高 麗 徐選國

(1.2.華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237)

群團組織作為黨密切聯(lián)系群眾的重要抓手，既是黨和政府聯(lián)系和服務群眾的橋梁與紐帶，也是維護國家政權、推動黨組織社會(1)參見謝遐齡：《論作為政治制度的統(tǒng)一戰(zhàn)線》，《上海市社會主義學院學報》2010年第2期。該文指出，黨組織與社會是一體的，黨在組織社會的過程中發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線。葉敏：《政黨組織社會：中國式社會治理創(chuàng)新之道》，《探索》2018年第4期。文中也明確提出，中國共產(chǎn)黨是通過有效組織社會取得革命勝利和社會主義建設成就的使命型政黨，其以有效組織社會為根本依靠力量。的重要支柱。中國特殊的歷史、政治與文化背景，形塑了婦聯(lián)組織獨特的組織性質與功能定位，并長期扮演著“黨政代言人”和“群眾代言人”的雙重角色。2015年在中央黨的群團工作會議上，習近平總書記明確指出要切實保持和增強群團組織的政治性先進性群眾性，努力開創(chuàng)群團工作新局面。隨后，十九大報告突出強調群團組織要增強群眾工作本領、創(chuàng)新群眾工作體制機制和方式方法。十九屆四中全會則進一步要求建立健全聯(lián)系廣泛、服務群眾的群團工作體系，注重發(fā)揮群團組織、社會組織作用，助力構建基層社會治理共同體?？梢?，深化群團改革已然被納入深化黨和國家機構改革、推進社會治理體系和社會治理共同體構建的時代格局之中，這既是黨和政府對群團工作高度重視的體現(xiàn)，也揭示了新時代背景下促進群社合作、發(fā)揮應然治理效能的內(nèi)在要求。面對新時代社會主要矛盾的轉變和以人民為中心的治理取向，工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織應怎樣參與基層治理實踐、有效回應群眾對美好生活的向往？由此，如何進一步深化群團改革實踐、創(chuàng)新群團工作機制，使之成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，是當前各級群團組織深化改革的重要議題。

一、問題提出

黨的群團工作會議召開以來，群團改革工作持續(xù)推進，群團組織在創(chuàng)新群眾工作機制、拓展群團參與治理空間等方面進行了積極探索，并呈現(xiàn)出一種邁向社會本位、回歸社會屬性的改革實踐模式[1](PP 55-68)。以婦聯(lián)為例，中央辦公廳批準的《全國婦聯(lián)改革方案》明確要求堅持黨的領導、以婦女為本，從機構設置與運行機制、干部選拔與管理、群眾服務能力提升、基層組織建設等方面推進改革，切實發(fā)揮聯(lián)系群眾、服務群眾的基本職能，努力構建社會化群團服務機制，以彰顯婦聯(lián)組織群眾性這一特點。地方婦聯(lián)組織也結合發(fā)展實際開始探索制度調整與實踐創(chuàng)新。例如，上海市作為群團改革先鋒地，著重圍繞組織設置、干部管理、運作機制和支持保障，優(yōu)化工作隊伍，健全“網(wǎng)絡化、法治化、社會化”工作機制(2)此表述出自上海市婦女聯(lián)合會2015年11月所制定的《群團改革實施方案》。，以增強服務群眾本領。吉林省婦聯(lián)明確“堅持黨建帶婦建”原則，積極推進服務型基層婦聯(lián)組織建設，并將其納入基層黨政領導目標責任考核與基層黨建考評體系之中[2]，深化黨領導婦聯(lián)組織工作的機制創(chuàng)新。江蘇省徐州市婦聯(lián)借助微信、婦聯(lián)通、QQ等媒體平臺，積極搭建“三級群主”+“兩級顧問”的服務網(wǎng)絡，以增進市、縣、鎮(zhèn)、村、婦女小組五級婦聯(lián)組織與婦女群眾的有效聯(lián)系[3](PP 44-54)。上述各地區(qū)改革措施均不同程度地響應了中央群團改革的方向和要求。然而，由于婦聯(lián)等群團組織長期鑲嵌于科層體系，存在“官民二重性”特征[4](PP 67-72)，一定程度上被視為“類黨政部門”[5](PP 701-715)或“準政府組織”[6](P 94)；同時，處于政府序列邊緣位置的婦聯(lián)在實踐中仍存在“唯上多于唯下”“重場面輕實效”“親體制內(nèi)而疏體制外”等現(xiàn)象(3)筆者結合2015年7月習近平總書記在黨的群團工作會議上的講話、既有婦聯(lián)組織研究文獻以及實地調研中婦聯(lián)工作者的闡述梳理歸納形成。，其脫離群眾、脫離基層的傾向亟待進一步解決。加之受“倒金字塔型”組織架構的影響，婦聯(lián)的基層服務力量欠缺、服務能力有限，進一步弱化了其既有的群眾性功能，這些情形體現(xiàn)出婦聯(lián)組織在國家政治性與民間社會性的雙重屬性之間存在著愈發(fā)凸顯的張力，不斷撕扯著婦聯(lián)本身。那么，如何轉變婦聯(lián)組織傳統(tǒng)的體制機制與工作方法，重塑其應然的社會性功能，促使婦女群眾在共建共治共享發(fā)展中有更多獲得感、幸福感，進而有效實現(xiàn)群團改革目標呢？

20世紀六七十年代，為應對財政危機、管理風險及全球化挑戰(zhàn)，政府購買服務作為一項公共服務市場化改革實踐在西方國家興起并得到廣泛推行。從國內(nèi)來看，十八大以來，在全面深化改革、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的驅動下，“政府購買社會服務”逐漸成為政府職能轉移、回應社會需求的重要機制，這既是加快政社分工合作、激發(fā)社會組織活力、構建服務型政府的必然舉措，也是克服“理性官僚制”下“政府失靈”[7](PP 17-29)、應對增長性需求與差異化需求挑戰(zhàn)[8](PP 129-136)的有效手段，并在一定程度上推動了福利供給模式從政府包辦到政府委托購買的轉變，促進了多元主體協(xié)同治理格局的形成。婦聯(lián)組織在外部政策形勢驅動和內(nèi)部服務困境的推動和倒逼下，向社會組織購買服務已然成為其落實改革要求、提升服務群眾能力的關鍵切入點。

