○閆夢潔 陳光捷 高 雪 宮紫星

隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)軌和城市化的快速發(fā)展，城市社區(qū)也隨之發(fā)生了諸多變化，其核心在于城市社區(qū)治理主體由單一轉(zhuǎn)向多元。因此，在治理結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程中，必須厘清各治理主體間的權(quán)力關(guān)系，增強(qiáng)社區(qū)的服務(wù)功能、規(guī)范功能、穩(wěn)定功能。那么參與社區(qū)治理的多元主體究竟有哪些？各自在治理過程中發(fā)揮怎樣的作用？如何建立一個協(xié)調(diào)機(jī)制以保障多元主體共同參與社區(qū)治理的制度化運行？這些問題是當(dāng)前社區(qū)治理急需解決的問題，也是充分發(fā)揮多元主體效能所必須破除的障礙。

一、上海市閔行區(qū)社區(qū)案例研究

1.核心引領(lǐng)——發(fā)揮黨建的主導(dǎo)作用

加強(qiáng)基層黨建、強(qiáng)化黨建引領(lǐng)是進(jìn)行基層社會治理和建設(shè)的核心和基礎(chǔ)，在社區(qū)治理中，基層黨組織必須要擔(dān)當(dāng)好“主心骨”的作用。從銀都苑第一居民區(qū)、陽光神州苑小區(qū)、古美路街道東苑古龍城三社區(qū)的實踐中可以看出，無論是銀都苑第一居民社區(qū)的“1+3+N+X”協(xié)同治理機(jī)制、陽光神州苑小區(qū)的“青年運營官”，還是古美路街道東苑古龍城社區(qū)的“云鄰里”平臺，基層黨組織都是社區(qū)治理中的關(guān)鍵引導(dǎo)力量、參與力量和重要內(nèi)容。在銀都苑第一居民社區(qū)中，基層黨組織以自身為核心，加強(qiáng)對其他社區(qū)力量的引導(dǎo)，把握社區(qū)治理的方向，提升社區(qū)治理水平。陽光神州苑小區(qū)中，社區(qū)黨總支在把握社區(qū)情況的基礎(chǔ)上，積極吸納青年力量，發(fā)揮青年黨員的帶頭作用，組織青年參與社區(qū)治理，釋放社區(qū)治理的活力，提高社區(qū)治理效率。古美路街道東苑古龍城社區(qū)在提高社區(qū)治理技術(shù)水平的同時，將黨建引領(lǐng)作為智能平臺的重要內(nèi)容，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。在社區(qū)治理過程中，必須要發(fā)揮黨組織的“元治理”作用，以黨建引領(lǐng)為核心，進(jìn)行制度設(shè)計、統(tǒng)籌參與力量、監(jiān)督社區(qū)參與和治理，確保社區(qū)治理有序進(jìn)行。

2.主體參與——識別引導(dǎo)各參與力量

社區(qū)是居民日常生活的場域，其中不僅有居委會和黨組織，物業(yè)公司、業(yè)委會、志愿組織等也都是社區(qū)參與的重要力量，在社區(qū)治理中扮演著重要的角色。促進(jìn)多元參與即如何讓不同力量共同為社區(qū)治理發(fā)光發(fā)熱，首先必須要學(xué)會因地制宜引導(dǎo)社區(qū)參與。在銀都苑第一居民社區(qū)中，社區(qū)根據(jù)自身治安環(huán)境差的情況，從整治治安環(huán)境入手，聯(lián)合公安、物業(yè)公司等力量，逐步開展大聯(lián)動治理，并根據(jù)小區(qū)內(nèi)糾紛情況多的現(xiàn)狀，組建了提供法律服務(wù)的“薔薇工作室”，滿足居民的需求。陽光神州苑小區(qū)對小區(qū)情況進(jìn)行摸排，調(diào)研發(fā)現(xiàn)小區(qū)內(nèi)青年人較多的情況，逐漸搭建組織平臺和硬件設(shè)施，促進(jìn)小區(qū)內(nèi)青年人的參與，發(fā)揮青年人的熱情和不同專業(yè)能力。因此，應(yīng)根據(jù)社區(qū)服務(wù)對象和居民需求的不同，進(jìn)行相應(yīng)的引導(dǎo)，來確保社區(qū)治理參與主體、參與方式和參與機(jī)制的“因地制宜”。

