王垚

[摘要]新中國成立70年來，邊疆地區(qū)區(qū)域政策大致經(jīng)歷了生產(chǎn)力均衡布局、服務(wù)沿海優(yōu)先發(fā)展、重視邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面建設(shè)邊疆地區(qū)四個(gè)階段的演變。但從絕對(duì)發(fā)展水平來看，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)尤其是東部地區(qū)之間的發(fā)展差距依然較大，改革開放以來的“中國奇跡”并未顯著扭轉(zhuǎn)邊疆地區(qū)與其他地區(qū)發(fā)展差距較大的趨勢(shì)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、人口流失和生態(tài)環(huán)境脆弱又成為當(dāng)前邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)“跨越式”發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。文章作者認(rèn)為，未來邊疆地區(qū)應(yīng)積極抓住區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策機(jī)遇，通過積極參與國內(nèi)區(qū)域協(xié)作與分工、走綠色發(fā)展的新型工業(yè)化道路、以城市集群建設(shè)為核心增長(zhǎng)極、全面擴(kuò)大沿邊開放來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的騰飛。

[關(guān)鍵詞] 邊疆地區(qū);經(jīng)濟(jì)發(fā)展;政策演變

[中圖分類號(hào)] D633 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ??[文章編號(hào)]1673-0461（2020）03-0012-09

一、引 言

改革開放以來，我國經(jīng)歷了飛速的發(fā)展，被稱為“中國奇跡”（林毅夫和姚洋，2009）。與迅速發(fā)展的東部沿海地區(qū)相比，邊疆地區(qū)①的發(fā)展相對(duì)緩慢，區(qū)域差距不斷擴(kuò)大。為促進(jìn)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小區(qū)域發(fā)展差距，中央政府先后制定和實(shí)施了一系列區(qū)域政策，并于“十一五”期間形成了西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

區(qū)域政策是中央政府為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化空間布局結(jié)構(gòu)、提高資源空間配置效率的重要途徑和手段（魏后凱，2011）。從區(qū)域政策的演變來看，邊疆地區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要性被逐漸提升。針對(duì)邊疆地區(qū)的區(qū)域政策從建國初期的國防需要，到20世紀(jì)90年代初的增加財(cái)政撥款和對(duì)口支援，再到20世紀(jì)初的大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和2013年提出的“一帶一路”倡議，都充分反映了邊疆地區(qū)重要性的變化。邊疆地區(qū)是一個(gè)特殊區(qū)域：一方面，支援落后地區(qū)的區(qū)域政策基本涵蓋了邊疆地區(qū);另一方面，邊疆地區(qū)除了自身發(fā)展經(jīng)濟(jì)，脫貧致富外，還肩負(fù)著祖國邊疆安全的歷史重任。因此，黨的十九大報(bào)告中明確提出“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”。本文通過對(duì)新中國成立70年來中國政府針對(duì)邊疆地區(qū)實(shí)施的區(qū)域政策進(jìn)行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出當(dāng)前邊疆地區(qū)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)，為“十四五”期間中國邊疆區(qū)域政策的制定提供可借鑒參考，以促進(jìn)中國發(fā)展成果更多更公平地惠及邊疆地區(qū)居民，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

二、邊疆地區(qū)區(qū)域政策階段特征及其演變

一些學(xué)者對(duì)區(qū)域政策的演變進(jìn)行了整理（李華香、李澍，2017;李仙，2017;付曉東等，2019），但是這些研究主要著眼于全國層面。本文著重分析針對(duì)邊疆地區(qū)的區(qū)域政策演變歷程，并依據(jù)其政策特征劃分為以下四個(gè)階段。

