□高汝仕

(中共貴州省委黨校,貴州 貴陽 550028)

易地扶貧搬遷是最有效的扶貧方式[1],這也是中央部署、貴州省采取的主要扶貧模式。易地扶貧本質(zhì)上是一種依靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚的扶貧辦法,主要做法是利用區(qū)域化政策,將扶貧戶從一個地區(qū)搬遷到另一個地區(qū)進(jìn)行集中,從而實現(xiàn)脫貧的目的。比如,黔西南州推行了《新市民計劃》[2],將大量的貧困戶集中安置,實施整鄉(xiāng)搬遷、整村搬遷。易地扶貧搬遷效果明顯,截至2015年底,貴州對65萬人實施了扶貧生態(tài)移民(易地扶貧搬遷)。[3]截至2018年9月21日,貴州省桐梓等14個縣(區(qū))退出貧困縣。[4]

易地扶貧搬遷要解決三個方面的問題:一是遷入地要做出相應(yīng)的安排,二是要對遷出地土地進(jìn)行整合,三是搬遷過程要平穩(wěn)有序。一方面,各方都在尋求短期內(nèi)能夠看得見摸得著的利益,另一方面又對未來生活充滿新期待。政策目的在于,在政策扶持和扶貧資金的幫助下,實現(xiàn)貧困戶的搬遷,保證貧困戶吃穿住用的基本利益,促進(jìn)其生活明顯改善,獲得較大收益。但是仍然有大量的貧困戶表現(xiàn)非常猶豫。為什么在這么優(yōu)惠的條件下貧困戶仍然不愿意搬遷呢?答案是搬遷后生存狀態(tài)的可持續(xù)性差,表現(xiàn)為長期利益和短期利益難以平衡,引發(fā)他們對未來的擔(dān)憂,觀望情緒明顯。因此,調(diào)動搬遷戶的積極性,化解社區(qū)安置中的緊張和沖突[5]是易地扶貧搬遷的主要工作方式。

現(xiàn)有的研究成果主要體現(xiàn)在三個方面:一是從集中產(chǎn)生效率的角度論證了集中搬遷的合理性,比如美國科學(xué)家考爾提出的生態(tài)移民。[6]二是從過程管理的角度來看待扶貧搬遷,比如我國政府實施的精準(zhǔn)扶貧。三是從可持續(xù)發(fā)展視角強(qiáng)調(diào)生計資本的重要作用。[6]徐錫廣、申鵬基于英國國際發(fā)展署的可持續(xù)生計分析框架和貴州的分析,認(rèn)為移民生計具有不可持續(xù)特征,需要圍繞生計資本內(nèi)涵培養(yǎng)可持續(xù)生計的累積能力。[6]本文則是對短期和長遠(yuǎn)相平衡的可持續(xù)發(fā)展政策的探討。

1 貴州易地扶貧搬遷的主要困難:短期與長遠(yuǎn)的失衡

自從進(jìn)入全面建設(shè)小康以來,我國面臨著繁重的脫貧攻堅任務(wù)?！丁笆濉泵撠毠砸?guī)劃》規(guī)定的全國脫貧目標(biāo)為:到2020年,穩(wěn)定實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿,義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障(以下稱“兩不愁、三保障”)。貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入比2010年翻一番以上,增長幅度高于全國平均水平,基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困。[7]還有幾個約束性指標(biāo):建檔立卡貧困人員5 630萬實現(xiàn)脫貧,12.8萬個建檔立卡貧困村有序摘帽,832個貧困縣全部摘帽,實現(xiàn)易地扶貧搬遷人口981萬人。[7]“十三五”易地搬遷規(guī)劃為1 000萬人。[8]這里的關(guān)鍵是區(qū)域性整體貧困問題的存在,用區(qū)域性的辦法來解決整體性區(qū)域貧困問題是最有效的方式,而解決這一問題的中心途徑就是易地扶貧搬遷。

貴州省的目標(biāo)與國家的目標(biāo)相適應(yīng),必須完成相應(yīng)的脫貧攻堅任務(wù),主要脫貧指標(biāo)如表1所示:

表1 “十三五”時期貴州貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧主要指標(biāo)

而且,加上同步搬遷人口,貴州省到2020年底完成162萬余農(nóng)村貧困人口搬遷安置工作,其中建檔立卡貧困戶130萬人。[9]可以說,這些目標(biāo)是相當(dāng)高的,原來分散性的扶貧方式已經(jīng)難以解決集中連片貧困問題。貴州省面臨的脫貧任務(wù)之所以極為艱巨,是因為貴州省既面臨著發(fā)展生產(chǎn),提高財政收入的重要任務(wù),同時還必須完成既定的脫貧攻堅的目標(biāo),這就需要大量的人力物力財力保障,時間緊、任務(wù)重。經(jīng)過多年積極努力,貴州省的貧困狀況有了非常大的改變,貧困人口減少,貧困發(fā)生率降低。比如,2017年年末全省農(nóng)村貧困人口280.32萬人,全年農(nóng)村貧困人口脫貧123.69萬人,貧困發(fā)生率下降至7.75%,比上年末下降3.17個百分點。[10]其中,易地扶貧搬遷76.3萬人,實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目1.5萬個。[10]從這些數(shù)據(jù)可以看出,易地扶貧搬遷起到了主要作用。但是其貧困仍然存在,并且存在返貧現(xiàn)象,三大集中連片貧困區(qū)未能整體有效脫貧。這些問題原因在于,貧困戶的短期利益難以與長遠(yuǎn)利益相平衡。表現(xiàn)在以下四個方面。

1.1 存在思想意識和情感寄托不到位、生產(chǎn)生活方式不恰當(dāng)問題,導(dǎo)致脫貧不能有效實施

主要表現(xiàn)在三個方面:第一,情感寄托是一個社會問題,搬遷是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,需要社會各方面協(xié)力配合。搬遷戶有較多的情感因素?fù)诫s其中,如不愿意離開故土。雖然有強(qiáng)大的利益吸引,易地搬遷并不是能為所有的貧困戶毫無顧慮地接受。脫貧要搬遷到新址,遷入地有大量的外地搬遷戶人員進(jìn)駐,究竟如何安置也是一個復(fù)雜問題。因此,區(qū)域之間的利益需要協(xié)調(diào),貧困戶搬遷需要大量的資金。貧困戶不愿意離開長久生活的地方也是一個問題。貧困戶已經(jīng)在一個地方生活很長時間,可能是祖祖輩輩或者世代居于某地,非常珍惜目前熟悉的環(huán)境,對于舍棄目前的居住場所,到一個生疏的具有未知風(fēng)險的地方去,還是心存顧慮的,由于搬遷戶是以舊址換新址,以老房換新房,他們更多考慮的是如果不行回不來怎么辦,是否有足夠的生存能力應(yīng)對未來,也就是政府提供的制度邏輯與貧困戶的生活邏輯不完全匹配。[5]

