楊抒見(jiàn)
摘 要:監(jiān)察法律關(guān)系應(yīng)為一種特殊的法律關(guān)系,《監(jiān)察法》是監(jiān)察法律關(guān)系產(chǎn)生的重要依據(jù)。研究監(jiān)察法律關(guān)系的運(yùn)行過(guò)程及其內(nèi)涵,是完善監(jiān)察法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)迫切需要,也是法學(xué)界應(yīng)予密切關(guān)注的重要議題。國(guó)家監(jiān)察法律關(guān)系的建構(gòu)與完善,要運(yùn)用法治理念、法治思維、法治方式創(chuàng)制中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的監(jiān)察法律關(guān)系理論。深化監(jiān)察法律關(guān)系理論構(gòu)建及內(nèi)涵的研究,有利于為健全監(jiān)察法律制度體系、優(yōu)化監(jiān)察法律環(huán)境提供理論支撐,以利于推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察制度實(shí)現(xiàn)法治化、體系化、科學(xué)化。
關(guān)鍵詞:國(guó)家監(jiān)察體制改革;監(jiān)察法律關(guān)系;法紀(jì)銜接;監(jiān)察職責(zé)
中圖分類(lèi)號(hào):DF31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A
DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2020.06.03
一、問(wèn)題與緣起:監(jiān)察法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)與內(nèi)涵
2018年國(guó)家監(jiān)察體制改革和《監(jiān)察法》頒布實(shí)施以來(lái),加強(qiáng)理論化闡釋、建構(gòu)已成為監(jiān)察法學(xué)研究緊迫任務(wù)。在現(xiàn)行《監(jiān)察法》的調(diào)整框架內(nèi),從學(xué)理上構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)察法律關(guān)系理論,以因應(yīng)中國(guó)“制度之治”的內(nèi)在邏輯,并通過(guò)學(xué)術(shù)建構(gòu)與解析,豐富和增強(qiáng)監(jiān)察法學(xué)的理論內(nèi)涵和話(huà)語(yǔ)闡釋能力,推動(dòng)監(jiān)察法治得以完善。①總結(jié)其他學(xué)科的發(fā)展歷程和規(guī)律,不難看出學(xué)科建設(shè)歷來(lái)都具有重要功能和基礎(chǔ)作用。通過(guò)建構(gòu)監(jiān)察法律關(guān)系理論②,能夠更好地辨識(shí)、厘清、預(yù)見(jiàn)法律調(diào)整對(duì)象的地位、職能、權(quán)力(利)、責(zé)任和義務(wù),以及相應(yīng)程序規(guī)則的合理性及其法律效果,從而推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐得以科學(xué)、規(guī)范運(yùn)行,提升反腐工作效能。
從法律關(guān)系的視角研究監(jiān)察活動(dòng)及其現(xiàn)象不失為一種大膽探索。要在堅(jiān)持監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)前提下,探討監(jiān)察法的適用問(wèn)題,把握監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的不同性質(zhì)和地位。如學(xué)者所言:“關(guān)于各項(xiàng)權(quán)利的判決本身,只是由于從法律關(guān)系的整體觀(guān)察出發(fā),才有可能真實(shí)并且有說(shuō)服力……”“法律關(guān)系在有些情形具有這種鮮活的結(jié)構(gòu),它是法律實(shí)踐(Juristischen Praxis)的精神因素,將法的高貴使命從純粹必然過(guò)程中區(qū)別出來(lái),由此可以發(fā)現(xiàn)許多不為人所熟悉的內(nèi)容?!爆F(xiàn)有文獻(xiàn)表明,盡管其它部門(mén)法的法律關(guān)系研究已有較深厚的學(xué)術(shù)積累,但監(jiān)察法律關(guān)系的研究尚處于開(kāi)創(chuàng)期。原有的行政監(jiān)察法律關(guān)系依托行政法律關(guān)系的“母體”,建立了基本知識(shí)體系,即使如此,整體研究一直比較滯后或薄弱,這主要與我國(guó)行政法總則或行政法典的付之闕如有關(guān)??梢哉f(shuō)對(duì)國(guó)家監(jiān)察法律關(guān)系的研究既源于行政法的實(shí)體和程序規(guī)范,又超越了行政法的現(xiàn)有架構(gòu),
嚴(yán)于國(guó)家法律的黨規(guī)黨紀(jì)也屬其研究視野,因此在尚且薄弱的基礎(chǔ)上對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系這一全新對(duì)象展開(kāi)研究,實(shí)屬任重而道遠(yuǎn)?,F(xiàn)有學(xué)術(shù)成果中,以監(jiān)察為對(duì)象的研究多停留在宏觀(guān)或淺表層面,論題集中在諸如圍繞制度演進(jìn)與體制改革、法治借鑒及立法應(yīng)對(duì)等,而對(duì)于監(jiān)察法律關(guān)系的性質(zhì)、建構(gòu)與完善尚缺乏深入的研究與討論。
誠(chéng)然,由于黨的各級(jí)紀(jì)律委員會(huì)與各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)合署辦公,采用“一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱(chēng)”的全新模式,因此,所形成的監(jiān)察法律關(guān)系有別于其它部門(mén)法的單一法律關(guān)系,但就法律關(guān)系的部分內(nèi)容而言,仍然遵循了一般法律關(guān)系的基本方法和原理。不過(guò),對(duì)國(guó)家監(jiān)察法律關(guān)系的研究,也不能僅僅偏重于法學(xué)的視角,還要結(jié)合紀(jì)檢學(xué)、政治學(xué)等視角進(jìn)行探討。在全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的偉大實(shí)踐中,監(jiān)察活動(dòng)的深入推進(jìn)為監(jiān)察法律關(guān)系的建構(gòu)與完善提供了豐富的實(shí)踐資源。
國(guó)家監(jiān)察法律關(guān)系的研究,其理論預(yù)期和實(shí)踐意義在于:首先,通過(guò)分析監(jiān)察法律關(guān)系的構(gòu)成及內(nèi)涵,揭示監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系,有助于增強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察活動(dòng)的實(shí)施效能。
