鄭淋議　錢(qián)文榮　郭小琳

[摘 要]黨的十八大以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展期，然而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、現(xiàn)行法律困境以及高昂的交易費(fèi)用成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的掣肘。作為習(xí)近平全面深化改革思想的重要萌發(fā)地，浙江通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、激活基層組織和共享改革成果，在農(nóng)戶承包地制度、農(nóng)村宅基地制度和集體建設(shè)用地制度試點(diǎn)探索方面取得了有效的突破。習(xí)總書(shū)記在多個(gè)公開(kāi)場(chǎng)合宣傳、推廣和號(hào)召學(xué)習(xí)浙江經(jīng)驗(yàn)，下一步，全國(guó)其他地方可在借鑒浙江已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化農(nóng)戶承包地制度改革，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”制度改革，加快集體建設(shè)用地入市制度改革，提升農(nóng)村土地制度變革的制度化能力。

[關(guān)鍵詞]浙江;農(nóng)村“三塊地”改革;承包地;宅基地;集體建設(shè)用地

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2020）02-0035-08

一、問(wèn)題的提出

“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵是土地問(wèn)題，土地制度是農(nóng)村各項(xiàng)制度中的基礎(chǔ)性制度。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市化、工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速推進(jìn)，城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入新的階段，中國(guó)農(nóng)村土地制度面臨改革新挑戰(zhàn)：一方面，既要實(shí)行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保國(guó)家糧食安全;另一方面，又要在符合規(guī)劃用途的前提下，滿足城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的用地需求。可以說(shuō)城鄉(xiāng)中國(guó)能否轉(zhuǎn)型成功并進(jìn)入城市中國(guó)階段，很大程度上在于中國(guó)農(nóng)村土地制度改革是否能夠滿足多方主體的用地需求和達(dá)到主體博弈的利益均衡。在新的歷史階段，如何通過(guò)農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，建成惠及十幾億人口的全面小康，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是全面深化改革的重要考量。

在此背景下，作為改革開(kāi)放的先行地和習(xí)近平全面深化改革思想的重要萌發(fā)地，浙江在農(nóng)村土地制度改革方面開(kāi)展了有益的探索。2015年2月，全國(guó)人大審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，允許義烏市和德清縣有序開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度“三塊地”改革試點(diǎn)，至此，浙江成為全國(guó)同時(shí)擁有兩個(gè)試點(diǎn)的少有省市之一。2015年4月，浙江出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要拓展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系建設(shè)。2016年4月，浙江頒布《浙江省土地節(jié)約集約利用辦法》，加強(qiáng)建設(shè)用地規(guī)模管控，突出土地盤(pán)活利用，鼓勵(lì)農(nóng)村村民自愿騰退宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可采取獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償?shù)确绞绞栈乜臻e多余的宅基地。

習(xí)總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真總結(jié)和學(xué)習(xí)推廣浙江經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)一系列的改革探索，浙江成功實(shí)現(xiàn)了從資源小省到經(jīng)濟(jì)大省的歷史性跨越，成功實(shí)現(xiàn)了由基本溫飽向全面小康的歷史性跨越。因此，如何歸納浙江農(nóng)村土地制度改革的先行探索，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，在已有研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步總結(jié)和提煉浙江農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推動(dòng)浙江實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和助推全國(guó)其他地方實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興具有十分重要的意義。

二、浙江農(nóng)村土地制度變革的現(xiàn)實(shí)約束

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)40年的長(zhǎng)足發(fā)展和不斷探索，中國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型發(fā)展期，浙江也已經(jīng)進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段，這對(duì)農(nóng)村土地制度提出了新的時(shí)代發(fā)展要求，但由于農(nóng)村土地制度改革相對(duì)滯后，浙江農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化依然受到很大的制約。

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約農(nóng)村土地制度改革深化的根本原因

“三農(nóng)”問(wèn)題始終是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題，在現(xiàn)階段，它也是影響浙江高水平全面建成小康社會(huì)的短板。“三農(nóng)”問(wèn)題主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)不夠強(qiáng)、農(nóng)民不夠富、農(nóng)村不夠美三個(gè)層面，而其深層次的原因就在于城鄉(xiāng)二元的土地制度還沒(méi)有從根本上得到突破[1]?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是在城鄉(xiāng)二元分割的體制下形成的，已經(jīng)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新形勢(shì)不再匹配。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在：第一，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，土地要素不易有效流動(dòng)和增值，農(nóng)村的土地資源低效化配置和細(xì)碎化利用現(xiàn)象仍然存在，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有待進(jìn)一步推進(jìn)。第二，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不充分，農(nóng)村集體土地閑置較多、浪費(fèi)較大[2]，農(nóng)民的承包地、宅基地和房屋以及其他農(nóng)村集體土地資源，難以成為農(nóng)村集體與農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入的重要來(lái)源，農(nóng)村發(fā)展動(dòng)能不足。第三，城鄉(xiāng)建設(shè)用地尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，政府壟斷土地一級(jí)供應(yīng)市場(chǎng)，集體建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展不充分，國(guó)有土地和集體土地兩種權(quán)屬的土地在供應(yīng)過(guò)程中價(jià)格差異明顯。

