鄧曉嵐，駱麗芳，羅莞倩

（1. 福州大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，福州 350108；2. 泉州師范學(xué)院 審計室，福建 泉州 362000；3. 中國人民銀行 福州中心支行，福州 350003）

2015 年4 月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“要將自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計列入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度”。隨后，按《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》的相關(guān)要求，各審計試點在2015—2017年間，分階段開展了試點工作；2017 年11 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計進入全面推開階段；2018 年5 月，中央審計委員會通過了《2018 年省部級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計及自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計計劃》，經(jīng)常性審計制度逐步建成。

土地資源作為自然資源的重要組成部分，亦是自然資源資產(chǎn)審計中的重要內(nèi)容。雖然中國國土面積廣闊，但是人均數(shù)量少，土地類型復(fù)雜，適合農(nóng)用、耕種、開發(fā)利用的土地較少。且隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，對建設(shè)用地的需求日益趨高，土地資源浪費和土壤污染現(xiàn)象頻發(fā)，嚴重制約了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

面對日趨嚴峻的土地資源利用現(xiàn)狀，以及各類保護區(qū)空間交叉重疊、保護利用效率低等問題，生態(tài)保護紅線應(yīng)運而生。2011 年國家首次提出生態(tài)保護紅線這一概念。截至2018 年，15 個省的生態(tài)保護紅線劃定方案獲得國務(wù)院批準。

領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任（任中）審計的成果豐富拓展了土地資源審計形式和審計內(nèi)涵，加大了對土地資源資產(chǎn)管理和土地生態(tài)環(huán)境保護的審查力度，但審計中發(fā)現(xiàn)的資源損害、環(huán)境污染、濫權(quán)舞弊等違法違紀行為依舊不少。由此可見，完善土地資源資產(chǎn)審計，以生態(tài)保護紅線為約束，健全相關(guān)的審計制度和評價標準，加強區(qū)域土地資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護刻不容緩。

1 文獻綜述

Repetti and Desthieux（2005）強調(diào)了城市土地規(guī)劃管理中監(jiān)測和控制土地利用發(fā)展指標的重要性，并認為該指標有助于對城市土地利用情況實施持續(xù)審計[1]。Deo（2011）指出，該類審計應(yīng)從土地權(quán)屬、土地用途、土地分配格局，及土地分配對當(dāng)?shù)丶彝ド钯|(zhì)量和社會經(jīng)濟地位的影響等多個方面著手，審查評價當(dāng)?shù)卣恋胤峙浞桨傅膱?zhí)行效力和履責(zé)情況[2]。Stephenson et al.（2015）指出，在土地審計過程中需審查土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)契約、土地利用分區(qū)等方面內(nèi)容，并提出可借助地理信息系統(tǒng)的高級技能，提高審計效率[3]。

劉俊民等（2013）指出，土地資源審計要點為財政收支、國家宏觀政策執(zhí)行情況、土地資源保護情況、群眾利益、違法違規(guī)和腐敗情況、相關(guān)制度建設(shè)情況[4]。羅勇（2014）認為，當(dāng)前土地資源審計的主要內(nèi)容有助于全面了解土地資源收支狀況，發(fā)現(xiàn)土地資源及相關(guān)領(lǐng)域中存在的不足，提高對土地資源領(lǐng)域的整體認識[5]。李琬珩（2017）指出，土地資源審計內(nèi)容為土地開發(fā)利用審批程序、土地出讓金收支情況、土地優(yōu)惠政策與實際的契合度、土地資源利用狀況虛實、項目執(zhí)行程序是否合法合規(guī)提供依據(jù)[6]。

2 基于生態(tài)保護紅線的評價原則

生態(tài)保護紅線是基于構(gòu)建國家生態(tài)安全格局，增強生態(tài)環(huán)境功能，維護生態(tài)系統(tǒng)完整性和系統(tǒng)性而提出的。因此，在設(shè)計和構(gòu)建土地資源資產(chǎn)審計評價指標體系時，應(yīng)融合生態(tài)保護紅線約束思想和紅線管控要求，設(shè)計相關(guān)的審計評價標準，加快推進生態(tài)保護紅線建設(shè)，維護區(qū)域生態(tài)安全格局。[7]

3 評價指標體系

目前，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中還未全面推行使用審計評價指標體系。本文在遵循指標構(gòu)建原則的基礎(chǔ)上，參照國家的相關(guān)政策、標準及相關(guān)文獻研究成果，通過召開座談會聽取審計人員和相關(guān)職能部門工作者的意見，圍繞土地資源資產(chǎn)審計工作重點和審計目標，嘗試性地設(shè)計了包含三個層面的生態(tài)保護紅線約束下的土地資源資產(chǎn)審計評價體系[8]，具體內(nèi)容見表1。

4 指標解釋

4.1 土地資源法律政策制定執(zhí)行情況

法律是保障國家強制力得以實施的行為規(guī)范；國家政策指明了奮斗目標，提出了行動原則、步驟措施等內(nèi)容；土地規(guī)劃是綜合社會、經(jīng)濟、土地環(huán)境、土地資源等多方面因素后對土地資源合理使用做出的總體安排；三者的權(quán)威性、約束性、指導(dǎo)性不言而喻。開展土地資源資產(chǎn)審計，不僅要以法律、政策為指引，保證審計過程的合法、合理、科學(xué)、可靠，還要審查相關(guān)人員遵紀守法和貫徹落實政策的情況，以及區(qū)域土地規(guī)劃編制的合理性。同時，要考核評價責(zé)任履行情況，審查責(zé)任書的簽訂落實情況是不可缺少的環(huán)節(jié)。該部分選取的指標及說明具體見表2。

