王璨 楊曉梅

【摘 要】 文章分析了當前我國難民立法的現(xiàn)狀及存在的問題，指出我國目前關(guān)于難民問題的法律規(guī)定較為匱乏，不僅沒有單行法，在其他法律法規(guī)中也沒有單獨設(shè)立關(guān)于難民問題的專門章節(jié)，致使難民的法律地位比較模糊，解決難民問題的法律規(guī)范空白較多。文章分析介紹了世界加拿大、英國、美國、日本、韓國等其他國家關(guān)于難民的法律規(guī)定。提出我國應借鑒其他國家制定難民法的經(jīng)驗專門制定難民單行法。文章并就我國的難民立法應包括的內(nèi)容，如關(guān)于難民的界定、難民身份甄別及難民權(quán)利保障等提出建議。

【關(guān)鍵詞】 難民;立法;甄別;權(quán)利保障;注意事項

聯(lián)合國難民署2019年6月19日發(fā)布的報告中顯示，2018年全球難民人數(shù)仍呈快速上升趨勢，比前一年增加50萬，達到了2590萬人。嚴峻的難民問題構(gòu)成了全球的巨大挑戰(zhàn)，聯(lián)合國難民署呼吁各國對其提供更大支持。

難民問題是全球性的重大社會現(xiàn)實問題，解決好難民問題事關(guān)我國內(nèi)安全和經(jīng)濟發(fā)展大局，也是塑造我國負責任大國國際形象的重要舉措。我國目前暫時還沒有大量難民涌入，但近年來我國經(jīng)濟快速發(fā)展，工作機會與生活福利比一些國家越來越具明顯優(yōu)勢，對難民的吸引力增加，而且我國的周邊一些地區(qū)，存在著較高的政治風險，可能會產(chǎn)生大批難民。可以預見，未來我國將要面對的難民數(shù)量可能會只增不減。然而，我國缺乏解決難民問題的詳細法律規(guī)定，在實踐中必然會帶來一系列問題，完善難民立法迫在眉睫。

一、我國難民立法現(xiàn)狀及存在的問題

1950年，聯(lián)合國成立了難民事務高級專員署，負責領(lǐng)導和協(xié)調(diào)全球難民保護行動，尋求難民問題的解決方案，督促世界各國建立、完善難民立法。我國尚未制定關(guān)于難民問題的專門法律，解決難民問題的法律依據(jù)不足。

1、我國現(xiàn)行關(guān)于難民問題的法律規(guī)定

到目前為止，我國在解決難民問題方面還沒有出臺單行法，除我國加入的相關(guān)國際公約外，只是在個別國內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定之中對難民問題有所涉及。

（1）國內(nèi)法方面。①《憲法》。該法第32條第2款規(guī)定：“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護的權(quán)利”;第33條第3款規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”。②《出境入境管理法》。該法第46條規(guī)定：“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機關(guān)簽發(fā)的臨時身份證明在中國境內(nèi)停留;被認定為難民的外國人，可以憑公安機關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國境內(nèi)停留居留?！?/p>

（2）我國加入的與難民問題相關(guān)的國際公約。我國分別于1956年、1980年和1982年加入了涉及難民問題的5個國際公約。分別是：《1949年8月12日關(guān)于戰(zhàn)俘待遇之日內(nèi)瓦公約》（1956年12月簽署加入）、《1949年8月12日關(guān)于戰(zhàn)時保護平民之日內(nèi)瓦公約》（1956年12月簽署加入）、《消除對婦女一切形式歧視公約》（1980年簽署）、《關(guān)于難民地位公約》（1982年9月24日簽署加入）、《關(guān)于難民地位議定書》（1982年9月24日簽署加入）。此外，在上個世紀70年代末期，還與老撾政府共同簽訂了解決在華難民問題的《關(guān)于遣返在華老撾難民的議定書》。

2、我國在難民立法方面存在的問題

通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國目前關(guān)于難民問題的法律規(guī)定較為匱乏，不僅沒有單行法，在其他法律法規(guī)中也沒有單獨設(shè)立關(guān)于難民問題的專門章節(jié)，致使難民的法律地位比較模糊，解決難民問題的法律規(guī)范空白較多，主要存在以下問題。

（1）缺乏對難民的身份界定。我國國內(nèi)法中只是提到了“難民”二字，并沒有對其進行法律界定。我國加入的《關(guān)于難民地位的公約》（下文均簡稱為《公約》）和《關(guān)于難民地位的議定書》（下文均簡稱為《議定書》）中雖然有難民的定義，但其對難民的界定并不完全符合我國的具體國情。特別是隨著時代的發(fā)展，國內(nèi)外形勢發(fā)生了巨大變化，難民身份需要根據(jù)社會發(fā)展和我國實際情況進行準確界定。