（二）現(xiàn)行法律困境是制約農(nóng)村土地制度改革深化的主要原因

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，新形勢(shì)新情況不斷涌現(xiàn)，法律與現(xiàn)實(shí)的張力愈加明顯，現(xiàn)行的部分法律法規(guī)已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)下乃至未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。就農(nóng)戶承包地制度而言，現(xiàn)行的承包地制度還有待研究：第一，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限不明。雖然黨的十九大報(bào)告提出土地承包期限將在二輪承包期到期后再延長(zhǎng)30年，但屆時(shí)是自動(dòng)延長(zhǎng)還是調(diào)整延長(zhǎng)等也尚未深入研究。第二，農(nóng)戶承包權(quán)退出機(jī)制不健全。農(nóng)戶的承包權(quán)能否有償退出、如何有償退出、償金由誰(shuí)支付、退出土地如何處理等問(wèn)題，尚未有可操作的辦法。就農(nóng)村宅基地制度而言，由于國(guó)家出于宅基地的福利性和社會(huì)保障性的考慮，農(nóng)村宅基地的使用和流轉(zhuǎn)受到法律嚴(yán)格限制，宅基地不能向城鎮(zhèn)居民和本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的宅基地和住房不能抵押擔(dān)保，從而使得宅基地和農(nóng)民住房缺失了流動(dòng)性和財(cái)產(chǎn)性，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地存在大量問(wèn)題，宅基地所有權(quán)形同虛設(shè)[2]。就集體建設(shè)用地制度而言，盡管自黨的十七屆三中全會(huì)提出集體建設(shè)用地入市改革以來(lái)已有多年時(shí)間，但這項(xiàng)改革依然停留在個(gè)別地區(qū)的試點(diǎn)階段，集體土地不能直接入市，集體土地上的建筑物不能抵押，無(wú)法實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)，難以形成真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)[3]。而且，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)集體土地的處分權(quán)也存在嚴(yán)格限制，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革存在股權(quán)管理靜態(tài)化與社區(qū)人口動(dòng)態(tài)化之間的矛盾，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)禁止股權(quán)流轉(zhuǎn)或僅限于集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)[4]。

（三）交易費(fèi)用太高是制約農(nóng)村土地制度改革深化的直接原因

在中國(guó)步入快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村土地制度的運(yùn)行成本逐漸上升，無(wú)論是從承包地制度和宅基地制度，還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度來(lái)看，現(xiàn)階段都面臨著較高的交易費(fèi)用。從承包地制度來(lái)看，其交易費(fèi)用主要體現(xiàn)在：第一，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的合約行為。伴隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)流動(dòng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)加快，不少工商企業(yè)加入農(nóng)業(yè)，成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的組成部分[5]。這意味著農(nóng)村“人地分離”形成的土地流轉(zhuǎn)，逐漸打破農(nóng)村社區(qū)邊界，開(kāi)始由村內(nèi)熟人流轉(zhuǎn)向村外陌生人流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，由于信息不對(duì)稱(chēng)等原因，在流轉(zhuǎn)合約簽訂、執(zhí)行和履約過(guò)程中，承包農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)業(yè)主之間的交易成本也隨之加大。第二，農(nóng)地征用過(guò)程中的協(xié)調(diào)成本。許多征地項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、年份跨度大，當(dāng)時(shí)沒(méi)有一次性足額補(bǔ)償?shù)轿唬髞?lái)補(bǔ)償出現(xiàn)了新舊政策交叉、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以一致的情況[3]。從宅基地制度來(lái)看，由于集體不具備可操作的法人資格，而農(nóng)戶由于信息不對(duì)稱(chēng)和談判實(shí)力低下等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)基層管理機(jī)構(gòu)“村兩委”普遍越位或缺位，因此宅基地制度運(yùn)行的信息成本、談判成本等相對(duì)較高[6]。從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度來(lái)看，目前城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和管理制度體系尚未建立[7]，除少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)外，集體建設(shè)用地入市也受到法律限制，面臨高昂的交易費(fèi)用。一方面，集體建設(shè)用地入市價(jià)格形成難以與國(guó)有土地入市價(jià)格相衡，交易價(jià)格確立形成的搜尋費(fèi)用、談判費(fèi)用較高;另一方面，集體建設(shè)用地入市的收益分配關(guān)系不易處理[8]，如何降低農(nóng)戶、集體與國(guó)家之間的協(xié)調(diào)費(fèi)用是現(xiàn)實(shí)世界面臨的重要挑戰(zhàn)。

三、浙江農(nóng)村土地制度變革的地方實(shí)踐

站在新的歷史起點(diǎn)上，浙江深入貫徹學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，干在實(shí)處、走在前列、勇立潮頭，在農(nóng)村三項(xiàng)土地制度改革方面開(kāi)展了有益的探索，學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了廣泛而深入的研究。

（一）農(nóng)戶承包地制度改革

發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末的承包地制度，一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，關(guān)于浙江承包地制度改革的學(xué)術(shù)成果主要集中在農(nóng)地利用、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地金融和農(nóng)地征用等四個(gè)方面。

人地關(guān)系協(xié)調(diào)是城市化可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，浙江產(chǎn)業(yè)、人口與土地非農(nóng)化的協(xié)調(diào)耦合度得到持續(xù)提高[9]，然而土地利用也存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量與建設(shè)用地量不對(duì)稱(chēng)、經(jīng)濟(jì)水平與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域分布不對(duì)稱(chēng)[10]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入與公共服務(wù)水平，就業(yè)結(jié)構(gòu)和土地資源稟賦等成為影響產(chǎn)業(yè)、人口與土地協(xié)調(diào)非農(nóng)化的重要因素[11]。來(lái)自浙江安吉縣的例子表明，在城市化進(jìn)程中，大量耕地主要轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)用地[12]。土地不僅需要滿足城市化的需求，也要保證糧食安全的需要。為平衡城鄉(xiāng)用地需求，探索耕地占補(bǔ)平衡的多樣化實(shí)現(xiàn)形式[13]，作為全國(guó)首個(gè)永久基本農(nóng)田劃定成果通過(guò)國(guó)家聯(lián)合論證的城市，杭州確定了“鎖定總量、優(yōu)用增量、盤(pán)活存量、提高質(zhì)量”的目標(biāo)思路，開(kāi)辟了“向空中要土地、向地下要土地、向存量要土地、向集約要土地、向創(chuàng)新要土地”的保障渠道，形成了集約用地和保護(hù)耕地互為促進(jìn)的良性循環(huán)[14]，為城市轉(zhuǎn)型升級(jí)提供有效支撐。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要途徑。早在2015年底，浙江93.2%的縣市、93.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和64.8%村已經(jīng)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，有效保障了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利開(kāi)展[15]，顯著地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率[16]。不過(guò)，雖然浙江的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率一直位居全國(guó)前列[17]，但是現(xiàn)階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約仍具有以口頭形式為主、約定年限短等特點(diǎn)[18]，農(nóng)地要素配置還存在不少非市場(chǎng)交易，若能按效率原則進(jìn)行再配置，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出有望增長(zhǎng)20%以上[19]。對(duì)于如何高效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地配置，浙江的實(shí)踐表明：一方面，需要深入分析流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的基本特征，考察農(nóng)戶分化情形下不同兼業(yè)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿[20];另一方面，也要提供解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的有效方案，引入承包地互換機(jī)制[21]，增強(qiáng)農(nóng)戶地權(quán)穩(wěn)定性[22]。

