翁川龍

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

自2008 年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）施行以來，其第13條規(guī)定的申請信息公開范圍一直飽受爭議。學(xué)界普遍認為該條對于申請信息公開的范圍規(guī)定模糊，相關(guān)判斷標(biāo)準(zhǔn)不清。而在“陸紅霞訴南通市發(fā)改委案”一案中，申請人濫用申請權(quán)提起94 次信息公開申請的行為又折射出在現(xiàn)實中信息公開申請權(quán)被大量濫用，造成行政、司法資源浪費的現(xiàn)狀。[1]因此，理清《信息公開條例》第13 條（以下簡稱第13 條）包含的申請信息公開范圍就尤為重要。

一、觀點梳理

目前學(xué)界對于《信息公開條例》第13 條的理解主要有兩種：一種認為第13 條限制了申請者的資格，并提出了相應(yīng)的兩種解決路徑，一是進行法律修改、二是進行法律解釋；另一種認為第13 條并不對申請主體進行限制，只是一種說明理由要求。

有學(xué)者認為，《信息公開條例》第13 條實際上限制了申請者的資格。如《信息公開條例》第9 條雖然規(guī)定了“主動公開范圍”之外的政府信息也可以劃入公民“申請公開”的范圍，但是第13 條又以“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”為申請公開的前置條件，對政府信息公開范圍再次作了限制，要求申請政府信息公開者必須具有“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，這與“知情權(quán)”所蘊涵的精神大異其趣。[2]有學(xué)者將中國的《信息公開條例》與美國和中國香港等境外的立法例進行了比較研究，認為中國的《信息公開條例》將政府對于申請人公布信息規(guī)定為一項特殊服務(wù)，只有具備“特殊需要”者才有權(quán)申請獲取政府信息。[3]

為了解決《信息公開條例》第13 條對申請者的限制，有學(xué)者提出通過解釋來擴大申請者的外延。公民、法人和其他組織申請政府信息公開的范圍，是“切身利益”之下的個體特殊需要。而生活、生產(chǎn)的需要指的是法律傳統(tǒng)利害關(guān)系范圍內(nèi)的需要，科研需要應(yīng)從事實條件與程度裁量去判斷。且生產(chǎn)、生活、科研需要，沒有窮盡“切身利益”需要的職業(yè)、工作和活動全部范圍，此處“等”，應(yīng)當(dāng)屬于“等外等”而不是“等內(nèi)等”。[4]也有學(xué)者建議采取修改法律的方式，直接刪除“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”等相關(guān)字眼。[5]更有學(xué)者參照日本在解決信息公開中權(quán)利濫用問題的實踐，提出應(yīng)在中國的信息公開法規(guī)中適當(dāng)設(shè)置禁止權(quán)利濫用的條款。[6]

亦有觀點認為，《信息公開條例》第13 條并沒有對申請資格進行限制?！缎畔⒐_條例》規(guī)定的“特殊需要”實際上構(gòu)成申請的理由，而不是對申請人的限制，對這些理由無須認定。[7]持類似觀點的學(xué)者通過對制度建設(shè)的理論分析，以及世界各國政府信息公開立法經(jīng)驗的比較研究，認為“三需要”不應(yīng)成為對申請主體資格的限制，至多是說明理由的需要。[8]

無論哪種觀點，其共同點都是反對第13 條對申請主體資格進行限制。但這些觀點都很少去回應(yīng)實務(wù)中出現(xiàn)的現(xiàn)象，很少將抽象的概念放在個案中加以理解。但無論是法律之解釋，或是法律之理論，最終都是為了實現(xiàn)法律之善治，這就要求將理論與實踐相結(jié)合。

二、《信息公開條例》第13 條的邏輯

通過對上述學(xué)界觀點的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)者僅著眼于解釋《信息公開條例》第13 條中“特殊需要”所包含的申請公開之含義（狹義），而忽視了真正的申請公開的范圍（廣義）。實際上根據(jù)《信息公開條例》第13 條規(guī)定，申請信息公開的范圍主要包含兩個：一是主動公開的范圍，二是基于“特殊需要”的公開范圍。