（2）缺乏對難民甄別的相關(guān)規(guī)定。我國法律目前還沒有明確難民甄別的相關(guān)規(guī)定，如關(guān)于難民甄別和管理機構(gòu)的職能權(quán)限、甄別的標準和程序等，使我國幾乎無法展開難民甄別工作。比如，因缺乏難民主管機關(guān)設(shè)立的法律依據(jù)，我國還沒有明確的難民主管機關(guān)，致使我國基本沒有實質(zhì)性參與難民地位認定工作，而是由聯(lián)合國難民署來主導我國的難民認定工作。又因為缺乏對難民甄別程序的法律規(guī)范，對于來華尋求避難者的甄別，只能根據(jù)聯(lián)合國的相應章程來進行。

（3）對難民在我國居留期限的規(guī)定不夠明確。我國國內(nèi)法沒有對難民在華居留期限作出規(guī)定。雖然《出境入境管理法》第30條中有相關(guān)的規(guī)定：“外國人工作類居留證件的有效期最短為九十日，最長為五年;非工作類居留證件的有效期最短為一百八十日，最長為五年?！钡渲黧w適用對象并非難民。即使將難民視為此規(guī)定的適用對象，但其期限仍然較模糊，彈性空間太大。因為無論是工作類居留證期限的九十日至五年，還是非工作類居留期限的一百八十天到五年，都還可以劃分為多個時間段。而對于什么樣的難民適用哪一個時間段的居留區(qū)間，此法及其他國內(nèi)法并沒有明確規(guī)定。在《公約》和《議定書》中，也沒有關(guān)于難民在締約國家居留期限的規(guī)定。

（4）沒有明確規(guī)定難民在我國居留期間的權(quán)利。我國國內(nèi)法雖然規(guī)定了，難民在身份甄別期間和被認定為難民者有權(quán)在我國停留居留，但卻沒有涉及難民保障問題，并未明確難民在居留期間的相關(guān)權(quán)利。《公約》和《議定書》中雖然有關(guān)于難民權(quán)利保障的相關(guān)規(guī)定，但因缺少國內(nèi)法的法律支撐，難民的權(quán)利保障難以得到有效落實。

二、其他國家關(guān)于難民問題的立法情況

當今世界，對難民問題單獨立法已經(jīng)成為了一種國際趨勢。特別是在西方發(fā)達國家，如美國、德國、日本等都制定了專門的法律，對難民的身份界定、難民的甄別程序、難民的權(quán)利保障等作出了明確規(guī)定，有著完善的法律制度。總的來看，各國關(guān)于難民的法律在遵守《公約》和《議定書》這兩個國際公約基本宗旨和原則的前提下，又結(jié)合本國國情作出了個性化規(guī)定。

1、關(guān)于難民的界定

難民的身份認定是決定其能否在入境國享受到難民待遇的關(guān)鍵因素，各國立法都專門對難民進行了界定。主要采用兩種界定形式，第一種是引證條款形式，直接引用其他法規(guī)或條約。如日本，在其《出入境管理和難民認定法》中明確：“難民指根據(jù)難民地位條約第1條的規(guī)定及難民地位議定書第1條規(guī)定承認適用難民條約的難民”;第二種是敘明條款形式，即在法律條文中進行詳細說明。如韓國，在其《難民法》中明確了難民的定義：“難民”指因人種、宗教、國籍、特定社會群體成員的身份或政治見解為由迫害，可能會受到承認的有充分根據(jù)的恐懼，由于得不到國籍國的保護，或者無法返回進入韓國之前的國家的無國籍者。

2、關(guān)于難民的甄別

由于世界各國政府機構(gòu)的具體設(shè)置和工作流程、習慣各不相同，各國關(guān)于難民甄別的具體法律規(guī)定也有所不同。

美國法律規(guī)定，難民甄別主要由國土安全部移民局完成，聯(lián)合國難民署從旁協(xié)助。難民的甄別步驟包括：初步篩選和面談。面談通過后進行健康檢查，健康檢查通過后對其進行安置保障。

