謝瓊 付青 昌盛 樊月婷 趙少延 張茉莉

摘要：通過梳理飲用水水源管理歷程及決策部署，系統(tǒng)分析城市飲用水水源地規(guī)范化管理機(jī)制組成與結(jié)構(gòu)，總結(jié)了規(guī)范化管理機(jī)制對(duì)地方水源管理工作落實(shí)的壓力傳導(dǎo)方式。相關(guān)數(shù)據(jù)分析表明，管理機(jī)制對(duì)水源管控的驅(qū)動(dòng)作用主要體現(xiàn)在3個(gè)方面，地方行政管理部門通過水源調(diào)整及地表和地下水聯(lián)網(wǎng)供水，進(jìn)一步優(yōu)化了水源地取水布局以保障水質(zhì)安全;通過保護(hù)區(qū)整治防止了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)水源的直接影響;通過生態(tài)補(bǔ)償限制了水源地上游排污總量。該文為下一步管理及水源風(fēng)險(xiǎn)防控政策的制定提供了參考。

關(guān) 鍵 詞：飲用水水源;規(guī)范化管理;優(yōu)化配置;水質(zhì)改善

中圖分類號(hào)：X37

DOI：10.16152/j.cnki.xdxbzr.2020-01-009開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Standardized management mechanism of urban drinking water sourceand its driving effect on water quality improvement

XIE Qiong， FU Qing， CHANG Sheng， FAN Yueting，ZHAO Shaoyan， ZHANG Moli

（State Environmental Protection Key Laboratory of Drinking Water Source Protection/National Engineering Laboratory for Lake

Pollution Control and Ecological Restoration， Chinese Research Academy of Environmental Sciences， Beijing 100012， China）

Abstract： Through sorting out the deployment and process of drinking water source management decision-making? systematic analysis on the composition and structure of standardized management mechanism of urban drinking water source this paper is to summarize the pressure transmission mode of standardized management mechanism for the implementation of local drinking water source management. The results of survey data showed that the driving effects of the management mechanism on the water sources is mainly reflected in three aspects： the local management department optimizes the drinking water intake structure to ensure water quality safety through the way of drinking water sources adjustment and interconnection of surface and groundwater， prevents the direct impact of social and economic activities on the water source through the renovation of the water source protection area， through the ecological compensation， the total pollution of sewage discharge has been limited.It provides a reference for the formulation of relevant management and drinking water source risk prevention policies.

Key words： drinking water source; standardized management; optimal allocation; water quality improvement

飲用水水源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)性資源，水源保護(hù)工作一直備受重視。2005年的松花江水污染事件導(dǎo)致哈爾濱市停水4天，飲用水水源保護(hù)與管理工作逐漸進(jìn)入公眾的視野［1］。生態(tài)環(huán)境部組織的水源調(diào)查評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，在水質(zhì)方面，水源地存在受上游污染、地質(zhì)背景影響等導(dǎo)致水質(zhì)不達(dá)標(biāo);在管理方面，飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)存在違法建設(shè)項(xiàng)目、排污口及面源污染;準(zhǔn)保護(hù)區(qū)存在排污總量超出水環(huán)境承載力等風(fēng)險(xiǎn)及問題。而造成上述問題的深層原因有飲用水水源布局與周邊社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào);水源保護(hù)區(qū)疏于管理，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失，上游對(duì)下游水源保護(hù)積極性較低等［2-4］。

為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的飲用水水源環(huán)境保護(hù)形勢(shì)，落實(shí)《水污染防治法》，生態(tài)環(huán)境部確立了以飲用水水源取水口為核心，向周邊擴(kuò)展的分級(jí)保護(hù)管理策略，即根據(jù)對(duì)水源取水口的影響程度，規(guī)定相應(yīng)區(qū)域內(nèi)禁止、限制建設(shè)項(xiàng)目及行為［5］。同時(shí)，出臺(tái)了《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》《集中式飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)環(huán)境保護(hù)技術(shù)要求》《集中式飲用水水源地環(huán)境保護(hù)狀況評(píng)估技術(shù)規(guī)范》等一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以支撐不同級(jí)別水源保護(hù)區(qū)水質(zhì)評(píng)估與管理［6-7］?；谏鲜鲰攲釉O(shè)計(jì)，目前，我國已建立了較為完備的水源地規(guī)范化管理機(jī)制。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新興污染物的出現(xiàn)，對(duì)水源管理提出了更高的要求。因此，有必要梳理分析目前的規(guī)范化管理機(jī)制對(duì)水源水質(zhì)改善的推動(dòng)效果及存在的問題，為優(yōu)化管理方式、解決水源監(jiān)管面臨的新問題提供支撐。

