王鵬輝

摘要：貧困山區(qū)是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重中之重，是最突出的短板、最難啃的硬骨頭。文章以一位扶貧工作者的視野，反思了精準(zhǔn)扶貧背景下貧困山區(qū)的扶貧工作。文章首先分析了當(dāng)前貧困山區(qū)貧困戶的基本類型，其次對“扶持誰、誰來扶、怎么扶”全過程進(jìn)行了把脈問診，發(fā)現(xiàn)了貧困戶識(shí)別中存在部分不真不實(shí)，多支幫扶力量尚未形成合力以及幫扶效果弱化等問題，并剖析了存在問題的根源，最后針對性地提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：貧困山區(qū);脫貧攻堅(jiān);建議

扶貧開發(fā)事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)我國國際形象。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措，也是體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志。黨的十八大以來，全黨全國全社會(huì)力量在習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的指引下，打響了一場史無前例的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。貧困山區(qū)是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重中之重，是最突出的短板、最難啃的硬骨頭。為此，本文以扶貧工作者的視野，側(cè)重就貧困山區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作加以反思，并針對“扶持誰、誰來扶、怎么扶”等環(huán)節(jié)中存在的問題，分析原因，為2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供政策建議。

一、貧困山區(qū)貧困戶的基本情況

一般而言，貧困山區(qū)地理位置偏僻、生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)缺乏，屬于典型的“一方水土養(yǎng)不了一方人”的區(qū)域。為了生存與發(fā)展，絕大部分農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力背井離鄉(xiāng)、舉家外遷，想法設(shè)法的維持生計(jì)。而留在農(nóng)村的人口主要是老年人，尚有余力的老年人仍然堅(jiān)持從事著種養(yǎng)殖業(yè)，一方面想辦法維持自己的生計(jì)，另一方面盡可能為子女減輕一些負(fù)擔(dān);而體弱多病且子女無力贍養(yǎng)的老年人，則僅僅維持生存狀態(tài)。

近年來，在國家扶貧政策的幫助下，很多困難家庭被識(shí)別為“貧困戶”，享受到教育、醫(yī)療、住房、產(chǎn)業(yè)等方方面面的具體幫扶，生產(chǎn)生活得到了很大的改善。面對國家的大力幫扶，不僅困難家庭積極申請，甚至出現(xiàn)了生活條件尚可家庭也爭當(dāng)貧困戶的怪象。為進(jìn)一步鞏固和提升我國貧困山區(qū)脫貧攻堅(jiān)取得的成效，理清當(dāng)前貧困戶的狀況，成為一切工作的前提和基礎(chǔ)。作為一名幫扶工作者，經(jīng)過兩年多的觀察，筆者認(rèn)為貧困山區(qū)貧困戶大體可分為以下三類。

第一類是確實(shí)生活困難但“不能主動(dòng)脫貧”的貧困戶。這一類家庭往往客觀上不具備脫貧的條件。例如，家中主要?jiǎng)趧?dòng)力身患重疾必須常年留人照顧生活起居的家庭;單人單戶且喪失勞動(dòng)力的家庭;家中未成年子女多且收入來源不穩(wěn)定的家庭等等。

第二類是確實(shí)生活困難但主觀上“不想主動(dòng)脫貧”的貧困戶。這一類家庭往往戶主思想狀態(tài)比較消極，得過且過，且不掌握一門勞動(dòng)技能，生活處于溫飽的邊緣。

第三類是生活條件尚可但“不想主動(dòng)脫貧”的貧困戶。這一類家庭往往是村中宗族勢力較大，能夠影響貧困戶評選結(jié)果的家庭。他們往往本著“不占白不占”的心態(tài)，享受著國家各項(xiàng)扶貧政策帶來的好處。

二、對貧困山區(qū)“扶持誰、誰來扶、怎么扶”的反思

“扶持誰、誰來扶、怎么扶”是精準(zhǔn)扶貧的三道必答題，是每一位扶貧工作者必須回答好、回答準(zhǔn)的命題。但在實(shí)踐中，受各種主客觀因素的影響，部分存在扶貧對象識(shí)別不準(zhǔn)，扶貧隊(duì)伍力量分散，幫扶措施效果不佳等問題，目前急需把脈問診，剖析問題產(chǎn)生的根源。