（一）1953—1979年：生產(chǎn)力均衡布局階段

新中國成立以后，由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占有相當(dāng)大的比重，為了鞏固國防、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和滿足居民生活需要，工業(yè)尤其是重工業(yè)成為中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的核心內(nèi)容。新中國成立初期，中國工業(yè)布局主要集中于沿海地區(qū)，基于國防和均衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，避免生產(chǎn)力布局過度集中，1953—1979年期間中央政府運(yùn)用行政和政策手段一方面將有遷移條件的企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，另一方面在邊疆地區(qū)新布局了一批工業(yè)基地，在一定程度上緩解了區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡的狀況。

“一五”（1953—1957年）期間，中央政府著重對(duì)東北工業(yè)基地進(jìn)行改建和擴(kuò)建，同時(shí)新建了西北地區(qū)工業(yè)基地，并積極為西南新工業(yè)基地建設(shè)創(chuàng)造條件?！岸濉保?958—1962年）期間，工業(yè)布局的重心仍是內(nèi)地，而沿海地區(qū)工業(yè)發(fā)展定位為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和支援內(nèi)地建設(shè)。這時(shí)期，邊疆地區(qū)建設(shè)重點(diǎn)圍繞能源、鋼鐵、化工等重工業(yè)領(lǐng)域。例如，東北和內(nèi)蒙古地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展鋼鐵工業(yè)，西南地區(qū)發(fā)展以鋼鐵、水電站建設(shè)為主，新疆地區(qū)主要進(jìn)行石油和有色金屬工業(yè)建設(shè)。“三五”（1966—1970年）和“四五”（1971—1975年）期間，國家投資重點(diǎn)于“三線建設(shè)”?！拔逦濉保?976—1985年）時(shí)期，中央政府將全國劃分為六大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，即華北、東北、華東、中南、西南和西北，其中東北、西南和西北三個(gè)地區(qū)主要涉及邊疆地區(qū)。根據(jù)該計(jì)劃，東北地區(qū)發(fā)展定位是燃料、動(dòng)力、原材料和加工工業(yè)門類比較齊全、協(xié)調(diào)配套的大型重工業(yè)區(qū)，西北地區(qū)要形成一個(gè)以國防工業(yè)、機(jī)械工業(yè)為中心的工業(yè)體系，而西南地區(qū)則是較為強(qiáng)大的戰(zhàn)略后方基地。除此之外，為了配合工業(yè)發(fā)展需要各種原材料的運(yùn)輸，這時(shí)期中央政府也在邊疆地區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！耙晃濉庇?jì)劃期間，鐵路方面，重點(diǎn)建設(shè)蘭新、寶成、內(nèi)蒙古包頭到甘肅蘭州、內(nèi)蒙古集寧到二連線、廣西省黎塘到廣東省湛江的鐵路;在公路方面，主要是改建甘肅河口到青海西寧公路、新建甘肅中堡到郎木寺公路、新建康藏公路西康馬尼崗果到西藏拉薩段、改建云南楊林到會(huì)澤（礦山場(chǎng)）公路、修建青藏公路等?！岸濉睍r(shí)期則建成蘭州到新疆、包頭到蘭州、蘭州到柴達(dá)木等鐵路干線以及為工礦、林業(yè)服務(wù)的鐵路支線。

綜上所述，建國初期的生產(chǎn)力布局主要出于國防以及國家戰(zhàn)略安全的需要，未考慮與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的要素稟賦和市場(chǎng)需求，生產(chǎn)力布局過于分散難以形成聚集經(jīng)濟(jì)，制約了沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但邊疆地區(qū)獲得了極大的發(fā)展機(jī)遇，縮小了邊疆地區(qū)與沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。根據(jù)圖1，1953—1979年邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是實(shí)際人均GDP與其他地區(qū)差距較小，處于較低水平;二是實(shí)際人均GDP增長(zhǎng)率波動(dòng)大，與其他地區(qū)的增長(zhǎng)率平均值基本持平。因此，在這個(gè)階段，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)基本處于發(fā)展協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

