【摘 要】 領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計通過對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護情況進行核查和評估，可以提高政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任，避免環(huán)境污染治理中的地方保護主義。該過程屬于一種公權(quán)力對另一種公權(quán)力的監(jiān)督，且二者可能具有一定的上下級關(guān)系，從而導(dǎo)致該監(jiān)督過程具有一定的弊端。加之公眾權(quán)利意識的覺醒和對政府不信任的加劇，應(yīng)當引入公眾參與制度。公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計，不僅能夠提高審計機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的工作質(zhì)量，而且還能夠加強對環(huán)境公共利益的保護。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計信息中涉及到生態(tài)環(huán)境保護方面的內(nèi)容應(yīng)當及時進行公開，提供公眾參與渠道接收公眾意見和建議，并通過對公眾意見的及時回應(yīng)保證該過程的信息充分交流與溝通。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計; 公共利益; 公眾參與; 信息公開

【中圖分類號】 D922.6;F239.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）04-0016-05

2015年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），強調(diào)了黨委及政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)責(zé)任。2017年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），通過對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的生態(tài)環(huán)境責(zé)任進行離任審計來加強領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任。《規(guī)定》強調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部對任職期間所在地區(qū)或者主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護情況負責(zé)，且該項責(zé)任履行狀況被納入審計范圍。在審計署審計科研所2018年3月公布的關(guān)于《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)歷任審計的環(huán)境公正觀》的研究報告中指出，因該過程包含領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境保護的重大決策，應(yīng)加強公眾參與這一著力點。雖然在以公權(quán)力為主導(dǎo)的環(huán)境治理模式下，政府作為公權(quán)力主體的環(huán)境治理責(zé)任得到了加強，但因環(huán)境公共利益的整體性而息息相關(guān)到每個人，加之環(huán)境污染的頑固性與反復(fù)性，引入公眾共同進行環(huán)境治理是法治國家的必然要求。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計需要公眾參與

根據(jù)盧梭的社會契約論，政府作為公權(quán)力主體，具有強大的執(zhí)法資源。但在以公權(quán)力為主導(dǎo)的環(huán)境公共利益保護實踐過程中，一些行政工作人員出于對政績的追求，在瘋狂追求當?shù)谿DP增長的同時忽略了對環(huán)境利益的保護?！兑?guī)定》確定了領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計制度，有利于遏制這一現(xiàn)象。

（一）生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計性質(zhì)需要公眾參與

領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計，是指審計機關(guān)針對特定領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間所在地區(qū)或所主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護狀況進行調(diào)查，并做出評價的制度。審計主體是國家審計機關(guān)，審計內(nèi)容是指領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中的生態(tài)環(huán)境責(zé)任部分，包括生態(tài)環(huán)境相關(guān)的政策落實狀況、生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)遵守狀況、生態(tài)環(huán)境保護目標完成狀況、生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管狀況、用于生態(tài)環(huán)境保護的資金運行狀況等[1]。通過審計過程的開展，將領(lǐng)導(dǎo)干部在工作上的個人利益與生態(tài)環(huán)境保護狀況相銜接，提高地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境的重視程度，增加地方各隅的生態(tài)意識[2]。由此可以看出，審計主體為審計機關(guān)，其具有公權(quán)力主體性質(zhì)。那么，領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計的實質(zhì)是一種公權(quán)力對另一種公權(quán)力的監(jiān)督，且審計機關(guān)往往受制于當?shù)氐牡胤秸?。在公?quán)力運行的過程中，本身存在能力不足和權(quán)力異化的傾向。而公眾參與可以增加政府環(huán)境執(zhí)法壓力，避免只要金山銀山而放棄綠水青山的現(xiàn)象[3]。