3.技術(shù)助力——科技力量便捷治理方式

信息化建設(shè)已經(jīng)成為社區(qū)治理工作的重要工程，在信息化急劇發(fā)展的當(dāng)今社會，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)應(yīng)用于社會生活的方方面面，因此，用科技力量助力治理創(chuàng)新，可以更好推動社區(qū)治理和居民參與的現(xiàn)代化。在陽光神州苑小區(qū)的社區(qū)治理中，“青年運營官”們通過推送公眾號、建立微信群等方式讓更多的居民了解小區(qū)的動態(tài)，通過線上的方式與居民進(jìn)行交流，增強(qiáng)社區(qū)紐帶作用。古美路街道東苑古龍城社區(qū)通過打造“云鄰里”的智能平臺，打破了社區(qū)參與的時間、地點限制，讓居民們通過線上平臺，不僅可以及時了解、查閱社區(qū)事務(wù)，更可以和其他居民一起對社區(qū)事務(wù)建言獻(xiàn)策、溝通交流，通過不同的版塊，可以讓居民們在同一平臺辦理社區(qū)事務(wù)、了解和參與公益活動、監(jiān)督社區(qū)治理等。信息技術(shù)的運用，一方面可以減少居民參與的限制，拓寬居民參與渠道，另一方面也減少了傳統(tǒng)參與中的溝通成本和參與成本，可以更有效地促進(jìn)居民參與。

二、多元治理下的社區(qū)治理問題

1.多元主體角色不明

社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、政府職能部門、第三方組織等均在社區(qū)治理中扮演重要角色，但對于它們各自的角色定位，傳統(tǒng)的社區(qū)治理并沒有進(jìn)行系統(tǒng)的整合，各主體多是基于本體功能對社區(qū)的運行發(fā)揮影響。物業(yè)公司、居委會、業(yè)委會在目前的社區(qū)治理中發(fā)揮中堅作用，在多元主體中起到領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，但這個帶頭作用沒有起到理想的效果。首先，三者的運作機(jī)制存在差異，在沒有外力整合的情況下，這種差異使三者的矛盾突出并且使組織目標(biāo)與社區(qū)治理目標(biāo)產(chǎn)生偏離，三者的沖突與張力成為社區(qū)治理中需關(guān)注的重要問題。

物業(yè)公司具有營利性質(zhì)，是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實體，其參與社區(qū)治理的主要目的是賺取利潤。由于社區(qū)的特殊性質(zhì)，諸多供給居民的服務(wù)是由物業(yè)公司提供，服務(wù)的質(zhì)量、種類由居民和物業(yè)協(xié)商達(dá)成。從權(quán)力的角度看，物業(yè)公司在社區(qū)治理中擁有較大的權(quán)力，這種權(quán)力優(yōu)勢是建立在當(dāng)前我國的物業(yè)管理法規(guī)還不盡完善的基礎(chǔ)上，且與日益覺醒的居民參與治理的意愿相抵觸。在治理實踐中，物業(yè)公司會進(jìn)駐社區(qū)，并對轄區(qū)內(nèi)的硬件進(jìn)行管理、對居民進(jìn)行服務(wù)。居委會與業(yè)委會的職責(zé)、功能、運行機(jī)制完全不同，理論上會形成良好的互補(bǔ)，但是在實際運作過程中，由于體制不順、規(guī)則不明，社區(qū)治理的主體之間溝通不暢，缺乏有效的合作。另外，權(quán)力地位、信息的不對等使參與治理的雙方缺乏信任，在此情況下，居民的利益訴求沒有完全得到滿足。

2.社區(qū)治理缺乏明確法律法規(guī)

首先，各政策文件對社區(qū)治理主體的職能定位模糊且不完善?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》規(guī)定了居委會的任務(wù)，但在不同治理主體之間的職責(zé)分工均缺乏具體詳細(xì)的法律規(guī)范。同時在政府角色方面，并沒有相應(yīng)的法律規(guī)范對政府如何介入社區(qū)治理進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)制。在相關(guān)規(guī)定中，對政府和居委會在社區(qū)治理中角色和職能的界定均是抽象和模糊的。對于物業(yè)公司、居委會、業(yè)委會等在社區(qū)的治理實踐，缺乏系統(tǒng)完整的監(jiān)管法規(guī)、政策、制度，導(dǎo)致在實際運行中會出現(xiàn)居委會忙于行政事務(wù)，物業(yè)公司凌駕于業(yè)主利益至上，業(yè)委會不能真實表達(dá)民意的現(xiàn)象。