其次,通過(guò)以“制度之治”建構(gòu)監(jiān)察法律關(guān)系,有助于用法治理念、法治思維、法治方式實(shí)施監(jiān)察活動(dòng),有力懲治腐敗。再次,通過(guò)對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系的專(zhuān)門(mén)研究,為黨規(guī)黨紀(jì)與監(jiān)察法的貫通適用與功效提升提供理論支撐,增強(qiáng)監(jiān)察法的實(shí)施效果。
二、國(guó)家監(jiān)察法律關(guān)系與一般法律關(guān)系的區(qū)別
目前,對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系的探索尚處于初始階段,僅有為數(shù)不多的學(xué)者對(duì)此展開(kāi)研究。
談“法律關(guān)系”者眾多,而論“監(jiān)察法律關(guān)系”者卻寥寥無(wú)幾。本文通過(guò)在“中國(guó)知網(wǎng)”平臺(tái)對(duì)“監(jiān)察法律關(guān)系”進(jìn)行文獻(xiàn)的全文搜索后,發(fā)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)以討論這一法律關(guān)系為主題的學(xué)術(shù)論文并不多見(jiàn);截至目前,僅有部分知名學(xué)者對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法應(yīng)處理的主要法律關(guān)系進(jìn)行了初步探索,如姜明安教授曾針對(duì)這一主題撰文,對(duì)國(guó)家監(jiān)察法立法如何處理監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系、監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民代表機(jī)關(guān)的關(guān)系、監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的關(guān)系、監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系以及國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系進(jìn)行了疏理。至于學(xué)界對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系所依托的主要法律依據(jù),即《監(jiān)察法》的研究,主要集中在淵源與發(fā)展、立法構(gòu)建與學(xué)科建設(shè)等領(lǐng)域。而筆者通過(guò)搜集和查閱近年來(lái)出版的監(jiān)察法專(zhuān)著、
教科書(shū)發(fā)現(xiàn),各類(lèi)著述較少提及“監(jiān)察法律關(guān)系”這一概念,而涉及這一概念的專(zhuān)著,在行文中通常以概述性的方式略過(guò),僅有部分教材以專(zhuān)節(jié)加以論述。如在
首部《監(jiān)察法教程》中,曾以專(zhuān)門(mén)一節(jié)論述“監(jiān)察法律關(guān)系”,但同時(shí)在文中并未直接對(duì)這一概念作出定義。按照該教程主編謝尚果教授的觀(guān)點(diǎn),監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系包括:國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民代表大會(huì)及其常委會(huì)機(jī)關(guān)的關(guān)系、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的關(guān)系、監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系,
謝尚果、申君貴:《監(jiān)察法教程》,法律出版社2019年版,第15頁(yè)。以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系(包括上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系,以及各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)(含監(jiān)察專(zhuān)員)的關(guān)系。
謝尚果、申君貴:《監(jiān)察法教程》,法律出版社2019年版,第14-20頁(yè)。依此分類(lèi),除監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系外,監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)和監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系都可理解為“外部關(guān)系”。筆者認(rèn)為,外部關(guān)系還可進(jìn)一步分為機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間的外部工作關(guān)系,以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系。監(jiān)察法律關(guān)系的話(huà)語(yǔ)場(chǎng)域,多發(fā)生在后一種關(guān)系所涉及的相關(guān)活動(dòng)之中,這也是本文所研究的主要內(nèi)容。本文主要是從法律關(guān)系主體、客體、職權(quán)/職責(zé)及義務(wù)的角度對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系進(jìn)行分析研究。
(一)監(jiān)察法律關(guān)系和一般法律關(guān)系在概念上的區(qū)分
鑒于對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系的研究尚處于初創(chuàng)階段,可參參的成果很少,我們尚且只能從一般法律關(guān)系的視角尋找學(xué)術(shù)資源。關(guān)于什么是法律關(guān)系,學(xué)界認(rèn)識(shí)不一。薩維尼認(rèn)為,任何一項(xiàng)法律關(guān)系,都是由法律規(guī)則規(guī)定的人與人之間的關(guān)系。
[德]薩維尼:《當(dāng)代羅馬法體系I》,中國(guó)法制出版社2010年1版,第258頁(yè)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命導(dǎo)師列寧強(qiáng)調(diào):“他們(指馬克思——引者注)的基本思想(在摘自馬克思著作的上述引文中也表達(dá)得十分明確)是把社會(huì)關(guān)系分成物質(zhì)的社會(huì)關(guān)系和思想的社會(huì)關(guān)系。思想的社會(huì)關(guān)系不過(guò)是物質(zhì)的社會(huì)關(guān)系的上層建筑……”