（二）1979—1990年：服務(wù)沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展階段

改革開放以后，中國外部環(huán)境發(fā)生改變，和平與發(fā)展取代對(duì)抗與沖突，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為國家首要任務(wù)。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，這一時(shí)期的生產(chǎn)力布局開始追求效率優(yōu)先，東部沿海地區(qū)成為建設(shè)重點(diǎn)，區(qū)域均衡發(fā)展模式開始向東部沿海地區(qū)傾斜模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。為順利實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，鄧小平同時(shí)提出“兩個(gè)大局”思想：一個(gè)“大局”是東部沿海地區(qū)率先發(fā)展，中西部地區(qū)要顧全這個(gè)“大局”;另一個(gè)“大局”是20世紀(jì)末全國達(dá)到小康水平時(shí)，東部地區(qū)拿出更多力量幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展，東部沿海地區(qū)也要服從這個(gè)“大局”。

為促進(jìn)東部沿海地區(qū)加快發(fā)展，1979年中央政府決定在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦特區(qū)，讓東部沿海地區(qū)成為改革開放的前沿，這一時(shí)期邊疆地區(qū)發(fā)展以支持東部產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要為中心。例如，“六五”（1980—1985年）期間，為了滿足沿海地區(qū)工業(yè)發(fā)展的原材料需求，邊疆地區(qū)大力發(fā)展石油工業(yè)，重點(diǎn)進(jìn)行了東北松遼盆地、內(nèi)蒙古二連盆地和新疆準(zhǔn)噶爾盆地的勘探;“七五”（1986—1990年）時(shí)期，則提出要進(jìn)一步加速東部沿海地帶發(fā)展，把能源、原材料建設(shè)的重點(diǎn)放到中部，并積極做好進(jìn)一步開發(fā)西部地區(qū)的準(zhǔn)備，這一時(shí)期在邊疆地區(qū)完成了云南魯布革水電站、新疆塔里木油田的建設(shè)。

綜合以上分析，這一時(shí)期邊疆地區(qū)主要是作為東部沿海地區(qū)的原材料和能源基地，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)和資源開采業(yè)，為東部沿海地區(qū)提供穩(wěn)定和低價(jià)的原材料，農(nóng)產(chǎn)品和礦產(chǎn)資源價(jià)格一定程度上存在扭曲，嚴(yán)重低于市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致了邊疆與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距逐漸擴(kuò)大。圖 1中，1979—2000年，邊疆地區(qū)人均GDP增長(zhǎng)速度開始落后其他地區(qū)。此外，邊疆地區(qū)在人均固定資產(chǎn)方面與其他區(qū)域也逐漸擴(kuò)大（如圖 2所示）。

（三）1991—2000年：重視邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

隨著改革開放以來東部沿海地區(qū)獲得了優(yōu)先發(fā)展的機(jī)遇，造成沿海與內(nèi)地之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距迅速擴(kuò)大，區(qū)域之間發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，在一定程度上已經(jīng)影響到了總體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，引起了中央政府的高度關(guān)注。為縮小區(qū)域差距，從“八五”計(jì)劃開始，中央政府開始陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)區(qū)域政策促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展?！鞍宋濉庇?jì)劃（1991—1995年）提出，要正確處理發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)與全國統(tǒng)籌規(guī)劃、沿海與內(nèi)地、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與較不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的關(guān)系，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)朝著合理分工、各展其長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的方向前進(jìn)?！熬盼濉庇?jì)劃（1996—2000年）提出地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)符合地區(qū)特色的經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)布局合理化。