上海H區(qū)婦聯(lián)在群團改革精神的指引下，積極展開了一系列改革實踐，尤其是通過項目化運作引入專業(yè)社會組織，積極轉變傳統(tǒng)工作理念和模式，并逐漸探索形成了一種邁向社會化取向的婦聯(lián)改革道路，體現(xiàn)出了較為明顯的治理效能。既有研究關于婦聯(lián)購買社會服務的探討主要聚焦兩方面：一是從理論維度解析婦聯(lián)參與社會治理創(chuàng)新、推進國家治理現(xiàn)代化的角色定位、實踐方向與機制思考[9](PP 101-105)[10](PP 14-26)；二是從實踐出發(fā)，闡釋各級婦聯(lián)購買社會服務中所形成的競合式鑲嵌[11](PP 19-27)、層級嵌入[12](PP 5-16)等婦社合作關系。不難發(fā)現(xiàn)，既往研究對婦聯(lián)組織行動邏輯的研究尚未跳出國家-社會關系框架，限制了研究者對婦聯(lián)組織在改革實踐中的實踐智慧和本土想象的關切，而這種研究空間可能更加有助于實現(xiàn)婦聯(lián)改革實踐中本土理論的生成。

基于此，本研究所關注的核心問題在于：在中央群團改革精神指引下，地方婦聯(lián)通過向社會組織購買服務來實現(xiàn)治理模式變遷的深層機理是什么？這種獨特的購買服務模式體現(xiàn)出地方婦聯(lián)在改革實踐中的何種行動邏輯和本土治理經(jīng)驗？具體而言，本研究以H區(qū)婦聯(lián)近五年購買服務項目化實踐為研究重點，嘗試回答以下問題：一是H區(qū)婦聯(lián)如何認識與理解以項目化形式向社會組織購買服務；二是基于對既有理論的批判性反思，構建了“中間治理領域”的分析視角，重新審視婦聯(lián)購買社會服務的實踐邏輯；三是深度分析婦聯(lián)社會化改革的行動邏輯及其內(nèi)在機制。本文以筆者2018年3月至2019年6月調研的上海H區(qū)婦聯(lián)為個案研究對象，通過深度訪談、參與式觀察等研究方法，主要考察H區(qū)婦聯(lián)如何轉變工作思路以發(fā)揮群眾性功能(怎樣開展購買服務實踐)、采取哪些購買服務策略(對內(nèi)如何理解項目化機制、對外如何監(jiān)管項目等)以及在上述探索過程中所呈現(xiàn)的實踐邏輯等內(nèi)容。

二、理論基礎：國家與社會關系的內(nèi)涵拓展

近年來，“國家與社會”關系始終是國內(nèi)外社會科學界研究中國社會變遷與發(fā)展的主導范式，并形成了以市民社會、法團主義、“社會中的國家”(4)參見喬爾·米格代爾著，李楊等譯：《社會中的國家——國家與社會如何相互改變與相互構成》，南京：江蘇人民出版社，2015年，第131頁。書中指稱，國家只是社會的一部分，國家嵌入社會之中，二者在相互斗爭的過程中互相影響，力量對比和邊界持續(xù)變動，但任何一方均無法建立絕對的權威或霸權，進而形成一個“社會中的國家”。等為代表的理論視角，但它們所展開的探討卻仍停留在國家與社會的結構框架內(nèi)，這也使得在政府購買服務實踐研究中，學界較多從傳統(tǒng)二元框架分析政社關系的形態(tài)及其特征，導致理論創(chuàng)新空間或本土理論建構十分有限。然而，基于群團組織特殊的身份屬性，既有的雙重委托代理抑或國家與社會關系范式在揭示群團購買服務實踐方面存在著明顯的解釋限度和恰適性問題。因此，筆者引入“第三領域”這一視角，嘗試構建一個將國家治理與社會治理有機整合的“中間領域治理”分析框架，以更為恰適地闡釋婦聯(lián)購買服務的實踐機制及其內(nèi)在邏輯，并嘗試對既有國家與社會關系的理論內(nèi)涵進行對話和反思。

(一)身份區(qū)隔與組織懸?。弘p重委托代理框架的解釋限度

起源于20世紀70年代初的委托代理理論，是基于契約制定，通過委托人給予代理人一定酬勞和決策權，代理人展開行動以實現(xiàn)目標和委托人利益的最大化，其核心在于委托人和代理人均是以實現(xiàn)自身效用最大化為行為目標的“經(jīng)濟人”[13](PP 69-78)。其中委托人主要出于公共目標或公共利益，代理人則追求高昂代理費或自由決策權。在此基礎上，有學者結合中國上市公司的治理實踐，建立“雙重委托代理理論”，用以分析控股股東、中小股東和經(jīng)營者三者之間的委托代理關系及其交互影響[14](PP 16-25)。而后，雙重委托代理作為一種探究政社關系、多層級關系的分析機制被廣泛應用。在政府購買服務過程中，面對多層級下不同主體的差異性價值偏好和行動邏輯，有學者借用雙重委托代理來分析初始委托方、中間委托方及終端代理方之間所生成的復雜關系及其內(nèi)在邏輯，以調和國家與社會之間的互動秩序[15](PP 36-48)。由此可見，雙重委托代理作為一種關系分析機制，借助良性關系的構建來實現(xiàn)不同主體利益最大化的目標。

從組織屬性及職能來看，工青婦等群團組織兼具“黨政代言人”和“群眾代言人”的雙重身份，既要自上而下貫徹黨政意志，擔負起引導廣大群眾聽黨話、跟黨走的責任；也要自下而上代表和維護人民群眾權益，積極回應人民群眾的多元化需求。然而，這一特殊的雙重身份并非一種分立或割裂的狀態(tài)，而是被統(tǒng)合在“橋梁與紐帶”這一角色定位之上，連接著國家和社會成員，既向下傳達黨政意志，也將人民群眾的需求上傳至國家，進而實現(xiàn)社會成員與公共體制之間的相互連接[16](PP 1-6)。因此，借用雙重委托代理來分析國家(黨政)、群團組織、社會成員之間互動關系時，一方面將可能增加群團組織雙重身份之間的區(qū)隔性，強化其“類黨政部門”或“準政府組織”的鐘擺特性，進而在一種“懸浮型”[17](PP 1-38)組織形態(tài)下不斷弱化其對群眾及其需求的應有關懷；另一方面，在雙重委托代理語境下，因雙方目標存在一定程度的差異性且存在信息不對稱，常常出現(xiàn)委托代理困境，這有可能進一步加劇群團組織對上、對下的實踐困境，如何確保其實現(xiàn)公共利益最大化仍有待深入考究。