（二）公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計符合人民主權(quán)的要求

雖然根據(jù)盧梭的社會契約論，每個人將本應(yīng)屬于自己的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國家，在此基礎(chǔ)上由國家進行管理[4]。但是公權(quán)力的行使并非永遠都是公正謹慎的，在提倡民主與法治的國家中，人民有權(quán)對公權(quán)力的運行進行監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計中引入公眾參與，是在一種公權(quán)力對另一種公權(quán)力監(jiān)督的過程中引入民主的力量，通過公眾權(quán)利的行使來對公權(quán)力進行監(jiān)督。在公眾環(huán)境權(quán)利意識覺醒的今天，公眾已經(jīng)不能僅僅滿足于對政府部門發(fā)布的環(huán)境信息的被動獲取，而是希望通過權(quán)利的積極行使了解環(huán)境行政執(zhí)法狀況，以及領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的履行[5]，而且，環(huán)境公共利益本身具有公共性和整體性，涉及到每位公眾的利益，公眾應(yīng)當有權(quán)利參與到生態(tài)環(huán)境保護的過程中來。

（三）公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計能夠提高審計質(zhì)量

環(huán)境問題發(fā)生的潛伏性較長，若污染未被及時發(fā)現(xiàn)，待損害后果顯現(xiàn)再追究責(zé)任則為時已晚。為了逃避行政處罰，排污行為往往是通過隱蔽的方式進行，執(zhí)法人員并不一定對行政區(qū)域內(nèi)各個地方的環(huán)境變化及時掌握。而公眾則不同，因周圍環(huán)境與自身生活聯(lián)系緊密而能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)自己周圍的環(huán)境變化。其他區(qū)域中的公眾則往往因不具有直接利害關(guān)系，提出的意見更具有中立性[6]，從而為審計機關(guān)進行生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)查及突發(fā)應(yīng)急措施統(tǒng)計提供更多的有效信息。公眾在為審計機關(guān)提供更多有價值信息之外，還能夠提高審計機關(guān)行政效率，這在自然資源資產(chǎn)負債表的填寫過程中已經(jīng)有相關(guān)制度經(jīng)驗[7]。此外，引入公眾參與制度，意味著公布更多的領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計信息并接受公眾監(jiān)督，不僅增加了審計機關(guān)審計壓力，也增加了領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政壓力，從而更有利于生態(tài)環(huán)境的保護。

因此，公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計既符合法治國家的民主要求，又能幫助提高審計機關(guān)審計能力和領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政水平，從而保護環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益保護雖然符合公意，但因其本身作為一種不確定法律概念，若沒有法律或制度將其明確下來，易導(dǎo)致公意被私用。

二、信息公開是公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計的前提

對審計結(jié)果進行通報和公布是審計機關(guān)的權(quán)力之一[8]。為了保證審計過程的公正透明，在公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境審計的過程中，有權(quán)利了解與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的審計信息并獲得審計機關(guān)的及時回應(yīng)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計信息公開現(xiàn)狀

在《規(guī)定》出臺之后，雖然各地據(jù)其制定了實施意見或?qū)嵤┺k法進行落實，但是實踐中領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計的結(jié)果公開情況并不理想。在大部分地方審計機關(guān)網(wǎng)站上并不能找到對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計的公示內(nèi)容，只有鮮少地方政府或?qū)徲嫏C關(guān)網(wǎng)站進行了公示。不過，雖然這些地方進行了公示，其公開的審計信息也只有寥寥數(shù)筆。筆者對檢索內(nèi)容進行整理，總結(jié)后如表1所示。

在類型一中，因其審計結(jié)果信息是限時公開，所以無法對其公開內(nèi)容進行分析。在類型二中，雖然公開的審計結(jié)果并沒有時間上的限制，但是其只籠統(tǒng)地說明了審計進行抽查的部門和存在的問題，具體哪些部門有哪些問題并沒有列明。在類型三中，具體列明了被列入生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計的領(lǐng)導(dǎo)姓名、職稱及其任期范圍，并列明了公眾進行參與的方式。在類型四中，詳細列明了審計結(jié)果，包括任期內(nèi)資源增加變化的情況、領(lǐng)導(dǎo)干部任職情況以及審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題、對審計結(jié)果的評價以及處理情況及建議和審計整改情況等。雖然類型四中公開情況較為良好，但該類型并不多見，大部分審計機關(guān)并不會主動公開審計結(jié)果及相關(guān)信息。