第二,思想上還存在懶惰和依賴心理,對于自身的貧困沒有主動改善的動力。一些貧困戶長期養(yǎng)成了懶散作風(fēng),沉迷賭博、濫辦酒席、輪流吃請,不顧后果?；斐曰旌?聚眾鬧事、打架斗毆等現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重削弱了發(fā)展生產(chǎn)、改善生活的努力。貧困戶沒有能力,也沒有意愿改善生活,只關(guān)注身邊的小事情和利益分配,不注重長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃和做大蛋糕。他們更愿意得到“魚”,而不是“漁”。所以有地方出現(xiàn)了“給貧困戶豬仔飼養(yǎng),反而宰食”的現(xiàn)象。

第三,長期農(nóng)村生產(chǎn)生活方式形成的路徑依賴和思維習(xí)慣。農(nóng)民對原有的生產(chǎn)生活方式已經(jīng)非常熟悉,對于新的生產(chǎn)生活方式有一個適應(yīng)過程。雖然對于未來的新生活充滿期待,但也不無擔(dān)憂。農(nóng)村靠的是土地生活,城市靠的是工資收入,這是兩種不同的生活方式,這兩種生活方式的轉(zhuǎn)換需要新的市場競爭能力的培養(yǎng),而農(nóng)民這方面的意識和能力都極度缺乏。

原因在于不同主體考慮的方式不能契合。除了貧困戶自身的問題外,其他主體也有不同考慮,這些考慮并不是完全一致。比如,搬入地可能不愿意過度承擔(dān)責(zé)任,搬出地想要甩包袱,出現(xiàn)兩不管境地。再比如,貧困戶對長遠(yuǎn)發(fā)展擔(dān)憂,還希望能夠得到更多的幫助。而些許地方政府則希望多出看得見的成績,并且保證長期穩(wěn)定,將搬遷工作順利完成。

1.2 人口短期安置資金需求龐大,其長遠(yuǎn)利益難以兼顧

第一,從集中安置來看,貧困主要有兩種情況:一種是集中連片貧困人口多,有大面積的貧困人口,以整縣貧困為主要形式。另一種是分散居住在農(nóng)村的貧困人口,他們的集中也面臨困難。對于第一種,可以采取整村搬遷的方式,第二種可以實行分散——集中搬遷的方式。不同的集中安置模式能否適合于需要是一個非?，F(xiàn)實的問題。集中安置有行政村內(nèi)就近安置,建設(shè)移民新村安置,小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置,鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置。納入遷入地供養(yǎng)機(jī)構(gòu)或建設(shè)專門住房實行集中安置。[8]貴州省的集中連片貧困區(qū)主要是滇黔桂石漠化片區(qū)、武陵山片區(qū)和烏蒙山片區(qū)三大片區(qū),這種區(qū)域主要問題在于“一方水土難以養(yǎng)活一方人”,這表現(xiàn)為四種類型:一是深山石山、邊遠(yuǎn)高寒、荒漠化和水土流失嚴(yán)重,且水土、光熱條件難以滿足日常生活生產(chǎn)需要,不具備基本發(fā)展條件的地區(qū)。二是國家主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)或限制開發(fā)區(qū)。三是交通、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施,以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)設(shè)施十分薄弱,工程措施解決難度大、建設(shè)和運(yùn)行成本高的地區(qū)。四是地方病嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā),以及其他確需實施易地扶貧搬遷的地區(qū)。邊境一線地區(qū)不納入遷出范圍。[8]這些類型貴州幾乎全部都有,這些集中連片貧困區(qū)主要問題是沒有持續(xù)的產(chǎn)業(yè)提供生活保障,如郎溪鎮(zhèn)就流行“開荒開到邊,種地種上天,春種一大坡,秋收幾小籮”這樣的說法。這種情況的集中主要采取區(qū)域調(diào)整辦法,從原來居住的地區(qū)調(diào)整到承載力更強(qiáng)的地區(qū)。

對于大量的分散的貧困戶的集中和貧困解決也很麻煩,其不同的集中方式也有不同的優(yōu)缺點。對于分散戶和集中連片的脫貧需要采取不同的方式和手段,分散戶的貧困屬于“尾部貧困”,是一個集體非貧困小區(qū)域中存在的少數(shù)的貧困戶。如黔西南州望謨縣的《新市民計劃》將貧困戶集中安置在一個交通便利的市區(qū)。主要問題在于這些人的來源不同,思想和要求不同,協(xié)調(diào)難度大。

第二,從分散安置來看。分散安置分為插花安置;自主選擇進(jìn)城務(wù)工、投親靠友等方式進(jìn)行安置兩種。[8]這種安置容易流于形式,需要精準(zhǔn)安置,長期跟蹤,避免被短期安置的現(xiàn)象所迷惑。

安置存在的主要問題是選擇的安置區(qū)域是否有足夠的承載或容納能力。從表2可以看出,從安置規(guī)模上來看,集鎮(zhèn)安置、農(nóng)民新村安置和縣城安置排在前三位,安置規(guī)模最小的是依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)和旅游服務(wù)區(qū)兩種方式。以區(qū)域調(diào)整為中心的安置要高于依托產(chǎn)業(yè)進(jìn)行安置的方式。主要原因是農(nóng)民的就業(yè)競爭能力較弱,依托土地增值進(jìn)行脫貧成為考慮的首選。從安置密度上來看,縣城的安置密度最大,其次是產(chǎn)業(yè)園區(qū)安置。凡是就業(yè)容納度高的一般安置密度高。從安置的戶型(人/戶)來看,產(chǎn)業(yè)園區(qū)安置的戶型最小,旅游服務(wù)區(qū)安置的戶型最大。