這一時(shí)期，為縮小邊疆與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，中央政府也出臺(tái)了一些促進(jìn)邊疆地區(qū)發(fā)展的政策，主要包括以下五個(gè)方面。一是加強(qiáng)能源、原材料工業(yè)建設(shè)和農(nóng)牧業(yè)的開發(fā)，例如支持黑龍江、吉林、新疆等地區(qū)的糧棉生產(chǎn)基地建設(shè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，理順資源性產(chǎn)品價(jià)格，增強(qiáng)邊疆地區(qū)自我發(fā)展能力。二是加大對(duì)邊疆地區(qū)項(xiàng)目投入力度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧開發(fā)力度，發(fā)放“支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”和提供低息貼息貸款。這一時(shí)期，邊疆地區(qū)固定資產(chǎn)投入與其他地區(qū)的差距開始收窄（如圖 2所示）。三是開始實(shí)施規(guī)范的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步增加對(duì)邊疆地區(qū)的財(cái)政支持。四是促進(jìn)邊疆地區(qū)與周邊國家開展邊境貿(mào)易，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)90年代以后，中國開放戰(zhàn)略開始由沿海向沿邊、沿江和內(nèi)陸城市延伸，邊境貿(mào)易逐漸發(fā)展起來，滿洲里、丹東、綏芬河和琿春等邊境城市得到發(fā)展機(jī)遇。五是隨著東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，國家開始組織中央各部門、社會(huì)各界和東部沿海各地區(qū)以多種形式支援相對(duì)貧困地區(qū)。例如，對(duì)新疆、西藏等地區(qū)開展對(duì)口支援。

（四）2001年至今：全面建設(shè)邊疆地區(qū)階段

這一時(shí)期，區(qū)域發(fā)展總體進(jìn)入相對(duì)均衡階段，但是東快西慢格局仍然未變（安樹偉，2015），邊疆地區(qū)與其他地區(qū)發(fā)展差距依然不斷擴(kuò)大（見圖 1）。為進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，“十五”（2001—2005年）期間開始加快中西部地區(qū)發(fā)展，中央政府將區(qū)域發(fā)展推進(jìn)次序調(diào)整為西部、中部和東部?！笆晃濉保?006—2010年）提出區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，即西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先，將東北地區(qū)獨(dú)立納入?yún)^(qū)域政策框架?！笆濉保?011—2015年）在提出實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，又提出了主體功能區(qū)戰(zhàn)略。“十三五”（2016—2020年）提出以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，區(qū)域政策總體框架不斷完善。

“十五”至“十三五”時(shí)期是區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略形成和完善的時(shí)期，邊疆地區(qū)也作為“老少邊窮”特殊區(qū)域范圍而納入國家區(qū)域政策總體框架之中?？傮w來看，這一時(shí)期的邊疆政策具有以下特點(diǎn)。

一是政策差別化更加明顯?！拔鞑看箝_發(fā)”戰(zhàn)略，涉及12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市③，覆蓋了大部分陸地邊疆地區(qū)。2019年3月19日，中央政府在《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》提出，西部大開發(fā)要形成新格局，重點(diǎn)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提高對(duì)外開放和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。為振興東北邊疆地區(qū)，中央政府則先后出臺(tái)了《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》《東北地區(qū)振興規(guī)劃》等文件，提出東北地區(qū)要依靠改革開放激發(fā)市場(chǎng)活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，集聚各類人才，實(shí)現(xiàn)振興。

二是將區(qū)域政策與國土空間利用結(jié)合。黨的十七大報(bào)告提出“完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局，形成主體功能區(qū)”，將區(qū)域政策與國土空間利用結(jié)合。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》：在城市化戰(zhàn)略格局中，邊疆地區(qū)城市化發(fā)展方向主要分布在重點(diǎn)開發(fā)的區(qū)域性城市群，農(nóng)業(yè)和生態(tài)戰(zhàn)略中基本涉及了邊疆所有地區(qū)（具體如表1所示），與其他區(qū)域相比限制及禁止開發(fā)面積占比相對(duì)較大?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出，邊疆地區(qū)需要在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上培育城市群、聚集產(chǎn)業(yè)和人口。