列寧:《什么是“人民之友”以及他們?nèi)绾喂羯鐣?huì)民主黨人》,載 《列寧全集》第1卷,人民出版社,2013年版,第120~121頁(yè)。
當(dāng)代學(xué)者呂世倫和公丕祥教授結(jié)合中國(guó)實(shí)際指出:“作為社會(huì)關(guān)系之一的法律關(guān)系,這正是思想(意志)社會(huì)關(guān)系,屬于社會(huì)(經(jīng)濟(jì)關(guān)系)的上層建筑……法律關(guān)系又是法律規(guī)范和法律事實(shí)的中介?!?/p>
呂世倫,公丕祥:《現(xiàn)代理論法學(xué)原理》,黑龍江美術(shù)出版社2018年版,第318頁(yè)。張軍教授進(jìn)而指出:“法律關(guān)系是特定法律主體之間在法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?!?/p>
張軍:《法理學(xué)》,中國(guó)民主法制出版社2014年版,第85頁(yè)。一般認(rèn)為,法律關(guān)系是以國(guó)家強(qiáng)制力為保障的特殊的社會(huì)關(guān)系;法律關(guān)系還是一種思想的或者意志的社會(huì)關(guān)系,它一般由主體、客體和內(nèi)容構(gòu)成。
汲取上述學(xué)術(shù)資源,本文嘗試對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系的概念做以下界定:監(jiān)察法律關(guān)系,是指在國(guó)家監(jiān)察活動(dòng)過(guò)程中,受監(jiān)察法律規(guī)范調(diào)整的主體之間,為實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察職能所進(jìn)行的各種活動(dòng)在法律上所形成的權(quán)利、職務(wù)(職責(zé))、義務(wù)關(guān)系。從監(jiān)察法律關(guān)系的視角,提取國(guó)家監(jiān)察關(guān)系中與法紀(jì)關(guān)系、法規(guī)關(guān)系密切聯(lián)系又有特定內(nèi)涵的“法律因子”并搭建其內(nèi)在構(gòu)成,是本論題的旨趣所在。
監(jiān)察法是監(jiān)察法律關(guān)系產(chǎn)生的主要法律依據(jù),監(jiān)察法律關(guān)系與憲法關(guān)系,以及與民事、刑事、行政、訴訟法律關(guān)系等并列,屬于同一位階,是反映監(jiān)察法這一部門(mén)法特性的概括性概念。監(jiān)察法律關(guān)系由法律規(guī)定產(chǎn)生,由監(jiān)察關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容(即主體的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù))構(gòu)成,而監(jiān)察關(guān)系主體在監(jiān)察活動(dòng)中所作出的行為,將會(huì)引起相對(duì)應(yīng)的法律后果。
(二)監(jiān)察法律關(guān)系和一般法律關(guān)系構(gòu)成上的差異
法律關(guān)系是以法律規(guī)范為前提而形成的社會(huì)關(guān)系,總體上屬于法律關(guān)系的監(jiān)察法律關(guān)系是以監(jiān)察法律規(guī)范為前提而形成的社會(huì)關(guān)系。監(jiān)察法律關(guān)系通過(guò)主體間的權(quán)力(利)和義務(wù)(責(zé)任)關(guān)系而展現(xiàn),經(jīng)由監(jiān)察法律事實(shí)而產(chǎn)生相對(duì)應(yīng)的監(jiān)察法律后果,是具有國(guó)家強(qiáng)制性的社會(huì)關(guān)系。
1.監(jiān)察法律關(guān)系的主體
監(jiān)察法律關(guān)系的主體依法而定,其中監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象是受監(jiān)察法律關(guān)系調(diào)整的主體。法治思維、法治方式是“中國(guó)之治”的發(fā)展與治理智慧的體現(xiàn),依據(jù)《監(jiān)察法》調(diào)整和規(guī)范相關(guān)法律關(guān)系,有利于國(guó)家監(jiān)察目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。
趙宏:《法律關(guān)系取代行政行為的可能與困局》,載《法學(xué)家》2015年第3期,第32-54頁(yè)。
監(jiān)察法律關(guān)系中的監(jiān)察機(jī)關(guān),包括國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì),它們是依據(jù)法律規(guī)定享有監(jiān)察權(quán)的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān),依照憲法和法律開(kāi)展監(jiān)察工作,履行監(jiān)督、調(diào)查與處置職能。
馬懷德:《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法理解與適用》,中國(guó)法制出版社2018年版,第11-12頁(yè)?!侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán)和監(jiān)督手段,并規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的程序。但應(yīng)當(dāng)注意,不能將監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的行政調(diào)查屬性和刑事偵查屬性割裂地看待,監(jiān)察委員會(huì)事實(shí)上兼具行政調(diào)查和刑事偵查雙重性質(zhì)。
秦前紅:《監(jiān)察改革中的法治工程》,譯林出版社2020年版,第17頁(yè)。
監(jiān)察法律關(guān)系中的監(jiān)察對(duì)象,是對(duì)“所有行使公權(quán)力”的人員全覆蓋,涵蓋了參照《公務(wù)員法》進(jìn)行管理的“參公”人員?!叭采w”的監(jiān)察對(duì)象具有廣大的范圍,依據(jù)《監(jiān)察法》第15條規(guī)定,不僅包括所有黨員,也包括所有公職人員,以及大量企事業(yè)單位的成員,以人口比例作估算,可謂人數(shù)眾多,而上述監(jiān)察對(duì)象的基本屬性都為依法應(yīng)接受監(jiān)察的“公職人員”。
《監(jiān)察法》在第3條中規(guī)定了接受監(jiān)察的對(duì)象;在第15條明確規(guī)定了對(duì)公職人員與有關(guān)人員的監(jiān)督,涉及公職要素,并在第6款中以“其他依法履行公職的人員”作為兜底條款。由此,監(jiān)察對(duì)象以滿(mǎn)足兩個(gè)條件之一為判定依據(jù):一是行使公權(quán)力;二是具備公職人員身份??蓺w納為:公職、公權(quán),公務(wù)、公財(cái)。
