孔麗娜 汪三琴

摘? ?要：2018年9月，國家融資擔(dān)?；鹫竭\(yùn)營，標(biāo)志著我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系初步形成。但與主要發(fā)達(dá)國家相比，我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系仍存在運(yùn)作模式復(fù)雜多樣、政府出資不足、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例較低、資金補(bǔ)充機(jī)制缺失、監(jiān)管體系不健全等問題，導(dǎo)致其運(yùn)行效果不佳，改善小微企業(yè)融資狀況效果不明顯。為健全我國小微企業(yè)融資擔(dān)保擔(dān)保體系，建議借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)簡(jiǎn)化運(yùn)作機(jī)制、加大政府出資比例和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例、降低銀行授信風(fēng)險(xiǎn)、健全資金補(bǔ)充機(jī)制、完善法律法規(guī)與監(jiān)管體制等政策措施。

關(guān)鍵詞：小微企業(yè);政策性融資擔(dān)保;國際比較;啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.03.004

中圖分類號(hào)：F831? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1003-9031（2020）03-0033-05

一、我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)情況的國際比較

（一）我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)起步較晚

國外小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)起步早，如美國、日本、德國從20世紀(jì)50年代，韓國從20世紀(jì)70年代，英國、法國從20世紀(jì)80年代開始建設(shè)小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系。我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)始于1993年，其后20多年各省市相繼組建政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和各類小微企業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，總體發(fā)展緩慢。2018年9月，國家融資擔(dān)?；鹫竭\(yùn)營，小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系框架雛形才基本形成。

（二）我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)主導(dǎo)作用不足

由于小微企業(yè)融資擔(dān)保費(fèi)率與違約損失率嚴(yán)重倒掛，小微企業(yè)融資缺乏商業(yè)性擔(dān)保的生存空間，主要發(fā)達(dá)國家通常只有財(cái)政支持的政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為小微企業(yè)提供融資擔(dān)保。如美國由小企業(yè)管理局及其遍布全國各地的100多家分支機(jī)構(gòu)為小微企業(yè)融資提供擔(dān)保;日本由政策金融公庫及分布全國的52家信用保證協(xié)會(huì)為小微企業(yè)融資提供擔(dān)保。我國小微企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)①數(shù)量多、且以民營為主，政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)占比小。以融資擔(dān)保發(fā)展頂峰的2011年為例，國有控股融資擔(dān)保公司達(dá)1568家，每個(gè)省平均約50家，占比僅18.7%，個(gè)別省份這一占比更低，如廣東約5%②。

（三）我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)資金使用效率較低

國外小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保的資金放大倍數(shù)普遍較高，如日本信用保證協(xié)會(huì)的擔(dān)保杠桿率可達(dá)35—60倍。而我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保因制度設(shè)置不完善，銀行合作積極性較低。截至2018年末，國家融資擔(dān)?；馂槠髽I(yè)融資提供再擔(dān)保25245戶、金額為326億元，分別完成計(jì)劃目標(biāo)的50.5%、69.9%，國家融資擔(dān)?；鹗褂寐蕛H49.3%，擔(dān)保倍率不僅低于政策允許的15倍，也明顯低于國外，沒有發(fā)揮其撬動(dòng)資金的作用。

（四）我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)進(jìn)展較慢

國外政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)覆蓋范圍較廣，如美國小企業(yè)管理局與7000多家銀行合作實(shí)施小企業(yè)信用擔(dān)保計(jì)劃;日本中小企業(yè)信用保證協(xié)會(huì)提供信用保證的企業(yè)覆蓋率為37.5%、金額覆蓋率為14.2%;我國的國家融資擔(dān)保基金現(xiàn)與23個(gè)省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)簽署再擔(dān)保合作協(xié)議，并與11家全國性商業(yè)銀行總部簽署銀擔(dān)合作戰(zhàn)略協(xié)議;截至2018年末，共為2.5萬家小微企業(yè)提供融資擔(dān)保，占全國已發(fā)生貸款業(yè)務(wù)的小微企業(yè)總數(shù)的0.1%，融資擔(dān)保金額僅占全國融資擔(dān)保額的17.5%。

