平和光

摘要：以12個國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)政策文本為研究對象，基于羅斯維爾、澤福爾德的政策工具和職業(yè)教育改革試驗的基本要素，構(gòu)建了二維分析框架。以分析框架構(gòu)建、文本內(nèi)容編碼、統(tǒng)計分析為主要研究線索，結(jié)合內(nèi)容分析法，分別從X維度、Y維度、X維度與Y維度交叉效應(yīng)等三個方面，對職教改革試驗區(qū)建設(shè)政策進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)職教改革試驗區(qū)建設(shè)政策的工具使用存在失衡、籠統(tǒng)、不足、短視等問題。據(jù)此提出未來國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)政策建議，即深慮政策工具的環(huán)境;優(yōu)化政策工具的組合;注重政策工具的持續(xù);強(qiáng)化政策工具創(chuàng)新性。

關(guān)鍵詞：政策工具;國家職業(yè)教育改革試驗區(qū);職業(yè)教育政策

中圖分類號：G710? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2020）03-0047-06

一、問題的提出

從2005年起，教育部先后與天津、河南、四川、三峽庫區(qū)、廣西、遼寧、山東濰坊、安徽皖江、黑龍江、浙江寧波、重慶、甘肅共建了12個國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)。各試驗區(qū)聚焦自身改革發(fā)展存在的重點和難點問題，先行先試，積累了一些寶貴經(jīng)驗，促進(jìn)了職業(yè)教育和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但職業(yè)教育發(fā)展面臨的一些深層次矛盾依然未能破解。

2018年，黨的十九大提出中國特色社會主義進(jìn)入新時代，新時代社會的主要矛盾發(fā)生了變化，職業(yè)教育改革也進(jìn)入了攻堅克難的階段，已有老問題還沒有解決，新問題又層出不窮。因此，找到解決新舊問題的根本途徑，變得尤為重要。由于我國是社會主義制度，職業(yè)教育改革無先例可借鑒，只有通過先行先試，摸著石頭過河的辦法來尋求破解職業(yè)教育發(fā)展中諸多難題的辦法，改革開放四十年取得巨大成就的經(jīng)驗恰恰證明了這一點。因此，新時代繼續(xù)開展國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)勢在必行①。

工欲善其事，必先利其器。“事”指的是目標(biāo)，“器”指的是達(dá)成目標(biāo)的工具。就政策而言，“政策工具是政府推行政策的手段，是政府貫徹部署政策時擁有的實際方法和手段”[1]。縱觀12個職業(yè)教育改革試驗區(qū)，為落實好國家賦予的職業(yè)教育改革任務(wù)，各職教試驗區(qū)皆印發(fā)了實施政策。本研究以12個職教改革試驗區(qū)的政策文本為研究對象，從政策工具的視角構(gòu)建二維分析框架，來分析國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)政策工具的類型結(jié)構(gòu)與選擇偏向，為新時代職業(yè)教育改革試驗區(qū)落實政策的工具選擇與優(yōu)化提供參考。

二、政策工具視角下的二維分析框架

對政策工具的研究起源于20世紀(jì)80年代，整個20世紀(jì)末和21世紀(jì)初是研究政策工具分類的時代[2]。最初，相關(guān)研究僅是解釋政策工具的內(nèi)涵、特性等[3]。

目前，關(guān)于政策工具的分類比較有代表性的有以下四種：1981年，羅斯維爾和澤福爾德將政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具;1987年，麥克唐納爾和埃爾莫爾將政策工具分為命令工具、勸告工具、職能拓展工具、報酬工具、權(quán)威重組工具;1990年，施奈德和英格拉姆將政策工具分為權(quán)威工具、能力工具、激勵工具、學(xué)習(xí)工具、符號和規(guī)勸工具;2003年，豪利特和拉米什將政策工具分為強(qiáng)制型工具、自愿型工具和混合型工具。

為體現(xiàn)供給與需求在政策實施中的重要作用，探索自愿改革與被迫改革在政策實施中的博弈關(guān)系，充分體現(xiàn)國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)政策的特點，綜合已有研究，采用羅斯維爾、澤福爾德將政策工具分類作為本研究的分析工具。