(二)拓展“國家-社會”范式：新時代婦聯(lián)組織身份的再闡釋

既往研究中，以市民社會和法團主義為代表的兩種理論范式被視為分析國家-社會關系的理論基石。其中，前者強調獨立于國家之外的社會空間及其對國家權力的制衡[18](PP 63-87)[19](PP 162-168)，反窺中國本土現(xiàn)實，在長期以來較為薄弱的社會生產(chǎn)機制下并未具備孕育市民社會的條件，社會自治要素缺失[20](PP 125-139)，更多地表現(xiàn)出一種“強國家-弱社會”的形態(tài)；后者則主張社會與國家之間的融合，二者融合所形成的法團化組織乃是社會良好運作的中介，并將它們整合進國家決策結構之中，實現(xiàn)國家與社會間的有機整合[21](PP 30-43)[22](PP 174-198)。不難發(fā)現(xiàn)，二者所呈現(xiàn)的理論闡釋始終難以跳脫以往的二元性結構框架，較多地停留在國家與社會之間合作抑或對立狀態(tài)的推拉關系之中，理論想象力受限，難以形成一種突破性的解釋模型。群團組織作為一種特殊的組織形態(tài)，具有連接黨政與群眾之間的橋梁與紐帶的定位，其特殊的中間層角色、雙重屬性及其組織化功能，促使筆者進一步思考并拓展原有的國家-社會關系范式，以有效闡釋群團組織參與基層治理實踐的理論依據(jù)。

基于西方成熟的社會生產(chǎn)機制，薩拉蒙(Lester M.Salamon)認為，獨立于政治和經(jīng)濟領域而存在的“第三域”是實現(xiàn)對政府權力監(jiān)督、保障全社會公共利益的重要手段[23](PP 14-15)?；氐街袊就琳Z境，在“強政府、弱社會”長期規(guī)制下難以形成獨立的“第三域”，然而，黃宗智先生通過對清代訴訟案件史料的深入研究，提出在國家和社會之間存在著一種第三領域(the third realm between state and society)[24](PP 260-285)，即通過政府和民間的協(xié)商談判，批準授權其以半正式的行政方式推進基層社會治理，并因情境場域的差異使之徘徊于國家化與去國家化之間。也有學者將其稱為“國家和社會之間的中間區(qū)域”[25](P 198)，更多強調國家意志與社會力量之間的互動交叉，進而形成一種中國特有的基層公共領域治理模式。在此基礎上，有學者認為，工會組織除了西方語境下的社會性存在和計劃經(jīng)濟時期的國家性存在之外，在當前社會治理實踐中已日漸形成一種國家與社會之間的存在形式[26](PP 121-133)，從而兼具國家治理與社會治理的雙重角色。

由此可見，在第三領域視角下，國家與社會并非是單一的分割對立抑或交融統(tǒng)合，而是在邊界模糊地帶形成了二者的交疊區(qū)域或粘連地帶[27](PP 102-126)。群團組織作為特殊的社會團體，是黨領導下的聯(lián)系和服務群眾的重要組織載體，恰處于國家與群團所代表利益群體的中間位置，并在國家所賦予的政治合法性基礎上發(fā)揮著連接黨政與群眾的橋梁與紐帶作用，成為新時代黨組織社會、整合社會的重要社會支柱。這種特殊的組織性質與職能定位促使其以“中間領域”的代表性身份存在于國家與社會之間，并在中央群團改革驅動下逐步實現(xiàn)政治合法性與社會合法性、黨政代言人與群眾代言人的雙重統(tǒng)合。在整個治理結構轉向“以人民為中心”“以社會為中心”的前提下，婦聯(lián)組織進一步發(fā)揮“中間領域”功能，既要促成組織自身的多重轉變，更要主動“借道社會”，即通過購買社會服務機制來向社會組織借力借智，進而更好地彰顯婦聯(lián)社會化功能和中間領域治理所促成的通道連接功能。因此，從購買社會服務實踐來看，婦聯(lián)組織與社會組織的主動聯(lián)手合作，既是在制度引領下貫徹落實黨和政府所倡導的“加快政社分工與合作”(5)參見徐永祥：《政社分工與合作：社區(qū)建設體制改革與創(chuàng)新研究》，《東南學術》2006年第6期。文中指出，要推動社區(qū)建設體制的改革與創(chuàng)新，轉變政府職能，構建現(xiàn)代性的、政府與社會的分工合作體制。、“激發(fā)社會組織活力”(6)“激發(fā)社會組織活力”這一表述出自黨的十八屆三中全會上所通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，文件明確指出，“激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用”。等一系列治理要求的充分體現(xiàn)，以進一步構建群社、婦社之間的良性合作關系；也是積極促成黨政與婦女群眾之間“自上而下與自下而上”這一雙向溝通模式的關鍵紐帶，以實現(xiàn)國家與社會之間的通道再建與有機團結；更是借用專業(yè)力量來滿足群眾復雜訴求、增強自身治理能力、推動社會治理共同體構建的重要手段，以有效彰顯自身社會性與群眾性功能。

為此，基于上海市H區(qū)婦聯(lián)近年來在購買社會組織服務實踐機制方面的探索，筆者嘗試構建出一種以“中間領域治理”為核心的分析框架(見圖1)，從而進一步揭示以“中間層”身份存在的婦聯(lián)等群團組織借助向社會力量購買服務來促成國家與個體之間連接互動的實踐空間及其行動邏輯。