1 城市飲用水水源地規(guī)范化管理

1.1 國家水源地規(guī)范化管理部署

目前，生態(tài)環(huán)境部建立了從飲用水水源取水口至保護(hù)區(qū)乃至整個(gè)流域范圍，基于水質(zhì)及水源保護(hù)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與行為管控兩個(gè)維度，不同級(jí)別保護(hù)區(qū)水質(zhì)目標(biāo)及管理措施差異化的管理體系，如圖1所示。

水質(zhì)方面，為落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中城市水源水質(zhì)目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境部與各?。▍^(qū)、市）簽訂了水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，對(duì)水源水質(zhì)進(jìn)行考核;對(duì)于保護(hù)區(qū)上游流域斷面，按照水環(huán)境功能或國控?cái)嗝婺繕?biāo)要求進(jìn)行考核。

保護(hù)區(qū)及上游流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與行為管控方面，按照《水污染防治法》要求進(jìn)行保護(hù)區(qū)整治。自2015年以來，生態(tài)環(huán)境部逐步開展全國地級(jí)以上城市乃至縣級(jí)城市水源保護(hù)區(qū)整治工作，包括保護(hù)區(qū)劃定、標(biāo)志牌設(shè)置及違法建設(shè)項(xiàng)目清拆等。同時(shí)，進(jìn)一步將飲用水水源保護(hù)范圍延伸至上游流域，其管理方式主要為引導(dǎo)簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，以進(jìn)一步理順受益方與保護(hù)方間的權(quán)力與責(zé)任，通過受益方落實(shí)管理資金、保護(hù)方落實(shí)管理措施的方式加強(qiáng)水源上游區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

1.2 地方水源地規(guī)范化管理體制

地方在飲用水水源保護(hù)過程中，基于國家對(duì)水源水質(zhì)目標(biāo)及管理的要求，利用水源水質(zhì)監(jiān)測、保護(hù)區(qū)巡查等手段，掌握了飲用水水源水質(zhì)及管理狀況，按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》與《集中式飲用水水源地規(guī)范化環(huán)境保護(hù)技術(shù)要求》及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)文件等分別實(shí)施不同級(jí)別保護(hù)區(qū)水質(zhì)保護(hù)與管理措施，管理體制如圖2所示。同時(shí)，對(duì)標(biāo)水源現(xiàn)狀及問題，實(shí)施最利于水源水質(zhì)保護(hù)和管理的整改工作，從而實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化管理部署對(duì)水源管控的驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)水源水質(zhì)改善、資源的高效利用及保護(hù)。

1.3 水源地規(guī)范化管理部署對(duì)水源管控的驅(qū)動(dòng)

水源地規(guī)范化管理部署明確了水質(zhì)目標(biāo)及管理要求，包括水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、保護(hù)區(qū)整治要求等。為達(dá)到上述目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境部門通過簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書、開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)等實(shí)現(xiàn)層層壓力傳導(dǎo)，驅(qū)動(dòng)各地進(jìn)行水質(zhì)改善或問題整治。

1）水源評(píng)估

為查清城市水源環(huán)境狀況，支撐水源環(huán)境管理評(píng)估與考核工作，自2010年起，生態(tài)環(huán)境部建立了水源環(huán)境狀況年度評(píng)估機(jī)制，開展城市水源水質(zhì)和環(huán)境管理狀況調(diào)查與評(píng)估，分析水源環(huán)境問題及變化趨勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部對(duì)31省（區(qū)、市）水源地評(píng)估結(jié)果進(jìn)行了考核與通報(bào);對(duì)水源地水質(zhì)及管理存在典型問題的城市開展了約談;針對(duì)各月度評(píng)估存在水質(zhì)異常的水源地，給相關(guān)地區(qū)發(fā)送預(yù)警函，通過以上方式督促水源水質(zhì)保護(hù)及環(huán)境問題整改。