（一）文義上的分析

根據(jù)《信息公開條例》第13 條條文的闡述，申請公開的信息主要有兩種。根據(jù)該法條前半段“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關(guān)主動公開的政府信息外”，可以看出第9 條至12條規(guī)定的行政機關(guān)主動公開的信息可以依申請被公開；而根據(jù)第13 條的后半段“特殊需要”可以得出除主動公開之外，還有一種基于“特殊需要”的申請公開。因此可見，在文義上第13 條的申請公開的信息范圍既包括主動公開的信息范圍，亦包含基于“特殊需要”而申請公開的信息范圍（狹義的信息公開范圍）。雖然有人認為第13 條前半段也可以理解成排除主動公開信息范圍之意，但是反觀相關(guān)規(guī)定并不是如此。該劃分在《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》中亦得到印證，“當(dāng)公民、法人或其他組織對行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開而未公開的行政不作為提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)進行申請。”最高人民法院的規(guī)定將主動公開信息劃歸申請信息范圍內(nèi)容之中。因申請公開的信息范圍大于基于“特殊需要”的申請信息公開范圍，筆者將申請公開的信息范圍稱為廣義上的申請信息公開范圍，將基于“特殊需要”的申請信息公開范圍稱為狹義上的申請信息公開范圍（如圖1 所示）。

圖1 廣義上申請公開的范圍

并且，在法條中申請主動公開并無任何限定詞，所以申請行政機關(guān)主動公開的范圍在文本依據(jù)上并不需要任何的條件，只要申請者申請的信息符合主動公開的信息范圍內(nèi)即可。而狹義上的申請信息公開卻有著兩個條件，首先要求是“自身”，其次是“基于生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”。但是，法條本身并沒有對這兩個條件進行定義，因此狹義上的申請信息公開的范圍在文本上是模糊的。

（二）申請公開的功能分析

主動公開與申請公開是信息公開的兩種方式。主動公開是點對面的關(guān)系，即政府與整個社會的關(guān)系。而依申請公開是點對點的關(guān)系，即某一特定相對人與政府的關(guān)系。[9]通過對《信息公開條例》的解讀，可以發(fā)現(xiàn)申請公開只是作為主動公開的一種補充手段，主要是用以對主動公開之補充。這在多地的政府信息公開指南規(guī)定“以主動公開為主，申請公開為輔”中得以印證。正如有學(xué)者所言，“該條例的第13條具有補充政府信息主動公開不足和預(yù)防行政相對人獲取權(quán)濫用之旨意?！盵10]申請公開的補充作用主要體現(xiàn)在兩點，分別對應(yīng)的是廣義上申請公開的兩個范圍，即申請主動公開信息范圍與狹義的申請信息公開。

對主動公開信息范圍而言，行政機關(guān)作為主動公開之主體，其工作難免有疏漏之處。所謂“無救濟即無權(quán)利”，對于行政機關(guān)沒有盡到主動公開的義務(wù)，法律應(yīng)賦予權(quán)利享有者救濟的機會。雖然《中華人民共和國行政訴訟法》及《信息公開條例》規(guī)定對于不服行政機關(guān)主動公開可以提起訴訟，但是考慮到訴訟成本以及拓寬救濟渠道之需要，又規(guī)定在申請者的申請下給予行政機關(guān)自我糾錯之機會，待行政內(nèi)部自我糾錯渠道喪失再尋求司法救濟。

對狹義的申請信息公開而言，其功能在于彌補個體利益之缺失。由《信息公開條例》第9 條至12 條的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，主動公開的信息范圍主要是涉及公共性利益，這些信息主要面向較廣、關(guān)乎利益群體較多。而對于主動公開的信息之不足，申請者可以通過申請該類信息得以救濟。所以申請主動公開的信息范圍實際上針對的是一般性的公共利益。然而《信息公開條例》不僅要保障一般性信息得以獲取，還要保護個體性信息可以依法獲得。但個體性信息一般而言較為私密，且公開與否主要取決于權(quán)利個體的意愿，因此應(yīng)采取申請公開之方式。而對照申請公開的兩種方式，唯有狹義申請公開適宜保護個體的權(quán)益。