圖1 中間領域治理下婦聯(lián)購買服務實踐邏輯的分析框架

三、多維并舉：地方婦聯(lián)購買社會服務的實踐邏輯

中國婦女十二大報告中明確指出，要進一步發(fā)揮婦聯(lián)組織“聯(lián)”的優(yōu)勢，廣泛動員社會力量，推進資源開放共享，主動借勢、借機、借力、借智，更好為大局服務，為婦女群眾服務[28]。婦聯(lián)組織需充分發(fā)揮自身角色優(yōu)勢與社會性功能，創(chuàng)新工作方法，進一步促進服務能力與治理效能的穩(wěn)步增強，從而協(xié)同社會組織在基層治理實踐中有效發(fā)揮應然效力?？v觀H區(qū)婦聯(lián)近五年向社會力量購買服務的實踐，資金投入超過1000萬元，服務項目超過100個，其內(nèi)容涵蓋婦女、兒童、家庭、社區(qū)治理、基層婦聯(lián)建設等多個領域，成效顯著。在實踐中H區(qū)婦聯(lián)是如何借力項目化運作來創(chuàng)新其工作機制、凝聚社會力量、滿足群眾訴求，進而實現(xiàn)治理能力提升、推進群團組織改革的呢？

(一)思維與制度同步，扎牢購買服務實踐的規(guī)范化根基

針對婦聯(lián)等群團組織存在的覆蓋面不足、凝聚力下降等問題[29](PP 144-150)，H區(qū)婦聯(lián)多次召開黨組會議、街道例會、干部討論會，全面分析自身在職能履行、服務實施、凝聚群眾等方面的諸多問題，重新認識新時期婦女群體的分化格局及多元異質需求，積極探討服務婦女、維護婦女合法權益的新模式。恰逢政府購買服務浪潮全面興起，轉變傳統(tǒng)服務方式、引入社會力量開展項目化實踐成為破解困境的有力抓手。

一方面，在購買服務之初，H區(qū)婦聯(lián)以思維意識為著眼點，有力推進“三轉”，即轉身份、轉意識、轉方法。具體來講，H區(qū)婦聯(lián)全體婦女干部專程前往最早開展項目化運作的P區(qū)學習服務經(jīng)驗，并邀請高校與實務專家圍繞購買社會服務與社會組織發(fā)展等相關內(nèi)容進行政策解讀、理論指導及實踐分享，著力加強婦聯(lián)干部對購買服務及其運作體系的理解，從意識上逐步改變自上而下的行政化、機關化思維。正如原H區(qū)婦聯(lián)Z副主席所言：

相較以前，從“大包大攬”到“委托購買”、從“自想自做”到“監(jiān)管督導”，我們要實現(xiàn)的是認知與身份的同步扭轉，對于我們機關干部來說，這既是挑戰(zhàn),更是機遇。(訪談資料：20190625)

另一方面，以制度規(guī)范為依據(jù)，結合自身實踐主動“建規(guī)章、立契約”，即立足購買服務的實際，加強多方協(xié)商。H區(qū)婦聯(lián)在購買服務之初就在第三方評估機構及行業(yè)專家的支持下擬定了《向社會力量購買公益服務項目實施意見》《項目化運作專項資金經(jīng)費管理辦法》《項目申報書模板》《項目協(xié)議書模板》等文件，充分明晰了購買的原則、目標、內(nèi)容、資金撥付以及承接主體要求等關鍵要素，以婦聯(lián)、社會力量應遵從的契約精神為核心規(guī)則，發(fā)揮制度與契約對各主體及其行為的嚴格約束與支持使能作用[30](P 58)，從而有效建立并穩(wěn)固了購買社會服務實踐的規(guī)范性基礎。

(二)內(nèi)行管內(nèi)行，構建全過程、專業(yè)化的監(jiān)管評估體系

當前國內(nèi)無論是社會服務購買還是社會組織發(fā)展均處于起步階段，如何更好地推動項目及組織的專業(yè)化發(fā)展，應是各實踐主體共同思考的重要議題。H區(qū)婦聯(lián)在購買服務之初，在區(qū)社團局與行業(yè)專家的推薦下，經(jīng)多次走訪、考察后，率先引入第三方評估機構對項目進行全程評估與專業(yè)指導。原H區(qū)婦聯(lián)Z主席指出：

讓內(nèi)行監(jiān)管內(nèi)行，規(guī)范項目運作的機制，通過這一過程，既讓我們的婦聯(lián)干部同步學習成長，也為下面的社會組織發(fā)展增能，最終達到我們的共同預期。(訪談資料：20190415)

與此同時，區(qū)婦聯(lián)還聯(lián)手各科室干部，建立了督導員制度，著重發(fā)揮科級干部在服務對象知悉度、核心工作精準度等方面的優(yōu)勢，由各科室干部擔任督導員，每月不定期到項目點進行現(xiàn)場指導，再結合每月交流會、中期推進會，及時解決項目問題，總結創(chuàng)新經(jīng)驗。這既保證了項目內(nèi)容與重點工作的有效契合，也為項目有序實施提供了服務經(jīng)驗與資源支持。

最為重要的是，H區(qū)婦聯(lián)在多方協(xié)商努力下創(chuàng)新性地形成了以“前置評估+過程評估+結果評估”為基礎的“三位一體”的全過程、專業(yè)化監(jiān)管評估體系(7)自2017年起，H區(qū)婦聯(lián)與X評估機構簽約達成合作關系，在X機構的專業(yè)力量支撐下，建立了符合群團組織特質與發(fā)展需求的全過程監(jiān)管與評估體系，實現(xiàn)了婦聯(lián)組織、社會組織的同步增能發(fā)展。，即在第三方、督導員、行業(yè)專家等多方支持下，借助前置評估來篩選優(yōu)質項目，提高需求界定、目標聚焦、內(nèi)容設計的多重精準度；借助過程評估為社會組織提供及時性專業(yè)引導，發(fā)揮陪伴式監(jiān)管效力；借助結果評估來全面展現(xiàn)項目的實施成效與影響，并為項目優(yōu)化發(fā)展出謀劃策，真正發(fā)揮了“以評促建、引領創(chuàng)新”的作用；而其后期所增設的“綠色通道制”與“末位淘汰制”(8)“綠色通道制”是指在年終評估及評審結果中排在前兩名的項目，可在下一年項目申報時，獲得優(yōu)先立項；“末位淘汰制”是指在年終評估及評審結果中排在末尾的兩個項目，下一年對該兩個項目不予立項，但項目承接方可重新設計其他項目方案來申報。，則進一步激發(fā)了組織之間的“鯰魚效應”，對激活社會活力、提升專業(yè)服務水平等均具有重要意義。這一創(chuàng)新性實踐舉措，在H區(qū)乃至整個上海市購買社會服務領域內(nèi)可以稱得上先進，既在短期內(nèi)較快地提升并深化了婦聯(lián)干部對購買服務、項目制的認知度，開拓視野、轉變思維、延展手臂，促進了服務能力提升；也進一步推動了區(qū)域社會組織的規(guī)范發(fā)展，增強了服務供給的專業(yè)化力量，真正形成了一種有限授權下多元主體協(xié)同參與社會治理的發(fā)展格局。