農(nóng)地金融是緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)融資約束的重要手段?；谡憬秃邶埥膶?duì)比研究指出，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款能夠有效緩解兩省農(nóng)戶的融資需求，不過(guò)，兩省也存在貸款期限錯(cuò)配和小規(guī)模農(nóng)戶緩解效果相對(duì)不明顯的問(wèn)題，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶獲得貸款的比例遠(yuǎn)低于規(guī)?；?jīng)營(yíng)農(nóng)戶，而且樣本農(nóng)戶所獲得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期間較短，缺乏長(zhǎng)期資金支持[23]。如何看待農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)地金融市場(chǎng)的影響？俞濱和郭延安[24]通過(guò)效用函數(shù)行為模型實(shí)證了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)地抵押市場(chǎng)的雙重效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)的清晰界定是解決農(nóng)地抵押融資的首要因素，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的必要條件，確保地權(quán)穩(wěn)定和完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，可以有效降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與農(nóng)地抵押的市場(chǎng)交易費(fèi)用。此外，為消除農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)心，還有必要建立經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押配套機(jī)制，更好地發(fā)揮經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能作用[25]。

保障失地農(nóng)民權(quán)益是構(gòu)建和諧社會(huì)的本質(zhì)要求。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，現(xiàn)行的征地制度對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到不可磨滅的作用[26]，不過(guò)也不可避免地出現(xiàn)失地農(nóng)民問(wèn)題。以浙江嘉興為調(diào)查樣本的研究表明，失地農(nóng)民的不斷增加不僅會(huì)拉大貧富差距，也會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，社會(huì)保障水平低和就業(yè)不穩(wěn)定制約著失地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題[27]。那么如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益和生計(jì)呢？錢(qián)存陽(yáng)等[28]在分析浙江典型案例的基礎(chǔ)上，從集體經(jīng)濟(jì)對(duì)就業(yè)、收入和居民幸福感影響三方面進(jìn)行了實(shí)證研究，研究發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)能有效吸納居民就業(yè)，并對(duì)居民職業(yè)選擇和居民的幸福感具有顯著影響，加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理、大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)可以有效解決失地農(nóng)民問(wèn)題。此外，提高失地農(nóng)民社會(huì)保障水平、規(guī)范土地征用及流轉(zhuǎn)政策和發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群也是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的重要手段[27]。

（二）農(nóng)村宅基地制度改革

農(nóng)民宅基地制度是事關(guān)農(nóng)民切身利益的一項(xiàng)重要制度?，F(xiàn)階段國(guó)內(nèi)學(xué)者已在宅基地三權(quán)分置、宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地有償取得以及宅基地復(fù)墾退出取得等各個(gè)方面積累了較為豐富的研究成果，尤其是對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)浙江義烏的宅基地制度改革研究值得重視。

在國(guó)家正式提出宅基地的“三權(quán)分置”之前，實(shí)際上，部分學(xué)者已提出過(guò)類(lèi)似建議。顧龍友[29]在調(diào)研走訪的基礎(chǔ)上，建議借鑒承包地“三權(quán)分置”的做法，將宅基地原有的“兩權(quán)”（所有權(quán)、使用權(quán)）分置成“三權(quán)”（所有權(quán)、配有權(quán)、用有權(quán)）。其中，配有權(quán)為分配而有的使用權(quán)，用有權(quán)為占用而有的使用權(quán)。與此同時(shí)，浙江省咨詢委的專(zhuān)家也建議到，現(xiàn)行的宅基地改革應(yīng)當(dāng)參照承包地“三權(quán)分置”辦法，堅(jiān)持集體擁有所有權(quán)，農(nóng)戶擁有長(zhǎng)久的使用權(quán)，并從使用權(quán)中分置出宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用[1]。事實(shí)上，除了學(xué)界上的探討之外，浙江義烏也對(duì)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”開(kāi)展了長(zhǎng)足的探索。2015年4月，義烏在全國(guó)率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)。時(shí)隔一年，義烏印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，明確在落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過(guò)合法方式有條件轉(zhuǎn)讓?zhuān)呕钫氐氖褂脵?quán)。至此，義烏基本確立了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度框架，并從宅基地的取得置換、明晰產(chǎn)權(quán)、抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓交易、有償使用、有償退出及民主管理等方面，系統(tǒng)建立相應(yīng)的配套制度體系[30]。

促進(jìn)宅基地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)是宅基地制度改革探索的重要取向。為促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，義烏市政府規(guī)定在確?！皯粲兴印钡那疤嵯?，按照自愿、有償原則，在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)和不改變集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與、互換或其他合法方式促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)[3]。不過(guò)，目前浙江的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)仍以政府主導(dǎo)的形式為主，農(nóng)民宅基地空間置換的意愿較低，一份基于浙江某自然村的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，愿意參與宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅占23.33%[31]。在現(xiàn)行管理制度下，宅基地流轉(zhuǎn)的資金補(bǔ)償、家庭人口數(shù)、宅基地面積、閑置宅基地面積大小、宅基地升值預(yù)期等因素對(duì)農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)意愿的判別影響不太顯著[32]。另一項(xiàng)基于農(nóng)戶視角的研究表明，在不考慮現(xiàn)階段的宅基地管理制度的情況下，農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)、受教育程度以及擁有宅基地的多少均正向促進(jìn)農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)，而產(chǎn)權(quán)預(yù)期的長(zhǎng)短決定了農(nóng)戶是希望持有還是流轉(zhuǎn)[33]。