（一）把脈問診“扶持誰”，擠掉多余水分

找準(zhǔn)真正需要幫扶的對象，是扶貧工作的前提和基礎(chǔ)?！胺龀终l”主要涉及兩個(gè)問題：一是識(shí)別貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)問題;二是識(shí)別貧困戶的程序問題。盡管目前，識(shí)別貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)是公開的，即該戶年人均純收入穩(wěn)定超過3600元（2018年標(biāo)準(zhǔn)），且吃穿不愁、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障;識(shí)別貧困戶的程序也是透明的，即必須經(jīng)過政策宣傳、個(gè)戶申請、民主評議、簽字確認(rèn)，村內(nèi)第一次公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二次公示、縣級(jí)多部門聯(lián)網(wǎng)比對、以及縣公告確認(rèn)等環(huán)節(jié)。但在部分地區(qū)，建檔立卡貧困戶中仍然存在一些水分，即存在一些不符合標(biāo)準(zhǔn)，又未經(jīng)過程序確實(shí)的“假貧困戶”。

“假貧困戶”的存在不僅損害了黨和國家的利益，影響了有限幫扶資源效率的發(fā)揮，更加損害了黨和國家的形象，影響了我國扶貧制度的公平性。究其根源，造成“假貧困戶”混入其中的主要原因有以下幾點(diǎn)。一是指標(biāo)式扶貧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)給行政村的貧困戶指標(biāo)有時(shí)會(huì)多于實(shí)際存在的貧困戶戶數(shù)，而行政村村委會(huì)一般本著多爭取、不浪費(fèi)貧困戶指標(biāo)的心態(tài)，也會(huì)“用好”“用足”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給定的貧困戶指標(biāo)。這樣村中宗族勢力較大的家庭往往都會(huì)積極爭取貧困戶的指標(biāo);二是識(shí)別貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行中存在模糊的情況。在測算戶年人均純收入時(shí)，申請者往往會(huì)刻意瞞報(bào)年收入。在判斷是否吃穿不愁，是否義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障等方面，更是標(biāo)準(zhǔn)不一，尺度不嚴(yán)，存在模糊判讀的現(xiàn)象;三是識(shí)別貧困戶的程序不完整不透明等情況。由于，我國北方傳統(tǒng)農(nóng)村依然是人情社會(huì)，所以在識(shí)別貧困戶的程序中，往往會(huì)摻雜很多人情的成分。再加之，目前貧困山區(qū)的人口以老年人為主，且住居分散，張貼公示往往走走過場，很難發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。

（二）把脈問診“誰來扶”，強(qiáng)化幫扶責(zé)任

我國現(xiàn)行扶貧開發(fā)工作實(shí)行的是中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的管理體制，片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶的工作機(jī)制，黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制。從總體上看，現(xiàn)有扶貧開發(fā)格局和工作機(jī)制發(fā)揮了巨大的作用，積極推動(dòng)著脫貧攻堅(jiān)工作。從微觀上看，“誰來扶”的問題最終還是需要落實(shí)到具體的個(gè)體身上。目前，參與幫扶的隊(duì)伍，一般有第一書記、幫扶工作隊(duì)、結(jié)對幫扶單位主要領(lǐng)導(dǎo)、結(jié)對幫扶干部以及聯(lián)系幫扶貧困村的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。但實(shí)踐中，還存在著諸多幫扶力量分散，單打獨(dú)斗，尚未形成幫扶合力等問題。

究其根源，造成上述問題的主要原因有以下幾點(diǎn)。一是村兩委主干甩包袱。就本質(zhì)而言，貧困村兩委主干是脫貧攻堅(jiān)的絕對主力，他們既有熟悉鄉(xiāng)情村情戶情的優(yōu)勢，又大多是農(nóng)村能人，有技術(shù)、資金、人脈等優(yōu)勢，但在貧困戶競爭激烈的時(shí)候，為避免麻煩和矛盾，往往把駐村幫扶的第一書記和工作隊(duì)推在前面。消極配合以及主動(dòng)甩包袱的行為，客觀上給幫扶工作帶來了被動(dòng)的局面;二是幫扶責(zé)任宣傳不到位，幫扶力量分工不明確。多股幫扶力量看似頻繁的進(jìn)出貧困村貧困戶，但由于宣傳不到位，分工不明確，各類幫扶主體對自己承擔(dān)的責(zé)任、工作的主要邊界都不是很清晰，只停留在完成幫扶單位或幫扶村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的工作任務(wù)上。