因此，從功能上而言，主動公開信息范圍與狹義申請公開信息范圍是截然不同的領(lǐng)域，其區(qū)分是必然的。

（三）法理上的合理性

根據(jù)上述分析，在文義上可知申請主動公開的信息并沒有法規(guī)上的限制條件，只需要判斷是否屬于主動公開之范圍。而狹義上的申請公開則需要考慮兩個前提，即“自身”及“特殊需要”。

結(jié)合其他國家的信息公開法而言，平等原則已經(jīng)被大多數(shù)國家的信息公開法所采納，像美國、日本、德國的信息公開法案中都采用了“任何人”的描述。平等原則即指信息應(yīng)當(dāng)平等地向社會開放，一般不因申請人身份等因素影響是否公開的判斷。[11]因為政府收集、保管、利用到的資料都源于全體納稅人之稅金，所以這些信息應(yīng)該無差別地為所有公民知曉。[12]而中國的《信息公開條例》采取的是有限的平等原則，在主動公開信息領(lǐng)域，所有的公民、法人、組織都有權(quán)申請公開，平等地獲得信息。而對于狹義的申請公開，雖然設(shè)置了前提條件，但是這恰恰亦是平等的反映。

首先，這種前提并不是對于申請者的一種資格限制，而是一種說明理由之需要。在《信息公開條例》第20 條申請的條件中并沒有對申請主體進行限制，可以看出第13 條的“特殊需要”只是一種理由說明。換言之，每個人都能申請狹義的信息公開。其次，行政機關(guān)對這種理由說明進行審查是平等的一種體現(xiàn)。行政機關(guān)為了保護隱私及個體的權(quán)益，當(dāng)然必須對其身份及使用理由進行合理的審查，這體現(xiàn)了對于不同個體以及利益之間的平等對待。

基于平等權(quán)以及保護個人隱私、利益的需要，狹義上的申請需要說明理由，并基于上述兩個因素考量?！缎畔⒐_條例》第13 條的狹義申請的兩個前提即判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該解釋為：第一，“自身”，應(yīng)該理解為密切的利益相關(guān)；第二，“基于生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，應(yīng)該理解為一種正當(dāng)性用途說明。

三、實務(wù)中的回應(yīng)與補充

雖然在文本上、法理上對《信息公開條例》第13條作了解釋，但也只是理論上的判斷。無論是在法律解釋的發(fā)展過程中，還是在法律解釋的具體方法運用中，都能夠體察到法律解釋的目標(biāo)和實質(zhì)是實現(xiàn)規(guī)則之治。[13]法律實施的過程就是法律解釋的過程，實務(wù)的經(jīng)驗?zāi)軌蛏罨c助益于法條的理解。

（一）區(qū)分性的審理模式

對于申請信息范圍中主動公開信息范圍與狹義申請信息范圍的劃分，在實務(wù)中已有先例。例如在張惠珍訴天津市紅橋區(qū)人民政府不履行信息公開再審一案中，最高人民法院認為“對于行政機關(guān)未依照《政府信息公開條例》規(guī)定主動公開相關(guān)政府信息的情況下提出政府信息公開申請，具備法定的申請權(quán)?！鼻艺J為“申請公開指的是于特定個人有需要的信息，行政機關(guān)根據(jù)其申請依法向其提供?！痹谠摪钢?，最高人民法院間接認可了申請公開的范圍包含要求主動公開信息范圍，但又認為“申請公開”指向的是特定需要的個人，這似乎與其解釋的主動公開指向的“社會公眾廣泛知曉或者參與”相矛盾。②如果以上述廣義的信息公開申請與狹義信息公開申請區(qū)分來看，邏輯便清晰了，指向特定需要的個人“申請公開”應(yīng)為狹義的申請。因此，在該案中已經(jīng)推斷出三個概念之間的關(guān)系，即廣義上的申請信息公開范圍包含主動公開信息的范圍與狹義申請公開信息的范圍。