三是加強(qiáng)邊疆地區(qū)對(duì)外開放?！笆濉保?011—2015年）提出為邊疆沿邊地區(qū)制定和實(shí)行特殊開放政策，加強(qiáng)邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與周邊國家互聯(lián)互通，發(fā)展面向周邊的特色外向型產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)基地，把黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古建成向東北亞開放的重要樞紐，把新疆建成向西開放的重要基地，把廣西建成與東盟合作的新高地，把云南建成向西南開放的重要橋頭堡。同時(shí)，在邊疆地區(qū)建設(shè)了一批重點(diǎn)口岸、邊境城市、邊境（跨境）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)。而在“十三五”（2016—2020年）時(shí)期提出的“一帶一路”倡議中，在推動(dòng)中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、新亞歐大陸橋、中巴、孟中印緬等國際經(jīng)濟(jì)合作走廊建設(shè)領(lǐng)域，為邊疆地區(qū)發(fā)展帶來了新的機(jī)遇。

四是完善邊疆與其他區(qū)域合作機(jī)制。為進(jìn)一步促進(jìn)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一時(shí)期在完善區(qū)域合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出了互助機(jī)制和扶持機(jī)制，同時(shí)又進(jìn)一步完善了對(duì)口支援制度、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)群退ネ水a(chǎn)業(yè)援助機(jī)制等區(qū)際利益平衡機(jī)制，進(jìn)一步向邊疆地區(qū)進(jìn)行傾斜。除此之外，在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提出“強(qiáng)化邊境城市穩(wěn)邊戍邊作用，推動(dòng)公共資源傾斜性配置和對(duì)口支援”，邊境城市納入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)之中將為邊疆地區(qū)發(fā)展帶來一定的政策紅利。

總體來看，這一時(shí)期是邊疆地區(qū)自改革開放以來獲得政策“紅利”最多的時(shí)期，是邊疆地區(qū)獲得全面發(fā)展的機(jī)遇期。在中央政府政策大力支持下，邊疆地區(qū)人均固定資產(chǎn)投資額由2000—2014年逐漸追平其他地區(qū)到2008—2015年開始超過其他地區(qū)（見圖 2 REF_Ref21203765＼h＼*MERGEFORMAT ），對(duì)口支援等扶持政策有助于邊疆地區(qū)新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能培育發(fā)展（范恒山，2019），交通等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有效促進(jìn)了邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（劉生龍和胡鞍鋼，2010），邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新階段。

三、當(dāng)前邊疆地區(qū)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

根據(jù)本文第二部分的分析，新中國成立以來中國邊疆地區(qū)區(qū)域政策經(jīng)歷了生產(chǎn)力均衡布局、服務(wù)沿海地區(qū)、重新重視邊疆地區(qū)和全面建設(shè)邊疆地區(qū)四個(gè)階段的演變，邊疆地區(qū)也經(jīng)歷了被國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略“重視——忽視——再重視”的過程。但由于開放以來東部沿海地區(qū)率先發(fā)展累積了較大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，從絕對(duì)發(fā)展水平來看，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)尤其是東部地區(qū)之間的發(fā)展差距依然較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后、人口流失和生態(tài)環(huán)境脆弱成為當(dāng)前邊疆地區(qū)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后

盡管從“八五”時(shí)期，中央政府就已經(jīng)開始重視邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于改革開放以來起步較晚以及自然條件較差、市場(chǎng)機(jī)制不完善、人才等生產(chǎn)要素稀缺等原因，從人均GDP來看邊疆地區(qū)與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕對(duì)差距越來越大且未有縮小的跡象（見圖1）。

此外，從全國層面來看，邊疆地區(qū)與其他區(qū)域之間的發(fā)展差距拉大是造成中國區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的主要原因。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中，反映多個(gè)區(qū)域差距變化的指標(biāo)有離差、標(biāo)準(zhǔn)差、變異系數(shù)和Gini系數(shù)，本文選取目前學(xué)者較多使用的Gini系數(shù)來分析邊疆地區(qū)對(duì)全國區(qū)域發(fā)展差距變化的影響。具體計(jì)算公式如下：

