李文康 劉書明

摘要：文章在對(duì)農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)理論分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)甘肅省“兩州兩市”的問(wèn)卷調(diào)查，就農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)政策體系有效銜接進(jìn)行深入研究。研究發(fā)現(xiàn)：農(nóng)戶家庭成員對(duì)農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)政策了解程度偏低;依然存在基層政府主體責(zé)任落實(shí)不到位，救助家庭收入核查困難，基層社會(huì)救助工作能力及設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)政策銜接不順暢，影響了兩項(xiàng)政策的有效銜接。需要完善低保相關(guān)政策，強(qiáng)化目標(biāo)管理考核;加強(qiáng)基層能力建設(shè)，建立信息共享平臺(tái);加強(qiáng)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，推進(jìn)政策有效銜接，發(fā)揮農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村反貧困中的協(xié)同作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保;精準(zhǔn)扶貧;政策銜接

一、農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)政策體系有效銜接

農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)是我國(guó)農(nóng)村反貧困的兩項(xiàng)基本政策，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。農(nóng)村低保即農(nóng)村居民最低生活保障，指政府對(duì)家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村常住居民家庭實(shí)行的基本生活救濟(jì)制度。保障對(duì)象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成常年生活困難的農(nóng)村貧困人口。目標(biāo)是維持這類貧困人口的最低生活水平，保障貧困群眾的基本生活權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)是政府在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的以解決貧困人口溫飽問(wèn)題為主要目標(biāo)的有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模幫扶工作。兩項(xiàng)制度有效銜接的目的在于實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”，既能夠借助扶貧開(kāi)發(fā)幫助貧困群體擺脫貧困，也能夠借助低保體系為困難群眾的生活起到兜底的作用。

二、甘肅省“兩州兩市”農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)有效銜接的實(shí)證分析

（一）甘肅省“兩州兩市”基本情況

甘肅省扶貧開(kāi)發(fā)中的“兩州兩市”指臨夏回族自治州（以下簡(jiǎn)稱臨夏州）、甘南藏族自治州（以下簡(jiǎn)稱甘南州）、定西市和隴南市?！皟芍輧墒小苯?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，是目前甘肅省扶貧攻堅(jiān)的集中區(qū)域。臨夏州位于甘肅省中南部，是全國(guó)僅有的2個(gè)回族自治州之一。全州內(nèi)有回、漢、東鄉(xiāng)、保安、撒拉等31個(gè)民族，面積0.82萬(wàn)平方公里，常住人口200.44萬(wàn)人，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?9.2%。甘南州位于甘肅省西南部，與四川阿壩州相連，西南與青海黃南州、果洛州接壤，是中國(guó)十個(gè)藏族自治州之一，面積4.02萬(wàn)平方公里，常住人口70.50萬(wàn)人，藏族占54.2%。定西市定西市位于甘肅省中部，與甘南州、臨夏州交界，面積2.03萬(wàn)平方公里，常住人口277.22萬(wàn)人。隴南市位于甘肅南部，位于秦巴山區(qū)、青藏高原、黃土高原三大地形交匯區(qū)域，是甘肅省唯一的長(zhǎng)江流域地區(qū)，面積2.79萬(wàn)平方公里，常住人口259.09萬(wàn)人。

（二）實(shí)證分析

1. 樣本選擇與數(shù)據(jù)收集

課題組于2016年8月10～23日進(jìn)行集中調(diào)研。問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象涉及臨夏州、甘南州、定西市和隴南市等4個(gè)市州的7個(gè)縣（區(qū)）7個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的8個(gè)村（社）。樣本分布：臨夏州臨夏縣掌子溝鄉(xiāng)達(dá)沙村;甘南州夏河縣王格爾唐鎮(zhèn)東山村和街下村，臨潭縣古戰(zhàn)鄉(xiāng)古戰(zhàn)村;定西市岷縣西寨鎮(zhèn)田家堡村，臨洮縣龍門鎮(zhèn)二十里鋪村;隴南市武都區(qū)甘泉鎮(zhèn)楊廟村，宕昌縣南河鄉(xiāng)朱各溝子村等村社。