實踐中公開現(xiàn)狀不理想的緣由是什么呢？是否因內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息不屬于公開范圍？答案是否定的。審計信息是對其他領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任履行狀況的審計，并不涉及到審計機關(guān)自身的內(nèi)部管理，因此并不屬于內(nèi)部管理信息。再者，對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的審計結(jié)果是在多方面的審計數(shù)據(jù)綜合后做出的統(tǒng)計結(jié)果，也并非屬于過程性信息?！秾徲嫹ā返谌鶙l除了審計機關(guān)公布審計結(jié)果的規(guī)定之外，還明確了在公布審計結(jié)果時，應(yīng)當保守國家秘密和被審計單位商業(yè)秘密的規(guī)定?！秶覍徲嫓蕜t》第一百五十九條同樣也對國家秘密做出了規(guī)定。那么，該信息是否屬于行政機關(guān)經(jīng)常拒絕公開的理由“國家秘密”呢？答案同樣是否定的。根據(jù)《保守國家秘密法》第九條，國家秘密一般是從宏觀的角度上對國家安全和利益進行保護，并涉及到政治、經(jīng)濟、國防、外交等領(lǐng)域。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的公開顯然不會對國家秘密造成侵犯。

是否因受領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計信息公開現(xiàn)狀的影響？在“徐東璞與濟南市審計局等其他案”[9]中，原告徐東璞曾向濟南市審計局申請公開“對濟南市歷下區(qū)反貪局局長韓清進行的離任經(jīng)濟責(zé)任審計報告的相關(guān)信息”，但是濟南市審計局以原告申請公開的信息不存在為由予以拒絕，濟南市政府復(fù)議過程中駁回申請人徐東璞的申請。一審法院認為根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，審計機關(guān)是受組織部門的委托進行領(lǐng)導(dǎo)干部的離任經(jīng)濟責(zé)任審計，其審計結(jié)果也要交給委托部門，因此領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟責(zé)任審計信息不屬于審計機關(guān)履行行政管理職責(zé)過程中獲得的信息，從而不屬于《政府信息公開條例》中所指的政府信息，并由此駁回原告請求。濟南市中級人民法院審理過程中認同一審法院的判決，維持原判。由此可以看出，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計信息因不屬于審計機關(guān)行政管理活動過程中的信息免于公開。但是，在對領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計的過程中，不僅僅是對領(lǐng)導(dǎo)干部政績的考察，而且還涉及到生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及污染現(xiàn)狀的統(tǒng)計，與公民的生活環(huán)境密切相關(guān)。因此，對于領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計信息的公開，并不能完全適用領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的相關(guān)規(guī)定。值得注意的是，《審計法》第三十六條規(guī)定，“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”?？梢?，審計機關(guān)是有向社會公布審計結(jié)果的能力的。不過，從該條規(guī)定來看，《審計法》對審計信息的公開具有一定的保留態(tài)度。