4.2 土地資源開發(fā)利用情況

土地資源開發(fā)利用情況包含土地征收、土地供應(yīng)、土地抵押融資、新建擴建、土地執(zhí)法等多方面的內(nèi)容。在細分指標時，從土地使用和土地執(zhí)法兩方面出發(fā)，結(jié)合《全國國土規(guī)劃綱要》《土地利用總體規(guī)劃》《主體功能區(qū)規(guī)劃》《建設(shè)用地總量控制和減量化管理方案》等政策文件中的指標，綜合考慮違規(guī)占用、超規(guī)劃超計劃批準建設(shè)用地和土地開發(fā)強度在平衡土地開發(fā)利用和土地環(huán)境資源承載力中的重要性、土地腐敗滋生可能性和土地執(zhí)法過程中案件查處辦結(jié)能力。同時，由于主要管理人員和領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤或土地開發(fā)利用不當(dāng)?shù)热藶橐蛩兀赡軙鹨恍┩话l(fā)土地環(huán)境事件的發(fā)生，故將“重大突發(fā)土地環(huán)境事件數(shù)量”列入其中[9]。具體指標說明見表3。

4.3 土地資源保護情況

4.3.1 耕地保護情況

耕地是土地資源的重要組成部分和糧食生產(chǎn)的重要保障。自十八億畝耕地紅線提出以來，對耕地和基本農(nóng)田的保護愈加得到各方的重視。在選取反映耕地保護情況的指標時，以《全國國土規(guī)劃綱要》《土地利用總體規(guī)劃》等土地規(guī)劃中列明的耕地和基本農(nóng)田約束性指標為主，綜合專家意見，確定選取指標（見表4）。

4.3.2 土地整治情況

土地整治是修復(fù)配置不當(dāng)、利用不合理、生態(tài)敏感脆弱、污染嚴重等問題土地，提高土地集約節(jié)約利用和土地產(chǎn)出率，增強土地生態(tài)環(huán)境安全和功能的重要手段。具體說明見表5。

4.3.3 污染防治情況

土壤環(huán)境質(zhì)量與土地功能、質(zhì)量、性質(zhì)等息息相關(guān)，開展土地資源資產(chǎn)審計，應(yīng)當(dāng)關(guān)注土壤質(zhì)量變化情況和區(qū)域土壤污染防治工作情況。

參照2016 年出臺的《土壤污染防治行動計劃》中的目標要求和主要指標，2018 年出臺的《中華人民共和國土壤污染防治法》以及新修訂的《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標準（試行）》的相關(guān)要求和標準，選定了6 個具體指標（表6）。

表1 生態(tài)保護紅線約束下的土地資源資產(chǎn)審計評價體系框架

表2 土地資源法律政策制定執(zhí)行情況指標

表3 土地資源開發(fā)利用情況指標

表4 耕地保護情況指標

表5 土地整治情況指標說明

4.4 土地資金管理使用情況

土地資金的流失，不僅會影響當(dāng)?shù)刎斦目沙掷m(xù)性、被征地單位和個人利益，還會制約土地資源合理開發(fā)。在選取具體指標時，根據(jù)在以往土地資金審計中發(fā)現(xiàn)的傾向性問題，參照《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》，從涉地資金的主要內(nèi)容和腐敗可能性較大的項目資金入手，發(fā)現(xiàn)其中可能存在違規(guī)行為。指標說明見表7。

4.5 生態(tài)保護紅線管理情況

作為國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，生態(tài)保護紅線在維系區(qū)域生態(tài)安全格局、保持生態(tài)系統(tǒng)功能等方面具有重要意義，圍繞土地資源資產(chǎn)開展審計，對生態(tài)保護紅線管理情況的審查必不可少[10]。在選取該部分指標時，參照《紅線管理辦法》以及《紅線劃定指南》中的管理原則和管控要求，選擇了以下5 個指標，具體說明見表8。

5 評價方法

評價中使用層次分析法。指標體系評價總分為100 分，各項指標打分時均選用百分制。根據(jù)定性指標和定量指標的差異，以及各項指標的特征，選擇不同的評分方法，結(jié)合實際審計情況進行打分。在對每項指標打分后，將所有指標得分乘以相應(yīng)權(quán)重后加和，得出最終的審計評價分數(shù)，并根據(jù)總得分給出綜合評價等級（表9）。

6 評價制度的構(gòu)建

客觀評價區(qū)域土地資源資產(chǎn)狀況和相關(guān)責(zé)任人土地資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任履行情況是土地資源資產(chǎn)審計的重要環(huán)節(jié)。首先，需要集聚各方力量，發(fā)揮審計工作者的和專家學(xué)者的專業(yè)性，融合生態(tài)保護紅線思想，出臺具有普適性和實用性審計評價體系和評價標準，客觀公正地判定資源狀況和相關(guān)責(zé)任人履職情況，不斷完善土地資源資產(chǎn)審計工作。其次，要加強各地區(qū)審計機關(guān)間的交流，建立長效的經(jīng)驗交流機制，不斷改進創(chuàng)新審計方法，完善審計評價指標體系，加大審查力度，更好地實現(xiàn)土地資源資產(chǎn)審計目標，落實生態(tài)保護紅線政策，減少城鎮(zhèn)化進程中土地生態(tài)環(huán)境問題的滋生，促進生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。

表6 污染防治情況指標說明

表7 土地資金管理使用情況指標說明

表8 生態(tài)保護紅線管理情況指標說明

表9 等級評價表