2）保護(hù)區(qū)整治

為貫徹落實(shí)關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”和“打好水源地保護(hù)攻堅(jiān)戰(zhàn)”的決策部署，自2016年5月起，生態(tài)環(huán)境部啟動(dòng)了長江經(jīng)濟(jì)帶飲用水水源地環(huán)境保護(hù)執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，并逐步將執(zhí)法范圍拓展至長江經(jīng)濟(jì)帶縣級(jí)和長江經(jīng)濟(jì)帶以外其他省份地市級(jí)飲用水水源地，同時(shí)，還開展了全國集中式飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)包保協(xié)調(diào)工作、長江經(jīng)濟(jì)帶以外其他省份地市級(jí)飲用水水源地統(tǒng)籌強(qiáng)化監(jiān)督工作等。通過以上管理決策部署，逐個(gè)排查飲用水水源地環(huán)境問題，督促各地有序推進(jìn)飲用水水源保護(hù)區(qū)分級(jí)整治工作。

3）出臺(tái)水質(zhì)評(píng)價(jià)及保護(hù)區(qū)整治標(biāo)準(zhǔn)

為了規(guī)范水源地建設(shè)、評(píng)估及應(yīng)急等各項(xiàng)環(huán)境管理工作，制定了《全國城市飲用水水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等一系列文件及規(guī)劃，相繼出臺(tái)了《集中式飲用水水源地規(guī)范化環(huán)境保護(hù)技術(shù)要求》《集中式飲用水水源地環(huán)境保護(hù)狀況評(píng)估技術(shù)規(guī)范》《集中式地表水飲用水水源地突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制指南》等規(guī)范及指南。進(jìn)一步規(guī)范與指導(dǎo)地方飲用水水源保護(hù)及管理工作。

2 飲用水水源水質(zhì)及管理改善措施及成效

2.1 優(yōu)質(zhì)水源啟用及聯(lián)網(wǎng)供水

為保障水源水質(zhì)、提升水源達(dá)標(biāo)比例，各地通過調(diào)整水源選址以促進(jìn)優(yōu)質(zhì)飲用水資源啟用、更新及配置。全國地級(jí)及以上城市飲用水水源環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，近7年，新啟用的水源達(dá)6個(gè)，涉及達(dá)標(biāo)取水量26.3億m3，占城市水源取水總量的6.7％。

在我國城市水源取水結(jié)構(gòu)中河流型水源占比不斷擴(kuò)大，水源達(dá)標(biāo)個(gè)數(shù)、取水量及服務(wù)人口比例呈不斷上升趨勢(shì)，詳見圖3～5。為提升水源水質(zhì)，部分城市建設(shè)了取水口上移或水源替換工程，通過將取水口設(shè)置于水質(zhì)優(yōu)良的河段，促進(jìn)了水質(zhì)穩(wěn)定或改善。如上海市將黃浦江水源地取水口調(diào)整至河流上游，建成黃浦江上游水源地［8］，江西南昌、九江和萍鄉(xiāng)等市亦建設(shè)了取水口上移或優(yōu)化調(diào)整工程。此外，部分城市通過建設(shè)引水工程來改善當(dāng)?shù)仫嬘盟|(zhì)，比較典型的引水工程為南水北調(diào)中線沿線水源地及水廠建設(shè)。湖庫型水源達(dá)標(biāo)數(shù)量呈上升趨勢(shì)，但其達(dá)標(biāo)取水量及服務(wù)人口卻呈下降態(tài)勢(shì)，詳見圖3-5，可能與部分山區(qū)小型湖庫優(yōu)質(zhì)水源的建設(shè)及啟用，大型富營養(yǎng)化嚴(yán)重湖庫取水量縮減相關(guān)。