表2 根據(jù)2016年的安置情況,地區(qū)與產(chǎn)業(yè)的安置能力或容納程度

從上述分析可以看出,安置的承載能力主要根據(jù)市場和就業(yè)容納度。這里存在的問題是,這些貧困人口難以在新的區(qū)域內(nèi)尋找到生存能力空間,在市場中尋找工作的能力很弱,無法獨立獲得生存空間。他們能否在短期內(nèi)得到新區(qū)的消化也是個問題。這樣,短期安置與長遠(yuǎn)穩(wěn)定之間就構(gòu)成了矛盾。

1.3 扶貧需要與高質(zhì)量的社會建設(shè)目標(biāo)相配合，難度很大

這需要大量的扶貧資金投入,因為社會建設(shè)目標(biāo)要有高質(zhì)量和保證其可持續(xù)性;還需要調(diào)動地方政府的積極性,平衡兩者之間關(guān)系。

貴州省承擔(dān)有全國統(tǒng)一的社會目標(biāo)建設(shè)任務(wù),包括:需要全面建設(shè)小康;需要綠色發(fā)展;小康路上,每一個民族都不能少;加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實施“組組通”工程。從這些任務(wù)可以看到,貴州省易地扶貧搬遷面臨著多種任務(wù):一是要配合實施全面實現(xiàn)小康的國家戰(zhàn)略,不能拖全面建設(shè)小康的后腿。二是要實現(xiàn)綠色發(fā)展和高端產(chǎn)業(yè)集聚,走綠色化、工業(yè)化的發(fā)展道路。因為工業(yè)積累薄弱,所以,資金非常缺乏,任務(wù)極其艱巨。三是要實現(xiàn)脫貧的普遍性。因此貴州省的脫貧任務(wù)在資金缺乏的情況下,尤其是由于自身貧困難以解決資金積累的情況下,還要實現(xiàn)高質(zhì)量的社會建設(shè)目標(biāo),其難度很大。地方政府希望能夠多快好省地出政績,其政策安排與長短期利益之間也需要平衡。需要制定切實的政策措施,促進(jìn)地方政府將扶貧目標(biāo)轉(zhuǎn)移到長遠(yuǎn)關(guān)切上來。

1.4 脫貧的長效機(jī)制難以建立,易地搬遷以后產(chǎn)業(yè)扶貧難度極大

易地扶貧搬遷是一個非常好的扶貧政策,但是搬遷戶對于脫離原有故土心存疑慮。脫離故土在新的土地上重新生活不僅是一個情感問題,也是一個需要重新確立新的社會關(guān)系的問題,也難以保證自己未來的工作生活有較大提升或改變。尤其是產(chǎn)業(yè)扶貧有效實施難度大,主要是產(chǎn)業(yè)選擇困難,可持續(xù)性差,并且難以發(fā)揮持久的供給能力。這就導(dǎo)致易地搬遷以后的貧困戶可能處于生活困境,社會問題會再次出現(xiàn)。而且,他們的產(chǎn)業(yè)選擇往往以低端產(chǎn)業(yè)為主,僅僅能夠維持生活,不具有吸引力。

綜合起來,從短期和長遠(yuǎn)的利益關(guān)系來看,主要問題表現(xiàn)在四個方面:一是思想認(rèn)識上對自身貧困改善標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知不同;二是大量的人口安置的空間性與時間的流逝性如何平衡;三是扶貧的任務(wù)完成與社會建設(shè)的結(jié)合是否有序;四是產(chǎn)業(yè)選擇的可持續(xù)性是否能夠有效。

2 短期與長遠(yuǎn)的矛盾:易地扶貧搬遷的主要制約因素

易地扶貧搬遷只有解決了短期和長遠(yuǎn)的失衡問題,才能夠從長遠(yuǎn)的高度進(jìn)行規(guī)劃,但是,這一問題的解決受到以下四個因素制約:

2.1 農(nóng)民自身能力制約

表現(xiàn)為難以獲得市場競爭力,“等靠要”思想仍然存在,對于創(chuàng)造未來價值并不熱心。貧困戶之所以會形成情感、依賴、惰性心理等問題,就是由于其思想上缺乏足夠的動力機(jī)制。由于長期的國家扶持和農(nóng)民自身能力有限,搬遷戶“等靠要”的思想仍然存在。他們希望國家能夠更多地提供扶貧資金,滿足其基本的日常生活需要，而不是獲得持續(xù)的工作技能,從而順利地找到工作崗位,有穩(wěn)定的收入來源。思想上存在一系列不利于發(fā)展的障礙,村民陋習(xí)制約著貧困戶獲得自身的發(fā)展?jié)摿团囵B(yǎng)市場競爭意識。長期形成的不恰當(dāng)?shù)拿袼酌耧L(fēng)制約著貧困戶的發(fā)展,比如吃喝風(fēng)、賭博風(fēng)、懶散風(fēng)就制約了貧困戶的生活改變。因此,有的貧困戶行為短視,對于眼前的好處都想爭,對于干活的事情都想躲,只想獲益,不想付出。

2.2 資金制約

存在僧多粥少的問題和矛盾,難以在長遠(yuǎn)與短期之間取得資金平衡?！笆濉币椎胤鲐毎徇w總投資中,中央預(yù)算內(nèi)投資為800億元,比“十二五”大幅增加(見表3所示)。分配給貴州104.376億元,約占中央的13.02%。相對于全國1 000萬建檔立卡搬遷人口,貴州省為130萬,這個比例為全國平均數(shù)。這對于貴州財政收入很少的地方政府來講,壓力極大。

表3 “十二五”“十三五”全國易地扶貧搬遷資金籌措方案一覽表

從不同主體來看,由于貴州省易地扶貧搬遷的攻堅戰(zhàn)面臨艱巨的搬遷任務(wù),貧困縣在三年內(nèi)要全部摘帽。貴州易地扶貧搬遷“十三五”期間所需資金為975.0558億元。對于中央資金,占籌措資金的8.4%(見表4所示),僅僅起一個引導(dǎo)性的作用,而不是大包大攬,因此地方政府在此問題上有著極大的責(zé)任來尋找新的途徑籌集資金,保障易地搬遷資金的落實。確保搬遷戶住得好,有事干,能夠養(yǎng)家。其他社會性扶貧資金進(jìn)入較少,比如,平臺公司已經(jīng)通過整合農(nóng)民土地進(jìn)入扶貧,但是仍然難以保證獲得長遠(yuǎn)利益。很多平臺公司,往往是由于政府政策的吸引才進(jìn)入扶貧領(lǐng)域,其長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃仍然有待于進(jìn)一步證實。