保障農(nóng)民的居住權(quán)利是農(nóng)村宅基地制度的基本目標(biāo)[8]。對(duì)于宅基地的初始分配，浙江義烏堅(jiān)持“按人分配、按戶控制”的原則，在確?！皯粲兴印钡那疤嵯拢瑢⒆栽阜艞壍牟糠终刭Y格權(quán)交由村集體統(tǒng)一回購(gòu)，再通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)配置方式有償調(diào)劑給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員[30]，通過(guò)建立從永久無(wú)償向分類(lèi)有期有償轉(zhuǎn)變的宅基地使用制度，解決宅基地歷史遺留問(wèn)題，提高農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用水平和土地資源配置水平[34]。除義烏之外，浙江其他地方對(duì)宅基地改革也進(jìn)行了探索[35]。浙江桐廬主動(dòng)接軌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，宅基地審批以村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而不以公安戶籍為依據(jù)，有效解決了當(dāng)前農(nóng)村戶籍管理中存在的諸多矛盾[36]。來(lái)自浙江臺(tái)州山前村和浙江富陽(yáng)民強(qiáng)村的案例表明，通過(guò)宅基地的有償使用，充分發(fā)揮了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營(yíng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，不僅有助于改善全村整體的人居環(huán)境和增加集體經(jīng)濟(jì)的綜合實(shí)力，還有助于改善農(nóng)戶的居住條件和約束農(nóng)戶的用地行為[37]。

浙江義烏建立了特色的宅基地退出機(jī)制，其主要內(nèi)容是形成了“集地券”制度?！凹厝北举|(zhì)上是建設(shè)用地指標(biāo)[8]，義烏市政府制定《義烏市“集地券”管理暫行辦法》，鼓勵(lì)農(nóng)戶將閑置廢棄的建設(shè)用地以及自愿退出的宅基地等先實(shí)施復(fù)墾，待驗(yàn)收合格后形成相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)，其核心在于盤(pán)活農(nóng)村集體存量建設(shè)用地?！凹貏弧睂?shí)行臺(tái)賬式管理，交易取得的“集地券”在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，通過(guò)城鄉(xiāng)增減掛鉤，在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用[30]。義烏市集體經(jīng)濟(jì)組織成員以宅基地上合法的住宅建筑物面積為基數(shù)，將相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)置換為產(chǎn)權(quán)，既可以在義烏資源要素交易平臺(tái)采用掛牌、拍賣(mài)、競(jìng)價(jià)等公開(kāi)方式交易[29]，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，也可以向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押融資貸款，緩解農(nóng)戶的信貸約束。

（三）集體建設(shè)用地制度改革

中國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，有別于城市國(guó)有土地制度，這也是中國(guó)區(qū)別于其他國(guó)家農(nóng)村土地制度的特色。對(duì)于其中重要組成部分的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度，當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要從農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

城鄉(xiāng)中國(guó)轉(zhuǎn)型階段，人動(dòng)地不動(dòng)，如何保障集體農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo)。城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人口、土地等資源要素在地理空間的優(yōu)化與整合。城鄉(xiāng)互動(dòng)過(guò)程中，由于土地的不可移動(dòng)性，農(nóng)村承包地、宅基地及其他土地資源必然要在村域場(chǎng)景中重新配置[38]。浙江嘉興通過(guò)理順村級(jí)社會(huì)管理組織和集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系，創(chuàng)新村級(jí)集體資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，明晰和保障村級(jí)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體及其成員的利益，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地資產(chǎn)和非土地資產(chǎn)分離、農(nóng)村居民社會(huì)成員和經(jīng)濟(jì)成員身份分離[39]。浙江溫州按照“產(chǎn)權(quán)到人、權(quán)隨人走”的原則，構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。一方面，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的收益權(quán)能;另一方面，探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式[38]。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)[8]，從現(xiàn)行探索來(lái)看，浙江關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革已較為成熟，不少學(xué)者已開(kāi)始總結(jié)相關(guān)的改革模式。在比較浙江、江蘇、山東等地改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，楊紅[7]系統(tǒng)總結(jié)了當(dāng)前浙江農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中三種主要模式，分別是轉(zhuǎn)權(quán)讓利模式、保權(quán)讓利模式和規(guī)劃區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)權(quán)讓利模式。以溫州模式為參照，姚如青[40]認(rèn)為杭州模式是一種集體主義制度結(jié)構(gòu)的留地安置模式，它通過(guò)重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)內(nèi)要求農(nóng)戶個(gè)體必須通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織間接參與留用地開(kāi)發(fā)，對(duì)外要求留用地項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)的股權(quán)和利益分配必須符合相應(yīng)規(guī)定。浙江集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革大體上是成功的，作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的土地發(fā)展權(quán)改革方案，它不僅可以突破浙江城市化、工業(yè)化的土地指標(biāo)瓶頸，也可以提高促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，很有借鑒價(jià)值[41]。

四、浙江農(nóng)村土地制度變革中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與法律突破

習(xí)總書(shū)記在多個(gè)公開(kāi)場(chǎng)合宣傳、推廣和號(hào)召學(xué)習(xí)浙江經(jīng)驗(yàn)，浙江在承包地、宅基地以及集體建設(shè)用地等方面的改革經(jīng)驗(yàn)具有一定的可復(fù)制性和可推廣性，值得全國(guó)其他省份借鑒;浙江土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)所突破的法律限制，也有必要加強(qiáng)總結(jié)和深入探討，以期為全國(guó)性政策設(shè)計(jì)和制度調(diào)整提供參考。