3.社區(qū)多元治理的思想基礎(chǔ)相對缺乏

多元主體參與社區(qū)治理主要建立在法治思想和政治參與思想之上，此兩種思想是保障多元主體良善參與到政治生活中的必要條件。在實踐過程中，社區(qū)治理的相關(guān)領(lǐng)頭人應(yīng)做出表率，在處理公共事務(wù)和解決矛盾問題上運用法治思維和法治方式。但是，沒有明確法規(guī)的硬性支撐，一些基層干部仍習(xí)慣于拍腦袋決策，程序不規(guī)范，導(dǎo)致社區(qū)治理的機(jī)制不健全。另一方面，部分社區(qū)居民法律意識不強(qiáng)，遇事不是找法律而是鬧事。居民們長期存在一種被“管”的思維，這種思想使居民表達(dá)自己利益訴求的方式趨于“爭”，盡管這也是一種政治參與的方式，但這是非制度化、非常規(guī)的手段，影響著社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

4.多元治理平臺建設(shè)存在缺陷

在中國各層級的治理中，社區(qū)治理最具靈活性與創(chuàng)新性，但由于可參與的主體眾多，難免會出現(xiàn)職責(zé)不清和功能重疊的現(xiàn)象，因此必須結(jié)合時代發(fā)展潮流，將先進(jìn)的治理工具引入社區(qū)，實現(xiàn)良善的治理。但是目前相關(guān)的參與平臺還比較簡陋，一些社區(qū)建立了第三方政務(wù)平臺，但板塊內(nèi)容還需完善，各委辦局駐扎線上平臺的數(shù)量過少，功能較少，多是活動發(fā)布，線上平臺的更新也不夠及時。就目前的技術(shù)和運營理念來看，線上治理平臺更多是個管理工具，而不是服務(wù)工具，而且社區(qū)網(wǎng)上治理平臺存在信息壁壘，跨社區(qū)信息渠道并未完全打通。

三、引導(dǎo)多元主體參與社區(qū)治理的優(yōu)化建議

1.加強(qiáng)黨建引領(lǐng)作用，強(qiáng)化黨組織治理中心地位

對于解決社區(qū)治理中多元主體角色不明的問題，重點在于明確多元主體的中心問題。多元主體協(xié)同治理的核心是黨建引領(lǐng)，社區(qū)黨組織作為“掌舵人”，在社區(qū)治理中擔(dān)負(fù)著基層組織建設(shè)、統(tǒng)籌監(jiān)督、把控大局等多重責(zé)任。社區(qū)黨組織通過有力的引領(lǐng)，將潛在的治理力量挖掘和釋放出來，推進(jìn)“四位一體”建設(shè)和運轉(zhuǎn)，以全方位的工作合力促進(jìn)問題解決和居民滿意度提升。社區(qū)的黨組織要為社區(qū)治理增強(qiáng)號召力和吸引力。首先，在物業(yè)服務(wù)上，物業(yè)公司不再是單兵作戰(zhàn)，而是與居委會、業(yè)委會、業(yè)主，甚至消防、工商等，多方聯(lián)動、協(xié)同合作，更好地服務(wù)群眾、協(xié)調(diào)矛盾、統(tǒng)籌資源、破解難題。其次，在干部隊伍的建設(shè)上，社區(qū)黨組織可通過一些社區(qū)服務(wù)項目，挖掘社區(qū)中黨員骨干、團(tuán)青骨干、青年骨干，推選其為業(yè)委會成員。在此情況下，不僅激發(fā)了青年人的參與活力，更打通了黨組織與業(yè)委會之間的合作橋梁。