地下水源達(dá)標(biāo)數(shù)量、取水量呈不斷下降趨勢(shì)，達(dá)標(biāo)服務(wù)人口比例變化趨勢(shì)不明顯，詳見圖3-5。地下水源在我國城市水源取水結(jié)構(gòu)中的占比不斷縮小，這也與部分地下水源受天然背景影響超標(biāo)，因無有效的整治手段而撤銷的管理現(xiàn)實(shí)相符。新建成的地下水源中大部分水質(zhì)達(dá)標(biāo)，部分新建水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的地下水源主要是為了滿足當(dāng)?shù)厝找嬖鲩L的水量需求。調(diào)查評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，我國黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧等地有58個(gè)城市實(shí)現(xiàn)地表和地下水聯(lián)網(wǎng)供水。聯(lián)網(wǎng)供水為緩解地下水因地質(zhì)原因超標(biāo)的問題，提供了水質(zhì)提升或改善方案［9］。一般因地質(zhì)原因?qū)е碌叵滤闯瑯?biāo)的指標(biāo)為鐵、錳、氟化物等，而地表水型水源中鐵、錳、氟化物等指標(biāo)濃度水平顯著低于地下水源，因此，通過聯(lián)網(wǎng)供水可大幅降低自來水廠匯水前水體中鐵、錳及氟化物濃度水平，保障水廠水質(zhì)安全。

2.2 飲用水水源保護(hù)區(qū)整治

自專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)開展以來，長江經(jīng)濟(jì)帶11省（市）126個(gè)地市319個(gè)地級(jí)以上集中式飲用水水源地，累計(jì)排查上報(bào)環(huán)境違法問題490個(gè)。截至2017年12月31日，490個(gè)環(huán)境違法問題全部完成清理整治，整治完成率為100％。2018年，飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)一步針對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶縣級(jí)、其他省份地市級(jí)水源地進(jìn)行排查整治，共涉及31個(gè)省（區(qū)、市）276個(gè)地市1586個(gè)水源地的6251個(gè)環(huán)境問題。截至2018年12月31日，除9個(gè)問題因冬季施工難度大或?qū)嶋H工程量大等因素未完成整治外，其他1 577個(gè)水源地6 242個(gè)問題已完成整改，任務(wù)完成率99.9％，有力提升了涉及5.5億居民的飲用水安全保障水平。31個(gè)?。▍^(qū)、市）累計(jì)投入資金410.77億元，完成了3 740家工業(yè)企業(yè)搬遷治理，對(duì)1 883個(gè)排污口和2 070家規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場實(shí)施關(guān)閉取締，拆除違法建筑579萬m2，對(duì)穿越水源保護(hù)區(qū)的1 266條道路橋梁進(jìn)行了應(yīng)急防護(hù)設(shè)施建設(shè)改造，規(guī)劃建設(shè)了145個(gè)新水源及1 366 km輸水管道，大力推進(jìn)了水源地整治和規(guī)范化建設(shè)。

相關(guān)研究表明，水體中氨氮、總磷與建設(shè)用地比例、人口密度呈顯著正相關(guān)［10-12］。根據(jù)全國地級(jí)及以上城市飲用水水源環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估數(shù)據(jù)，對(duì)2016—2018年長江經(jīng)濟(jì)帶11?。ㄊ校┑乇硭惋嬘盟吹匕钡⒖偭诐舛饶昃底兓厔?shì)進(jìn)行對(duì)比分析，氨氮、總磷濃度下降趨勢(shì)較為明顯，詳見圖6，7。氨氮在上海、湖北等平均濃度值較高的地區(qū)，總磷在安徽、湖北、重慶等平均濃度值較高的地區(qū)下降幅度較大，而總磷在上海、江蘇等長江經(jīng)濟(jì)帶下游地區(qū)較上游地區(qū)下降幅度較小，主要與總磷在下游地區(qū)的累積效應(yīng)有關(guān)。相關(guān)數(shù)據(jù)分析表明，保護(hù)區(qū)整治促進(jìn)了水源保護(hù)區(qū)土地利用類型轉(zhuǎn)變及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管控，對(duì)氨氮、總磷濃度削減促進(jìn)效果明顯，而對(duì)容易通過水體遷移、難以自然稀釋降解的污染物削減效應(yīng)較弱。因此，下一步需針對(duì)此類指標(biāo)進(jìn)一步甄別并提出對(duì)應(yīng)的管理措施。