是否會出于對領(lǐng)導(dǎo)干部個人隱私的考慮呢？在現(xiàn)代信息社會，隱私權(quán)是以人的尊嚴為保護內(nèi)容，尊嚴本身作為一種內(nèi)在價值是自由、普遍的[10]。在此基礎(chǔ)上，隱私權(quán)更加強調(diào)對個人信息、私人空間和活動所享有的控制、支配和決定的自由權(quán)[11]。一般該信息具有私人性質(zhì)，并不包含涉及到公共利益的內(nèi)容。公布領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任信息，可能會因領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)責(zé)任履行不到位而影響到領(lǐng)導(dǎo)干部的名譽。除非獲得當事人同意或者憲法豁免，對公眾個人隱私的侵犯并不以名譽傷害為構(gòu)成要件。根據(jù)隱私權(quán)的構(gòu)成，領(lǐng)導(dǎo)干部的隱私權(quán)主要包括兩個層面，一方面為領(lǐng)導(dǎo)的聲譽，另一方面則涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部人身財產(chǎn)方面。不過，領(lǐng)導(dǎo)干部作為特殊人群，其隱私權(quán)受到一定程度的限制?！肮差I(lǐng)域、公共利益、自愿公開”是界定隱私權(quán)邊界的三個準則[12]。因領(lǐng)導(dǎo)干部作為國家工作人員，較多地作為公眾人物出現(xiàn)，且涉及到公共利益，其隱私權(quán)往往處于非絕對狀態(tài)而有所限縮[13]。但是，領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計是對其任職期間，所在地區(qū)或所管轄范圍的生態(tài)環(huán)境狀況、生態(tài)環(huán)境措施實行狀況和法律執(zhí)行情況進行審計。對該審計結(jié)果進行公示是對領(lǐng)導(dǎo)干部工作完成狀況的一種公開，與涉及到其個人的隱私具有一定的區(qū)別。政府環(huán)境信息的公布影響著公眾的環(huán)境認知和環(huán)境行動[14]。即使為了環(huán)境公共利益進行信息公開可能會對與其他方面的公共利益形成沖突，也應(yīng)當優(yōu)先選擇信息公開[15]。綜上，對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的審計結(jié)果屬于應(yīng)當公布的范疇之列。

（二）生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計信息應(yīng)當如何公開

在法治社會中，對信息和觀念流通的壓制不符合民主社會的制度構(gòu)建[16]。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計結(jié)果應(yīng)當公開，但實踐中公開狀況不佳，為完善公眾知情權(quán)，還應(yīng)當在以下方面進行完善。

1.完善法律規(guī)范，明確予以公開和禁止公開的審計信息范圍，以及主動公開或依申請公開的公開方式。根據(jù)審計信息的形成過程，審計信息包括預(yù)警信息、過程性信息和結(jié)果信息[17]。在公開的范圍上，對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計的過程中，涉及到生態(tài)環(huán)境保護的審計結(jié)果和整改結(jié)果是對該區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀的說明，應(yīng)當予以全面公開。而審計內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息參照政府過程性信息的規(guī)定不予以公開。對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計過程中的其他信息，則根據(jù)公眾的需求或當?shù)匕l(fā)展情況選擇性進行公開。在公開的方式上，審計結(jié)果和整改結(jié)果應(yīng)主動公開。根據(jù)《政府信息公開條例》第十條，關(guān)于環(huán)境保護的監(jiān)察檢查情況屬于政府主動公開的重點信息。在領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的審計信息中，不僅涉及到與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的資金使用，而且還包括與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)的執(zhí)行、制度政策施行及監(jiān)督管理職責(zé)的運行等。對該信息進行主動公開更能夠督促其他部門生態(tài)環(huán)境責(zé)任的加強，并提高公眾環(huán)境保護意識，有益于環(huán)境公共利益保護。

2.強化公開，明確公眾意見反饋方式。公眾知情權(quán)下的政府信息公開，不應(yīng)當僅僅局限于審計機關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計結(jié)果，新時代下的信息公開還需要為公眾提供信息交流的平臺。根據(jù)塔西陀陷阱理論，當公眾對審計機關(guān)有所懷疑時，那么審計機關(guān)得出的結(jié)論勢必也將遭受質(zhì)疑。而充分的互動與溝通則可以有效避免政府公信力受到質(zhì)疑的尷尬。隨著公眾權(quán)利意識的提升，公眾對政府信息的要求也逐漸提高。而領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的審計信息關(guān)系到環(huán)境公共利益，且與每位公民息息相關(guān)，公眾將會提升對該事項的關(guān)注度。那么，政府需要在該過程中與公民之間進行良性互動，從而避免落入塔西陀陷阱之中。由于各地方城市發(fā)展水平不一，信息傳播的媒體方式也會有些許差別。審計機關(guān)在對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任信息公開時，應(yīng)當采用網(wǎng)絡(luò)和實體相結(jié)合的方式，即通過在審計機關(guān)或當?shù)卣W(wǎng)站和在公眾易于了解的場所張貼公告的方式公布相關(guān)信息，方便公眾對該信息的獲取。