引導(dǎo)多元主體參與社區(qū)治理的核心是發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)治理體系中的核心作用。而核心作用則體現(xiàn)在兩方面，一是黨組織通過了解社區(qū)居民的需求，構(gòu)建合適的社區(qū)服務(wù)體系，培育和調(diào)動合適的社會組織承擔(dān)社會服務(wù)項目，并在項目實施過程中進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)助，創(chuàng)建一個適合多元主體參與的制度環(huán)境。社區(qū)黨組織則應(yīng)在此過程中“穿針引線”，充分把多方組織力釋放出來，真正發(fā)揮“統(tǒng)攬社區(qū)、協(xié)調(diào)各方”的作用。

2.強(qiáng)化政府支持，構(gòu)建秩序化社區(qū)

首先，一方面，政府應(yīng)從資金、政策、人員上支持居委會的工作，使其負(fù)責(zé)組織開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動，引導(dǎo)居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，提升居民的參與意識，化解居民同物業(yè)公司之間的糾紛。另一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法，構(gòu)建更具有秩序性的社區(qū)。政府職能部門掌握執(zhí)法權(quán)，是社區(qū)協(xié)同治理中的核心參與主體，其參與方式與行為邏輯在很大程度上決定著協(xié)同治理的創(chuàng)建效果。政府職能部門在社區(qū)治理中的基本職責(zé)是提供公共服務(wù)，這是有效治理的基礎(chǔ)，也是保持社區(qū)秩序的關(guān)鍵。但在社會治理主體的多元、和諧發(fā)展的背景下，政府進(jìn)駐社區(qū)的職能部門優(yōu)化應(yīng)達(dá)到更高的層次而不應(yīng)再是“單兵作戰(zhàn)”，要將部分職能轉(zhuǎn)給非政府組織承擔(dān)，實現(xiàn)多主體之間的協(xié)商與合作，同時與老百姓近距離接觸，變得“更接地氣”，這樣有助于構(gòu)建更加具有秩序的社區(qū)。

3.開拓有效教育和動員群眾的治理途徑

居民是社區(qū)的最重要組成部分，充分調(diào)動居民參與社區(qū)治理的積極性是引導(dǎo)多元主體參與社區(qū)治理的應(yīng)有之意。首先，居民的參與意識是提高參與積極性的重要前提。只有居民有了參與的意識，才能采取各種手段調(diào)動他們的積極性，以便更好地治理社區(qū)。而我們要讓居民產(chǎn)生主人翁的意識，自愿參與社區(qū)自治管理，必須采取一些措施。第一，加大宣傳力度。一方面，社區(qū)黨組織和居委會可以通過定期開展活動的方式進(jìn)行線下宣傳，比如共同清潔社區(qū)環(huán)境，使居民在社區(qū)中有歸屬感，增強(qiáng)其參與意識。另一方面，可以通過新媒體進(jìn)行宣傳，微信公眾號、微博、微視頻等都是很好的媒介，也更容易讓年輕人接受。第二，結(jié)合本社區(qū)的歷史淵源和居民特征，充分運用現(xiàn)有的資源條件，打造屬于社區(qū)的特色文化。

另外還需要完善參與機(jī)制。社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性與社區(qū)居民是否有完善、健全的參與機(jī)制息息相關(guān)，而健全和完善居民參與制度是評判社區(qū)治理好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，因此，應(yīng)當(dāng)拓寬居民參與社區(qū)治理的渠道，建立居民參與社區(qū)治理平臺。

4.構(gòu)建功能強(qiáng)大的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理平臺

新時期尤其要注重發(fā)揮相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺的作用，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對傳統(tǒng)的治理內(nèi)容進(jìn)行升級，從治理方式、方法、渠道上加以改進(jìn)。同時，網(wǎng)絡(luò)平臺在傳統(tǒng)信息的傳播和溝通上具有較大的優(yōu)勢。以某社區(qū)的“云鄰里”平臺的建設(shè)為例。在正式開通和投入使用之前，居委會針對平臺建設(shè)的相關(guān)問題向居民征求意見，由于這一前期考慮比較完善，居民提出的建議被納入平臺建設(shè)過程，保證了后期平臺的順利運行?，F(xiàn)在，“云鄰里”App已經(jīng)成為發(fā)布信息和收集居民意見的重要工具。同時這也是一個雙贏的過程，平臺為居民傳遞信息，提供所需服務(wù)，提高了一些問題的反饋效率；政府也能夠通過對平臺的監(jiān)管掌握輿情，及時回應(yīng)居民訴求和化解矛盾。