（一）浙江農(nóng)村土地制度變革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以新型城市化為引領(lǐng)

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，城鄉(xiāng)中國(guó)是轉(zhuǎn)型中國(guó)發(fā)展期最大的時(shí)代背景，如何破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制束縛，當(dāng)前既需要從農(nóng)村端發(fā)力，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也需要從城市端助力，落實(shí)新型城市化戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)仍然是“四化同步”的短腿，農(nóng)村仍然是全面建成小康社會(huì)的短板，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化必須以新型城市化為引領(lǐng)，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略置于城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的架構(gòu)中推進(jìn)[42]。浙江在農(nóng)村土地制度改革中，尤其注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作思路和推進(jìn)方法，比如嘉興建立全市城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度，有序開(kāi)展“兩分兩換”改革試點(diǎn)[39];吳興通過(guò)“以土地集中流轉(zhuǎn)為前提、人口集中居住為核心、產(chǎn)業(yè)集中建設(shè)為抓手”的“三集中”改革，探索出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新模式[43];義烏探索建立宅基地有償退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌利用[29]。

2.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，以現(xiàn)代化治理為依托

在農(nóng)村土地制度改革探索中，浙江一直注重強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。以承包地制度改革為例，為進(jìn)一步規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和有效拓展土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，2014年制定《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作的意見(jiàn)》，2015年出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》。值得說(shuō)明的是，浙江土地制度改革的頂層設(shè)計(jì)是與現(xiàn)代服務(wù)型治理相結(jié)合的。實(shí)際上，早在2015年底，浙江93.2%的縣、93.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和64.8%的村已經(jīng)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為土地流轉(zhuǎn)提供信息發(fā)布、合同執(zhí)行、政策咨詢、價(jià)格指導(dǎo)、糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)[44]，有效保障了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利開(kāi)展[15]。隨著“最多跑一次”改革的推進(jìn)，浙江將逐步實(shí)現(xiàn)便民服務(wù)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，在村打造“代辦點(diǎn)+自助服務(wù)終端+村干部集中服務(wù)”便民服務(wù)模式，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“就近能辦、同城通辦、異地可辦”，①無(wú)疑這也將給浙江農(nóng)村土地制度的改革帶來(lái)更多便利。

3.激活基層組織，以市場(chǎng)化改革為抓手

農(nóng)村基層組織是農(nóng)村各項(xiàng)改革事業(yè)的決策者和執(zhí)行者，如何發(fā)揮堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵。在農(nóng)村土地制度改革中，浙江注重從經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)層面去引導(dǎo)農(nóng)村基層組織建設(shè)。經(jīng)濟(jì)上，為規(guī)范農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社對(duì)包括承包土地在內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的管理職責(zé)，2015年浙江頒布《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)，為市場(chǎng)化交易提供保障。政治上，浙江義烏等地在宅基地改革探索中，注重將村莊更新改造規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則、宅基地有償使用和退出、收益分配、耕地保護(hù)等內(nèi)容納入村民主決策范疇，突出農(nóng)民主體地位，夯實(shí)農(nóng)村土地基層管理基礎(chǔ)[30]。通過(guò)激活基層組織，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，確立農(nóng)民在鄉(xiāng)村的主體地位，提高農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平和市場(chǎng)化配置水平。

4.共享改革成果，以利益最大化為旨?xì)w

農(nóng)民是推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)改革事業(yè)發(fā)展的主體力量，堅(jiān)持改革為了農(nóng)民，依靠農(nóng)民，改革成果由農(nóng)民共享，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化是浙江農(nóng)村土地制度改革的根本目的?？傮w來(lái)看，試點(diǎn)取得了積極進(jìn)展，截至2018年12月，浙江德清已入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地183宗、1 347畝，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得凈收益2.7億元，惠及農(nóng)民18萬(wàn)余人，覆蓋面達(dá)65%。②義烏率先建立了全國(guó)首個(gè)農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，自2015年12月發(fā)放全國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款第一單開(kāi)始，截至目前，全市24家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款7 029筆，貸款金額34.09億元，占全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)總量的1/3以上[30]。農(nóng)村承包地制度改革效果也非常明顯，據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計(jì)，截至2018年5月底，浙江22 701個(gè)行政村已全面開(kāi)展確權(quán)工作，實(shí)測(cè)承包經(jīng)營(yíng)耕地1 677.55萬(wàn)畝;22 200個(gè)行政村完成審核公示，占97.79%;完善承包合同640.13萬(wàn)份，完成率為88.03%，農(nóng)村土地承包關(guān)系不斷穩(wěn)固，農(nóng)戶土地承包權(quán)落實(shí)到位。此外，浙江有4個(gè)市、40個(gè)縣還出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)管理與抵押擔(dān)保辦法，至2017年底，全省累計(jì)發(fā)放抵押貸款金額32.4億元。

（二）浙江農(nóng)村土地制度變革的法律突破

1.承包地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)一步拓展

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品，但對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押貸款、擔(dān)保融資等并未作出明文規(guī)定。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)互動(dòng)過(guò)程中的要素流動(dòng)加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，承包農(nóng)戶在內(nèi)的各類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的貸款融資需求日趨旺盛。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，浙江于2014年制定《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作的意見(jiàn)》，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)管理與抵押擔(dān)保辦法，通過(guò)不斷完善承包土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能來(lái)滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)的融資需求。