三、公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計的實踐路徑

隨著政府的信息公開及大數(shù)據(jù)平臺的普及，為公眾及時發(fā)現(xiàn)并取得自己想要了解的相關(guān)政府信息提供了方便。審計機關(guān)既可利用線上公眾意見平臺，開展公眾調(diào)研并暢通公眾意見交流渠道，還可節(jié)約成本并提高行政效率。

（一）對生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計內(nèi)容提出環(huán)境建議

當公眾獲取到領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計信息之后，可以根據(jù)公布的參與方式和渠道，向?qū)徲嫏C關(guān)提出質(zhì)疑性意見以便于環(huán)境公共利益的保護。在環(huán)境法領(lǐng)域，已經(jīng)建立了較為全面的公眾參與機制。除了《環(huán)境保護法》用專門章節(jié)規(guī)定了公眾參與之外，還有專門的規(guī)章對公眾參與機制進行保護，而且在司法實踐中，也確定了公眾參與的重要作用。例如，號稱“華東跨界傾倒生活垃圾第一案”的“無錫市人民檢察院訴上海市楊浦區(qū)綠化和市容管理局等七被告環(huán)境民事公益訴訟案件”中，其中在討論環(huán)境修復(fù)問題的過程中，特別重視了對公眾意見的吸收[18]。為了加強對公眾參與的環(huán)境司法保護，《江蘇環(huán)境資源審判》白皮書中，也強調(diào)要“打造環(huán)境司法保護公眾參與平臺”。審計機關(guān)確定了將要審計的事項之后，會展開相應(yīng)的調(diào)查工作。在調(diào)查過程中，不僅會涉及到對相關(guān)公眾意見的收集，而且對于遇到的疑難問題還需要聽取相關(guān)專家的意見。通過對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計信息公開的獲取，公眾一方面對審計機關(guān)的審計行為和對被審計的領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政狀況進行監(jiān)督，另一方面也對環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)及企業(yè)進行監(jiān)督。公眾則可以根據(jù)自己所了解的內(nèi)容，結(jié)合審計機關(guān)的審計事項提出環(huán)境建議。審計機關(guān)則可吸收公眾的意見彌補審計機關(guān)的審計能力，提高審計機關(guān)的執(zhí)法壓力和領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政水平。

（二）對生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計結(jié)果提出質(zhì)疑或舉報

公眾可對有疑問的審計結(jié)果提出環(huán)境質(zhì)疑，并根據(jù)所了解到的信息進行環(huán)境舉報。當審計機關(guān)公布審計結(jié)果之后，公眾可就公布的審計結(jié)果提出質(zhì)疑。審計機關(guān)應(yīng)當對公眾的質(zhì)疑性事項進行調(diào)查與核實，并及時向公眾做出回應(yīng)。通過公眾的質(zhì)疑和監(jiān)督，提高政府部門的工作效率和工作的透明度。不過公眾應(yīng)通過什么方式提出呢？在生態(tài)環(huán)境部門的官網(wǎng)上，一般都設(shè)有公眾環(huán)境建議及舉報的平臺，并開放“12369環(huán)境舉報熱線”，當公眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為時，可以直接舉報。但是，在審計領(lǐng)域，公眾參與的渠道或途徑目前還沒有那么完善。在政府審計部門網(wǎng)站上，雖然有對相關(guān)審計工作報告及結(jié)果的公開，但卻缺少對審計結(jié)果的公眾監(jiān)督機制。由于目前在環(huán)境審計領(lǐng)域的公眾參與制度尚不成熟，可在一些地方開展公眾參與的試點，待制度成熟之后上升為國家法律。因此，目前可在一些地方開展領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計的公眾監(jiān)督工作，審計機關(guān)在公布領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計結(jié)果時，附上公眾提出環(huán)境建議以及進行環(huán)境舉報的方式及途徑。