（一）X維度：基本政策工具維度

供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具共同構(gòu)成X維度的基本政策工具維度。供給型政策工具是指政府通過對基礎(chǔ)設(shè)施、資金、人才、服務(wù)等要素的供給國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)，主要起推動作用，可細(xì)分為資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施、公關(guān)服務(wù)、人才培養(yǎng)等四大方面。環(huán)境型政策工具是指政府通過規(guī)劃、金融、稅收、法規(guī)等政策營造有利于國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)的環(huán)境，主要起影響作用，可細(xì)分為目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、策略措施等五大方面。需求型政策工具是指政府通過外包、采購、貿(mào)易管制等措施營造市場需求，減少國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)的不確定性，主要起拉動作用，可細(xì)分為政府采購、服務(wù)外包、人才引進(jìn)、貿(mào)易管制、國際交流等五大方面。政策工具作用方式見圖1。

（二）Y維度：職教改革試驗區(qū)建設(shè)維度

在剖析政策如何影響國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)時，僅考慮所運用的政策工具維度，不能完全反映出國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)的規(guī)律和特征，還必須將“為何試驗”“誰來試驗”“試驗什么”“怎么試驗”等基本問題納入到國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)的分析維度中，以促進(jìn)分析更客觀、更全面、更深刻、更有用。鑒于此，從系統(tǒng)論和多因素論出發(fā)，在深入研究各個國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)政策的基礎(chǔ)上，本文將試驗依據(jù)、試驗原則、試驗?zāi)繕?biāo)、試驗內(nèi)容、試驗保障等作為分析國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)的Y維度的5個要素，并結(jié)合基本政策工具維度構(gòu)建了國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)政策的二維分析框架，見圖2。

三、研究設(shè)計

（一）研究對象

本文以12個國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)的主要政策為研究對象，共計12份政策文件（見表1），數(shù)據(jù)來源于各地區(qū)政府官網(wǎng)。

（二）研究思路和樣本編碼

本研究以12個國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)的主要政策文本的具體條款作為分析的主要單位，編碼方式為“政策編碼+歸屬編碼+政策工具編碼”。首先，對12個政策文本進(jìn)行第一層編碼;其次，先將國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)基本問題即試驗依據(jù)、試驗原則、試驗?zāi)繕?biāo)、試驗內(nèi)容、試驗保障依次編碼為1、2、3、4、5，再以各文本中每句完整的話（一個意群）為一個單元，根據(jù)國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)基本問題的歸屬進(jìn)行第二層歸類編碼;最后，將政策工具即供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具依次編碼為1、2、3，再以各文本中每句完整的話（一個意群）為一個單元進(jìn)行政策工具編碼。國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)的主要政策文本編碼舉例見表2。

四、職教改革試驗區(qū)建設(shè)政策的工具分析

（一）職教改革試驗區(qū)建設(shè)政策的X維度分析

根據(jù)X維度基本政策工具的編碼歸類，遵循意群相同或相近原則，對12個國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)的政策文本條目進(jìn)行了歸類統(tǒng)計，統(tǒng)計結(jié)果見表3。

由表3可知，12份國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)政策文本運用的政策工具比較豐富，覆蓋了供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具三種類型。但是，對以上三種政策工具運用存在顯著差異，環(huán)境型政策工具使用最多（占66.3%），其次是供給型政策工具（占22%），最后為需求性政策工具（占11.7%）。此外，在各個基本政策工具內(nèi)部，政策工具的使用差異性也比較突出。供給型政策工具中資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施占比較高，分別為7.3%和8.7%，一定程度上反映出，基礎(chǔ)能力建設(shè)仍然是職業(yè)教育改革的重心。在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃工具使用最多，占比為23.5%;其次為法規(guī)管制和策略措施工具，占比分別為19.9%和19.4%;金融支持和稅收優(yōu)惠兩種工具使用較少，占比分別為3.6%和3.4%。需求型政策工具在所有政策工具中使用最低，尤其是人才引進(jìn)工具使用僅占6%。

（二）職教改革試驗區(qū)建設(shè)政策的Y維度分析

由表4可知，12個國家職教改革試驗區(qū)政策基本覆蓋試驗依據(jù)、試驗?zāi)繕?biāo)、試驗內(nèi)容、試驗保障，僅四川、安徽、重慶確定了試驗的基本原則。在試驗依據(jù)上，12個國家職教改革試驗區(qū)基本闡述了三條，分別從國家、省市、職業(yè)教育三個視角進(jìn)行論述。在試驗?zāi)繕?biāo)上，天津市確定的目標(biāo)最多且比較細(xì)，確定了7個試驗?zāi)繕?biāo);其次是河南，確定了6大目標(biāo)。黑龍江、重慶確定的目標(biāo)最少，且在目標(biāo)的表述上比較籠統(tǒng)。在試驗內(nèi)容上，四川確定的任務(wù)最多，共列舉了10個方面的職業(yè)教育改革;其次為重慶，列舉了9個方面的改革內(nèi)容。沈陽、黑龍江最少，僅僅確定了3個方面的改革試驗內(nèi)容。在試驗保障上，沈陽市、黑龍江省給出了7個方面的保障措施，其他試驗區(qū)基本從5個方面采取了保障措施。