根據(jù)1949—2018年中國區(qū)域Gini系數(shù)及其分解我們可以發(fā)現(xiàn)（見圖3），整體來看，盡管中國區(qū)域Gini系數(shù)波動(dòng)較大，但總體呈下降趨勢(shì)。1953年中國區(qū)域差距的Gini系數(shù)為0319，在生產(chǎn)力均衡布局戰(zhàn)略影響下，1961年降至0279;而改革開放后，在沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略影響下中國區(qū)域Gini系數(shù)在2003年到達(dá)最高0322，隨后在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施下，Gini系數(shù)開始下降，至2018年達(dá)到0225。從區(qū)域Gini系數(shù)的分解來看，組內(nèi)差異相對(duì)較為平穩(wěn)，而殘差重疊部分呈下降趨勢(shì)，僅有組間差距呈上升趨勢(shì)。根據(jù)本文的設(shè)定，組間差距表示邊疆地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距。計(jì)算結(jié)果表明，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距始終在拉大，除此之外，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距對(duì)區(qū)域差距Gini系數(shù)的貢獻(xiàn)也由1953年的4%上升到2018年的35%。

綜上所述，盡管全國層面區(qū)域之間的差距呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但是邊疆地區(qū)在區(qū)域差距中的貢獻(xiàn)卻在不斷增加，當(dāng)前對(duì)邊疆地區(qū)的政策扶持并未顯著扭轉(zhuǎn)邊疆與其他地區(qū)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

（二）人口流失嚴(yán)重

人口是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要?jiǎng)恿碓矗昝停?019），也是最基本的生產(chǎn)要素。隨著城市化進(jìn)程和一些大城市集聚功能優(yōu)勢(shì)顯著，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中小城市開始呈現(xiàn)人口減少的“城市收縮”現(xiàn)象。而對(duì)于發(fā)展水平相對(duì)落后的邊疆地區(qū)來說，城市人口流失現(xiàn)象更加嚴(yán)重。根據(jù)表2所示2007—2017年期間中國地級(jí)以上城市市轄區(qū)人口變動(dòng)及收縮情況，發(fā)現(xiàn)，這期間有46個(gè)地級(jí)城市產(chǎn)生人口流失的“收縮”現(xiàn)象，而其中有26個(gè)城市來自陸地邊疆地區(qū)，占據(jù)收縮城市數(shù)量達(dá)一半以上。

從邊疆地區(qū)具體發(fā)生人口流失現(xiàn)象的城市來看（見表3），筆者認(rèn)為邊疆地區(qū)城市收縮的原因可以歸結(jié)以下四種。一是資源枯竭造成人口流失。以自然資源開采為支柱產(chǎn)業(yè)的城市，會(huì)因?yàn)橘Y源枯竭導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)衰退，就業(yè)崗位消失，城市發(fā)展無法維繼。在東北邊疆地區(qū)，過去以森林、煤炭和石油等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市，隨著資源減少或枯竭而面臨著嚴(yán)重的人口流出，如鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺(tái)河、伊春、大慶和阜新等城市。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢難以適應(yīng)市場(chǎng)變化。這類以重工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市為主，隨著中國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”，傳統(tǒng)重工業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，一些城市由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢無法適應(yīng)市場(chǎng)變化而面臨產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重衰退、企業(yè)破產(chǎn)現(xiàn)象，從而造成大量產(chǎn)業(yè)工人失業(yè)和人口流失，如鞍山、本溪和撫順等城市。三是地理位置偏遠(yuǎn)。區(qū)位是影響一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，地理位置偏遠(yuǎn)、遠(yuǎn)離主要市場(chǎng)往往會(huì)導(dǎo)致城市發(fā)展水平滯后，從而間接造成人口流失，如齊齊哈爾和呼倫貝爾等城市。四是大城市的“虹吸效應(yīng)”。與大城市相比，中小城市在吸引人口等要素資源方面往往處于劣勢(shì)地位，與大城市距離過近往往會(huì)造成這些中小城市人口等資源流失，這就是大城市產(chǎn)生的“虹吸效應(yīng)”所致，例如巴彥淖爾等城市就屬于此類型。