譚宗澤:《論國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)》,載《政治與法律》2019年第2期,第66-77頁(yè)。這與一般法律規(guī)范指向普遍意義上的人及行為不同。
2.監(jiān)察法律關(guān)系客體
監(jiān)察法律關(guān)系的客體,即是指監(jiān)察法律關(guān)系主體之權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象。法律關(guān)系中的客體,是具有客觀(guān)性的,在通常情況下,是指法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象,一般可分為物、行為、人身和精神產(chǎn)品。
監(jiān)察法律關(guān)系由監(jiān)察委員會(huì)依法定權(quán)力對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督而形成,這一關(guān)系中的客體,即監(jiān)察法律關(guān)系主體之權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象。由此,指向的對(duì)象主要分為兩類(lèi),一類(lèi)是公職人員履職用權(quán)及道德操守情況,一類(lèi)是公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的行為。這與一般法律關(guān)系客體有所不同。
3.監(jiān)察法律關(guān)系的內(nèi)容
監(jiān)察法律關(guān)系的內(nèi)容,即指監(jiān)察法律規(guī)范中所規(guī)定的權(quán)利與義務(wù),具體是指監(jiān)察法律關(guān)系主體依法享有權(quán)力、受法律保護(hù)的權(quán)利和依法應(yīng)承擔(dān)的義務(wù),以及監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查與處置的權(quán)限,對(duì)說(shuō)情干預(yù)等的登記備案權(quán)、因利害關(guān)系申請(qǐng)回避和自行回避的義務(wù),還包括被調(diào)查人依據(jù)《監(jiān)察法》和新出臺(tái)的《公職人員政務(wù)處分法》申請(qǐng)復(fù)審、復(fù)核的權(quán)利,以及依據(jù)《監(jiān)察法》提起申訴和向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查的權(quán)利等。
監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使的權(quán)限包括三個(gè)方面:一是監(jiān)察委員會(huì)依法監(jiān)督檢查公職人員履職用權(quán)及道德操守情況;二是監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)采取談話(huà)、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、搜查、調(diào)查、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等措施調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的行為;三是監(jiān)察委員會(huì)依法作出處置決定,對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的情形,依法移送檢察機(jī)關(guān),由檢察機(jī)關(guān)提起公訴。
徐漢明:《國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》,載《法學(xué)評(píng)論》2018年第1期,第9-25頁(yè)。
監(jiān)察機(jī)關(guān)依法承擔(dān)的法律義務(wù),主要是接受監(jiān)督的義務(wù)和因違法而承擔(dān)的法律責(zé)任。監(jiān)察種類(lèi)主要有:一是人大監(jiān)督。《監(jiān)察法》第53條規(guī)定,各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議監(jiān)察委員會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告組織執(zhí)法檢查。二是自我監(jiān)督。依據(jù)《監(jiān)察法》第57條至第61條的規(guī)定,對(duì)于監(jiān)察人員打聽(tīng)案情、過(guò)問(wèn)案件、說(shuō)情干預(yù)的,要報(bào)告和登記備案;對(duì)監(jiān)察人員實(shí)行回避和脫密期管理,以及辭職退休后的從業(yè)限制等。三是相互監(jiān)督。包括依據(jù)《監(jiān)察法》第47條規(guī)定,人民檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件,可以退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查;監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí),應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致(《監(jiān)察法》第33條)。除此之外,監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員如失職還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,包括發(fā)生辦案安全事故或者發(fā)生安全事故后,隱瞞不報(bào)、報(bào)告失實(shí)、處置不當(dāng)?shù)?種情況的,應(yīng)當(dāng)對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員,依法承擔(dān)責(zé)任(《監(jiān)察法》第65條)。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán),侵犯公民法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的,依照《國(guó)家賠償法》進(jìn)行賠償(《監(jiān)察法》第67條)。監(jiān)察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化法律意識(shí)證據(jù)意識(shí)和程序意識(shí),以適應(yīng)監(jiān)察體制改革的新要求。