2.3 水源上游流域生態(tài)補(bǔ)償

部分城市針對(duì)水源開展了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償及試點(diǎn)工作。例如，北京市與河北省簽署了《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》［13］，嘉興市政府建立了市區(qū)飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［14］，廈門市對(duì)汀溪水庫上游開展了生態(tài)補(bǔ)償，成都市出臺(tái)了《成都市飲用水水源保護(hù)區(qū)稻田生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)方案》［15-16］。

通過構(gòu)建飲用水水源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)了保護(hù)區(qū)或上游區(qū)域污染防控及水資源涵養(yǎng)，促進(jìn)了水質(zhì)穩(wěn)定改善，提高了水源供水保證率［17］。例如廈門市將汀溪水庫征收的水資源費(fèi)全部返還同安區(qū)政府，用于汀溪水庫上游生態(tài)補(bǔ)助，大幅降低了汀溪水庫上游畜禽養(yǎng)殖數(shù)量［18］。2018年評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，汀溪水庫高錳酸鹽指數(shù)、五日生化需氧量、氨氮平均濃度分別為1.58，1.42，0.11 mg／L，均達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅰ類標(biāo)準(zhǔn);總磷平均濃度為0.024 mg／L，達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。

3 結(jié)論與建議

目前我國城市水源地規(guī)范化管理機(jī)制較為完善，水源水量達(dá)標(biāo)率較為穩(wěn)定且水源結(jié)構(gòu)呈逐年優(yōu)化趨勢(shì)，保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境不斷改善。其主要原因?yàn)槟壳暗乃匆?guī)范化管理機(jī)制驅(qū)動(dòng)了各地水源保護(hù)與監(jiān)管水平不斷提高，各地通過優(yōu)質(zhì)水源替換和取水口調(diào)整，將水質(zhì)優(yōu)良和供給保證率較高的水資源配置為水源，推動(dòng)了水源地水質(zhì)改善及穩(wěn)定;通過地表和地下水聯(lián)網(wǎng)供水，有效緩解了地下水水質(zhì)地質(zhì)背景超標(biāo)問題。通過執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，促進(jìn)了保護(hù)區(qū)整治，打擊了保護(hù)區(qū)內(nèi)非法排污行為，降低了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)水源的直接影響，改善了生態(tài)環(huán)境，提高了環(huán)境承載能力。通過生態(tài)補(bǔ)償，加強(qiáng)了水源保護(hù)區(qū)乃至集雨區(qū)范圍內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為及排污總量管控，提高了上游保護(hù)水源的積極性，保證了流入水源保護(hù)區(qū)的水體水質(zhì)。

城市飲用水水源地規(guī)范化管理機(jī)制對(duì)水源水質(zhì)及管理的促進(jìn)作用明顯，應(yīng)在保持飲用水水源地規(guī)范化管理主體框架及內(nèi)容不變的情況下，針對(duì)飲用水水源面臨的新問題，不斷優(yōu)化和補(bǔ)充相應(yīng)的管理結(jié)構(gòu)及內(nèi)容。如目前仍然存在部分湖庫型水源因富營養(yǎng)化導(dǎo)致藍(lán)藻水華暴發(fā)、地下水源因長期取水及地質(zhì)原因水質(zhì)惡化的問題;部分高濃度污染物無法通過水源保護(hù)區(qū)及上游區(qū)域自然環(huán)境稀釋降解，保護(hù)區(qū)整治對(duì)此類容易通過連接水體遷移污染物的削減效應(yīng)較低。因此，下一步需根據(jù)水源環(huán)境形勢(shì)的變化特征，不斷完善管理和考核體系，將城市水源地規(guī)范化管理機(jī)制納入流域環(huán)境治理的框架下，結(jié)合目前水源水質(zhì)及管理不足，通過與流域環(huán)境治理對(duì)策的有機(jī)融合促進(jìn)水源水質(zhì)改善、保護(hù)區(qū)整治及生態(tài)補(bǔ)償措施落實(shí)，進(jìn)一步提升水源管控成效。

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（編 輯 亢小玉）