（三）生態(tài)環(huán)境約束較大

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，邊疆地區(qū)由于生態(tài)環(huán)境較為脆弱，大部分區(qū)域被劃分為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，而重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)僅有哈長(zhǎng)、北部灣、蘭州-西寧、呼包鄂榆、天山北坡和滇中城市群區(qū)域⑤，可供大力開發(fā)面積相對(duì)較少在一定程度上限制邊疆地區(qū)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》也強(qiáng)調(diào)了“邊疆地區(qū)的城鎮(zhèn)化需要在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上培育城市群、聚集產(chǎn)業(yè)和人口”，表明未來邊疆地區(qū)的發(fā)展將會(huì)在嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境約束下進(jìn)行。但是與全國平均水平相比，邊疆大部分地區(qū)正處于工業(yè)化的初級(jí)階段，由于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力限制很難吸引到低排放的環(huán)境友好型企業(yè)，這就面臨環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩難抉擇之中?？傮w來看，邊疆地區(qū)要發(fā)展很難突破當(dāng)前生態(tài)環(huán)境的約束，這就需要中央政府進(jìn)行干預(yù)，通過中央補(bǔ)貼的方式來吸引環(huán)境友好型企業(yè)參與邊疆建設(shè)則是較為可行的方案。

四、邊疆地區(qū)未來發(fā)展的對(duì)策建議

2019年是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一起點(diǎn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將向著均衡化與非均衡并存、區(qū)域繁榮融合與化解風(fēng)險(xiǎn)同行、以發(fā)展速度換取發(fā)展質(zhì)量和不斷優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的新的發(fā)展階段（孫久文和夏添，2019）。同時(shí)，未來中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將會(huì)是歷史上最好的時(shí)期（陳耀，2017），邊疆地區(qū)應(yīng)當(dāng)抓住區(qū)域協(xié)同發(fā)展的機(jī)遇，加快實(shí)現(xiàn)跨域式經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第一，積極參與國內(nèi)區(qū)域協(xié)作與分工。邊疆地區(qū)參與國內(nèi)區(qū)域協(xié)作主要包括以下兩個(gè)方面：一是積極參與區(qū)域分工，在充分利用本地區(qū)優(yōu)勢(shì)條件和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的約束下的情形下，承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;二是充分利用對(duì)口支援，向發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，通過發(fā)達(dá)地區(qū)援助的項(xiàng)目促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，走綠色發(fā)展道路，在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)。邊疆地區(qū)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)走綠色可持續(xù)發(fā)展道路，推進(jìn)高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、科技含量高的新型工業(yè)化進(jìn)程。對(duì)于資源枯竭型城市，須加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，去除對(duì)資源的依賴。對(duì)于產(chǎn)業(yè)衰退型城市，應(yīng)加快技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型。同時(shí)，應(yīng)利用良好的生態(tài)環(huán)境，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品的生態(tài)附加值，促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將生態(tài)環(huán)境紅利轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。

第三，加快推進(jìn)城市群建設(shè)。城市群是中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長(zhǎng)極，基于邊疆地區(qū)人口稀少、可供大力開發(fā)國土面積相對(duì)較少的現(xiàn)狀，應(yīng)按照當(dāng)前國家城市群發(fā)展戰(zhàn)略布局，重點(diǎn)推進(jìn)哈長(zhǎng)、呼包鄂榆、蘭西、遼中南、天山北坡和滇中等城市群建設(shè)，依托城市群之間的分工合作，建設(shè)有地方特色的產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)集群，以城市群的方式培育增長(zhǎng)極，促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而起到促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小區(qū)域差距的目的。