(三)黨建帶婦建，增強黨社、婦社及社社間的互通聯(lián)動

在自上而下的政治制度規(guī)定下，婦聯(lián)作為黨領導下的婦女群眾性組織，是黨調適社會、整合社會的重要組織力量。這一特殊的組織性質促使婦聯(lián)在履職履責中較多游走于國家與社會二元角色之間，如何借用這一特質實現(xiàn)婦聯(lián)自身應有效能的發(fā)揮、增進黨群密切聯(lián)系，將是深化“黨建帶婦建、婦建促黨建”理念、推進群團改革向縱深發(fā)展的關鍵步驟。

為此，在深入推進項目化實踐中，H區(qū)婦聯(lián)一方面堅持以自身為樞紐，突出強調“你為婦女兒童服務，我為你服務”的理念，借助“區(qū)域化黨建”多形式匯聚黨政、群團、社會組織、企事業(yè)單位以及優(yōu)秀女性等多重資源力量，形成了“服務資源清單”，并根據(jù)群眾需求、項目運作、組織發(fā)展的差異進行資源的有序疏散與共享，既提升了項目化運作的服務廣度與深度，也增強了黨建引領下多元主體協(xié)同推進治理實踐的疊加效應，進一步推動著“社會本位”黨社關系的構建[31](PP 68-74)。正如一位H區(qū)婦聯(lián)老領導所言：

在日常工作與服務中，我們要做好三種資源的整合：爭取黨政資源、用好婦聯(lián)資源、匯聚社會資源，這樣才能真正發(fā)揮婦聯(lián)的橋梁紐帶功能。(訪談資料：20190521)

此外，H區(qū)婦聯(lián)注重對社會組織的扶持培育，通過專業(yè)支持平臺的搭建，向高校及實務專家、第三方評估機構等借智、借力，以增能培訓、工作坊、實地指導等形式為社會組織解憂解困、添磚加瓦，既推動了項目的穩(wěn)定發(fā)展、促進了組織自身的創(chuàng)新增能以及組織間的交流共享，還在婦社之間良性合作伙伴關系、社會化婦聯(lián)服務機制的建立等方面發(fā)揮著重要的推動作用。例如，在H區(qū)婦聯(lián)的持續(xù)培育與支持下，W組織打造并形成了“果色family·走進綠色”“果色family·綠街坊”“果色family·綠動空間”等系列項目品牌，不僅實現(xiàn)了組織的規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展，而且將日趨精細化的綠色系列項目從婦聯(lián)組織擴展到其他部門、從社區(qū)延伸到樓宇、從組織建設上升到社區(qū)自治、從H區(qū)推廣到全市，社會治理效應獲得了顯著提升。對此，該機構負責人W表示：

一路走來，婦聯(lián)就是疼你的娘家人，全程引導、支持著我們的果色項目及組織的發(fā)展，因為婦聯(lián)幫我們鏈接資金、整合資源、宣傳推薦、打造品牌，才有了我們現(xiàn)在的知曉度與影響力。(訪談資料：20181023)

(四)堅持成效導向，提升購買服務的投資回報率

近幾年，購買社會服務作為一種創(chuàng)新治理的制度化實踐而“備受推崇”，但購買“泛濫化”下所存在的結果風險、委托代理困境[32](PP 142-150)卻不斷拷問著購買服務的社會投資回報率[33](PP 114-121)。為此，H區(qū)婦聯(lián)在推進購買服務過程中，始終秉持資金使用的“精打細算”原則，重點突出“需求為本”“成效為核”兩個關鍵性要求，輔以全過程規(guī)范化評估機制的功能發(fā)揮，逐步形成了“1+X+N”(9)“1+X+N”：“1”代表購買主體即H區(qū)婦聯(lián)，“X”為社會組織、企事業(yè)單位等承接主體，“N”為其他資源支持力量。的社會治理形態(tài)。

從需求角度來看，從傳統(tǒng)的“以己度人”轉向互通往來的“兩上兩下”，從源頭轉變介入社區(qū)服務邏輯，根據(jù)婦女工作的實際需求與婦聯(lián)機關干部聯(lián)系基層工作制度的要求，H區(qū)婦聯(lián)干部每月不定期深入社區(qū)、走街串巷，借助民情調研、走訪、茶話會、上門慰問等形式全面搜集、匯總基層群眾的痛點、難點，確定年度服務重點，再向街道婦聯(lián)征求意見，然后由街道婦聯(lián)征求居民區(qū)意見，兩上兩下，最終確立項目征集議題。此外，在項目立項過程中，進一步由項目申報方再次聚焦服務需求，提高服務供需的匹配度與精準度。從服務而言，則更多是從“規(guī)范完成指標”轉向“以成效為核心”，引導服務供給方提高項目服務的效力與效益。基于對往年購買服務實踐的反思，H區(qū)婦聯(lián)越發(fā)重視項目實施所取得的效能，在H區(qū)婦聯(lián)主席L看來：

服務年年都在買，錢花在刀刃兒上了嗎？不能只關注承接組織做了什么，還要關注我們的項目給婦女兒童家庭實際帶來了哪些影響與改變，有沒有滿足群眾的需求，有沒有幫助服務對象解決問題、增強能力，最終是要助人自助。(訪談資料：20181026)

為此，在規(guī)范完成項目預期指標的基礎上，婦聯(lián)干部協(xié)同第三方在監(jiān)測、督導、評審、專題培訓中不斷強化社會組織對服務效力的認知及成效評估意識，引導其建立成效測評體系，在規(guī)范中加強專業(yè)性，在專業(yè)中實現(xiàn)成效最大化。這既是達成購買社會服務項目預期服務目標的有力保障，也是推動社會組織增能發(fā)展、促進婦社間有序合作的關鍵舉措，從而真正凸顯共建共治共享下群團與社會組織合力推進基層社會治理創(chuàng)新的深層效能。