從表5中可以看出,僧多粥少的矛盾主要表現(xiàn)在三個方面:第一,由于中央轉(zhuǎn)移支付屬于引導(dǎo)性資金,地方的負(fù)擔(dān)比例很大,而貴州省財政收入有限,資金仍然是匱乏的,對中央投資的依賴更強(qiáng),中央在貴州預(yù)算內(nèi)總投資所占比例10.70%,高于全國8.4%的平均水平。中央預(yù)算資金更多地用于當(dāng)前安置住房建設(shè),而地方政府更多地承擔(dān)了配套建設(shè)和后續(xù)建設(shè)任務(wù)。從“十二五”到“十三五”,中央預(yù)算內(nèi)占帶動地方投資的比例從28.9%降到了9.2%,也就是地方政府分?jǐn)偙壤?可以理解為,中央資金帶動其他資金的成效從原有的3.46元增加到10.83元。第二,在資金的使用比例上,目前,安置資金與長遠(yuǎn)發(fā)展資金在實際操作上存在合理性。但是長遠(yuǎn)發(fā)展資金和短期資金之間關(guān)系較為模糊。一般并不明確長期資金與短期資金的分配比例,而是采取優(yōu)先短期,剩余長期的政策。第三,在資金效率和負(fù)擔(dān)上,長遠(yuǎn)發(fā)展資金的使用由于難以看到眼前的成效,分配比例較小。短期資金示范效應(yīng)明顯,分配比例較大。由于低成本長期貸款所占比例較大,仍然屬于負(fù)債運(yùn)營，未來的負(fù)擔(dān)較重。

表4 “十三五”全國易地扶貧搬遷資金籌措方案一覽表

表5 貴州省“十三五”時期易地扶貧搬遷資金籌措計劃表

因此,從資金來講,由于總量仍然有限,在短期安置與未來發(fā)展方面需要平衡資金。資金的有限性仍然是很大的制約因素,需要提高資金使用效率。

2.3 易地選址制約

由于涉及復(fù)雜利益關(guān)切,選擇一個能夠穩(wěn)定生活的區(qū)域非常困難,更難于建設(shè)高質(zhì)量的社會發(fā)展目標(biāo)。易地選址涉及社會事務(wù)的方方面面和利益紛爭,搬遷的首要問題就是選址問題,究竟選在哪里決定了扶貧搬遷的模式和成效?！笆濉币椎匕徇w規(guī)劃確立了安置區(qū)的選擇標(biāo)準(zhǔn):遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局優(yōu)化、集約用地和規(guī)模適度的原則,規(guī)劃建設(shè)集中安置區(qū)。安置區(qū)選擇應(yīng)符合以下基本條件:一要符合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃等要求,盡量利用存量建設(shè)用地、荒山和薄地,嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田。二要規(guī)避滑坡、泥石流、地質(zhì)斷裂帶等自然災(zāi)害隱患點,地勢相對平坦開闊,滿足環(huán)境承載力要求,有安全可靠的水源保障。三要選擇交通較為便利、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施較為完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定基礎(chǔ)的中心村、小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)等地區(qū)。四要選擇旅游景點、歷史古跡、革命遺址、民俗文化等特色資源優(yōu)勢突出、開發(fā)利用潛力較大的地區(qū)。此外,集中安置規(guī)模超過200戶800人以上的大型安置點,應(yīng)對選址進(jìn)行水土資源平衡分析和資源環(huán)境承載能力評價。[8]也就是從土地利用、安全性、產(chǎn)業(yè)容納、發(fā)展?jié)摿铜h(huán)境承載五個方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。

選擇搬遷地址是一個復(fù)雜問題,從易地扶貧搬遷的基本條件來看,主要看新選擇的地址能否為貧困戶提供持續(xù)性的發(fā)展?jié)摿Α膶嵺`上來看,黔西南州用城鎮(zhèn)最好的土地,結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃實際,以經(jīng)濟(jì)要素聚集功能強(qiáng)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會多和人口承載容量大作為安置選擇的標(biāo)準(zhǔn),就是一個較好的例子。地址選擇得好,有利于更好地完成搬遷任務(wù),地址選擇得不好,搬遷難以長久,效果上也會事倍功半。選擇新址有多種方式,一種是將貧困戶集體搬遷到城市中,形成某一社區(qū)。如福泉市牛場鎮(zhèn)五新社區(qū),這一社區(qū)位于牛場鎮(zhèn)東外環(huán)中段,甕馬高速匝道口與牛場火車站之間,308省道和205省道穿過其中,距鎮(zhèn)行政中心僅300米,緊靠福泉經(jīng)濟(jì)開放區(qū)雙龍工業(yè)園和水源、馬龍井兩個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。[12]另一種是在一方土地上,尋找到新的地方集中,騰出周圍土地進(jìn)行開發(fā)。如荔波縣通過將農(nóng)民集中到一個地方居住,改善了居民的生活環(huán)境,將周圍發(fā)展成為重要的旅游區(qū),拓展了發(fā)展空間。

除此以外,選擇一個地址涉及新的搬遷戶的整合,還需要重新調(diào)整與原有居住地的關(guān)系,社會影響不是在短時期內(nèi)能夠輕易平復(fù)的,因此需要非常慎重,希望能夠達(dá)到相互促進(jìn)的效果。

2.4 農(nóng)村發(fā)展能力制約

農(nóng)村社會力量薄弱,基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,投入產(chǎn)出低,無法獲得較高利潤,在農(nóng)村增加投資難以有社會積極性。農(nóng)村難以實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展,農(nóng)村人口搬遷到城市也難以獲得長遠(yuǎn)發(fā)展能力。農(nóng)村的社會生產(chǎn)力低,投資收益低,因此,市場機(jī)制對農(nóng)村發(fā)展起作用較難,扶貧更難,對農(nóng)村的易地搬遷是否能夠利用市場機(jī)制是一個非常值得探討的問題。社會資金和市場資金都難以通過效率機(jī)制進(jìn)入到易地扶貧搬遷活動當(dāng)中去,因此在易地扶貧搬遷中,政府的責(zé)任是非常大的,各方面的壓力也很大。農(nóng)村難以有社會積累改善生產(chǎn)和生活,自身難以實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展,搬遷到城市以后,農(nóng)村人口又沒有長遠(yuǎn)發(fā)展能力,國家在此支持力度要很大。