監(jiān)察法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù),還包括監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利:一是監(jiān)察對(duì)象不服政務(wù)處分決定時(shí)有尋求內(nèi)部救濟(jì)的權(quán)利,包括對(duì)監(jiān)察決定申請(qǐng)復(fù)審、復(fù)核的權(quán)利等;二是當(dāng)人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯時(shí),監(jiān)察對(duì)象有請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象的特定關(guān)系,監(jiān)察法律關(guān)系不屬于普通的平等主體間的民事法律關(guān)系,但在《監(jiān)察法》的調(diào)整范圍內(nèi),在法律保護(hù)和約束面前遵守同樣的法律規(guī)則。
(三)監(jiān)察法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與法律后果
法律事實(shí)通常是作為法律關(guān)系產(chǎn)生、變更的具體事實(shí)。監(jiān)察法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅,通常與法律事實(shí)(即監(jiān)察主體和監(jiān)察對(duì)象實(shí)施的法律行為,以及相關(guān)的法律事件)緊密相關(guān),而監(jiān)察法律關(guān)系中的法律事實(shí)又會(huì)導(dǎo)致一定的法律后果,由此將會(huì)引發(fā)直接或間接的法律后果。
1.監(jiān)察法律關(guān)系的產(chǎn)生與法律事實(shí)緊密聯(lián)系
監(jiān)察法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅通常源于法律事實(shí),主要包括人的活動(dòng)(即法律行為)與法律事件。監(jiān)察法律行為包括各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依法履行的監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)。處置包括依法作出政務(wù)處分決定、問(wèn)責(zé)、移送檢察機(jī)關(guān)和提出監(jiān)察建議(《監(jiān)察法》第11條)。法律事件又可分為社會(huì)事件和自然事件,前者如社會(huì)變革,后者如自然災(zāi)害等。
監(jiān)察法律行為既具有一般法律行為的共性,但不等同于一般的法律行為。一方面由于監(jiān)察機(jī)關(guān)依法定職責(zé)和程序?qū)嵤┍O(jiān)察行為、開(kāi)展監(jiān)察活動(dòng),從而具有一般法律行為的“面相”;另一方面,由于監(jiān)察對(duì)象具有“行使公權(quán)”的特征,在紀(jì)委監(jiān)委“合署辦公”的新模式中,監(jiān)察對(duì)象覆蓋黨員干部群體,主要是盯住“關(guān)鍵少數(shù)”,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能,因此,在法律行為的實(shí)施與構(gòu)成認(rèn)定上,就與“以化解糾紛為主要目的”的一般法律行為有所區(qū)別。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律,同時(shí)《監(jiān)察法》的實(shí)施,尤其要在注重法律效果的同時(shí),要更加注重辦案的法律效果、政治效果與社會(huì)效果的高度統(tǒng)一。
2. 監(jiān)察法律后果源于法律事實(shí)
監(jiān)察法律事實(shí)將產(chǎn)生監(jiān)察法律后果,法律后果也即法律責(zé)任。一般地說(shuō),監(jiān)察法律事實(shí)必然會(huì)引發(fā)直接的法律后果或間接的法律后果,前者主要是指政務(wù)處分,后者主要是指違反《監(jiān)察法》所引發(fā)的法律責(zé)任。
需要注意的是,在政務(wù)處分之外,還存在黨的紀(jì)律處分和處理的情形。黨的紀(jì)律處分包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看以及開(kāi)除黨籍五個(gè)種類(lèi)(《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第7條)。黨組織和黨員受處分的原因是違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律這“六大紀(jì)律”。黨紀(jì)與法紀(jì)不相互替代,但應(yīng)注重法紀(jì)銜接。非黨員的公職人員不適用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》,但應(yīng)適用政務(wù)處分 ,以解決以往對(duì)一些公職人員“政紀(jì)不適用,黨紀(jì)管不了”的問(wèn)題。
間接法律后果主要是指監(jiān)察法律責(zé)任。監(jiān)察法律責(zé)任依承擔(dān)責(zé)任的主體不同,分為三個(gè)類(lèi)別:一是有關(guān)單位和人員的法律責(zé)任。有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定或無(wú)正當(dāng)理由,拒不采納監(jiān)察建議的,由其上級(jí)主管部門(mén)上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正,給予通報(bào)批評(píng)等。有關(guān)人員拒不配合監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的,或者提供虛假情況掩蓋事實(shí)真相等,依法責(zé)令改正并予以處理(《監(jiān)察法》第62、63條)。二是監(jiān)察對(duì)象或控告人等的法律責(zé)任。如對(duì)拒不配合調(diào)查、提供虛假情況掩蓋事實(shí)真相等,依法給以處理(《監(jiān)察法》第64條)。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任。包括
:未經(jīng)批準(zhǔn)、授權(quán)處置問(wèn)題線(xiàn)索,發(fā)現(xiàn)重大案情隱瞞不報(bào),利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響干預(yù)調(diào)查工作,以案謀私,以及其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為(《監(jiān)察法》第65條)。此外,監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán),侵犯公民法人和其他組織合法權(quán)益,造成損害的,依法承擔(dān)國(guó)家賠償?shù)姆韶?zé)任(《監(jiān)察法》第67條)。
(四)監(jiān)察法律關(guān)系的特性