此次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷120份，回收120份，回收率100%;有效問(wèn)卷118份，占回收問(wèn)卷總數(shù)的98.3%。

2. 調(diào)查結(jié)果與分析

（1）農(nóng)民對(duì)農(nóng)村低保政策的了解和認(rèn)知程度

通過(guò)118戶農(nóng)民家庭入戶問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甘肅省“兩州兩市”農(nóng)民對(duì)農(nóng)村低保政策了解和認(rèn)知程度方面，有44.92%表示“不太了解”;有28.81%表示“了解一般”;有11.86%表示“完全不了解”，有9.32%表示“比較了解”;有5.08%表示“非常了解”。

政策有效執(zhí)行的重要條件是目標(biāo)群體對(duì)政策的了解程度。從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，甘肅省“兩州兩市”的大部分農(nóng)戶知道農(nóng)村低保政策，但對(duì)政策非常了解的只占5%。這表明，農(nóng)村居民對(duì)低保政策的知曉率較高，但深入了解的程度較低，這也可能與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的文化程度有著直接的關(guān)系。

（2）農(nóng)民對(duì)農(nóng)村扶貧政策的了解和認(rèn)知程度

通過(guò)118戶農(nóng)民家庭入戶問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甘肅省“兩州兩市”農(nóng)民對(duì)農(nóng)村扶貧政策了解和認(rèn)知程度方面，有30.51%的表示“比較了解”;有26.27%的表示“一般了解”;有19.49%的表示“非常了解”;有14.41%的表示“不太了解”;有9.32%的表示“完全不了解”。

調(diào)查結(jié)果顯示，甘肅省“兩州兩市” 的農(nóng)戶家庭，對(duì)扶貧政策相對(duì)比較了解，而完全不了解的只占9%，表明農(nóng)戶對(duì)于扶貧政策的知曉度和理解度都相對(duì)較高，這與當(dāng)?shù)胤鲐殞?duì)象的選擇有關(guān)。一方面，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，武都區(qū)的楊廟村等部分農(nóng)村地區(qū)受自然條件的限制，發(fā)展相對(duì)滯后，甚至有部分村落農(nóng)戶生活極其貧困，被確定為貧困村，對(duì)于政策實(shí)施的宣傳力度也相對(duì)較高;另一方面，整村推進(jìn)扶貧政策，使得政策實(shí)施過(guò)程中各環(huán)節(jié)可以相互配合，提高實(shí)施效果，也在一定程度上減少了貧困救濟(jì)資金的“漏出現(xiàn)象”，使得整村整體實(shí)現(xiàn)脫貧，廣大農(nóng)戶能夠參與到政策具體實(shí)施過(guò)程中，從而對(duì)其有了較多的了解。

（3）農(nóng)民對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策存在問(wèn)題的認(rèn)識(shí)

通過(guò)118戶農(nóng)民家庭入戶問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甘肅省“兩州兩市”農(nóng)民對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策存在問(wèn)題的認(rèn)識(shí)方面，有54.24%的表示“扶貧開(kāi)發(fā)在一定程度上導(dǎo)致‘等要靠思想”，為最高比例;有36.44%的表示“扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制缺乏，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)扶盡扶”;有30.51%的表示“覆蓋面很窄，很多應(yīng)被扶者尚未被納入”;還有一部分認(rèn)為“扶貧開(kāi)發(fā)方式單一，扶貧作用不明顯”，占比24.38%。

近年來(lái)，農(nóng)村扶貧政策取得了積極成效。甘肅省“兩州兩市”為全省最貧困地區(qū)，因而相對(duì)于甘肅省其他地區(qū)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村扶貧政策實(shí)施的力度也相對(duì)較大，對(duì)當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)村家庭起到了至關(guān)重要的作用，但也存在一定的問(wèn)題。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有很大部分農(nóng)戶認(rèn)為“扶貧開(kāi)發(fā)在一定程度上要靠思想”，也表明在政策實(shí)施過(guò)程中，自身思想的轉(zhuǎn)變具有決定性的作用，內(nèi)因是事物發(fā)展的決定因素，通過(guò)政策支持，抓住機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)自我脫貧，自我發(fā)展，才是扶貧的根本。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