3 易地搬遷的四個系統(tǒng)偏誤和長短期兼顧的基本原則

易地扶貧搬遷是一項系統(tǒng)工程,由于上面四個方面因素的制約,有可能偏離系統(tǒng)最優(yōu)原則。從短期和長遠(yuǎn)的關(guān)系來看,表現(xiàn)在以下四個方面:

3.1 由于農(nóng)民自身能力制約,有可能形成依賴型的政府大包大攬的扶貧模式

這主要表現(xiàn)在三個方面:首先,由于搬遷戶應(yīng)對市場能力有限,因此有可能形成農(nóng)民長期依賴政府的局面,從而始終依賴援助。其次,由于農(nóng)民實行了以舊房換新房的政策,如果未來出現(xiàn)生活不穩(wěn)定,那么政府可能會成為他們唯一的依靠。最后,由于貧困戶收入有限,生產(chǎn)效率低,如果找政府是他們唯一的出路,可能對政府造成長期的財政負(fù)擔(dān)和責(zé)任。

3.2 由于資金制約,政府有可能形成長期負(fù)債嚴(yán)重的局面

由于政府財力有限,除了中央轉(zhuǎn)移支付外,對易地扶貧搬遷的資金支撐有一大部分為負(fù)債,這從當(dāng)期來看,形成了發(fā)展的能力,但是如何應(yīng)對后期債務(wù)是一個復(fù)雜的問題,存在信用風(fēng)險。由于沒有長期的農(nóng)民還款機(jī)制,因此,債務(wù)的主要償還責(zé)任還在政府。易地扶貧搬遷造成的財政壓力難以在短時期內(nèi)消除,這會影響其他方面的發(fā)展。

3.3 由于易地選址制約,有可能形成兩地牽制的尷尬局面

盡管實際上實行的是搬遷戶以舊房換新房的政策,也是農(nóng)民所愿,還有爭著要成為搬遷戶的農(nóng)民。但是從長遠(yuǎn)來看,如果搬遷戶在遷入地工作不順利,會引起對故鄉(xiāng)的思念,形成不穩(wěn)定局勢。既要有遷入地相應(yīng)的政策保障,也要有遷出地相應(yīng)的配合。

3.4 由于農(nóng)村發(fā)展能力制約,仍然存在相對貧困

原有的貧困戶搬走以后,仍然存在相對貧困。農(nóng)村的相對貧困是存在的,可能由于自然原因,也有可能是由于其自身的效率低下,還有可能來自于傳統(tǒng)原因。在村鎮(zhèn)集中地,由于這些土地資源不足以支撐這樣的集中,導(dǎo)致集中區(qū)域內(nèi)無法實現(xiàn)自足發(fā)展。遷入集中地本身可以創(chuàng)造很多的就業(yè)機(jī)會,遷出地也可以提高生產(chǎn)率,但是僅能提供少量就業(yè)機(jī)會,難以滿足整體就業(yè)的需求。城市由于新的貧困戶搬入,盡管獲得了較好的區(qū)位,但有可能形成貧困社區(qū),形成不穩(wěn)定因素。因為這些遷入戶沒有足夠能力獲得收入,未來如果沒有穩(wěn)定的收入來源,那么新的貧困可能會形成。

從易地扶貧搬遷的問題來看,這些制約因素要解決,就必須從社會、分配、生產(chǎn)、培訓(xùn)等幾個方面統(tǒng)籌考慮。要確保移民搬遷取得真正的實效,需要短期和長遠(yuǎn)的目標(biāo)相契合。這需要把握以下三項基本原則:第一,保證當(dāng)前搬遷工作和社會穩(wěn)定有序原則。從社會角度來講,貴州易地扶貧搬遷是在中央政策指引下的執(zhí)行結(jié)果,其必然符合中央的部署和政策目標(biāo)。易地扶貧涉及移民安置和大量的人口流動,因此,必須保障社會穩(wěn)定、有序?qū)崿F(xiàn)社會建設(shè)目標(biāo)。這樣才能保證短期和長遠(yuǎn)目標(biāo)緊密結(jié)合。第二,保證分配公平原則。分配上的公平性是第一項原則實施的保證。在實踐中,也出現(xiàn)了一些不公平的現(xiàn)象,比如將自己的非貧親友劃歸為貧困戶享受補(bǔ)貼和搬遷;對于精準(zhǔn)識別的建卡貧困戶識別不嚴(yán)等。這可能引起群眾的不滿情緒。分配公平也表現(xiàn)在住房的面積分配上要合理公正。分配公平還表現(xiàn)在現(xiàn)在與未來的分配要公平,也就是要有可持續(xù)性。第三,保證資金效益和節(jié)約原則,保證就業(yè)優(yōu)先和產(chǎn)業(yè)增長的原則。國家和地方財政補(bǔ)貼助推貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展是將寶貴的東部地區(qū)發(fā)展資源提供給西部地區(qū),需要節(jié)約使用,避免浪費。更要避免貪污挪用易地扶貧搬遷資金,但是這種現(xiàn)象還時有發(fā)生。應(yīng)當(dāng)將資金更有效地用在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和發(fā)展生產(chǎn)上,為貧困戶的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

總之,這三個原則的核心是形成可持續(xù)發(fā)展原則,保證易地扶貧搬遷有很好的社會效益。這就保證了本文邏輯結(jié)構(gòu)的正確性:集中連片的區(qū)域性貧困的問題,必然產(chǎn)生易地扶貧搬遷的需求,這種需求必然產(chǎn)生可持續(xù)的規(guī)劃,這就必須培育搬遷戶的市場競爭能力。

4 長短期兼顧的可持續(xù)性合理化對策

由于貧困戶最擔(dān)憂的問題就是在長遠(yuǎn)利益上能否獲得穩(wěn)定,因此,可持續(xù)性是基本的取向。這種可持續(xù)性主要表現(xiàn)在思想上、利益分配上、政策上和長效機(jī)制上。通過對可持續(xù)的利益分配進(jìn)行合理化的政策配置,就會使得搬遷戶能夠融入當(dāng)?shù)厣鐣?減少矛盾和沖突。短期的主要搬遷目標(biāo)是獲得穩(wěn)定的安置,而長期目標(biāo)則是使得搬遷戶獲得市場競爭能力,對搬遷戶居住區(qū),搬出地進(jìn)行重新規(guī)劃,以符合高質(zhì)量的社會建設(shè)目標(biāo),比如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的一系列目標(biāo)。目前來看,這種定位處在一種模糊的,并未精準(zhǔn)實施的狀況。