德國法律規(guī)定，難民甄別由聯(lián)邦移民和難民辦公室負責，避難官員進行具體審理。申請難民身份的避難者首先需要進行登記，爾后政府相關(guān)部門將登記對象分配到初步安置中心臨時安置。申請者到初步安置中心后還需要重新進行正式登記，然后再將難民身份申請?zhí)峤宦?lián)邦移民和難民辦公室設(shè)在申請者所在地的分支機構(gòu)。確認難民身份需要經(jīng)過以下步驟：登記、面試和書面審理決定。當難民對書面審理決定有異議時可以向行政法院提起訴訟。

日本法律明確，難民身份認定由法務大臣負責。對于申請成功者，賦予其長期居留權(quán)，并簽發(fā)難民證明書。其甄別程序包含以下步驟：提交難民身份申請、面試、向地方入國管理局撰寫調(diào)查報告呈交法務省入國管理局。申請避難者若對結(jié)果不認同則可以申請復議或提起行政訴訟，如對復議結(jié)果不滿意還可以再次提起訴訟要求重新審批。

3、關(guān)于難民的權(quán)利保障

（1）在難民身份審查期間的權(quán)利保障。國際公約中沒有關(guān)于難民身份審查期間權(quán)利保障的相關(guān)規(guī)定，各國對其居留、就業(yè)和醫(yī)療等方面權(quán)利保障的規(guī)定各有不同。

加拿大、英國、美國等國家允許外國人在難民身份審查期間就業(yè)。韓國《難民法》對于難民地位申請者在身份審查期間的居留權(quán)、就業(yè)權(quán)、醫(yī)療援助等生活保障的規(guī)定較為完備，不僅規(guī)定難民地位申請者在審查期間可以在韓國居留，還明確法務部長官可以根據(jù)總統(tǒng)令的規(guī)定向其提供醫(yī)療援助、向?qū)彶槠陂g的申請者提供生活費等援助。對于超過6個月仍未認定是否為難民的，還允許其就業(yè)。

日本法律則只允許部分申請者暫時居留，并規(guī)定暫時居留的具體期間由法務大臣進行自由裁量。同時，禁止獲得暫時居留許可的難民申請者從事能夠獲得報酬的活動。并且規(guī)定，已經(jīng)居留日本一年以上，或者擁有滯留一年以上合法居留資格的，才有資格享受醫(yī)療保險、兒童津貼等。

（2）難民身份認定后的權(quán)利保障。聯(lián)合國《公約》規(guī)定，在公共救濟和援助方面、報酬，包括家庭津貼等、社會安全等事項方面，難民享有與本國國民同樣的待遇。此外，《公約》和《議定書》中對于難民的受教育權(quán)、獲得行政協(xié)助等權(quán)利，也有相對全面的規(guī)定。世界各國在此基礎(chǔ)上，也對難民身份認定后的權(quán)利保障進行了法律規(guī)范。

韓國規(guī)定難民及其家屬中的未成年人可以獲得初等和中等教育，且其水準與韓國國民同等。同時，他們在外國接受的學校教育也能夠獲得韓國相應的學歷認證。而且規(guī)定，可以享有與韓國國民同等程度的社會保障。

日本法律規(guī)定，獲得難民資格者享有包括獲得工作的機會和領(lǐng)取最低生活補貼等權(quán)利在內(nèi)的日本締結(jié)或參加的有關(guān)難民公約規(guī)定的一切最低限度權(quán)利。

三、對于我國難民立法的思考

我國與難民相關(guān)的法律不系統(tǒng)、不完善，在解決難民問題方面基本處于無法可依的境地，亟需制定一部完善的難民法。

1、制定關(guān)于難民問題的單行法

我國雖然是《公約》和《議定書》的締約成員國，但生搬硬套國際公約勢必會在實踐中產(chǎn)生問題。從國外情況看，很多《公約》和《議定書》締約成員國，都制定了本國的難民法。我國應借鑒國外經(jīng)驗，專門制定一部適合我國國情的難民法?？梢园凑铡敖y(tǒng)一規(guī)劃、分步推進”的思路，由全國人大常委會及其常務委員會總體籌劃，先以行政法規(guī)的形式制定難民管理條例，經(jīng)實踐檢驗后，再制定正式的難民法。

2、制定難民法時應注意的問題

（1）關(guān)于難民的界定。難民身份界定，是難民申請者能否被認定為難民的關(guān)鍵。因此，對難民進行法律界定是難民立法中最重要的一環(huán)。我國在界定難民身份問題上，需要遵守國際公約，同時還要緊密結(jié)合自己的國情，本著既對難民負責、又對國家負責的精神，對難民進行從嚴界定。