審計部門接到公眾舉報之后，應(yīng)當盡快開展核實工作，對公眾疑問核查后及時回應(yīng)。其他部門接受到公眾舉報，若單位有相關(guān)職責(zé)的，予以審查并告知審計部門;若不屬該部門職責(zé)的，則應(yīng)當及時告知公眾應(yīng)提交審計部門。在對公眾進行回應(yīng)時，應(yīng)注意回復(fù)的及時程度和內(nèi)容的詳細程度。在審計期間，納入審計范圍的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當配合審計部門做好審計內(nèi)容的調(diào)查工作。審計機關(guān)在對公眾質(zhì)疑和舉報做出回應(yīng)后，應(yīng)當及時將該回應(yīng)信息進行公開。通過與公眾的互動交流，能夠使政府及審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)工作的不足之處。隨著相關(guān)典型案例的公示不僅能夠激勵公眾進行環(huán)境監(jiān)督，而且還能夠?qū)徲嫏C關(guān)和被審計的領(lǐng)導(dǎo)干部形成壓力，從而提高工作質(zhì)量。需要注意的是，《審計法》中對于應(yīng)當如何對公眾進行回應(yīng)，被處置的領(lǐng)導(dǎo)干部有何責(zé)任，若公眾舉報之后未獲得相關(guān)回應(yīng)的補救方式尚未做出規(guī)定。而且，我國《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中對公民針對行政機關(guān)不作為的受案范圍較窄，并不包括審計機關(guān)不及時公開審計信息的這一規(guī)定。因此，在領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計公眾參與的救濟方式中還應(yīng)做出努力。

四、公眾參與生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計能力不足的保障

由于生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計涉及范圍廣泛，除對生態(tài)環(huán)境保護資金運行狀況進行審計之外，還包括對法律遵守、政策落實、環(huán)境監(jiān)管等狀況的審計，而且，審計的評價指標體系也因?qū)徲媰?nèi)容的不同有所區(qū)別。普通公眾個體參與本身能力不足，此時則表現(xiàn)得愈加明顯[19]。因此，為了應(yīng)對如此復(fù)雜的審計內(nèi)容，需要專家及第三方機構(gòu)共同參與到審計過程中。

（一）專家與各部門配合審計機關(guān)進行生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計

《規(guī)定》中在對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計任務(wù)進行明確之后，還規(guī)定了“國務(wù)院及地方各級政府負有自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)的工作部門應(yīng)加強部門聯(lián)動，盡快建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺，為審計提供專業(yè)支持和制度保障，支持、配合審計機關(guān)開展審計”。按照文件中的規(guī)定，負有生態(tài)環(huán)境保護的政府部門都應(yīng)當和審計部門開啟部門聯(lián)動機制。當有相關(guān)的統(tǒng)計信息形成之后，應(yīng)當及時在自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺上進行公布，從而為審計機關(guān)的審計工作提供數(shù)據(jù)上的幫助。當數(shù)據(jù)變動或更新之后，也應(yīng)當及時告知公眾向?qū)徲嫴块T提出，并配合審計部門的相關(guān)調(diào)查及執(zhí)法工作。但是，僅僅有各部門的互相配合是不夠的，當有較復(fù)雜的專業(yè)性問題時或者突發(fā)事件時還需要專家的幫助。例如，有許多企業(yè)的監(jiān)測設(shè)備并不準確，為了逃避監(jiān)管處罰，故意采用虛假數(shù)據(jù)來蒙騙政府監(jiān)測管理機構(gòu)。雖然在審計機關(guān)與相關(guān)部門合作的過程中，生態(tài)環(huán)境部門針對在線監(jiān)測數(shù)據(jù)造假問題的存在，可以開展隨機抽查監(jiān)測[20]，測繪地理信息部門可以運用3S地理信息技術(shù)等對涉及生態(tài)環(huán)境的相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析[21]。在環(huán)境行政執(zhí)法抽查監(jiān)測時，從這些監(jiān)測設(shè)備上得到的數(shù)據(jù)并非就是真實的，為了保證執(zhí)法人員從設(shè)備上得到監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性，則需要該領(lǐng)域?qū)＜业膸椭?，利用科學(xué)技術(shù)手段得到真實數(shù)據(jù)。