（三）職教改革試驗區(qū)建設(shè)政策的X維度與Y維度交叉效應(yīng)分析

從X維度與Y維度兩者交叉效應(yīng)來看（見表5），12份國家職教改革試驗區(qū)政策文本基本涵蓋了供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具，說明政策工具對職教改革試驗各方面都進(jìn)行了干預(yù)。試驗內(nèi)容使用的政策工具最多（399次），其次為試驗保障（121次）、試驗?zāi)繕?biāo)（50次）、試驗原則（15次）、試驗依據(jù)（4條），證明試驗工具使用的次數(shù)與職教改革試驗政策文本的內(nèi)容的篇幅和側(cè)重點成正相關(guān)。

五、職教改革試驗區(qū)建設(shè)政策工具使用存在的問題

（一）政策工具使用的失衡

職業(yè)教育改革試驗是一項系統(tǒng)工程，不僅要解決老問題，還要解決新問題，艱巨性和復(fù)雜性前所未有，這就要求一個職業(yè)教育問題的解決需要采取多種政策工具。從X維度分析可知，環(huán)境型政策工具、供給型政策工具、需求性政策工具使用占比分別為66.3%、22%、11.7%，環(huán)境性政策工具使用過多，存在過溢現(xiàn)象，而供給型政策工具和需求性政策工具使用不足（見表3）。此外，在供給型政策工具中公共服務(wù)工具使用最少（7次），在環(huán)境型政策工具內(nèi)部目標(biāo)規(guī)劃工具使用最多（138次）（見表5），也一定程度上反映出政策工具使用的失衡。

（二）政策工具使用的籠統(tǒng)

盡管使用較多的目標(biāo)規(guī)劃政策工具為職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)指明了方向，盡管使用了較多的策略措施政策工具為職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)提供了保障，盡管在試驗部分采用了多達(dá)121次的政策工具，但是，由于策略性舉措內(nèi)容比較籠統(tǒng)和模糊，真正落實存在較大障礙。例如，12個國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)方案都提出要采用金融、稅收的政策工具來促進(jìn)產(chǎn)教融合校企合作，都提出要加大財政投入確保職業(yè)教育經(jīng)費保障，但是只列出了大概的方向和途徑，具體如何落實，未給出明確的抓手。

（三）政策工具使用的不足

職業(yè)教育改革試驗區(qū)是探索新的發(fā)展模式和體制機(jī)制模式的重要途徑，改革試驗?zāi)芊袢〉妙A(yù)期目標(biāo)以及改革成效的大小，很大程度上取決于能否充分調(diào)動不同改革試驗主體的積極性。從表5可知，盡管環(huán)境性政策工具應(yīng)用最多，但公共服務(wù)、金融支持、稅收優(yōu)惠方面的政策工具使用不足，政府采用的更多是目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制等管理性、規(guī)劃性、應(yīng)對性特點的政策工具，一定程度上很難調(diào)動行業(yè)、企業(yè)、團(tuán)體參與職業(yè)教育改革試驗的積極性，政策工具使用的效果大打折扣。

（四）政策工具使用的短視

所有政策工具都是服務(wù)政策目標(biāo)的，而政策目標(biāo)從根本上講來源于政策問題，現(xiàn)實中職業(yè)教育政策問題是動態(tài)變化的，因此，政策工具的選擇應(yīng)當(dāng)堅持長期性。但對12份國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)政策文本所用的政策工具統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)政策工具的選擇是為了滿足完成職業(yè)教育改革試驗所賦予的短期任務(wù)和目標(biāo)，不僅缺乏對政策工具實施前的風(fēng)險評估、實施中的過程評估、實施后的績效評估，而且政策工具的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制、糾正機(jī)制、反饋機(jī)制并不完善，政策工具選擇與職業(yè)教育改革試驗的長期性沒有建立起緊密的聯(lián)系。