（三）把脈問診“怎么扶”，避免低效幫扶

黨中央國務(wù)院高度重視扶貧工作，發(fā)動(dòng)多發(fā)力量，籌措幫扶資源。產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷、生態(tài)扶貧、金融扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、社會(huì)保障兜底扶貧等等應(yīng)有盡有，也取得了良好的成效。但實(shí)踐中，圍繞“怎么扶”，還存在著幫扶力量不足，幫扶措施不對路，幫扶效果不明顯等問題。

究其根源，造成上述問題的主要原因有以下幾點(diǎn)。一是由于幫扶責(zé)任人資源有限，未能實(shí)施有力的幫扶措施。上級(jí)政府給安排什么樣的幫扶任務(wù)，只能按要求完成規(guī)定動(dòng)作，無法結(jié)合實(shí)際需要，開展自創(chuàng)動(dòng)作。二是幫扶項(xiàng)目規(guī)模小，可持續(xù)性較差。目前，大部分幫扶項(xiàng)目是以村為單位立項(xiàng)的。受人才、資金、技術(shù)等要素的影響，大部分項(xiàng)目還是以傳統(tǒng)的合作社、小型加工廠為主，所生產(chǎn)的產(chǎn)品市場競爭力弱，幫扶項(xiàng)目只有短期效應(yīng)，無法長期可持續(xù)發(fā)展。三是幫扶資源配置不合理?，F(xiàn)有從上級(jí)爭取的各類幫扶資源，往往大部分用到了在村的老年貧困戶身上，對于外出務(wù)工的貧困戶家庭往往因?yàn)闇贤ú坏轿?，信息不對稱，很少能享受上急需的幫扶資源。實(shí)際中，舉家外遷的新生代青年家庭更需要教育、技能、金融等幫扶資源的支持。

三、對貧困山區(qū)“扶持誰、誰來扶、怎么扶”的建議

脫貧攻堅(jiān)是一場必須打贏、沒有退路的背水之戰(zhàn)，更是一項(xiàng)光榮而艱巨的政治任務(wù)。對于貧困山區(qū)的廣大貧困戶，我們?nèi)绾尉珳?zhǔn)發(fā)力，拿下這塊最難啃的硬骨頭，打贏脫貧攻堅(jiān)這場硬仗，成為擺在各級(jí)黨委、政府面前的頭等大事，為此本文堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對癥下藥，逐一開出破解的藥方。

（一）對癥下藥“扶持誰”，真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定位

針對上文分析提出的“第三類生活條件尚可但‘不想主動(dòng)脫貧的貧困戶”，應(yīng)進(jìn)一步完善扶貧對象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，通過扎實(shí)開展建檔立卡“回頭看”工作，用多種手段將其剔除出列，真正做到有進(jìn)有出，進(jìn)退有據(jù)。一是嚴(yán)格識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。在原來的“八不進(jìn)”（即對家中有轎車、有公職人員、有大型農(nóng)機(jī)具、開辦企業(yè)或公司、有穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入、城鎮(zhèn)有商品房、子女就讀私立學(xué)?；蜃再M(fèi)出國留學(xué)、從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的大戶等八種情況做出規(guī)定）的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，如家中有電腦、大型影音設(shè)備、有大額存款等情況的都不能列入貧困戶中;二是嚴(yán)格識(shí)別程序。在識(shí)別程序中，必須組織包村領(lǐng)導(dǎo)、駐村工作隊(duì)和第一書記全程參與監(jiān)督，其最終結(jié)果也必須有村支部書記、村主任和駐村工作隊(duì)隊(duì)長和第一書記簽字確認(rèn)。通過幫扶力量的參與，盡量避免農(nóng)村傳統(tǒng)人情的干擾，把不符合標(biāo)準(zhǔn)的“假貧困戶”清除出列;三是鼓勵(lì)人民監(jiān)督。對于群眾有異議的貧困戶，應(yīng)由幫扶力量組織嚴(yán)格核查、及時(shí)糾錯(cuò)，必須做到貧困戶的最終結(jié)果群眾公認(rèn);四是嚴(yán)肅問責(zé)。對核查過程中，存在明顯弄虛作假、程序不完善等違紀(jì)行為，需嚴(yán)肅問責(zé)。