2.宅基地審核權(quán)限進(jìn)一步下放

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第三款規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！痹谶@次宅基地改革探索過(guò)程中，浙江義烏制定《農(nóng)村土地民主管理暫行辦法》，規(guī)范宅基地審批監(jiān)管體系，優(yōu)化宅基地審批流程，將宅基地有償使用和退出、收益分配、耕地保護(hù)等項(xiàng)內(nèi)容納入村民主決策范疇，全面下放宅基地分戶審批權(quán)限，委托鎮(zhèn)街直接審核、審批，落實(shí)宅基地審批權(quán)限下放。自宅基地審批權(quán)限下放以來(lái)，各鎮(zhèn)街累計(jì)辦理農(nóng)村私人建房審批61 380戶[30]，極大地提高了宅基地審批效率和農(nóng)民興房建屋的熱情。

3.征地補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)更加合理

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條第一款至第四款、第六款規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！薄罢魇崭氐难a(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算?！辈贿^(guò)，考慮到隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償規(guī)定已難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，浙江義烏采取如下措施：一方面，提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，自2014年7月1日起征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每畝5.6萬(wàn)元[3];另一方面，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的社會(huì)保障機(jī)制。

4.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市得到批準(zhǔn)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條和第六十三條分別規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！薄稗r(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！痹诩w建設(shè)用地改革探索過(guò)程中，浙江德清在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。作為全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模最多的試點(diǎn)地區(qū)之一，早在2016年6月，浙江德清就已入市45宗，面積396.63畝，價(jià)款1.038 7億元[8]。

五、推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革的制度創(chuàng)新與政策選擇

中國(guó)當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，全國(guó)其他地方可借鑒浙江有益的先行探索，在守住“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變”“耕地紅線不突破”“農(nóng)民利益不受損”三條底線的基礎(chǔ)上，以土地資源市場(chǎng)化配置和賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利為方向，繼續(xù)深化承包地制度、宅基地制度和農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度等改革，提升農(nóng)村土地制度變革的制度化能力。

（一）深化農(nóng)戶承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度改革

一是要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善承包地“三權(quán)分置”制度。深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。首先，需進(jìn)一步明確界定農(nóng)村集體的職能和范圍，確立土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有的法定權(quán)利;其次，當(dāng)充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能，賦予承包農(nóng)戶更加完整的土地承包權(quán);最后，需加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，妥善處理好承包農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和從中分置出來(lái)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

二是要在堅(jiān)持耕地紅線不突破的前提下，進(jìn)一步提高土地資源配置效率和利用效率。一方面，在農(nóng)地農(nóng)用領(lǐng)域，需要完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);與此同時(shí)，做好保護(hù)性耕作的投資收益評(píng)價(jià)和政策宣傳工作，增強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)的意識(shí)，推進(jìn)農(nóng)地的可持續(xù)利用。另一方面，在農(nóng)地非農(nóng)用領(lǐng)域，當(dāng)前要促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地和人口、產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同發(fā)展，探索人口資源環(huán)境融合發(fā)展的新模式，謀求區(qū)域發(fā)展要素優(yōu)化配置的新路子，將“農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)居集聚、耕地保護(hù)”有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。

三是要在保證農(nóng)民利益不受損的情況下，進(jìn)一步保障各類(lèi)承包農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。首先，建議以二輪承包到期為節(jié)點(diǎn)，選擇部分地方試點(diǎn)，探索二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的具體辦法，賦予全體承包農(nóng)戶更加穩(wěn)定長(zhǎng)久的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);其次，以依法自愿為原則引導(dǎo)土地承包權(quán)有償退出，積極穩(wěn)妥擴(kuò)大土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)邊界，處理好集體成員流動(dòng)性與土地位置固定性的關(guān)系，立法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán);最后，堅(jiān)持男女平等的原則，在政策設(shè)計(jì)中引入性別視角進(jìn)行相應(yīng)完善，提高農(nóng)村婦女受教育水平，鼓勵(lì)更多的婦女參與村社公共事務(wù)，保護(hù)婦女的合法權(quán)益。

（二）推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”制度改革

一是要終結(jié)宅基地?zé)o償分配制度，探索建立宅基地有償取得的運(yùn)行機(jī)制。首先，在搞好宅基地和農(nóng)民住房清理登記的基礎(chǔ)上，妥善解決好“一戶多宅”“建新不拆舊”等眾多遺留問(wèn)題，明確現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員“一戶一宅”，終結(jié)宅基地的無(wú)償分配制度;其次，設(shè)計(jì)靈活的過(guò)渡辦法，比如對(duì)于輕微違法，允許地方確屬無(wú)法拆除的可通過(guò)收取有償使用費(fèi)，讓使用權(quán)人繼續(xù)使用，同時(shí)對(duì)于嚴(yán)重違法，在確權(quán)頒證時(shí)可采取不予確權(quán)的懲罰機(jī)制;最后，適當(dāng)下放宅基地審批權(quán)限，農(nóng)村宅基地的取得要遵循法定的、公開(kāi)的申報(bào)審批手續(xù)，推動(dòng)宅基地使用權(quán)有償和一定年限使用，形成合理的宅基地取得機(jī)制。

二是要落實(shí)宅基地的用益物權(quán)，探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式。第一，在改革試點(diǎn)過(guò)程中，鼓勵(lì)各地政府結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，鼓勵(lì)農(nóng)戶利用自己的宅基地和住房開(kāi)辦民宿和農(nóng)家樂(lè)，允許長(zhǎng)期出租給其他人和企業(yè)，發(fā)展地方民宿等美麗經(jīng)濟(jì)。第二，要始終堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作思路，繼續(xù)探索盤(pán)活利用閑置宅基地、農(nóng)房以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的辦法，把推進(jìn)新型城市化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)配套起來(lái)。第三，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，繼續(xù)探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

