組織等多主體的共同參與。社會主體的廣泛參與可以推動兒童福利供給“多中心”格局的形成，避免政府單一主體帶來的負(fù)面效應(yīng)，為兒童提供更加多元化、更有效率和高質(zhì)量的福利服務(wù)。這種共同參與在一定程度上還可以避免兒童福利責(zé)任在政府與家庭之間的搖擺，真正實現(xiàn)兒童福利從家庭私域走向社會公共領(lǐng)域。

3.持續(xù)推動行政管理體制改革，構(gòu)建統(tǒng)一、集中有序的行政管理體系

長期以來，我國兒童福利的行政管理體制呈現(xiàn)多元分散、部門分割和條塊分隔的特點，缺乏國家級、統(tǒng)一、權(quán)威和相對集中的兒童福利行政管理機構(gòu)。B15民政部兒童福利司以及相應(yīng)的社會工作隊伍的建立，不僅標(biāo)志著兒童福利有了專門的管理機構(gòu)和人員隊伍，也意味著兒童福利在政策議程中的地位不斷提升，兒童福利工作開始從分散無序走向集中有序，有利于兒童優(yōu)先原則在政策實踐中的落實。盡管如此，兒童福利的組織架構(gòu)尚缺乏國家級的統(tǒng)一主管單位。兒童福利司的成立具有標(biāo)志性意義，但其在構(gòu)建與教育、衛(wèi)生、司法、財政等部門聯(lián)合的組織協(xié)調(diào)機制以及實現(xiàn)兒童福利整體戰(zhàn)略方面還面臨巨大挑戰(zhàn)。婦女兒童工作委員會級別很高，但其機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、財力及資源配置等方面常常不足，主要設(shè)在中央及地方的婦聯(lián)組織中，這種做法在增進與社會組織聯(lián)系的同時也極大影響了其在政府職能序列中的重要性，使其在政策制定以及執(zhí)行過程中往往被邊緣化，且婦女和兒童并立，難以凸顯兒童事務(wù)的獨立地位，從而影響了其在政策制定及執(zhí)行中的權(quán)威和話語權(quán)。從基層兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)看，“兒童督導(dǎo)員”“兒童主任”的設(shè)立有利于建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的兒童福利行政網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)“最后一公里”的服務(wù)輸送，但其往往缺乏兒童社會工作專業(yè)知識，亟須以專業(yè)化為目標(biāo)加快培養(yǎng)基層兒童工作隊伍，建立專家指導(dǎo)和技術(shù)支持體系，提供研究、咨詢、督導(dǎo)、培訓(xùn)等支撐服務(wù)B16。由此，要落實兒童優(yōu)先原則，實現(xiàn)組織的高效、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，高質(zhì)量輸出兒童福利服務(wù)，就必須深入推進行政管理體制改革，提高兒童福利主管及協(xié)調(diào)部門在行政架構(gòu)和議事機制中的地位，發(fā)揮其在政策制定、資源協(xié)調(diào)、執(zhí)行監(jiān)督等事務(wù)工作中的作用，同時尋求基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化以及人員專業(yè)能力的提升，從而依靠從中央到地方的一整套兒童福利體系的良好運作實現(xiàn)兒童福利服務(wù)的既定目標(biāo)。

4.進一步強化標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化，推動我國《兒童福利法》盡早出臺

兒童福利的高質(zhì)量發(fā)展離不開完善而成熟的監(jiān)督管理機制。在我國兒童福利體系發(fā)展過程中，大量規(guī)劃綱要和政府文件的出臺，著力強化目標(biāo)約束和考核機制，加強過程和結(jié)果的評估和監(jiān)督，同時不斷建立和完善監(jiān)督和問責(zé)機制，建立領(lǐng)導(dǎo)親自過問、“分工明確、責(zé)任到人”的責(zé)任機制。在兒童立法方面，我國也通過一系列法律法規(guī)的制定實施，初步形成了一套比較完善的兒童福利法律體系。盡管如此，我國兒童福利服務(wù)輸送過程中仍存在主體責(zé)任不清、服務(wù)供給過程不規(guī)范、部門分工扯皮和互相推諉以及服務(wù)能力不高等現(xiàn)象，而與兒童福利相關(guān)的大多法律法規(guī)和司法解釋較為分散并依附于其他法律，許多法律法規(guī)沒有考慮兒童的特殊性，操作性較差。對此，兒童福利的監(jiān)督規(guī)制既需要在服務(wù)項目、服務(wù)價格和準(zhǔn)入門檻上加強管理，也需要對服務(wù)對象的需求等進行規(guī)范管理和評估，依據(jù)分層分類原則確保所有兒童的需要得到滿足。同時，為了規(guī)范兒童福利中的主體關(guān)系以及彼此的權(quán)利義務(wù)，必須進行兒童的專門立法，建立具有兒童福利基本法性質(zhì)的《兒童福利法》勢在必行。

注釋

①彭華民：《論需要為本的中國社會福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第4期。

②鄭功成：《中國社會保障制度改革的新思考》，《社會保障研究（北京）》2007年第1期。

③萬國威：《我國社會福利制度的理論反思與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型》，《中國行政管理》2016年第1期。

④佟新：《中國的兒童福利理念與制度需要反思》，《社會政策》2017年第1期。

⑤B14劉繼同：《中國特色兒童福利概念框架與兒童福利制度框架建構(gòu)》，《人文雜志》2012年第5期。

⑥彭希哲、胡湛：《公共政策視角下的中國人口老齡化》，《中國社會科學(xué)》2011年第3期。

⑦喬東平、廉婷婷、蘇林偉：《中國兒童福利政策新發(fā)展與新時代政策思考——基于2010年以來的政策文獻研究》，《社會工作與管理》2019年第3期。

⑧[美]Neil Gilbert、Paul Terrell：《社會福利政策引論》，沈黎譯，華東理工大學(xué)出版社，2013年，第80頁。

⑨朱雪琴：《我們的兒童觀：從公共托育政策變遷看當(dāng)代育兒焦慮》，澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4103339，2019年8月14日。

⑩顧嚴(yán)：《兒童福利：從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”到“精準(zhǔn)的大眾”》，《中國民政》2018年第3期。

B11成海軍、陳曉麗：《改革開放以來中國兒童福利法治建設(shè)及其特點》，《新視野》2011年第3期。

B12吳鵬飛：《中國兒童福利立法模式研究》，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2018年第1期。

B13姚建平、劉明慧：《改革開放以來中國兒童福利制度模式研究》，《社會建設(shè)》2018年第6期。

B15李潔：《政社合作為兒童福利隊伍提供專業(yè)支撐》，《中國社會報》2018年6月25日。

責(zé)任編輯：海 玉