二、我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)進(jìn)展較慢原因分析

（一）運(yùn)作模式復(fù)雜多樣影響政策性融資擔(dān)保效率及推進(jìn)進(jìn)程

國外小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系通常設(shè)1—2個(gè)層級(jí)，運(yùn)作簡(jiǎn)單、高效。如日本先由各地的信用保險(xiǎn)協(xié)會(huì)為中小企業(yè)提供融資擔(dān)保，然后由政策金融公庫以信用保險(xiǎn)方式，對(duì)信用保險(xiǎn)協(xié)會(huì)提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償;美國由小企業(yè)管理局代表國家，直接向銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放小微企業(yè)貸款提供擔(dān)保;德國先由各州的擔(dān)保銀行為小微企業(yè)提供貸款擔(dān)保，然后由中央及地方政府提供再擔(dān)保。從我國情況看，小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系層級(jí)多、鏈條長，通常由國家融資擔(dān)?；稹⑹〖?jí)融資再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、市縣級(jí)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等3—4個(gè)層級(jí)組成。各省市政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)度、股權(quán)結(jié)構(gòu)、制度安排各不相同，運(yùn)行效率參差不齊。如廣東省再擔(dān)保公司通過參控股方式新建地市政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，按“0123”銀擔(dān)合作框架③開展業(yè)務(wù);安徽省再擔(dān)保機(jī)構(gòu)直接參股原有市縣政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并按“4321”政銀擔(dān)合作模式①開展業(yè)務(wù)。

（二）政府出資不足削弱了對(duì)小微企業(yè)融資的增信力度

國際上政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金主要來源于政府，特別是中央政府。如美國中小企業(yè)信貸擔(dān)保計(jì)劃的資金全部來源于聯(lián)邦政府;日本政策金融公庫及其前身均由中央政府100%出資，信用保證協(xié)會(huì)資金9成以上來自地方財(cái)政及政策性借款，金融機(jī)構(gòu)及社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)占比僅4.5%、0.1%;韓國與日本類似，全國級(jí)的信用保證基金全部來源于中央財(cái)政，地方級(jí)擔(dān)保基金由政府和金融機(jī)構(gòu)共同出資。從我國情況看，目前采取政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體共同出資模式，但政府出資比例較低。如國家融資擔(dān)?；鹗灼谧?cè)資本661億元，中央財(cái)政出資不足50%，占比僅45.4%，其余的由20家金融機(jī)構(gòu)共同出資②。地方政府向政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)或各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金注入的資金也因財(cái)力各異而不同，如廣東各地市政府注資的旨在改善小微企業(yè)融資狀況的專項(xiàng)基金數(shù)量多、規(guī)模小，平均約2億元，與當(dāng)?shù)厣賱t數(shù)百億元、多則數(shù)萬億元的小微企業(yè)貸款相比，其承保能力極其有限，直接影響了政府對(duì)小微企業(yè)融資的增信力度。

（三）政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例較低無法有效緩釋銀行對(duì)小微企業(yè)授信風(fēng)險(xiǎn)

世界主要發(fā)達(dá)國家的財(cái)政分擔(dān)60%-80%的小微企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)，如美國政府分擔(dān)小微企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)的75%-90%;日本中小企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)的80%由政府分擔(dān)，其中約9成由中央財(cái)政分擔(dān)。從我國情況看，政府名義上承擔(dān)了40%的小微企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)，但考慮到國家融資擔(dān)?；鹬醒胴?cái)政出資占比不足50%，政府實(shí)際分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例僅30%。如安徽省政府直接分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例約50%;廣東省小微企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金代償時(shí)，財(cái)政出資部分承擔(dān)的比例不超過代償總額的50%?？梢?，我國政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例明顯不足，對(duì)分散小微企業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)作用有限，銀行對(duì)小微企業(yè)授信風(fēng)險(xiǎn)依然較大、積極性不高。