第四，擴(kuò)大沿邊開放，積極參與國際區(qū)域合作。邊疆地區(qū)應(yīng)利用地理位置優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步擴(kuò)大沿邊開放，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。一方面，邊疆地區(qū)應(yīng)積極參與國家“一帶一路”倡議建設(shè)，打造沿邊全面開放的格局;另一方面，邊疆地區(qū)利用沿邊開放的口岸優(yōu)勢(shì)，積極與內(nèi)地尤其是沿海地區(qū)加強(qiáng)貿(mào)易合作，大力發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易，以促進(jìn)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[注 釋]

①本文研究的邊疆地區(qū)是指陸地邊疆區(qū)域，包括遼寧?。ㄅc朝鮮接壤）、吉林?。ㄅc朝鮮、俄羅斯接壤）、黑龍江?。ㄅc俄羅斯接壤）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（與俄羅斯、蒙古國接壤）、新疆維吾爾自治區(qū)（與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度接壤）、西藏自治區(qū)（與印度、尼泊爾、不丹、緬甸接壤）、云南?。ㄅc緬甸、老撾、越南接壤）、廣西壯族自治區(qū)（與越南接壤）。

②由于1949—1973年各省的固定資產(chǎn)投資缺失值過多，因此本文選取1974年之后的數(shù)據(jù)進(jìn)行說明。

③西部大開發(fā)的范圍包括12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（加上湖北省恩施、湖南省湘西、吉林省延邊州）：四川省、陜西省、甘肅省、青海省、云南省、貴州省、重慶市、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、恩施土家族苗族自治州、湘西土家族苗族自治州、延邊朝鮮族自治州。

④在每個(gè)樣本收入為所在組的平均收入情形下計(jì)算。

⑤其中哈長(zhǎng)、呼包鄂榆、天山北坡和滇中城市群為邊疆城市群，城市群全部位于邊疆地區(qū)。

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[33]中共中央，國務(wù)院《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》國發(fā)〔2007〕21號(hào) [EB/OL]中央政府門戶網(wǎng)站： [http：//www.gov.cn/gongbao/2016-05/10/content_5070739.htm].

[34]中共中央，國務(wù)院國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年） [EB/OL]中央政府門戶網(wǎng)站：http：//wwwgovcn/zhengce/2014-03/16/content_2640075htm

收稿日期： 2019-10-10

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址： http：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20191127.1825.002.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2019-11-28 08：34：04

基金項(xiàng)目： 國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《戶籍制度改革與中國城市規(guī)模體系優(yōu)化研究》（17CJL023）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介： 王垚（1985—），女，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國社會(huì)科學(xué)院中國邊疆研究所副研究員，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

70 Years of China′s Borderland Economy：

Policy Evolution and Development Challenge

Wang Yao

（Institute of Chinese Borderland Studies， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：

Since the founding of the People′s Republic of China 70 years ago， the regional policies of border areas have experienced four stages： balanced distribution of productive forces， priority to coastal development， emphasis on economic development in border areas and comprehensive construction of border areas However， in terms of development levels， the development gap between the border areas and other regions， especially the eastern region， is still large Since the reform and opening up， [DK1]"China′s miracle" has not significantly reversed this development trend between the border areas and other regions The backward level of economic development， population loss and fragile ecological environment have become the main challenges preventing the current border areas from achieving [DK1]"revolutionary" development This paper holds that， in the future， border areas should actively seize the opportunities provided by the policy of coordinated regional development and develop its economy by actively participating in the domestic regional cooperation and division of labor， taking the new industrialized road of green development， taking the construction of city clusters as the core growth pole， and comprehensively expanding the opening up along the frontier

Key words：? frontier areas; economic development; policy evolution

（責(zé)任編輯：張積慧）