鄭金武，余從權，袁 鋒，童 軍，許國建，路冰斌

(1.湖北省宜昌市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊，湖北 宜昌 443000;2.湖北省農(nóng)藥檢定管理所，湖北 武漢 430070)

農(nóng)藥包裝廢棄物主要是指實際使用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的、不再具有使用價值而被廢棄的農(nóng)藥包裝物，包括用塑料、紙板、玻璃等材料制作的與農(nóng)藥直接接觸的瓶、桶、罐、袋，以及過期農(nóng)藥及其包裝物。為進一步摸清全市農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作現(xiàn)狀，我們采用實地調(diào)研和問卷調(diào)查相結(jié)合的方式對宜昌市所轄14個縣市區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置情況進行了調(diào)查。

1 全市農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作現(xiàn)狀

1.1 全市農(nóng)藥包裝廢棄物預計產(chǎn)生量及回收進展 據(jù)宜昌市農(nóng)業(yè)技術推廣中心預測，全市2019年預計產(chǎn)生農(nóng)藥包裝廢棄物約160t左右。宜昌市所轄9個縣市區(qū)(含夷陵區(qū))的年農(nóng)藥使用量及產(chǎn)生包裝廢棄物數(shù)量(表1)。其中，城區(qū)農(nóng)藥使用量約70t，產(chǎn)生農(nóng)藥包裝廢棄物約3.5t，僅分別占全市的2.23%和2.17%，盡管數(shù)量少，但分散點多面廣，回收組織工作難度大。

表1 全市預計農(nóng)藥使用量及包裝廢棄物產(chǎn)生量

注：數(shù)據(jù)由市農(nóng)業(yè)技術推廣中心提供

據(jù)調(diào)查，各地均按市農(nóng)業(yè)局要求制定了相應回收處置方案，出臺了相應的回收政策。截止2019年7月25日統(tǒng)計，全市共回收農(nóng)藥包裝廢棄物13.862t，僅占應回收數(shù)量的8.6%，罰沒和經(jīng)營戶主動上繳過期農(nóng)藥24.272t(表2)。

表2 宜昌市罰沒農(nóng)藥與農(nóng)藥包裝廢棄物回收數(shù)量統(tǒng)計

注：數(shù)據(jù)由市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊2019年7月25日統(tǒng)計

1.2 宜昌市城區(qū)實施情況

1.2.1 動員部署 2018年8月，市農(nóng)業(yè)局對城區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作進行了安排和部署。明確農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者(批發(fā)商和零售店)及農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社是城區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作的主體，市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊具體負責城區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等工作。

1.2.2 城區(qū)先行推進 市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊采取四條措施積極推進。一是強化宣傳引導。結(jié)合農(nóng)資打假“鄉(xiāng)村行”活動開展農(nóng)藥包裝廢棄物回收的宣傳引導和普法教育，要求他們明確法律責任，自覺妥善回收處置農(nóng)藥包裝廢棄物，在銷售農(nóng)藥時履行告知義務。二是督促回收主體履行回收義務。根據(jù)《農(nóng)藥管理條例》的相關規(guī)定，起草并督導相關農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)簽訂了《農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)關于宜昌城區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置承諾書》，明確要求相關農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)與宜昌農(nóng)藥批發(fā)商簽訂農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置合同，明確雙方的責任和義務。三是建立城區(qū)回收網(wǎng)絡。在城區(qū)免費發(fā)放回收臺賬200余本，張貼回收提示標語200余張，免費配發(fā)城區(qū)農(nóng)資經(jīng)營戶和農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社農(nóng)藥包裝廢棄物回收桶145個，建立農(nóng)資經(jīng)銷店回收點115個和農(nóng)藥批發(fā)商回收站15個，初步形成由農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、銷售企業(yè)和農(nóng)藥使用者組成的農(nóng)藥包裝廢棄物回收網(wǎng)絡。四是納入鄉(xiāng)村振興計劃項目。先后跟點軍區(qū)和猇亭區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局協(xié)商，研究將農(nóng)藥包裝廢棄物回收納入鄉(xiāng)村振興計劃的問題。由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責組織實施，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會下達工作任務，村委會負責對農(nóng)民開展宣傳教育，并指定專人進行撿拾、回收，交村委會或鎮(zhèn)、村農(nóng)資零售店保管，由市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊委托城區(qū)農(nóng)藥批發(fā)商自愿“一拖X”負責運輸，交支隊貯存。近一年來，城區(qū)僅回收農(nóng)藥包裝廢棄物0.58t。