四、中間領域治理與地方婦聯(lián)組織改革的機制創(chuàng)新

基于上海H區(qū)婦聯(lián)所開展的社會化服務實踐，筆者發(fā)現(xiàn)，通過構建向社會力量購買服務機制，打破了婦聯(lián)傳統(tǒng)服務思維與模式，增強了其服務群眾能力，促進了多主體協(xié)同參與基層社會治理，發(fā)揮了婦聯(lián)組織連接個體與國家之間的樞紐作用。H區(qū)婦聯(lián)在實踐過程中逐漸形成的中間領域治理模式，為分析婦聯(lián)向社會力量購買服務、推動婦聯(lián)改革實踐提供了新的解釋范式。這種新的解釋理路具有以下理論特征。

(一)上下雙軌并行：中間領域治理內(nèi)涵的本土解析

結合中國的歷史經(jīng)驗，黃宗智嘗試跳出既有“國家-社會”二元分析框架，嘗試從“第三領域”來揭示國家與社會的關系實質，進一步闡釋了國家對基層社會的簡約治理模式。而婦聯(lián)組織作為黨和政府連接廣大群眾的橋梁與紐帶，特殊的組織性質與角色定位使其恰處于國家與其所代表利益群體的中間層，既承擔著貫通上下的“政策傳遞者”“需求上傳者”“語言翻譯者”等關鍵角色，也肩負著促進國家與社會(個體)之間有序連接、互通互動的重要功能。但是，婦聯(lián)組織的中間層位置與黃宗智所提出的“第三領域”概念并非完全等同，前者長期作為黨領導下的群眾性組織，其組織形態(tài)與結構位置是內(nèi)在規(guī)定的；后者則是國家與社會交織互動中所形成的實踐主體，以滿足基層治理所需。而隨著國家治理導向的轉變，無論是“第三領域”還是婦聯(lián)等群團組織，均成為國家在不同時期調動社會力量、推動治理體系創(chuàng)新的重要實踐主體。

因此，結合前文所探討的地方婦聯(lián)改革實踐，以及學術界對“第三領域”的解析，筆者立足婦聯(lián)組織的發(fā)展實際而提出“中間領域治理”這一概念，借助中間領域治理主體功能的有效發(fā)揮來進一步構建共建共治共享的社會治理格局。所謂“中間領域治理”，主要指存在于國家與社會之間的治理主體即婦聯(lián)等群團組織，肩負著“國家代言人”和“社會代言人”的雙重角色，通過發(fā)揮自身的多重優(yōu)勢來積極推動“自上而下和自下而上”這一雙向通道的穩(wěn)步并行，逐步促進國家與社會之間的有序連接與良性互動，進而形成一種黨總體領導、政府統(tǒng)籌負責、婦聯(lián)連接協(xié)調、社會有序協(xié)同、公眾積極參與的社會治理體系。從本質上來講，中間領域治理既是對原有國家治理、政府治理、社會治理等實踐模式的一種有機整合，也是對當前群團組織如何有效參與治理、發(fā)揮應然功能而展開的積極探索；其更為強調上下雙軌的并行與相輔，即婦聯(lián)組織要充分借助自身的獨特優(yōu)勢來促進自上而下的政策意志傳達與自下而上的利益訴求反饋，從而調和國家與社會之間的關系，維護整個社會的健康有序發(fā)展。恰如本文所探討的地方婦聯(lián)改革實踐，其引入購買服務機制，積極借助社會組織力量，通過一系列策略性實踐，打通上下各方的有序連接、激發(fā)各主體的角色優(yōu)勢，并以項目化運作、專業(yè)化方法來推進社會化服務機制的有效構建，既解決了自身發(fā)展之困、滿足群眾緊迫之需與社會組織生長之難，也提升了婦聯(lián)組織服務能力、增強其自身群眾性特征、精準回應群團改革要求，進而成為推進社會治理體系和社會治理共同體構建的重要力量。

(二)群團借道社會：專業(yè)支撐下組織連接功能的持續(xù)增強

有學者基于對政府治理機制轉型的研究發(fā)現(xiàn)，鑒于自身靈活性與彈性的不足，基層政府更注重“借”社會組織之“道”來提升公共服務供給能力，形成了一種“行政借道社會”的新邏輯[34](PP 118-138)。這進一步揭示了基層政府大力發(fā)展社會組織的深層動機，即通過一種隱蔽的“借道”機制來解決自身治理實踐的問題。

在筆者對H區(qū)婦聯(lián)向社會力量購買服務的實踐研究中也發(fā)現(xiàn)了類似的“借道”形式。由于中國特殊的政治、歷史、文化背景，婦聯(lián)組織獲得了國家賦予的政治合法性以及組織建設、職能履行等必要的資源支撐，但是相較廣大婦女群眾的多元異質訴求而言，婦聯(lián)組織一定程度上存在著思維行政固化、服務單一有限等諸多現(xiàn)實困境。為此，婦聯(lián)組織積極發(fā)揮“聯(lián)”的優(yōu)勢，主動引入外部社會力量(社會組織、企事業(yè)單位等)，通過項目化運作向其借力、借智，延展工作手臂、提升服務能力、增強群眾滿意度，以實現(xiàn)解決自身問題、發(fā)揮群眾性功能、響應群團改革要求的多重目標。需要指出的是，作為中間領域治理的重要主體，婦聯(lián)在“借道社會”的實踐邏輯中，并非是前文“行政借道社會”所呈現(xiàn)的“隱蔽”機制，而是一種內(nèi)憂外患下與社會組織聯(lián)手尋求解決策略、推動治理創(chuàng)新的“聯(lián)合”機制，這既是婦聯(lián)組織有效發(fā)揮橋梁與紐帶作用、彰顯群眾性特征的內(nèi)在要求，也是協(xié)同專業(yè)社會力量共同推動個體與國家有序連接、有力促進社會再組織化的策略性方式。同時，這種“借道”機制所促成的不僅是婦聯(lián)自身工作能力、連接功能的持續(xù)性增強，而且實現(xiàn)了婦聯(lián)與社會組織的共同成長、服務群眾水平與有效治理效能的同步提升(10)“行政借道社會”與本研究所指出的“婦聯(lián)借道社會”在形式上一致而在內(nèi)涵上有差異，這反映出地方政府、地方婦聯(lián)在與社會組織的關系上存在內(nèi)在差異。這種差異化特征有待進一步的比較研究加以回答。。長期致力于推動購買服務的H區(qū)婦聯(lián)L主席更是進一步指出了向社會力量“借道”的意義所在：