（二）對癥下藥“誰來扶”，切實(shí)形成幫扶合力

如何讓第一書記、幫扶工作隊(duì)、結(jié)對幫扶單位主要領(lǐng)導(dǎo)、結(jié)對幫扶干部以及聯(lián)系幫扶貧困村的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等多支幫扶力量集中發(fā)力，需要我們進(jìn)一步從破解阻力，增添動(dòng)力，釋放潛力等方面著手。

一是破解阻力。村兩委主干是一個(gè)農(nóng)村的主心骨，他們脫貧攻堅(jiān)意愿是否積極，是幫扶工作能否有效開展的前提。如何抓住主心骨，調(diào)動(dòng)村兩委主干的工作積極性，使得村兩委主干與幫扶隊(duì)伍形成合力，做到心往一處想，勁往一處使，成為破解阻力的關(guān)鍵。對于村兩委主干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府一方面要做好思想動(dòng)員工作，使他們在工作大局面前，擯棄消極思想，全力開展脫貧工作;另一方面，從待遇、榮譽(yù)上激勵(lì)村兩委主干，使他們積極投身脫貧攻堅(jiān)工作中。二是增添動(dòng)力。從幫扶責(zé)任的頂層設(shè)計(jì)上講，各省市都做了積極的探索和明確的規(guī)定。但實(shí)踐中，還是存在幫扶力量責(zé)任不清、分工不明等問題，需要在大力培訓(xùn)和宣傳上下功夫。同時(shí)，努力將過去“配額式”的扶貧方式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤安藛问健钡姆龇绞?，破解部分幫扶干部幫扶資源有效的問題，使得其能按照實(shí)際需要，在政府提供的“菜單式”扶貧方式中，找到真正使得實(shí)際的幫扶方式;三是釋放潛力。強(qiáng)化幫扶工作考核結(jié)果應(yīng)用。重點(diǎn)圍繞幫扶村減貧成效、貧困人口脫貧、幫扶措施落實(shí)、群眾滿意度等指標(biāo)，對單位駐村幫扶工作進(jìn)行年度考核;省扶貧辦對駐村幫扶工作隊(duì)進(jìn)行日常考核;派出單位和所在縣黨委組織部共同對第一書記進(jìn)行考核。考核是扶貧工作的指揮棒，更是扶貧工作的激勵(lì)器，對于考核結(jié)果優(yōu)秀的單位，應(yīng)作為單位目標(biāo)責(zé)任制考核的加分項(xiàng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，對于考核結(jié)果優(yōu)秀的個(gè)人，應(yīng)根據(jù)個(gè)人任職條件予以提拔重用或列為后備干部;對于考核結(jié)果不合格的單位，必須在單位目標(biāo)責(zé)任制考核中酌情予以扣分，對于考核結(jié)果不合格的個(gè)人，除單位領(lǐng)導(dǎo)必須約談外，也應(yīng)在職務(wù)提拔、職稱評選中加以考慮。

（三）對癥下藥“怎么扶”，努力做到分類施策

明確了“扶持誰”和“誰來扶”的問題，“怎么扶”就成為精準(zhǔn)扶貧的最后一道關(guān)卡。首要的是辨識(shí)多種扶貧模式在貧困山區(qū)貧困戶身上的適用性，然后針對上文分析的兩類貧困戶，即“確實(shí)生活困難但‘不能主動(dòng)脫貧的貧困戶”，以及“確實(shí)生活困難但主觀上‘不想主動(dòng)脫貧的貧困戶”，因分類施策，精準(zhǔn)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。