監(jiān)察法律關(guān)系既具有一般法律關(guān)系的共性特征,同時(shí)又具有其個(gè)性。具體呈現(xiàn)為以下三種對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系:政治性與實(shí)踐性、法律性與紀(jì)律性、封閉性與開(kāi)放性。
1.政治性與實(shí)踐性
政治性是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在決策和處理事項(xiàng)上需兼顧政治效果、法律效果和社會(huì)效果。政治的過(guò)程可理解為公共生活中的個(gè)人和團(tuán)體(即公共生活中的主體),為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)通過(guò)獲取和行使公共權(quán)力,而分配社會(huì)利益(即社會(huì)價(jià)值)。
趙麗江:《政治學(xué)》,武漢大學(xué)出版社2008年版,第6頁(yè)。監(jiān)察法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)具有鮮明的政治性;監(jiān)察機(jī)關(guān)在決策和事項(xiàng)處理上,要綜合考慮政治效果、法律效果與社會(huì)效果。
這是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的是黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)屬性所決定的。《監(jiān)察法》不僅規(guī)定了各種監(jiān)察決定,又專(zhuān)門(mén)規(guī)定監(jiān)察建議及其法律效力,對(duì)于超出國(guó)家監(jiān)察權(quán)管理權(quán)限的事宜,由被監(jiān)察單位接受監(jiān)察建議并作出處理,有助于監(jiān)察決定落實(shí)落地。
秦前紅:《監(jiān)察改革中的法治工程》,譯林出版社2020年版,第192-193頁(yè)。其中,對(duì)于不接受監(jiān)察建議的情況,法律也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任
《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第61條規(guī)定:有關(guān)機(jī)關(guān)、單位無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的,由其上級(jí)機(jī)關(guān)、主管部門(mén)責(zé)令改正,對(duì)該機(jī)關(guān)、單位給予通報(bào)批評(píng),對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。,這是確保取得政治效果的有力措施。
實(shí)踐性是指通過(guò)監(jiān)察實(shí)踐提升監(jiān)察效能、以成功經(jīng)驗(yàn)助推監(jiān)察制度完善。從哲學(xué)的視角來(lái)看,理論性在于知道是什么(knowing—that),而實(shí)踐性則在于知道怎么去做(knowing-how)。
吉爾伯特·賴(lài)爾:《心的概念》,商務(wù)印書(shū)館2005年版,第1頁(yè)。一方面,監(jiān)察法律關(guān)系在實(shí)際上規(guī)范行使公權(quán)力的群體,限定監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察對(duì)象的權(quán)力,既要求監(jiān)察機(jī)關(guān)
準(zhǔn)確、適當(dāng)、公正地實(shí)施監(jiān)察法律規(guī)范,又要監(jiān)察對(duì)象行使公權(quán)力時(shí)注重廉潔性和紀(jì)律性。另一方面,通過(guò)成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),有助于優(yōu)化路徑設(shè)計(jì)與辦案規(guī)則等,以實(shí)踐性推動(dòng)監(jiān)察處置措施和手段更加適當(dāng)、合理、有效。
2.法律性與紀(jì)律性
首先,監(jiān)察活動(dòng)需要法律性的支持。國(guó)家監(jiān)察,既不等同于黨組織的內(nèi)部監(jiān)督,也不等同于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部效能監(jiān)察。目前監(jiān)察活動(dòng)需要更具體的配套立法,不僅包括相關(guān)部門(mén)法的修改,也包括起輔助作用的監(jiān)察法規(guī)的制定,這是監(jiān)察法治的基礎(chǔ)。其次,根據(jù)憲法和監(jiān)察法的規(guī)定,監(jiān)察關(guān)系受法律調(diào)整。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法被定性為政治機(jī)關(guān),但監(jiān)察機(jī)關(guān)又是不同于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的法律機(jī)關(guān)、執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān),監(jiān)察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展監(jiān)察活動(dòng),監(jiān)察關(guān)系應(yīng)具有法律性。
監(jiān)察法律關(guān)系具有紀(jì)律性。監(jiān)察法律規(guī)范是一種保障反腐效能的政治規(guī)范,以預(yù)防和懲戒腐敗為手段,保障廉潔紀(jì)律被嚴(yán)格遵守,保障反腐效能?!凹訌?qiáng)紀(jì)律性”一直是黨組織建設(shè)的明確要求。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,毛澤東于1948年9月的政治局?jǐn)U大會(huì)議中提出:
“軍隊(duì)向前進(jìn),就要生產(chǎn)長(zhǎng)一寸,不這樣就沒(méi)有飯吃。又必須加強(qiáng)紀(jì)律性,作戰(zhàn)方式要逐漸正規(guī)化。這是方針?!?/p>
毛澤東:《在中共中央政治局會(huì)議上的報(bào)告和結(jié)論》,載《毛澤東文集》第五卷,人民出版社1996年版,第133頁(yè)。
由此可見(jiàn)紀(jì)律性之重要性——越是關(guān)鍵時(shí)刻,越要統(tǒng)一貫徹黨的政策,預(yù)防黨組織內(nèi)部及人民政府運(yùn)行的無(wú)紀(jì)律性狀態(tài)。監(jiān)察法律關(guān)系中的紀(jì)律性,既要求紀(jì)律面前人人平等,又要求個(gè)人服從組織,遵守組織的要求,與黨組織活動(dòng)具有客觀(guān)性、嚴(yán)肅性、自覺(jué)性、民主性的紀(jì)律要求保持一致,是維護(hù)黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、群眾紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)紀(jì)律、保密紀(jì)律、宣傳紀(jì)律、人事紀(jì)律和外事紀(jì)律的需要。