我覺得向社會力量購買服務不單單是滿足自身手臂的延長、專業(yè)服務的匹配、紐帶作用的發(fā)揮，也有促進機關干部成長的作用，促進干部思維方式的轉換、更新；同時，相較于政府部門，在實踐過程中我們對這些承接組織的伴隨感更強，是貫穿始終的。所以，我一直認為我們雙方是相互陪伴式成長，也是共贏發(fā)展的。(訪談資料：20190419)

(三)再建組織通道：婦聯(lián)購買社會服務的深層意涵

隨著單位制的解體、社會流動的加速，個體與國家之間的連接關系受阻甚至中斷，越來越多的社會成員面臨沒有組織“向自己負責”的現(xiàn)實局面[35](PP 50-58)。因此，重建組織通道，暢通社會個體的利益表達機制，促進個體與國家之間的有序連接、協(xié)調互動，成為當下推動整個社會健康有序發(fā)展、協(xié)力構建共建共治共享社會治理格局的關鍵之舉。

在中間領域治理視域下，存在于國家與婦女群眾之間的婦聯(lián)組織，要將“黨政所需、婦女所急、婦聯(lián)所能”三者有機結合，既保證國家意志與政策體系能夠自上而下地貫徹落實，也能夠及時滿足群眾所急所憂，提供自下而上表達利益訴求的公共平臺，從而逐步建立起國家與個體之間的制度化關聯(lián)。這與當前整個社會缺失組織通道、亟待再組織化[36](PP 24-29)的現(xiàn)實不謀而合。也就是說，婦聯(lián)組織作為黨和政府聯(lián)系群眾、服務群眾的重要載體，其特殊的組織性質與功能定位使其理應承擔國家與個體之間的連接、協(xié)調等角色，以實現(xiàn)對社會個體的再組織化。因此，在具體實踐過程中，面對自身所存在的固有局限，婦聯(lián)組織持續(xù)搭建向社會力量購買服務的實踐平臺，積極主動向社會組織借力、借智，通過搭建規(guī)范化制度體系、運用專業(yè)化方法、增進聯(lián)動化合力、突出成效化要求，進而補足自我短板、滿足群眾所需，實現(xiàn)組織自身與婦女群眾的雙重“解渴”(11)在筆者對H區(qū)婦聯(lián)領導的訪談中，其多次用“解渴”一詞來表示對組織自身及婦女群眾需求的滿足。，以更好地發(fā)揮應然的連接功能。

從根本上來講，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和單位制的解體，整個社會的原子化、碎片化、去支持化特征愈益嚴重，傳統(tǒng)的單位化手段愈益失靈，亟待重建新的組織連接通道。作為重要組織載體的婦聯(lián)等群團組織和社會組織，實際上肩負著連接國家與個體、促進社會個體再組織化、構建社會治理共同體的內(nèi)在功能。而群團工作與社會工作均兼具服務與管理的雙重特質，有著相同要素與相似功能，充分把握二者的同構特性，恰是互動共進、聯(lián)動發(fā)展進而協(xié)力提升群眾幸福感應具有的重要實踐智慧[37](PP 5-11)。這一思路為推動二者之間相互支撐、優(yōu)勢互補提供了重要切入點，也為群團改革背景下群團組織探索向社會力量購買服務提供了理論支撐與實踐引導?；诖?，H區(qū)婦聯(lián)引入向社會力量購買服務機制，首要目標在于“借道”社會，即運用專業(yè)化方法展開對體制外特定群眾的社會服務以及對特定事件、特定人群的有效干預，擴展服務覆蓋面，提升組織滿意度與影響力。更為關鍵的是，婦聯(lián)組織可進一步協(xié)同社會組織力量及時做好訴求上傳與政策倡導，暢通個體與公共體制之間的表達機制，真正發(fā)揮婦聯(lián)組織在個體與國家之間的代表、協(xié)調、應責、連接等多重功能，實現(xiàn)組織通道的再建，推動社會秩序與活力構建的有機統(tǒng)一(見圖2)。

圖2 中間領域治理下組織通道重建的邏輯解析

五、結論與建議

群團組織作為中國特有的一種組織形態(tài)，處于國家與個體(利益群體)的中間位置，既發(fā)揮著黨政聯(lián)系廣大群眾的橋梁與紐帶作用，也承擔著促進個體與國家之間實現(xiàn)制度化關聯(lián)的再組織化功能，進而實現(xiàn)政治合法性與社會合法性的有機統(tǒng)合。本文以上海市H區(qū)婦聯(lián)近年來持續(xù)推進的向社會力量購買服務實踐為藍本，從群團組織的功能性質與角色定位出發(fā)構建了一種以“中間領域治理”為核心的分析框架，揭示了中央群團改革要求下H區(qū)婦聯(lián)改革實踐的行動邏輯，并進一步闡釋了作為中間領域治理主體的婦聯(lián)組織如何通過策略性地“借道”社會來促成個體與國家之間的連接與互動，從而更好地在基層治理創(chuàng)新中發(fā)揮應然效能。更為關鍵的是，H區(qū)婦聯(lián)所持續(xù)探索的向社會力量購買服務機制及其所形成的實踐策略與經(jīng)驗，為其他地區(qū)婦聯(lián)組織深化改革、完善社會化服務機制、參與并構建基層社會治理新格局等提供了參考性方向。因此，“中間領域治理”具有上升為更具普遍性理論解釋意義的空間和潛力。