三是要完善農(nóng)村宅基地的管理制度，探索構(gòu)建宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)。首先，地方政府需要構(gòu)建宅基地信息登記平臺(tái)和開(kāi)發(fā)房屋信息管理系統(tǒng)，明確登記機(jī)關(guān)、登記原則、登記費(fèi)用和產(chǎn)權(quán)證登記等要素，加強(qiáng)宅基地地籍信息實(shí)時(shí)更新，對(duì)宅基地交易信息實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，為相關(guān)部門(mén)施行監(jiān)督或監(jiān)控提供準(zhǔn)確及時(shí)有效的信息;其次，要培育宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，明確包括買(mǎi)賣(mài)、租賃在內(nèi)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形式，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，同時(shí)在宅基地面積和家庭人口數(shù)量等方面設(shè)立適當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)限制，充分賦予農(nóng)戶宅基地使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等各項(xiàng)權(quán)能;最后，要加強(qiáng)村級(jí)組織自治能力建設(shè)，完善集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨委和政府的有力領(lǐng)導(dǎo)下，創(chuàng)新宅基地改革責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。

（三）加快農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度改革

一是要加快集體建設(shè)用地確權(quán)頒證，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度。首先，理清經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的概念，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有是集體建設(shè)用地所有權(quán)歸屬的主要形式;其次，加強(qiáng)集體土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體，解決農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不清晰的問(wèn)題;最后，在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制的前提下，明晰占有、使用、收益、處置等各項(xiàng)權(quán)能，賦予農(nóng)村集體所有權(quán)主體處置集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承的權(quán)能。

二是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。首先，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，在賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地相當(dāng)于國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)利的同時(shí)，把集體建設(shè)用地統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和土地用途管制;其次，合理界定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市準(zhǔn)入規(guī)則，建立價(jià)格體系、集體土地權(quán)利體系和管理體系，探索完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制;最后，結(jié)合國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革的最新要求，加快土地管理部門(mén)機(jī)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步完善政府調(diào)控、服務(wù)、監(jiān)管職能，探索形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的管理體系。

三是要健全集體建設(shè)用地收益分配機(jī)制，建立合理的國(guó)家、集體和個(gè)人收益分配制度。集體土地利用的核心問(wèn)題是土地增值收益的分配問(wèn)題，農(nóng)村土地制度改革必須切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，并妥善處理好國(guó)家、集體與個(gè)人之間的利益關(guān)系。一方面，按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配政府調(diào)節(jié)”的方法和原則，總結(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)和試行農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用收益分配辦法，形成合理有序的收入分配格局;另一方面，要防止集體組織被少數(shù)人操控，明晰集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，通過(guò)法律程序明確集體與農(nóng)民之間的委托代理關(guān)系，保障集體和個(gè)人之間的合法權(quán)益。

[注 釋]

① 資料來(lái)源：人民日?qǐng)?bào)，將“最多跑一次”改革向縱深推進(jìn)，http：//opinion.people.com.cn/n1/2018/0709/c1003-30133577.html，2018年7月9日。

② 資料來(lái)源：中國(guó)人大網(wǎng)，國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/23/content_2067609.htm，2018年12月23日。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 浙江省咨詢委三農(nóng)發(fā)展部.率先推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革 增強(qiáng)“三農(nóng)”發(fā)展新動(dòng)能[J].決策咨詢，2017（2）：14-16.

[2] 易曉園.農(nóng)村宅基地改革綜合績(jī)效研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2015，36（6）：77-81.

[3] 徐博，岳永兵，黃潔.“三塊地”改革先理順利益關(guān)系——對(duì)部分地區(qū)農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐的調(diào)研與分析[J].中國(guó)土地，2015（2）：28-29.

[4] 張毅，張新寶，任洪昌.浙江農(nóng)村土地股份制改革思考[J].中國(guó)土地，2014（3）：36-37.

[5] 鄭淋議，張應(yīng)良.新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷：歷程、動(dòng)因及啟示[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，45（1）：46-54.

[6] 韓冬，韓立達(dá)，張勰，等.市場(chǎng)化視角下農(nóng)村宅基地有償退出研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2018，39（1）：19-27.

[7] 楊紅.淺談農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系的建立[J].中國(guó)土地，2015（10）：28-29.

[8] 夏柱智.農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展、問(wèn)題和啟示——基于33個(gè)試點(diǎn)的資料[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，19（5）：5-17.

[9] 夏浩，苑韶峰，楊麗霞.浙江縣域土地經(jīng)濟(jì)效益空間格局演變及驅(qū)動(dòng)因素研究[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2017，26（3）：341-349.

[10] 汪本學(xué)，周玉翠.基于比較優(yōu)勢(shì)的浙江省土地資源配置效益研究[J].經(jīng)濟(jì)地理，2017，37（7）：185-190.

[11] 沈孝強(qiáng)，吳次芳，方明.浙江省產(chǎn)業(yè)、人口與土地非農(nóng)化的協(xié)調(diào)性分析[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2014，24（9）：129-134.

[12] 陳學(xué)淵，唐華俊，吳永常，等.耕地格局時(shí)空動(dòng)態(tài)變化過(guò)程和差異分析——以浙江安吉為例[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015，48（21）：4302-4313.

[13] 譚永忠，何巨，俞振寧，等.區(qū)域農(nóng)田當(dāng)量供需能力分析及其政策啟示——以浙江舟山市為例[J].自然資源學(xué)報(bào)，2018，33（9）：1503-1513.

[14] 謝建華.機(jī)制創(chuàng)新，謀劃耕保新“格局”——杭州的做法與經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)土地，2017（5）：13-16.

[15] 朱勇軍，徐建群.浙江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因分析與發(fā)展對(duì)策[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2016（12）：23-25.

[16] 韓菡.我國(guó)農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)地區(qū)差異性分析——基于對(duì)浙江、安徽兩省的調(diào)查[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2014（2）：60-61.

[17] 柯福艷，徐紅玳，毛小報(bào).土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)行為特征研究——基于浙江蔬菜產(chǎn)業(yè)調(diào)查[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2015，36（3）：374-379.

[18] 楊柳，呂開(kāi)宇，閻建忠.土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶保護(hù)性耕作投資的影響——基于四省截面數(shù)據(jù)的實(shí)證研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2017，38（6）：946-954.