六、職教改革試驗區(qū)建設(shè)政策工具使用的建議

（一）充分考慮政策工具的環(huán)境

公共政策學(xué)學(xué)者普遍認(rèn)為，政策工具的選擇必須考慮不同的社會背景[4]。政策工具的選擇不是一種完全自由的選擇，它是根植于一定的環(huán)境中，受多重因素的制約，包括政策子系統(tǒng)、目標(biāo)群體、其他工具以及政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境等，因素和環(huán)境決定著政策工具選擇取得績效的大小。因此，在選擇職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)政策工具時，應(yīng)當(dāng)充分考慮各個職業(yè)教育改革發(fā)展的大環(huán)境，基于不同職業(yè)教育改革試驗所處的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、職教自身環(huán)境等，選擇相匹配的政策工具，提高職業(yè)教育改革試驗政策工具選擇的環(huán)境適用性。

（二）優(yōu)化政策工具的組合

每種政策工具都有自己的優(yōu)點和缺點，都有獨特的價值和特征，也都有一定的適用范圍和作用機(jī)理。隨著職業(yè)教育改革的深入推進(jìn)，需要解決的問題越來越復(fù)雜，涉及的利益關(guān)系愈來愈復(fù)雜，因此，在進(jìn)行職業(yè)教育改革試驗政策工具的選擇時，要考慮不同政策供給之間的互補(bǔ)性特點，靈活綜合運用政策工具。具體來講，在選擇職業(yè)教育改革試驗工具時，要注重發(fā)揮需求型政策工具的拉動作用，增強(qiáng)供給型政策工具的推動作用，利用好環(huán)境型政策工具氛圍營造作用，優(yōu)化政策工具的排列組合，避免政策工具的單一性和政策工具之間的排斥性，增強(qiáng)政策工具的執(zhí)行效力，提高不同環(huán)境下職教改革復(fù)雜問題的解決效率。

（三）注重政策工具的持續(xù)

由于職業(yè)教育改革試驗的環(huán)境是不斷變化的，舊問題尚未解決，新問題又層出不窮，新舊問題的疊加和變動，決定了職業(yè)教育改革是一個長期和系統(tǒng)工程，不是一朝一夕就能完成的。因此，在選擇職業(yè)教育改革試驗的政策工具時，不能僅考慮短期收益和效果突出，必須衡量政策工具的變動和修正的能力，具有不斷調(diào)整其內(nèi)涵和操作細(xì)節(jié)的空間[5]，確保在環(huán)境和問題的變動中具有長期效益。具體來講，在選擇職教改革試驗政策工具前做好問題診斷，在政策工具實施中做好過程評估和績效評估，建立長效的工具反饋調(diào)整機(jī)制，通過選擇能力建設(shè)、系統(tǒng)變革、人才引進(jìn)、公共服務(wù)等工具，提高職業(yè)教育政策工具效益回報的持續(xù)性和長期性。

（四）強(qiáng)化政策工具創(chuàng)新性

從12個試驗區(qū)政策工具選擇來看，受路徑依賴、慣性思維的影響，政策工具的選擇不僅僵化，且可供選擇的政策工具寥寥無幾?！霸谥卫憝h(huán)境高度復(fù)雜性和變動性的時代，任何試圖依靠既有的政策工具解決所有問題的想法都變得不切實際，加快開發(fā)新的政策工具已經(jīng)成為世界各國的戰(zhàn)略選擇。[6]”因此，在選擇職業(yè)教育改革試驗政策工具時，應(yīng)打破依靠強(qiáng)制性、管理性、直接性的政策工具的慣性思維和路徑依賴，不斷改造舊的政策工具，注重引入市場化工具、工商管理技術(shù)，尤其要擴(kuò)大公共服務(wù)、金融支持、稅收優(yōu)惠等環(huán)境型政策工具的使用對象和范圍，不斷充實職業(yè)教育改革試驗的政策工具箱，提高職業(yè)教育政策工具的可選擇性，更好地實現(xiàn)職業(yè)教育改革試驗的政策目標(biāo)。

注釋：

①2019年，吉林省政府工作報告提出落實省部共建職業(yè)教育改革試驗項目;2018年，吉林省完成《省部共建東北全面振興職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)方案（討論稿）》;2019年，吉林省按照教育部統(tǒng)一安排，簽訂省部共建協(xié)議，啟動試驗區(qū)建設(shè)。由此證明，國家將繼續(xù)實施省部共建職業(yè)教育改革創(chuàng)新試驗區(qū)。參考來源：省部共建職業(yè)教育改革創(chuàng)新試驗區(qū)[EB/OL].（2019-01-25）[2019-02-16].http：//www.jl.gov.cn/szfzt/2019lh/mcjs/201901/t20190125_5568220.html.

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（責(zé)任編輯：劉東菊）