（四）資金補(bǔ)充機(jī)制缺失弱化了政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)持續(xù)擔(dān)保能力

世界主要發(fā)達(dá)國家的小微企業(yè)信用違約代償損失均由固定的財(cái)政預(yù)算撥款予以補(bǔ)充。如美國小企業(yè)局每年根據(jù)上年的補(bǔ)貼率向國會(huì)申請(qǐng)年度預(yù)算用以補(bǔ)貼;德國聯(lián)邦政府每5年對(duì)擔(dān)保銀行的擔(dān)保損失進(jìn)行一次補(bǔ)償規(guī)劃;日本通過財(cái)政補(bǔ)貼、政策性借款補(bǔ)貼擔(dān)保損失，并設(shè)立收支差額變動(dòng)儲(chǔ)備金;加拿大、奧地利小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保損失也由政府財(cái)政補(bǔ)貼。從我國情況看，目前國家融資擔(dān)?；鹬皇窃瓌t性地要求建立多元化資金補(bǔ)充機(jī)制，并以財(cái)政出資為主，但沒有明確后續(xù)資金注入的頻率、來源、金額以及各方比例;而地方政府設(shè)立的融資擔(dān)保公司、各種小微企業(yè)融資基金，各地財(cái)政大都以專項(xiàng)資金方式一次性投入，也沒有對(duì)資本金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金等后續(xù)補(bǔ)充作制度化安排，影響銀行對(duì)其持續(xù)擔(dān)保、代償能力的評(píng)價(jià)與認(rèn)定。

（五）監(jiān)管體系不健全阻礙政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展

一是政策性融資擔(dān)保監(jiān)管法律框架不完善。為建立健全政策性融資擔(dān)保體系，世界主要發(fā)達(dá)國家都制定了系列法律法規(guī)，如美國制定了《聯(lián)邦法典》《小企業(yè)法》《小企業(yè)投資法》等法律;加拿大頒布了《中小企業(yè)融資法案》;日本先后制定了《中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫法》《中小企業(yè)信用保證協(xié)會(huì)法》等法律。我國目前主要依據(jù)《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》《融資擔(dān)保公司管理?xiàng)l例》等規(guī)范性文件對(duì)融資擔(dān)保進(jìn)行指引，但都沒有明確擔(dān)保用途、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，也沒有從制度設(shè)計(jì)上明確政策性融資擔(dān)保、互助性融資擔(dān)保和商業(yè)性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)與監(jiān)管方面的差異，對(duì)地方政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)只有框架性的要求，尚未細(xì)化具體運(yùn)營機(jī)制。

二是政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管框架及主體職責(zé)不明晰。國外對(duì)小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體相對(duì)明確、單一，如德國成立了聯(lián)邦金融監(jiān)管局，作為聯(lián)邦財(cái)政部的下屬機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。我國的監(jiān)管主體是由銀保監(jiān)會(huì)牽頭，由財(cái)政部、發(fā)改委、商務(wù)部、工信部、工商管理局、人民銀行等部委共同參與的部際聯(lián)席會(huì)議，各省市監(jiān)管機(jī)構(gòu)自行確定，主要由地方金融監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管，由地方財(cái)政、國資、工信、科技、商務(wù)、人力資源和社會(huì)保障等多個(gè)部門主管，這種監(jiān)管體制下各部門的監(jiān)管職責(zé)分工不明確，中央與地方監(jiān)管銜接不順暢，難以監(jiān)督、指導(dǎo)小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)有序開展。如一些地區(qū)的省級(jí)擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主管部門有國有資產(chǎn)保值增值要求，風(fēng)險(xiǎn)容忍度低，導(dǎo)致?lián)C(jī)構(gòu)不敢、不愿發(fā)展小微擔(dān)保業(yè)務(wù)。