[19] 李承政，顧海英，史清華.農(nóng)地配置扭曲與流轉(zhuǎn)效率研究——基于1995-2007浙江樣本的實(shí)證[J].經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2015（3）：42-54.

[20] 張忠明，錢(qián)文榮.不同兼業(yè)程度下的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿研究——基于浙江的調(diào)查與實(shí)證[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014，35（3）：19-24.

[21] 汪吉庶，胡賽全，于曉虹.土地流轉(zhuǎn)糾紛中的承包地互換機(jī)制：來(lái)自浙江C縣經(jīng)驗(yàn)的啟示[J].中國(guó)土地科學(xué)，2014，28（12）：10-15.

[22] 田傳浩，李明坤.土地市場(chǎng)發(fā)育對(duì)勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)的影響：基于浙、鄂、陜的經(jīng)驗(yàn)[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2014（8）：11-24.

[23] 趙丙奇.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資效果評(píng)價(jià)[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2017（7）：55-64.

[24] 俞濱，郭延安.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)地抵押市場(chǎng)雙重效應(yīng)研究——以浙江農(nóng)地抵押改革試點(diǎn)區(qū)為例[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2018（4）：17-26.

[25] 黃永.“三權(quán)分置”需夯實(shí)基層組織與農(nóng)民權(quán)利基礎(chǔ)——來(lái)自浙江樂(lè)清的探索實(shí)踐與思考[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2018（12）：34-35.

[26] 賀雪峰.現(xiàn)行土地制度與中國(guó)不同地區(qū)土地制度的差異化實(shí)踐[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2018（5）：21-30.

[27] 朱巖.城市失地農(nóng)民生存與發(fā)展問(wèn)題研究——以浙江嘉興市為調(diào)查樣本[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2013，34（2）：44-48.

[28] 錢(qián)存陽(yáng)，易榮華，劉家鵬，等.城鎮(zhèn)化改造中集體經(jīng)濟(jì)對(duì)失地農(nóng)民保障作用研究——基于浙江9個(gè)地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2015，36（1）：50-58.

[29] 顧龍友.對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐的思考（上）——基于5縣（市、區(qū)）的調(diào)查[J].中國(guó)土地，2017（12）：25-27.

[30] 葉紅玲.“宅改”造就新農(nóng)村——大理、義烏宅基地制度改革試點(diǎn)探析[J].中國(guó)土地，2018（5）：4-12.

[31] 范建雙，虞曉芬.浙江農(nóng)村“三權(quán)”改革背景下農(nóng)戶宅基地空間置換意愿的影響因素[J].經(jīng)濟(jì)地理，2016，36（1）：135-142.

[32] 祁黃雄，林偉立，鄒曉萌，等.基于農(nóng)戶行為的浙江農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)判別模型構(gòu)建研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2017，38（4）：17-20.

[33] 錢(qián)龍，錢(qián)文榮，陳方麗.農(nóng)戶分化、產(chǎn)權(quán)預(yù)期與宅基地流轉(zhuǎn)——溫州試驗(yàn)區(qū)的調(diào)查與實(shí)證[J].中國(guó)土地科學(xué)，2015，29（9）：19-26.

[34] 岳永兵，劉向敏.宅基地有償使用改革的探索與思考[J].中國(guó)土地，2017（12）：48-50.

[35] 楊璐璐.基于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地整理退出“房票”模式研究：湖州吳興例證[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2016（10）：62-66.

[36] 鄭金龍.浙江桐廬：釋放宅基地制度改革政策紅利[J].中國(guó)土地，2018（8）：50-51.

[37] 徐忠國(guó)，譚榮，蔣明利.農(nóng)村宅基地有償分配改革探索——浙江典型案例及理論分析[J].中國(guó)土地，2015（9）：22-24.

[38] 任常青，郜亮亮，劉同山.中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓問(wèn)題研究[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2016（5）：10-14.

[39] 顧驊珊.破解城鄉(xiāng)“雙二元結(jié)構(gòu)”：基于浙江嘉興的經(jīng)驗(yàn)研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2013，34（2）：99-105.

[40] 姚如青.農(nóng)村土地非農(nóng)開(kāi)發(fā)和集體經(jīng)濟(jì)組織重構(gòu)——基于浙江兩種留地安置模式的比較[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2015（6）：37-48.

[41] 王文龍.土地發(fā)展權(quán)交易視角下的糧食安全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制研究——以浙江省為例[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2015（1）：90-94.

[42] 黃祖輝.準(zhǔn)確把握中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2018（4）：2-12.

[43] 浙江吳興調(diào)研組.以“三集中”改革推動(dòng)鄉(xiāng)村振興[J].農(nóng)村工作通訊，2018（19）：63-64.

[44] 李劍鋒，徐建群.邁向長(zhǎng)久不變的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度——改革開(kāi)放40年來(lái)浙江農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度發(fā)展歷程[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2018（12）：28-30.

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， China has entered a period of rapid development of urban-rural transformation. However， the urban-rural dual structure， the existing legal difficulties and the high transaction costs have become the constraints for the development of urban-rural integration. As an important germination place of Xi Jinping's thought on comprehensively deepening reform， Zhejiang has made effective breakthroughs in areas such as the rural household contracted land system， rural homestead system and collective construction land system through overall planning of urban and rural development， strengthening top-level design， activating grass-root organizations and sharing the results of reform. General Secretary Xi has publicized， promoted and called for learning from Zhejiang's experience on many public occasions. In the next step， on the basis of drawing lessons from Zhejiang's existing experience， the rest of the country can continue to deepen the reform of the system of contracted land of farmer households， promote the reform of the "three-power separation" system of homestead， accelerate the reform of the system of marketization of collective construction land， and improve the institutionalized capacity of rural land systems.

Key words： Zhejiang; rural "three plots" reform; contracted land; the homestead; collective construction land

（責(zé)任編輯：李 萌）