1.3 縣市區(qū)探索實踐 五峰縣迅速啟動了農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作，且收效甚好；宜都市由生態(tài)環(huán)境局承擔農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作；枝江、秭歸、當陽、遠安、夷陵等農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門都制定了相應回收處置實施方案。同時，摸清了暫存于市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊、各縣市區(qū)農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊罰沒和過期農(nóng)藥24.2t。

1.3.1 五級參與，有償回收 五峰縣農(nóng)業(yè)局采用對農(nóng)藥包裝廢棄物實行 “戶收集、組回收、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”的回收模式回收，并在所轄漁洋關、五峰、長樂坪、仁和坪等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)藥包裝廢棄物回收試點，依托村級保潔員和農(nóng)藥經(jīng)營門店分別建立了67個村級回收點和47個農(nóng)藥經(jīng)營門店回收點，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各村簽訂回收協(xié)議，明確了村級保潔員與農(nóng)藥經(jīng)營門店店主為回收責任人，村級保潔員工資由五峰縣人社局統(tǒng)一支付，各回收點按照核定的價格對各村收集的廢棄農(nóng)藥包裝物實行有償回收。廢棄農(nóng)藥包裝物回收價格標準為：塑料瓶4元/kg，玻璃瓶2元/kg，金屬瓶6元/kg。回收經(jīng)費由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局據(jù)實結(jié)算。截止目前，五峰縣已完成農(nóng)藥包裝廢棄物回收8.48t。

1.3.2 抓住主體，依法推進 秭歸縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構督導農(nóng)藥經(jīng)營門店簽訂《農(nóng)藥包裝廢棄物回收承諾書》，依托農(nóng)藥經(jīng)營門店設置了227個農(nóng)藥包裝廢棄物回收點，統(tǒng)一印制發(fā)放回收臺賬，對回收的農(nóng)藥包裝廢棄物實行專人管理，截止目前已回收農(nóng)藥廢棄包裝物1.5t。遠安縣結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建，縣農(nóng)業(yè)局專門安排25萬元資金用于農(nóng)藥包裝廢棄物回收，設置回收站點500個，目前已回收0.15t。

2 農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作存在的問題

2.1 宣傳力度不夠，農(nóng)民認識不到位 在目前開展的新農(nóng)村建設環(huán)境整治中對廢棄農(nóng)藥瓶(袋)如何回收處置宣傳不夠，多數(shù)農(nóng)民認識不到位，生態(tài)環(huán)保意識不強，只圖眼前方便，亂扔農(nóng)藥瓶(袋)的現(xiàn)象普遍存在。另外農(nóng)藥包裝廢棄物缺少經(jīng)濟價值，在沒有鼓勵政策的情況下，農(nóng)戶用藥后主動收集交回農(nóng)藥包裝的積極性不高。

2.2 管理機制不健全，相關制度不配套 一是基層政府還沒引起高度重視。2019年國家已經(jīng)將廢舊農(nóng)用地膜回收利用納入鄉(xiāng)村振興計劃，安排在內(nèi)蒙古、甘肅和新疆支持100個縣整縣推進廢舊地膜回收利用，鼓勵其他地區(qū)自主開展探索，而農(nóng)藥包裝廢棄物的回收處置卻沒有納入強農(nóng)惠農(nóng)項目，既沒有國家項目又沒有硬性規(guī)定，基層政府還沒引起高度重視。二是資金投入渠道不暢。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前有部分縣級政府財政部門認為投入大、投入后又難見明顯成效，不愿意在這方面投入資金；縣鄉(xiāng)政府和有關部門對打突擊戰(zhàn)可以接受，對建立長效機制沒有信心；因為沒有補償和激勵機制，農(nóng)民也不愿意費力勞神把使用后的農(nóng)藥瓶(袋)收集起來，再交到指定站點，還是一扔了之。三是機制不健全，回收難度大。農(nóng)民生產(chǎn)用藥是產(chǎn)生農(nóng)藥包裝廢棄包裝物的主要來源，村級組織才是回收工作的關鍵所在，把農(nóng)民動員起來開展回收工作也離不開村級組織，必須發(fā)揮村委會的作用，將農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作納入村級日常管理，將散落在田間地頭的農(nóng)藥包裝廢棄物收集起來進行無害化處理。

2.3 轉(zhuǎn)運處置難度大，全靠主體自行處置不可行 一是農(nóng)藥包裝物再利用受到限制，處置環(huán)節(jié)多、鏈條長，費用大。目前大都采用與生活垃圾一同焚燒或填埋，還有部分丟棄在田邊溝渠或荒地。二是具有農(nóng)藥包裝廢棄物無害化處理資質(zhì)企業(yè)少、費用高也是難點之一，目前湖北省有處理資質(zhì)企業(yè)只有2家，按照前年省總隊與企業(yè)簽訂的合同，轉(zhuǎn)運處理一t需8 500元。雖然按照法規(guī)要求農(nóng)藥生產(chǎn)者、銷售者都是農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置的責任主體，但是，面對兩個責任主體上下錯綜復雜的關系，要二者厘清責任界限，目前尤其讓兩個主體安排人力、資金各自履行回收、轉(zhuǎn)運、處置義務幾乎是不可能的。