三、我國小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)的政策建議

（一）簡(jiǎn)化運(yùn)作機(jī)制，突出小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保的主導(dǎo)地位

鑒于小微企業(yè)融資市場(chǎng)失靈及其融資擔(dān)保的準(zhǔn)公共品屬性，我國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，從頂層設(shè)計(jì)上理順、精簡(jiǎn)我國政策性融資擔(dān)保體系，根據(jù)我國行政劃分構(gòu)建國家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)三個(gè)層級(jí)的政策性融資擔(dān)保框架，依次逐級(jí)提供再擔(dān)保，并將種類繁多的小微企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、專項(xiàng)資金歸并到對(duì)應(yīng)層級(jí)的政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一制度建設(shè)，合力發(fā)揮政府增信作用，凸顯政策性融資擔(dān)保在小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)中的絕對(duì)主導(dǎo)地位;同時(shí)加快推動(dòng)商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)政策性和商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)差異化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)小微企業(yè)融資擔(dān)保市場(chǎng)出清。

（二）加大政府出資比例和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，降低銀行授信風(fēng)險(xiǎn)

一是加大政府對(duì)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金支持力度。借鑒國家級(jí)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)均由政府全額出資的國際通行做法，中央財(cái)政要加大對(duì)國家融資擔(dān)?；鸬某鲑Y比例，上級(jí)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過股權(quán)投資等方式對(duì)其下級(jí)進(jìn)行資金支持，考慮到欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力有限，須適度調(diào)增其上級(jí)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)持股比例。二是增加政府風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，提升銀行合作積極性。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，政府總體分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例需達(dá)60-80%，不同層級(jí)政府分擔(dān)比例可參考財(cái)政收入分配比例，并向欠發(fā)達(dá)地區(qū)適度傾斜。

（三）進(jìn)一步完善政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)資金的長效補(bǔ)充機(jī)制，提升其可持續(xù)承保能力

借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)上年補(bǔ)償率計(jì)算當(dāng)年需補(bǔ)充的額度，再參照擔(dān)保基金出資比例進(jìn)行分?jǐn)?，其中由各?jí)政府承擔(dān)部分應(yīng)納入年度財(cái)政預(yù)算;也可借鑒日本、德國經(jīng)驗(yàn)，向政策性銀行申請(qǐng)低息貸款或發(fā)行專項(xiàng)債券補(bǔ)充基金。此外，還可建立保投聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過取得企業(yè)股權(quán)并分享企業(yè)高速發(fā)展帶來的收益，以此補(bǔ)充開展小微企業(yè)融資擔(dān)保的代償損失。

（四）完善法律法規(guī)與監(jiān)管體制，促進(jìn)業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展

一是針對(duì)政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)進(jìn)行專門立法或制定規(guī)范性文件，對(duì)其資金來源與用途、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、資金補(bǔ)充、運(yùn)作模式等進(jìn)行明確規(guī)定，使小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保體系運(yùn)轉(zhuǎn)有規(guī)可循、有法可依。二是建議由財(cái)政部門作為小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保的主管部門，或借鑒美國做法組建具有綜合協(xié)調(diào)能力的小微企業(yè)管理部門，由銀保監(jiān)會(huì)主導(dǎo)對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。三是制定小微企業(yè)政策性融資擔(dān)保績效考核激勵(lì)辦法，不僅對(duì)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)扶持小微企業(yè)數(shù)量、放大倍數(shù)、擔(dān)保費(fèi)率等效果指標(biāo)作出明確規(guī)定和獎(jiǎng)補(bǔ)安排，還要對(duì)銀行參與情況進(jìn)行考核、獎(jiǎng)補(bǔ)。

（特約編輯：何志強(qiáng)）

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