（二）第三方監(jiān)督機構(gòu)參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計

政府部門掌握著一定的資金和技術(shù)，加之行政優(yōu)先權(quán)的存在使得領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境審計工作有諸多便利，但是該資金與技術(shù)也有被濫用的可能。例如，臨汾市環(huán)保工作人員故意破壞環(huán)境空氣自動檢測數(shù)據(jù)而觸犯“破壞計算機信息系統(tǒng)罪”，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合山西省政府對其進行了約談[22]。該行政工作人員利用職權(quán)指示他人故意破壞環(huán)境空氣自動監(jiān)測設(shè)備并擾亂數(shù)據(jù)監(jiān)測的不良行為降低了政府公信力。環(huán)境治理過程中政府環(huán)境失靈的現(xiàn)象也頻頻出現(xiàn)，導(dǎo)致保護環(huán)境公共利益的社會預(yù)期效果難以達到[23]。雖然審計機關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部進行生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計，能夠使地方政府政績在與經(jīng)濟利益緊密相連的同時，和生態(tài)環(huán)境利益掛鉤。加強對生態(tài)環(huán)境利益的考核，并在一定程度上通過加強地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境責(zé)任，避免只要金山銀山不要綠水青山的現(xiàn)象發(fā)生[24]。但是，審計機關(guān)屬于政府部門，在很多時候也會受到政府的影響。例如，在確定是否公布信息時，往往需要本級政府的同意。因此，在審計機關(guān)之外，還需要一些較為中立的審計組織，參與到審計機關(guān)的審計活動中。比如，可以在審計機關(guān)的審計小組中加入一定比例的審計組織人員，或者是針對審計事項，借鑒性地吸收審計組織的意見或建議。社會上審計事務(wù)所的加入，在一定程度上可以完善大數(shù)據(jù)時代領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計中的信息，從而提高審計數(shù)據(jù)的準確性，吸收社會上的一切力量，形成全過程監(jiān)督。[25]

五、結(jié)語

從2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)文明體制改革總體方案〉通知》，及《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》的通知，至2017年的《規(guī)定》出臺;自2015年在地方開始正式試點至2018年開始建立經(jīng)常性審計制度期間，領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計制度不斷完善。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計是加強地方政府環(huán)境責(zé)任的一種監(jiān)督方式。生態(tài)文明為公眾所共享，同時也是公眾的共同義務(wù)[26]。在領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計制度實施過程中，應(yīng)貫徹落實習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上所提出的“履行決策法定程序，增強公眾參與時效，提高專家論證質(zhì)量”的思想精神，提高對環(huán)境公共利益的保護。由于審計機關(guān)的公權(quán)力主體性質(zhì)，仍然需要公眾參與來保證審計過程的公正透明。審計過程對公眾意見的調(diào)查是提升審計工作的重要方式。審計結(jié)果形成或者整改完成之后的信息公開，是公眾進行環(huán)境監(jiān)督的基礎(chǔ)。接受公眾質(zhì)疑及舉報，并建立高效互通的信息平臺是公眾參與到領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計的具體方式。多方配合，進行各部門合作并接受專家和第三方審計機構(gòu)的引入是完成審計工作的重要保證。

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