4.1 易地扶貧搬遷要思想認(rèn)識到位,做好思想扶貧,就短期利益和長遠(yuǎn)利益的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識

易地扶貧搬遷是一個系統(tǒng)工程,十分復(fù)雜,牽涉社會面極廣,搬遷戶的想法各異,需要統(tǒng)一思想認(rèn)識,因此必須在思想上要認(rèn)識到位。要做到以下三點:一是不同的主體思想認(rèn)識要統(tǒng)一,國家扶貧工作人員和搬遷戶要充分認(rèn)識到易地搬遷的必要性和可行性。二是搬遷戶要充分認(rèn)同政府的責(zé)任行為,配合搬遷活動的進(jìn)展,政府應(yīng)當(dāng)積極努力促使搬遷戶認(rèn)同政府的政策。三是對搬遷戶要充分考慮其思想顧慮,解除其后顧之憂。搬遷戶舉家搬遷,對其本人來講,是前所未有的大事情,如果其思想顧慮不能消除,那么就會為未來的穩(wěn)定生活埋下隱患。

以福泉市為例,福泉市脫貧攻堅將“扶貧不扶懶”“破除等靠要”“嚴(yán)遏濫辦酒席”等寫入組規(guī)民約,積極落實“志智雙扶·感恩奮進(jìn)”思想扶貧。從民規(guī)民俗上入手,積極規(guī)劃長遠(yuǎn)。從民俗入手對脫貧進(jìn)行治理是一項根本之策,能夠從根本上消除思想上存在的不利于發(fā)展的痼疾。

村規(guī)民約是對長期養(yǎng)成的不利于生產(chǎn)生活的一些陳舊陋習(xí)進(jìn)行的規(guī)制,可以實現(xiàn)社會生產(chǎn)和風(fēng)氣的良性循環(huán)。這是對“贈送的豬仔并不養(yǎng)殖,而宰殺吃掉的行為”的一種約束,是對長期養(yǎng)成的麻將賭博之風(fēng)的一種規(guī)勸。賭博之風(fēng)雖然是一種娛樂活動,但也是一種不生產(chǎn)的行為。流水席的習(xí)俗也會破壞該地區(qū)的生產(chǎn)力。

因此,思想扶貧的中心任務(wù)就是讓農(nóng)民不再沉迷于這種無效的活動,而是專注于生產(chǎn)力的培養(yǎng)。其根本性的標(biāo)準(zhǔn)就是對導(dǎo)致生產(chǎn)力渙散的上述三種作風(fēng)進(jìn)行修正。也就是將短期的娛樂行為轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)行為,盡管辛苦,但是從根本上貫徹了馬克思主義“勞動是價值的源泉”的理念。

4.2 易地扶貧搬遷要利益分配到位

易地扶貧搬遷要做到長遠(yuǎn)利益和短期利益兼顧,權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一,從而實現(xiàn)高質(zhì)量的社區(qū)扶貧建設(shè)目標(biāo)。要建立利益分配的合理機(jī)制和長效機(jī)制,不能一搬了事。要保證搬遷戶的利益分配公平合理,要分配好當(dāng)前利益,不能在此問題上產(chǎn)生新的矛盾。要規(guī)劃好利益分配的長效機(jī)制,具有可預(yù)期的收益,從而使得搬遷戶搬得走,住得下。搬遷戶既要有完善的生活保障,也要對自己有清醒的認(rèn)識,不能無限制地索取。政府要有所為,有所不為,不能完全大包大攬,要讓貧困戶“蹦一蹦摘到桃子”。

對于扶貧資金,要安排好合理的比例,既要完成當(dāng)前的搬遷,用好短期資金,也要留好長期資金,用于農(nóng)民的培訓(xùn)和尋找新的工作機(jī)會以及社會保障等方面。

易地扶貧搬遷長遠(yuǎn)發(fā)展的重點之一就是與高質(zhì)量的社會發(fā)展目標(biāo)相契合。以五新社區(qū)為例,一是選址的高質(zhì)量,具有便利的交通、就業(yè)范圍廣、經(jīng)濟(jì)潛力大,是一個區(qū)域商貿(mào)中心。二是對建筑布局合理化做出積極努力。目前政府對五新社區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)狀況是:高層住宅容積率不超過5,多層住宅不超過3,建設(shè)占地200畝,建筑面積19.5萬平方米,社區(qū)建筑密度27.1%,容積率2.17%,綠地面積29.43%。配套設(shè)施完善,主要配置了社區(qū)衛(wèi)生室、警務(wù)室、健身廣場、地下停車場、公廁、社區(qū)路燈等,停車位1 007個。三是建立良好的社會保障。五新社區(qū)圍繞高質(zhì)量的社會發(fā)展目標(biāo)在就業(yè)、就學(xué)和就醫(yī)上做出了充分的制度安排,保證了易地扶貧搬遷的實際效果。主要做了如下工作:第一是建立搬遷群眾的就業(yè)臺賬、崗位需求臺賬和培訓(xùn)意愿臺賬。第二是精準(zhǔn)開展就業(yè)培訓(xùn),務(wù)實有效。第三是對接企業(yè)等,精準(zhǔn)推薦就業(yè)崗位。第四是精準(zhǔn)開放就業(yè)崗位,加大了公益性崗位和勞動密集崗位的開發(fā)。第五是對創(chuàng)業(yè)進(jìn)行扶持。從就學(xué)上來講新建幼兒園、擴(kuò)建三所中小學(xué),組織教師對隨遷學(xué)生實行一對一幫扶。從就醫(yī)上來講改善了就醫(yī)制度安排,防止因病致貧、因病返貧。[12]

4.3 易地扶貧搬遷要政策到位

易地扶貧搬遷要保證政策透明和運(yùn)用充分,充分發(fā)揮地方政府和貧困戶的積極性,做到心中有數(shù),著眼長遠(yuǎn),對于頂層設(shè)計有充分的認(rèn)識。對于易地扶貧搬遷,地方政府不僅要宣傳到位,而且要不折不扣地執(zhí)行。要好事辦好,對于扶貧資金要充分運(yùn)用到扶貧當(dāng)中去,不能截留挪用。對于地方政府的配套資金,地方政府要積極籌措,保證資金使用準(zhǔn)確到位。要積極鼓勵社會資金和市場資金參與到扶貧搬遷中去。這需要從政策認(rèn)知、主體積極性方面考慮:

首先,要保證政策透明,應(yīng)當(dāng)有一個非常明晰的政策宣布機(jī)制,從而獲得更好的理解和支持。比如,貴州省很早就發(fā)布了易地搬遷扶貧政策說明書,并且在網(wǎng)站上對扶貧搬遷戶的識別標(biāo)準(zhǔn)、扶貧搬遷工程的一些標(biāo)準(zhǔn)和政策都做了說明,保證了政策的有效性。

其次,要充分發(fā)揮政府的積極性,地方政府希望很好地完成中央的決策部署,除了建立良好的樣板之外,還要著眼于長遠(yuǎn),要實現(xiàn)普惠和精準(zhǔn)識別貧困戶。在這一過程中,仍然出現(xiàn)了“扶親不扶貧”的現(xiàn)象,將不屬于貧困戶的農(nóng)民轉(zhuǎn)為貧困戶,造成不公平現(xiàn)象。

最后,要發(fā)揮群眾的積極性。將群眾搬遷利益調(diào)動起來,同時,群眾的積極性要著眼于長遠(yuǎn),不能僅僅限于眼前的住房和資金。建立既能保證群眾眼前利益,又能保證長遠(yuǎn)利益的機(jī)制。

4.4 易地扶貧搬遷要長效機(jī)制到位,做到投資和消費支出相平衡

堅決破除阻礙村民增加儲蓄的陋習(xí),制定村規(guī)民約,對于農(nóng)民大操大辦、打麻將賭風(fēng)盛行、濫吃酒席等活動進(jìn)行規(guī)制。比如福泉市通過積極整治,農(nóng)民濫辦酒席發(fā)生率從原來的50%左右下降到了10%以內(nèi),制止成功率達(dá)100%。這些問題的出現(xiàn)既是上面說的思想意識問題,更是長效機(jī)制缺乏,貧困戶長期沒有得到回報造成的。易地扶貧搬遷的長效機(jī)制要形成,就要有產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制。貧困戶最為重要的貧困原因就是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,長期不能獲得收入，這是一種累積性貧困,娛樂活動是“虛假幸福”現(xiàn)象。

易地扶貧搬遷要實現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)扶貧的結(jié)合,與搬遷戶的就業(yè)前途相掛鉤,這是長遠(yuǎn)性的重要含義。易地扶貧搬遷是否成功,關(guān)鍵是搬遷戶是否有一個穩(wěn)定的、符合心愿的工作。這樣,搬遷戶才不會回流,政府才能一勞永逸地解決問題。易地扶貧搬遷要提供合適的工作崗位給貧困戶,產(chǎn)業(yè)選擇必須合理并且具有再生能力。這是易地扶貧搬遷長效機(jī)制最為重要的組成部分。為搬遷戶提供多種選擇就業(yè)的機(jī)會,充分發(fā)揮搬遷戶的能力和素質(zhì),保障其就業(yè)機(jī)會,這也非常重要。一村一品和一縣一品仍然是重要的產(chǎn)業(yè)扶貧方式,但并不是專門針對搬遷貧困戶的,需要加強(qiáng)整合。而且其種類單一性仍然面臨市場風(fēng)險,其不穩(wěn)定性也構(gòu)成長遠(yuǎn)性的障礙。搬遷應(yīng)當(dāng)將產(chǎn)業(yè)選擇作為首要條件,符合其長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。

現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧項目并不與易地扶貧搬遷相統(tǒng)一,而是并列的脫貧攻堅行動。易地扶貧搬遷中的產(chǎn)業(yè)扶貧和規(guī)劃應(yīng)該是其核心組成部分,圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧構(gòu)筑易地扶貧搬遷。但現(xiàn)在這種思路仍然處在摸索之中,產(chǎn)業(yè)扶貧不應(yīng)僅僅是對原有農(nóng)村的一種扶貧治理,更應(yīng)該是易地扶貧搬遷以后的主要扶貧方式。

產(chǎn)業(yè)扶貧主要通過產(chǎn)業(yè)項目運(yùn)作的方式。根據(jù)2018年6月28日發(fā)布的貴州省產(chǎn)業(yè)扶貧項目統(tǒng)計表,產(chǎn)業(yè)扶貧共有產(chǎn)業(yè)扶貧項目476個,計劃脫貧人數(shù)83 569人,財政投入資金417 846.38萬元。[13]大約占到了總脫貧人數(shù)的41.5%,每一個項目的平均脫貧數(shù)額為176人。

產(chǎn)業(yè)項目與易地扶貧搬遷結(jié)合有很多優(yōu)勢:能夠培養(yǎng)搬遷戶的市場競爭意識和能力;搬遷戶集體的力量更容易凝聚;相互結(jié)合發(fā)揮作用,可以使易地扶貧搬遷更有吸引力。易地扶貧搬遷一定是以產(chǎn)業(yè)項目為核心的集中。

產(chǎn)業(yè)扶貧在貴州主要分為幾種:農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧(現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、科技扶貧);鄉(xiāng)村旅游扶貧;電商扶貧;資產(chǎn)收益扶貧;就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧。[3]從貴州現(xiàn)代山地農(nóng)業(yè)來看,產(chǎn)業(yè)扶貧既能夠促進(jìn)貧困戶脫貧,為主要的脫貧方式,還是一個以市場為導(dǎo)向,促進(jìn)市場變革的生產(chǎn)扶貧,更是完善供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,培養(yǎng)生產(chǎn)能力的體系。現(xiàn)代山地農(nóng)業(yè)可以加強(qiáng)與易地扶貧的相關(guān)性,搬遷戶應(yīng)當(dāng)可以成為山地農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)主力。見表6所示。