3.內(nèi)部性與開(kāi)放性
監(jiān)察法律關(guān)系具有內(nèi)部性。一是監(jiān)察對(duì)象處于內(nèi)部組織。被納入國(guó)家監(jiān)察范圍的監(jiān)察對(duì)象自愿接受監(jiān)察,服從監(jiān)察主體的制約,有上下級(jí)隸屬關(guān)系。二是監(jiān)察中的調(diào)查程序?qū)儆趦?nèi)部程序。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)特定人員的監(jiān)察調(diào)查是組織按照法定程序進(jìn)行的甄別和審查,并不是司法機(jī)關(guān)對(duì)所有涉嫌違法和犯罪嫌疑人進(jìn)行偵查,調(diào)查活動(dòng)依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定的程序規(guī)則實(shí)行。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法在內(nèi)部行使職權(quán)。即監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)或公職人員職務(wù)違紀(jì)違法行為行使監(jiān)察權(quán)。四是監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織上的法律關(guān)系具有內(nèi)部性。依據(jù)《監(jiān)察法》第9條規(guī)定:“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé),并接受其監(jiān)督?!薄侗O(jiān)察法》第10條規(guī)定:“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作,上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作。”對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系,監(jiān)察法規(guī)定了包括監(jiān)察派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專(zhuān)員制度。
監(jiān)察法律關(guān)系同時(shí)亦具有開(kāi)放性。它主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件線(xiàn)索來(lái)源具有開(kāi)放性,接受社會(huì)各界和公民個(gè)人的信訪(fǎng)、舉報(bào)、檢舉和媒體曝光等多種形式的監(jiān)督。二是監(jiān)察對(duì)象范圍廣泛,包括具有公職人員身份的人員和雖不具有公職人員身份,但行使公權(quán)力的人員,既包括黨員干部也包括黨外干部,既包括在職人員,也包括退休人員。三是監(jiān)察手段的開(kāi)放性,既有剛性的政紀(jì)處分、移送司法機(jī)關(guān),也有重在防微杜漸的詢(xún)函、談話(huà)、提醒、約談、批評(píng)教育等柔性處理手段。
三、監(jiān)察法律關(guān)系與紀(jì)律關(guān)系的聯(lián)系與區(qū)別
由行政監(jiān)察、黨的紀(jì)律檢查改革為國(guó)家監(jiān)察,整合反腐力量,實(shí)現(xiàn)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公,這樣,就形成了一種復(fù)合關(guān)系。即監(jiān)察法律關(guān)系不是以單一的形式存在,它的運(yùn)行過(guò)程中涉及黨規(guī)、黨紀(jì)和國(guó)家法律的關(guān)系問(wèn)題。因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)在與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公的條件下,在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下工作,因此它首先是黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān),同時(shí)由于它依據(jù)《監(jiān)察法》開(kāi)展工作,因此它也具有一定程度上的法律機(jī)關(guān)的屬性。這樣,如何實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢關(guān)系與監(jiān)察法律關(guān)系的銜接便提上了議事日程。
(一)監(jiān)察法律關(guān)系的復(fù)合性問(wèn)題
監(jiān)察法律關(guān)系非單一關(guān)系,也可以說(shuō)具有復(fù)合性。一方面,監(jiān)察法律規(guī)范實(shí)質(zhì)上與黨內(nèi)法規(guī)聯(lián)系緊密;另一方面,監(jiān)察法律關(guān)系和紀(jì)律關(guān)系均具有政治關(guān)系的屬性,由此,既不能忽視法律、紀(jì)律與黨規(guī)黨法的聯(lián)系,更不能離開(kāi)政治關(guān)系討論法律關(guān)系與紀(jì)律關(guān)系。
監(jiān)察法律關(guān)系具有法律性與紀(jì)律性,既屬于法律關(guān)系,也屬于紀(jì)律關(guān)系。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)在其定位上屬于政治機(jī)關(guān)、
專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)與法律機(jī)關(guān),這種性質(zhì)定位決定了監(jiān)察關(guān)系的政治性與法律性的并存。二是《政務(wù)處分法》對(duì)公職人員的紀(jì)律要求,使監(jiān)察關(guān)系的內(nèi)涵中具備了法律性與紀(jì)律性的雙重屬性,既要達(dá)成對(duì)違法行為的處罰與處分,又要保證對(duì)違紀(jì)行為的處置與處理,雙重屬性的加持,使監(jiān)察關(guān)系在本質(zhì)上屬于法紀(jì)監(jiān)察關(guān)系,具有很強(qiáng)的紀(jì)律性。三是監(jiān)察法律關(guān)系實(shí)質(zhì)上整合了“政策思維”和“法律思維”,法紀(jì)銜接的狀態(tài)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公平正義與執(zhí)紀(jì)執(zhí)法效果的動(dòng)態(tài)平衡。
一方面,一些重大和長(zhǎng)期的公共政策的落實(shí)需要運(yùn)用各種法律手段;另一方面,法律規(guī)范蘊(yùn)含著政策目標(biāo),是黨和國(guó)家各種政策制度化的結(jié)果。