而在基層法院中亦有相關(guān)實踐。如在王守保訴宣城市國土資源局、宣城市人民政府不履行政府信息公開法定職責(zé)一案中，宣城市國土資源局對于王守保的申請信息進行了分類，對于屬于市國土資源局主動公開的信息依法提供給王守保；對屬于依申請公開的信息因王守保未提供相關(guān)證據(jù)證明其申請的事項與其生產(chǎn)、生活、科研等有特殊需要，不予提供。法院支持了行政機關(guān)的做法，認為其程序并無不當(dāng)，但考慮到申請人未說明其申請的事項與其生產(chǎn)、生活、科研等有特殊需要，判決駁回原告的訴訟請求。③在該案中，無論是行政機關(guān)或是法院都對主動公開的信息與狹義上的申請信息公開作了區(qū)分，對于申請主動公開的并不進行說明上審查，而對于申請狹義上的信息公開則進行了說明上的審查。這種區(qū)分性的審理模式回應(yīng)了《信息公開條例》第13 條的邏輯，有理有據(jù)。這種審理模式并不是個案。又如在呂春顏要求被告臨泉縣城南街道辦事處履行政府信息公開法定職責(zé)一案中，法院亦對申請公開的信息作了區(qū)分，認為分戶拆遷補償協(xié)議和評估報告屬于行政機關(guān)主動公開的范圍，總體房屋拆遷補償協(xié)議、評估報告和征地補償費的總體發(fā)放情況屬于申請公開的范圍，并依此對申請人的訴求作了判決。④

從上述幾個案例中可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)分申請主動公開信息與狹義申請公開信息并不是只停留在理論上，在實務(wù)已具有操作性。

（二）狹義申請的判斷要素

法律語言當(dāng)然也是語言的一種，與紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)實生活相比，法律語言的描述功能和信息載體功能是十分有限的，無法涵蓋與描述全部的社會生活。[14]因為《信息公開條例》第13 條法條的抽象性，所以需要借助個案對“自身”所含密切利害關(guān)系及“基于生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”所涉及的正當(dāng)性理由說明進行理解。

1.密切利害關(guān)系

首先，密切利害關(guān)系應(yīng)為一種自身關(guān)聯(lián)性，行政訴訟法上的利害關(guān)系指的是行政行為對相對人合法權(quán)益已經(jīng)或者將會產(chǎn)生影響，本質(zhì)上屬于行政法律關(guān)系范圍內(nèi)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[15]例如在謝建強訴杭州市西湖街道辦政府信息公開一案中，法院認為申請人雖曾租下爭議房屋，但由于其合同已經(jīng)到期且已騰退，現(xiàn)提出申請公開爭議房屋租金收入上繳國家財政情況，申請信息已與其“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”無關(guān)，被申請人以此為由對該項政府信息公開申請決定不予公開，并無不當(dāng)。⑤在該案中，因為租賃合同到期，申請人在法律上享有的租賃權(quán)利亦消滅，所以其與特定的申請信息并無任何關(guān)聯(lián)性，不可據(jù)此申請公開。

其次，密切利害關(guān)系表現(xiàn)為一種直接性利益，不包含反射性利益。反射性利益，是指個人因公法法規(guī)而獲得事實上的利益，該個人不能單獨對行政機關(guān)有所請求。[16]例如在陳書偉訴廣東省發(fā)展和改革委員會政府信息公開一案中，對于原告申請公開其舉報后被告對舉報對象作出的行政處罰書的訴求，法院認為涉案行政處罰決定的相對人為兩家百貨公司，處罰內(nèi)容未涉及原告的權(quán)利義務(wù)，原告也不能證明有其他利害關(guān)系；且被告行政機關(guān)為保障原告對舉報后續(xù)處理情況的知情權(quán)，已作出相關(guān)答復(fù)，據(jù)此駁回原告訴求。⑥在該案中，雖然申請人作為舉報人與舉報情況具有關(guān)聯(lián)性，享有對舉報情況的知情權(quán)，即有反射性利益，但因為行政處罰的處罰對象并不是申請人，不會直接對其利益造成影響，故其無法申請?zhí)幜P書的公開。類似的案件中，夏津縣國土資源局與被上訴人高三全信息公開一案，面對同樣因申請人舉報后要求公開行政處罰書，二審法院卻做了不一樣的判決。法院認為申請人雖然不是被處罰的對象，但是申請人所建房屋為商業(yè)用房，其主張的舉報建筑在其西鄰，對其飯店的經(jīng)營活動造成嚴(yán)重影響，其與行政處罰結(jié)果具有利害關(guān)系。⑦在本案中，申請人雖然并不是處罰的對象，但是其處罰的結(jié)果與其享有的房屋的相鄰權(quán)具有直接利益關(guān)系，因此法院予以支持。