研究發(fā)現(xiàn)，由于甘肅省 “兩州兩市”貧困面大，貧困程度深，以及動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不健全，農(nóng)村貧困信息采集滯后，農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)缺乏有效的退出機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧政策目前尚未實(shí)現(xiàn)有效銜接。目前問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：農(nóng)戶家庭成員對(duì)農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)政策了解程度偏低;基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體責(zé)任落實(shí)不到位;部分地方低保評(píng)審不夠嚴(yán)格規(guī)范，申請(qǐng)救助家庭收入核查難，低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作進(jìn)展不平衡;各部門銜接配合不到位，農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策難以有效銜接。

（二）主要建議

1. 完善低保相關(guān)政策，強(qiáng)化目標(biāo)管理考核。國(guó)家應(yīng)制定相關(guān)法規(guī)，把最低生活保障工作納入各級(jí)政府目標(biāo)管理責(zé)任考核體系，組織開(kāi)展對(duì)各縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最低生活保障工作的年度績(jī)效評(píng)價(jià)，考核結(jié)果作為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，強(qiáng)化縣區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體責(zé)任。健全完善居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，堅(jiān)決杜絕“關(guān)系?！薄ⅰ叭饲楸！钡痊F(xiàn)象的發(fā)生。嚴(yán)格按照低保保障標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定對(duì)象，消除低保中存在的不公正現(xiàn)象。

2. 加強(qiáng)基層能力建設(shè)，建立信息共享平臺(tái)。研究制定按照保障對(duì)象數(shù)量等因素配備相應(yīng)工作人員的具體辦法和措施，充實(shí)加強(qiáng)市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府最低生活保障工作力量，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)。尤其是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政站工作力量，省級(jí)財(cái)政在低保工作經(jīng)費(fèi)方面給予一定的支持。建立完善最低生活保障信息核對(duì)核查機(jī)制，加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)平臺(tái)，加大對(duì)貧困地區(qū)市、縣兩級(jí)平臺(tái)建設(shè)的資金、技術(shù)支持力度，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)信息核對(duì)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。確保最低生活保障等社會(huì)救助對(duì)象準(zhǔn)確、高效、公正認(rèn)定。

3. 加強(qiáng)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，推進(jìn)政策有效銜接。制定農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的相關(guān)法規(guī)，將符合條件的農(nóng)村低保家庭、農(nóng)村五保戶統(tǒng)籌納入產(chǎn)業(yè)扶持、易地搬遷、生態(tài)保護(hù)、教育扶持、醫(yī)療保障以及社會(huì)扶貧等政策覆蓋范圍，明確“兩線合一”的具體標(biāo)準(zhǔn)以及此標(biāo)準(zhǔn)下兩個(gè)困難群體在人數(shù)對(duì)接、對(duì)象識(shí)別方面的具體規(guī)定。解決當(dāng)前“兩線合一”的情況下兩項(xiàng)制度政策銜接方面存在的標(biāo)準(zhǔn)不明確、覆蓋面不一致、對(duì)象不吻合等問(wèn)題。農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)的交叉對(duì)象，由民政部門和扶貧開(kāi)發(fā)部門實(shí)施聯(lián)合管理。對(duì)于不完全可開(kāi)發(fā)的扶貧群體，將其有勞動(dòng)能力家庭成員列為扶貧對(duì)象，享受國(guó)家相關(guān)扶持政策，沒(méi)有勞動(dòng)能力的家庭成員則列為低保對(duì)象;對(duì)于完全可開(kāi)發(fā)低保群體，在其享受低保的同時(shí)，積極幫助其擺脫貧困。

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*基金項(xiàng)目：民政部2016年政策理論研究課題“農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)有效銜接的政策體系——基于甘肅省‘兩州兩市精準(zhǔn)扶貧典型案例研究”（2016MZRL010415）階段成果。

（作者單位： 李文康，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院;劉書明，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)塢城校區(qū)財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)院。劉書明為通訊作者）