監(jiān)察法律關(guān)系與黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系密切聯(lián)系。一是根據(jù)2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制定條例》)
第32條規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵”的,“黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷(xiāo)”。這說(shuō)明,黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法律規(guī)定具有內(nèi)在一致性和關(guān)聯(lián)性。
。二是合署辦公凸顯了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的重要性,黨內(nèi)法規(guī)是黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)行使職權(quán)的依據(jù)。同時(shí),國(guó)家監(jiān)察工作要嚴(yán)格遵照憲法和法律??梢哉f(shuō),法紀(jì)銜接是紀(jì)委監(jiān)委辦案需要。
三是黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察法等相協(xié)調(diào)。
(二)如何處理好法律與紀(jì)律的關(guān)系
監(jiān)察法律關(guān)系與監(jiān)察法紀(jì)關(guān)系不可截然分離,兩者具有穩(wěn)定的鏈接點(diǎn)。由前述可知,紀(jì)律性與法律性的混同,使單純的紀(jì)律規(guī)范無(wú)法滿(mǎn)足法治社會(huì)要求,不作區(qū)別的處理不能達(dá)到規(guī)范的效果。
在監(jiān)察法律關(guān)系與黨的紀(jì)律關(guān)系的聯(lián)系中,應(yīng)妥善處理多種關(guān)系。首先,需要處理好監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系,既包括國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系,又包括監(jiān)察機(jī)關(guān)與派出機(jī)關(guān)、監(jiān)察專(zhuān)員的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系順暢,政令暢通高效。其次,應(yīng)當(dāng)處理好監(jiān)察主體與監(jiān)察對(duì)象間的法律關(guān)系,既要實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)督,又不能忽視對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保障,監(jiān)察對(duì)象依法享有申訴、申請(qǐng)復(fù)議復(fù)核或取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。再次,明確定位監(jiān)察法律關(guān)系的法律屬性,確保各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律行使職權(quán)。
四、簡(jiǎn)短的結(jié)語(yǔ)
國(guó)家監(jiān)察制度的體系建構(gòu)是“制度之治”的基石,要把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景之下,“制度之治”是監(jiān)察法律關(guān)系實(shí)現(xiàn)良法善治的有力保障。在進(jìn)一步完善國(guó)家監(jiān)察制度建構(gòu)的進(jìn)程中,所持基本立場(chǎng)理當(dāng)是以問(wèn)題為導(dǎo)向,以目標(biāo)為牽引審時(shí)度勢(shì),積極回應(yīng)國(guó)家監(jiān)察實(shí)踐的需求,直面國(guó)家監(jiān)察活動(dòng)的“短板”與弱項(xiàng),以“踏石留印、抓鐵有痕”的“釘釘子”精神,持續(xù)開(kāi)展監(jiān)察法治建設(shè),開(kāi)創(chuàng)國(guó)家監(jiān)察工作新局面。
國(guó)家監(jiān)察體制改革中,應(yīng)注重急需解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一是通過(guò)不斷完善《監(jiān)察法》,制定頒布實(shí)施《監(jiān)察法》的配套實(shí)施法律、法規(guī),健全監(jiān)察法律制度體系,如制定《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察官法》等。二是進(jìn)一步健全和完善黨規(guī)黨紀(jì),制定和完善法紀(jì)銜接措施。三是還要優(yōu)化監(jiān)察執(zhí)法環(huán)境,包括進(jìn)一步理順檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系,加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作領(lǐng)導(dǎo),探索紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的新措施、新手段和新機(jī)制。四是以創(chuàng)新帶動(dòng)發(fā)展,將制度效能轉(zhuǎn)化為工作效能,以推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察制度盡快實(shí)現(xiàn)法治化、體系化、科學(xué)化。
研究探索監(jiān)察法律關(guān)系的基本構(gòu)成和特征,目的在于推進(jìn)監(jiān)察法律基礎(chǔ)理論建設(shè),以理論服務(wù)實(shí)踐,以應(yīng)對(duì)百年未有之大變局,在構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體,國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”中實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、保證黨的純潔性和戰(zhàn)斗力的目標(biāo)。監(jiān)察法學(xué)學(xué)科體系的建設(shè)任重而道遠(yuǎn),學(xué)科建設(shè)要服務(wù)和服從于完善立足中國(guó)實(shí)際、具有鮮明的中國(guó)特色、反映法治建設(shè)現(xiàn)實(shí)的國(guó)家監(jiān)察法律制度體系的現(xiàn)實(shí)需求。通過(guò)以《監(jiān)察法》為主體,運(yùn)用法治思維、法治方式懲治腐敗,是充分發(fā)揮監(jiān)察效能、提升監(jiān)察效果、提高監(jiān)察效率的有效路徑,更是加快國(guó)家監(jiān)察法律體系建設(shè)、推進(jìn)監(jiān)察法治能力現(xiàn)代化的時(shí)代新使命。