從這些產(chǎn)業(yè)扶貧項目來看,有很多傳統(tǒng)優(yōu)勢項目本身能夠支撐較大規(guī)模的遷出和集中,比如茶產(chǎn)業(yè)、中藥材、煙草等。有的是與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)有關(guān),比如油茶。有的是新發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目,比如蔬菜基地等。但是要擴(kuò)大種植面積,獲得土地收益的提高,規(guī)?；潜夭豢缮俚摹＿@種規(guī)?；c遷出地農(nóng)戶集中和改變生產(chǎn)方式有關(guān)。因此,必須促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧和易地扶貧搬遷的結(jié)合。產(chǎn)業(yè)扶貧在與易地扶貧搬遷的結(jié)合上主要采取兩種方式:一種是進(jìn)入縣城或郊區(qū)等就業(yè)較好的安置地,獲得原有的就業(yè)資源,也應(yīng)強(qiáng)化自我造血能力;另一種是將原有的搬出地重新進(jìn)行規(guī)劃,對承包地、山林地、宅基地適度流轉(zhuǎn),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,保證搬遷戶的土地收益,成為農(nóng)民的收入來源[3],這適合于村鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)發(fā)展模式。

表6 現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目表

產(chǎn)業(yè)扶貧的主要扶貧機(jī)制是一種改變消費投資比例的方式,能夠從根本上改變生產(chǎn)生活方式,實現(xiàn)長效發(fā)展。產(chǎn)業(yè)扶貧有三個好處:第一,農(nóng)民可以獲得穩(wěn)定的收入和生活來源,盡管辛苦,但是其收入能夠穩(wěn)定下來,并且能夠長期有效。第二,農(nóng)民可以獲得市場競爭能力,產(chǎn)業(yè)扶貧主要目標(biāo)就是讓農(nóng)民能夠具有自己的比較優(yōu)勢,從事生產(chǎn)活動,從而獲得市場競爭能力。第三,從貴州省來講,產(chǎn)業(yè)扶貧能夠形成新的生產(chǎn)能力,助推貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,易地扶貧搬遷長遠(yuǎn)性的中心任務(wù)就是產(chǎn)業(yè)扶貧。

當(dāng)然,根據(jù)其個人意愿和長遠(yuǎn)需要,以及未來勾畫社區(qū)的需要,產(chǎn)業(yè)機(jī)會要與培訓(xùn)機(jī)會相結(jié)合,實現(xiàn)就業(yè)發(fā)展目標(biāo),積極培訓(xùn)貧困戶和加強(qiáng)人力資源投資。涉及的培訓(xùn)方式是多樣的:形式多樣、學(xué)校多樣和授課方式多樣。有不同的培訓(xùn)機(jī)構(gòu):職業(yè)學(xué)校、農(nóng)民講習(xí)所、夜校等,在數(shù)量上也有較大規(guī)模,比如印江縣就籌措了共1 000萬元,截至2019年7月12日,共培訓(xùn)59期,培訓(xùn)勞動力3 024人,培養(yǎng)貧困戶的職業(yè)能力。培訓(xùn)是破除貧苦戶“等靠要”的重要手段,培訓(xùn)也要解決搬遷戶的思想態(tài)度問題。注重培訓(xùn)的實效性,針對企業(yè)用工需求,精準(zhǔn)培訓(xùn),做到“培訓(xùn)一人、就業(yè)一人、脫貧一戶”。培訓(xùn)的主要目標(biāo)是服務(wù)于精準(zhǔn)扶貧的需要,并且能夠達(dá)到脫貧的目標(biāo)。培訓(xùn)還涉及創(chuàng)業(yè)的安排,希望農(nóng)民能夠真正融入市場經(jīng)濟(jì)中。盡管農(nóng)民在培訓(xùn)中出現(xiàn)了“永久培訓(xùn)”的想法,但是這也反映了農(nóng)民培訓(xùn)的積極性。培訓(xùn)是拔窮根的重要措施。在易地扶貧搬遷中,培訓(xùn)是基礎(chǔ)性的工程,主要目的是使得新搬遷戶獲得進(jìn)入當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)市場的機(jī)會。見表7所示。

表7 就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧工程表

從培訓(xùn)的項目來看,貴州省的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)主要是以勞動力技能培訓(xùn)為主,對于弱勢的人群進(jìn)行技能提升培訓(xùn)。從創(chuàng)業(yè)方面來看,主要是返鄉(xiāng)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)。從易地扶貧搬遷來看,就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧工程可以與易地扶貧搬遷緊密結(jié)合。易地扶貧搬遷的一個主要功能就是將貧困戶集中在一起,獲得集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和市場發(fā)展能力,成為一種人力資本,對這種人力資源進(jìn)行投資的主要方式就是創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)。這種創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)與遷入地緊密結(jié)合,成為搬遷戶獲得市場競爭能力的主要方式。易地扶貧搬遷的另一個主要功能就是將搬遷騰出的土地進(jìn)行盤活,獲得規(guī)模化效益或者生態(tài)效益,這就需要將上述的培訓(xùn)能力與這一需要緊密結(jié)合起來,比如,支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園的建設(shè)就屬于這一目標(biāo)。

最后,易地扶貧還要與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治理完善、社會保障機(jī)制、全面實現(xiàn)小康等重大社會目標(biāo)相結(jié)合。

5 結(jié)語

總之,由于資源有限,貴州省易地扶貧搬遷存在著可持續(xù)性發(fā)展的矛盾,要在短期和長遠(yuǎn)之間取得平衡,制定有利于長遠(yuǎn)發(fā)展的政策,保障貧困戶成為新市民或準(zhǔn)市民。既要發(fā)揮農(nóng)民自身的積極性,也要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用,將好事辦好,順利完成中央決策部署。

這就必須建立準(zhǔn)確實效的扶貧機(jī)制。易地扶貧搬遷采取的主要途徑就是精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)培訓(xùn)、精準(zhǔn)就業(yè),從短期目標(biāo)趨向長遠(yuǎn)目標(biāo),為貧困人口脫貧。易地扶貧搬遷應(yīng)該加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合,促進(jìn)長遠(yuǎn)化發(fā)展。還應(yīng)當(dāng)對就業(yè)采取因材施教的辦法,著眼于農(nóng)民市場競爭能力培養(yǎng),促進(jìn)就業(yè)范圍的擴(kuò)大和就業(yè)層次的提高。

從廣度上來講,易地扶貧搬遷的有效性是應(yīng)該服從于更加長遠(yuǎn)的社會建設(shè)目標(biāo)。應(yīng)該服從于規(guī)?；图行?yīng),應(yīng)該服從于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善,應(yīng)該服從于社會公共服務(wù)改善,更應(yīng)該服從于全面建設(shè)小康和鄉(xiāng)村振興的需要。