我國現(xiàn)有的扶貧模式主要有醫(yī)療幫扶、種植幫扶、養(yǎng)殖幫扶、務(wù)工就業(yè)幫扶、技術(shù)培訓(xùn)幫扶、金融貸款幫扶、社會(huì)保障政策幫扶、土地流轉(zhuǎn)幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、教育幫扶、創(chuàng)業(yè)幫扶、基礎(chǔ)設(shè)施幫扶等模式，其中絕大部分是適用于貧困山區(qū)的幫扶方式，而產(chǎn)業(yè)扶貧方式需要慎重使用，僅適合推廣光伏產(chǎn)業(yè)扶貧，綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)扶貧等有條件、有潛力開展的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。盡管產(chǎn)業(yè)扶貧具有帶動(dòng)力強(qiáng)，效果明顯的特點(diǎn)，但是貧困山區(qū)的農(nóng)村天然就不是價(jià)值投資、要素集聚的洼地，如將大量幫扶資金分散式的用在每個(gè)貧困村，必將造成資源和資金的浪費(fèi)，且沒有可持續(xù)性。

對于“確實(shí)生活困難但‘不能主動(dòng)脫貧的貧困戶”，要分類施策，集中發(fā)力，整體抱團(tuán)解決。該部分貧困戶主要的致貧原因是因病、因殘、因?yàn)?zāi)、因無勞動(dòng)力以及因?qū)W等。針對因病、因?yàn)?zāi)致貧的貧困戶，一要建立村級(jí)日間照料中心。把家中沒有自我照顧能力的成員送往日間照料中心，解放被捆綁的勞動(dòng)力，并讓其享受種養(yǎng)殖政策、生態(tài)政策，增加其穩(wěn)定增收的能力。二要積極用好國家醫(yī)療幫扶政策，盡可能的減少貧困戶家庭的醫(yī)藥支出;針對因無勞動(dòng)力致貧的貧困戶，要積極用好國家的社會(huì)兜底政策，用低保、五保等政策保障其最基本的生存權(quán)利。針對因?qū)W、因無技能致貧的貧困戶，考慮其都不在村內(nèi)生活的特點(diǎn)，一要積極爭取國家教育扶貧政策，保障其子女的教育權(quán)利，盡最大可能隔斷貧困的代際傳遞。二要充分利用好技能培訓(xùn)政策、金融政策，幫助其掌握技能，開辟出穩(wěn)定增收的渠道。

對于“確實(shí)生活困難但主觀上‘不想主動(dòng)脫貧的貧困戶”，一是組成幫扶團(tuán)隊(duì)，做好思想動(dòng)員工作。由第一書記、駐村幫扶工作隊(duì)隊(duì)員以及貧困戶好友共同組成幫扶團(tuán)隊(duì)，通過真誠溝通，了解其思想動(dòng)態(tài)。通過宣傳身邊的主動(dòng)脫貧的成功案例，以及講解國家的幫扶政策，讓其看到可能脫貧的希望，激發(fā)其內(nèi)在脫貧動(dòng)力。通過講解國家扶貧政策中“不養(yǎng)懶人”的理念，從根源上斷其消極等待幫扶的念頭;二是幫扶規(guī)劃脫貧道路，用好幫扶組合拳。按其發(fā)展意愿，對于愿意留在村內(nèi)發(fā)展的，用好種養(yǎng)殖業(yè)政策、金融政策、生態(tài)政策等，鼓勵(lì)其參與本地合作社，鼓勵(lì)其掌握種養(yǎng)殖技能，主動(dòng)投身脫貧攻堅(jiān)中。對于想外出發(fā)展的，用好技能培訓(xùn)，務(wù)工就業(yè)幫扶、金融政策等，鼓勵(lì)其參與勞務(wù)派遣，獲得穩(wěn)定收入，鼓勵(lì)其積極創(chuàng)業(yè)，開展小貿(mào)易、小服務(wù)業(yè)等低成本創(chuàng)業(yè)，以此增加收入，實(shí)現(xiàn)脫貧。

（作者單位：山西省發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀研究院）