向社會力量購買服務作為H區(qū)婦聯(lián)落實改革要求、增強群眾性功能的重要實踐模式，通過規(guī)范化制度、專業(yè)化方法、多主體聯(lián)動、成效化機制等舉措有力推動了婦聯(lián)傳統(tǒng)服務模式的轉變，服務思維、服務方式和服務能力等均得到明顯擴展與提升，較大程度上回應了群團改革的深層目標。而實踐中所形成的“群團借道社會”這一機制，不同于“行政借道社會”所呈現(xiàn)的“治理術”或“工具”導向，其是婦聯(lián)主動尋求外部支持、重新找回應然組織通道功能的一種策略性聯(lián)合機制，也是深化群團改革、協(xié)同社會組織來構建社會治理體系與治理共同體的一種在地化創(chuàng)新探索。這既有效回應了轉變傳統(tǒng)服務思維、提升群眾服務能力、增強群眾性特征的群團改革要求，也進一步在專業(yè)支撐下有效促進了個體與國家之間的勾連、推動社會的再組織化，進而持續(xù)深化婦社協(xié)同共治、合作推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

同時，在中間領域治理視域下，婦聯(lián)組織所具有的特殊性結構位置促使其以“借道社會”之機制重新建立起個體與國家之間的制度化關聯(lián)，進而彰顯了婦聯(lián)組織具有的代表、協(xié)調、連接等多重功能及其效應。從本質上來講，婦聯(lián)作為國家與婦女群眾之間的中間層，通過自上而下傳遞黨政意志、自下而上反饋婦女群眾所需所急，促進國家與個體之間的互通關聯(lián)；同時主動引入社會組織專業(yè)力量來滿足不同婦女群體的多元復雜需求，逐步暢通原子化個體與公共體制之間的利益表達機制，這有助于減少社會風險積壓、避免社會情緒的政治性轉化，進而在單位制逐步走向解體的當下重建國家與個體之間的組織通道，最終實現(xiàn)黨領導下婦聯(lián)、社會組織等多主體協(xié)同推進對整個社會的有序整合。

當然，在中國特色的政治制度語境下，長期深嵌于科層體系的群團組織具有特殊的結構性位置和功能定位，這在推動婦社之間優(yōu)勢互補、有序合作的同時，也致使購買社會服務機制下所形成的婦社關系不免受到“強國家-弱社會”的影響，加之項目制本身所具有的技術治理導向、婦聯(lián)特有的結構位置及其作為購買主體的“資方”身份，以及社會組織本身的弱自主性與專業(yè)限度，使得婦社之間呈現(xiàn)出一種非對稱性合作的“準伙伴”關系，而非理論意義上雙方完全的平等合作，一定程度上可能約制著購買社會服務實踐的應然效力，以及婦聯(lián)組織多重功能的有效發(fā)揮，這也是在未來購買服務實踐中仍需進一步優(yōu)化完善的關鍵之處。為此，在黨和政府將深化群團組織改革納入深化黨和國家機構改革、構建社會治理共同體這一序列的新時代下，要想提升購買社會服務機制的治理效力、切實發(fā)揮群團組織所應承擔的社會再組織化功能，可從以下幾方面加以完善。

第一，加強婦聯(lián)等群團組織參與國家治理和基層治理的制度化和合法化建設。一方面，要以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，充分明晰群團組織、社會組織等不同主體在治理體系內(nèi)的結構性位置，賦予其來自國家層面對其功能定位、治理效力的承認與認同，增強參與主體尤其是體制外社會組織的國家合法性，為其提升公共服務效力、參與社會治理實踐提供良好的制度環(huán)境；另一方面，圍繞法律法規(guī)建設，進一步對群團組織、社會組織的身份角色進行再厘定，對社會組織身份角色、承接政府職能轉移要求、協(xié)同群團組織參與治理等方面內(nèi)容加以細致化、規(guī)范性的說明，進而從法律層面賦予其應然合法性地位，為推動形成平等的伙伴關系奠定基礎。

第二，在以人民為中心的治理實踐中不斷踐行婦聯(lián)的政治性先進性群眾性。婦聯(lián)組織兼具“黨政代言人”和“婦女代言人”的雙重角色，為進一步發(fā)揮其在治理實踐中的應然社會效能：一是要持續(xù)深化群團組織改革，進一步推動資源向基層下沉，真正形成連接緊密、縱橫交織的群眾服務網(wǎng)絡，更好地團結凝聚廣大群眾聽黨話、跟黨走；二是要在以人民為中心的治理導向下，進一步從服務思維、服務方式、服務機制等多方面深耕群眾性特征，在堅持黨的領導下積極推進自身獨立自主運行，有效發(fā)揮其作為橋梁與紐帶的組織連接功能；三是要學習借鑒社會組織在群眾實踐中所運用的社會工作專業(yè)方法與技巧，加強對社會組織的政治引領與服務聯(lián)系，深化與社會組織的互動合作，以一種互惠式伙伴關系來重建個體與國家之間的組織通道，從而更好地彰顯婦社合作的應然治理效力。

第三，社會組織在參與婦聯(lián)等主體購買服務實踐中充分發(fā)揮其專業(yè)性和社會性優(yōu)勢。在體制條件、制度環(huán)境等外部結構性因素不斷優(yōu)化的基礎上，社會組織既要充分厘清自身功能定位，作為國家與社會之間的緩沖地帶而參與到治理實踐中，以組織化形式來促進基層自治實踐；也要持續(xù)增強看家本領——服務的專業(yè)性和管理的規(guī)范性，堅決摒棄以技術理性、工具理性為導向的專業(yè)角色，突出內(nèi)在的社會性使命和社會理性行動邏輯[38](PP 58-64)，提供具有不可替代的、“為社會”的專業(yè)服務(12)筆者曾提出，當前社會工作與社會組織發(fā)展應突出“為社會”的服務導向，構建社會工作的“社會”技術，提升專業(yè)服務效力?？蓞⒁姼啕?、徐選國、楊威威：《新時代社會主要矛盾、社會保護與社會工作的專業(yè)回應》，《學習與實踐》2019年第4期。，并從人員管理、財務管理、項目管理等方面加強自身規(guī)范化建設，提高社會公信力。另外，在承接政府職能轉移或與婦聯(lián)等群團組織協(xié)同合作中，要進一步依托專業(yè)優(yōu)勢來尋求并發(fā)揮自身應然效力，在群社優(yōu)勢互補、資源共享下更有效地推動個體再組織、促進國家與個體之間有效連接，從而助力社會治理體系及治理共同體格局的構建。