目前，由于國際社會對難民問題的關(guān)注度持續(xù)增長，“難民”一詞被頻繁使用，其內(nèi)涵已經(jīng)突破了國際法的界定范圍，因戰(zhàn)爭而產(chǎn)生的流離失所者、因自然災害或經(jīng)濟原因而引起的跨國移民、因各種原因?qū)е碌膰鴥?nèi)流離失所者均被涵蓋其中。但是，從《公約》和《議定書》的規(guī)定可以看出，因戰(zhàn)爭、自然災害和經(jīng)濟貧困等原因?qū)е聜€人產(chǎn)生畏懼而不能或不愿接受其本國保護的人員并不屬于難民的界定范圍。而且《公約》中明確的難民必須是流落在國外，在國內(nèi)流離失所也不在此范圍之內(nèi)。國外法學界從理論上已經(jīng)發(fā)出了嚴格界定難民概念的呼聲，國外也出現(xiàn)了對難民進行嚴格界定的實踐。如日本，對以經(jīng)濟理由申請難民資格的就不予審批，而是按非法移民進行處理。

因此，我國在難民立法時，必須進行嚴格界定，防止將難民概念泛化，無限擴大其內(nèi)涵，無端增大我國責任和負擔。

（2）難民的甄別。當前全球難民形勢比較復雜，特別是近年來，恐怖分子冒充難民進入歐洲國家實施恐怖活動的事件屢有發(fā)生。我國也面臨著民族分裂勢力、宗教極端勢力、恐怖勢力的威脅。因此，必須對難民甄別做出嚴格規(guī)定。

對于難民甄別、管理機構(gòu)，可借鑒其他國家的經(jīng)驗，以法律的形式予以明確，如成立難民事務管理局，賦予其難民身份審核和難民接納、安置等相應權(quán)限。

對于難民甄別程序，可參照其他國家法律規(guī)定，在法律中規(guī)范以下步驟：①難民身份申請者向難民事務管理機構(gòu)提出書面申請;②管理機構(gòu)對申請材料進行初審;③對通過初審者進行面試;④對面試通過者進行健康檢查，合格者方可取得難民身份;⑤對結(jié)果不滿意者可申請復議或提起訴訟。

（3）難民的權(quán)利保障。①難民身份審查期間的權(quán)利保障。在司法實踐中，各國往往只重視難民身份確認后的權(quán)利保障，而忽視在身份審查期間的權(quán)利保障。然而，申請難民身份的人通常都是潛在難民，他們往往處境困難，需要援助。因此，在難民身份確認前對其進行權(quán)利保障是十分人道的。

目前我國在這一方面的立法十分薄弱，只在《出境入境管理法》第46條有“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機關(guān)簽發(fā)的臨時身份證明在中國境內(nèi)停留”寥寥數(shù)語，雖然賦予了其居留權(quán)，但是并未明確其他權(quán)利。然而，難民甄別的流程往往需要數(shù)月時間，在此期間申請者若得不到保障，將無法維持其基本的生活。而且面臨生存問題的難民往往會實施搶劫、盜竊等行為，從而嚴重影響我國的治安秩序。因此，在難民身份甄別期間，可以借鑒韓國的法律規(guī)定，向其提供必要的基本生活保障或者賦予其工作的權(quán)利。

②難民身份認定后的權(quán)利保障。保護好難民的權(quán)利是解決難民問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于身份已經(jīng)認定的難民，如果不能給予相應的權(quán)利保障，將會有三個不利方面：一是不利于難民生存，不符合人道主義精神要求;二是不利于國內(nèi)社會秩序穩(wěn)定;三是不利于維護我國際形象，也不符合加入國際公約的初衷。因此，我國應根據(jù)《公約》與《議定書》中規(guī)定的難民權(quán)利，在借鑒國外難民法的基礎(chǔ)上，制定詳細可行的保障規(guī)范。

四、結(jié)語

隨著國際形勢的不斷變化，難民產(chǎn)生的原因日趨復雜，其數(shù)量也將不斷增多。作為負責任的大國，我國應在應對難民問題上做出國際貢獻，塑造良好的國際形象。當前我國還沒有關(guān)于難民問題的單行法，在難民立法問題研究方面的基礎(chǔ)也較為薄弱，可以借鑒美德日韓等國的難民立法實踐，加快理論研究，為我國難民法的制定進一步提供理論依據(jù)。

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【作者簡介】

王 璨（1999.2—）女，江蘇南京人，中南財經(jīng)政法大學刑事司法學院2017級學生.

楊曉梅（1973.4—）女，江蘇南京人，碩士研究生，副教授，從事法學教學與科研工作.