3 解決農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置的措施建議

3.1 健全制度，強化宣傳引導 結(jié)合我市實際，建議要從根本上解決農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置問題，由政府主導，農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財政等重要密切部門配合，完善與《農(nóng)藥管理條例》相配套的相關制度，督促農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作組織以及農(nóng)民按照法律法規(guī)及相關制度要求履行相應的職責，建立健全回收處置長效機制。以村組、種植業(yè)合作社、農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營門店等為基本單位，構建適合本地實際的農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置體系和監(jiān)管體系。

3.2 傳導壓力，實行主體量化回收 一是層層傳導壓力。市、縣市區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應將農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作列入農(nóng)業(yè)面源污染治理的重點內(nèi)容，結(jié)合鄉(xiāng)村振興計劃和村容村貌整治一并研究，確定三年行動計劃和年度目標?？h市區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照屬地管理原則與所轄鄉(xiāng)、村逐一簽訂責任書；要求各村設一名回收監(jiān)督宣傳員，可以由“四員”之一的保潔員兼任，并對其進行量化考核，與工資掛鉤。二是督促批發(fā)商帶頭回收。各地農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構與所在城區(qū)農(nóng)藥批發(fā)商簽訂回收承諾書，根據(jù)近兩年農(nóng)藥銷售平均量，折算其年度銷售農(nóng)藥產(chǎn)生農(nóng)藥包裝物數(shù)量，以此為基礎明確回收數(shù)量，年底沒有完成回收任務視為不全面履行農(nóng)藥包裝廢棄物回收義務，責令限期整改；對仍不改正的，要依法處理。三是逐步推行農(nóng)藥零售店量化回收。加強對轄區(qū)農(nóng)資零售店農(nóng)藥銷售臺賬的監(jiān)管，時機成熟時與其簽訂回收承諾書，明確回收數(shù)量，逐步推行農(nóng)藥零售店量化回收，對拒不履行回收義務的，實施行政處罰。

3.3 加大投入，配齊相應設施設備 農(nóng)藥包裝廢棄物回收需要配備或完善回收轉(zhuǎn)運所需的收集桶、轉(zhuǎn)運車、打包裝箱、人工費用等都需要資金投入，在還沒有完全理順關系、建立健全回收處置機制的情況下，農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置相關費用應由地方財政預算支出，解決基礎性、難點性、引導性等資金，促進回收網(wǎng)絡建立起來、回收機制深入探索。

3.4 綜合施策，納入鄉(xiāng)村振興項目 各縣市區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，將農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置納入鄉(xiāng)村振興計劃中，統(tǒng)籌部署、綜合施策，通過人居環(huán)境整治、農(nóng)村生活垃圾治理、美麗鄉(xiāng)村建設等項目載體，解決農(nóng)藥包裝廢棄物回收和處置費用。

3.5 治根本抓源頭，建立長效機制 建議國家出實招從源頭抓起，建立長效機制，要求每個農(nóng)藥(農(nóng)膜)生產(chǎn)企業(yè)根據(jù)當年農(nóng)藥(農(nóng)膜)生產(chǎn)量折算出包裝廢棄物的產(chǎn)生量，測算出回收處置這些廢棄物所需資金額度，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)將這部分費用上交中央財政，由中央財政再逐級分配到各省市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，專門用于農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作補貼。同時，以地市為單位，成立或引進一家專門從事農(nóng)藥、種子、肥料包裝廢棄物和廢舊農(nóng)用地膜等農(nóng)業(yè)廢物回收、利用和無害化處理的專業(yè)公司，并在項目上給予政策扶持，在稅收上給予政策優(yōu)惠。

3.6 條件成熟，依法督促主體履行回收義務 現(xiàn)階段，完全依靠農(nóng)藥生產(chǎn)、銷售企業(yè)履行回收義務，承擔處置費用還無法落實到位，只有宣傳動員和強力引導形成社會共識和工作合力，依法督促主體履行回收義務主渠道的條件才會成熟。配套制度和長效機制形成后，堅持“政府扶持、屬地管理”原則，逐步推行“誰生產(chǎn)誰負責、誰銷售誰回收、誰使用誰交回”的回收方式，各地社會化回收體系必將取代政府部門主導的模式，農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作將會步入良性循環(huán)的發(fā)展軌道。