結(jié)合實務(wù)可見，密切的利害關(guān)系不僅要具備法律上的利害關(guān)聯(lián)性，而且這種利害關(guān)系還應(yīng)該是直接性的。

2.正當(dāng)性用途說明

首先，正當(dāng)性用途的說明應(yīng)是一種說明理由的義務(wù)，也即對于狹義信息申請要有理由上的說明，如果申請人不予以說明自然也就不存在公開的可能，在此不作贅述。

其次，狹義的申請信息公開用途應(yīng)為合理的基本日常需要。例如在張華訴長沙市財政局不履行政府信息公開法定職責(zé)一案，原告以“調(diào)查、了解”等為理由申請公開長沙市人民政府每一年的地方債務(wù)情況。被告認為原告未說明所申請的信息與其生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要有關(guān)，法院亦認為原告申請的事項未能說明其特殊需要。⑧類似的情況也出現(xiàn)在肖小武不服湖南省衛(wèi)生健康委員會政府信息公開申請一案中，申請人以“知情、舉報”為由申請被告公開其內(nèi)部刊物，法院認為申請人的理由不能成為與其自身生產(chǎn)、生活、科研需要有直接關(guān)聯(lián)的合理說明。⑨相反的可以發(fā)現(xiàn)，一般涉及到基本人類活動需求的，例如征地、交易等，行政機關(guān)一般也只考慮其證明力大小，而不質(zhì)疑其是否構(gòu)成合理理由。因此，像“調(diào)查、了解”“知情、舉報”等理由自然不構(gòu)成一個普通人日常的生活需要，也得不到法院的支持。

最后，對于申請信息的用途要有足夠的說服力。例如在何曉華訴廣東省水利廳信息公開答復(fù)一案中，申請人的申請理由為“自身科研需要”，卻無法證明其科研需要。法院認為從其提交的申請材料來看，并不足以合理說明其要求公開的涉案政府信息系其自身科研的特殊需要。⑩類似的情況還出現(xiàn)在許多案件之中。如果不對申請理由進行證明力的審核，實際上“生產(chǎn)、生活、科研”等詞外延就幾乎無邊際。每個人都可以據(jù)此申請，這樣理由說明便形同虛設(shè)，無疑會造成申請權(quán)的濫用。

四、結(jié)語

當(dāng)前對于申請信息公開的范圍并沒有一個定論，從文本、法理、實務(wù)方面對申請信息公開的范圍進行分析與梳理，可以發(fā)現(xiàn)實際上理論與實務(wù)是相互呼應(yīng)的，這也要求我們要注意兩者的互補關(guān)系。通過理論與實務(wù)結(jié)合可以明確申請公開的范圍及應(yīng)用，有利于解決當(dāng)前存在的信息公開申請濫用、信息公開申請判斷標(biāo)準(zhǔn)混亂等問題，這也是政府開展信息公開工作與保障公民知情權(quán)不可回避的重要一環(huán)。

注釋：

①《廣東省國土資源廳政府信息公開指南》第三項“獲取方式”中規(guī)定“國土資源信息以主動公開為主，依申請公開為輔?！薄躲~仁市人民政府信息公開指南》中亦規(guī)定“銅仁市政府信息以主動公開為主，依申請公開為輔”。

② 參見最高人民法院行政裁定書（[2016] 最高法行申2305號）。

③ 參見安徽省宣城市宣州區(qū)人民法院行政判決書（[2017]皖1802 行初34 號）。

④ 參見安徽省臨泉縣人民法院行政判決書（[2017]皖1221 行初25 號）。

⑤ 參見浙江省高級人民法行政裁定書（[2016]浙行申98 號）。

⑥ 參見廣東省廣州市中級人民法院行政判決書（[2014]穗中法行初字第249 號）。

⑦ 參見山東省德州市中級人民法院行政判決書（[2016]魯14行終119 號）。

⑧ 參見湖南省長沙市中級人民法院行政判決書（[2014]長中行終字第00167 號）。

⑨ 參見湖南省長沙市開福區(qū)人民法院行政判決書（[2016]湘0105 行初182 號）。

⑩ 參見廣東省高級人民法院行政判決書（[2014]粵高法行終字第287 號）。