摘要：隨著房價上揚、居無定所、“釘子戶”等社會問題的出現(xiàn)，房屋拆遷安置賠償漸漸成為社會關(guān)注的熱點和焦點。由于房屋拆遷而引發(fā)的各種矛盾日趨尖銳，拆遷人、被拆遷人及房屋拆遷行政管理部門之間的矛盾錯綜復(fù)雜，由房屋拆遷而引發(fā)暴力拆遷、違法拆遷、集體上訪的案件常常見諸報端，這些社會問題，極大影響了社會安定和諧。文章通過闡述房屋拆遷安置賠償基本理論，分析當前我國城市房屋拆遷案件產(chǎn)生的原因及現(xiàn)狀，并對建立城市土地征用制度、公共利益的界定、完善財政制度、房屋拆遷補償市場化進行較為深入地論述，由此構(gòu)建起具有可操作性的被拆遷人權(quán)益保護機制。

關(guān)鍵詞： 城市房屋拆遷;權(quán)利救濟;制度完善;權(quán)益保護

一、城市房屋拆遷的基本理論

（一）拆遷人的概念及特征

根據(jù)《中華人民共和國國有土地上房屋征收與補償條例》第五條規(guī)定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負責(zé)監(jiān)督，并對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。”^[1]

房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔(dān)房屋征收與補償具體工作。委托的事項一般包括：協(xié)助進行調(diào)查、登記，協(xié)助編制征收補償方案，協(xié)助進行房屋征收與補償政策的宣傳、解釋，就征收補償?shù)木唧w問題與被征收人協(xié)商，協(xié)助組織征求意見、聽證、論證、公示以及組織對被征收房屋的拆除等。

承擔(dān)房屋征收與補償工作的實施單位，應(yīng)當是不以營利為目的的，其所需工作經(jīng)費應(yīng)當由政府財政予以保障。在我國，個人作為拆遷行為的并不多，因此在2001年施行的《城市房屋拆遷管理條例》中，不再將個人作為拆遷人規(guī)定在拆遷行政法規(guī)中。

（二）被拆遷人的概念

“被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人和被拆除房屋及其附屬物的使用人。被拆遷人可以是對房屋享有所有權(quán)的人，即所有人;也可以是對房屋享有合法使用權(quán)的人，即使用人;還可以是對房屋享有共有權(quán)的人，即共有權(quán)人。”^[2]

（三）房屋拆遷的概念

根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?sup>[3]由此條文，我們可知，房屋拆遷是指為了公共利益的需要，比如：（一）危房改造;（二）城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)調(diào)整;（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施的改造;（四）環(huán)保問題等等。在此情況下，拆遷人可以根據(jù)合法手續(xù)，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，將該范圍內(nèi)的單位和居民（被拆遷人）重新安置，并對其所受損失進行補償。

（四）公共利益的界定

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定，征收國有土地上單位、個人房屋前提是為了公共利益需要?！蹦敲词裁礃忧樾螌儆诠怖嫘枰兀扛鶕?jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣人民政府作出征收決定：（一）國防和外交的需要;（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)的需要;（三）由政府實施的科技、文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要;（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要;（六）法律、行政法法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要^[4]。

在以上列舉的情況下，拆遷人可以根據(jù)合法手續(xù)，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，將該范圍內(nèi)的單位和居民（被拆遷人）重新安置，并對其所受損失進行補償。

（五）房屋拆遷程序

1、頒發(fā)拆遷許可證

單位和個人（有例外）需要拆遷房屋的，必須持國家規(guī)定的批準的文件、拆遷計劃和拆遷方案，向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提出房屋拆遷許可申請，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門自收到申請之日起30日內(nèi)，對申請事項進行審查，對符合條件的，由房屋拆遷管理部門頒發(fā)拆遷許可證。

2、發(fā)布拆遷公告

房屋拆遷管理部門在核發(fā)房屋拆遷許可證時，應(yīng)當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布，拆遷人書面通知拆遷范圍內(nèi)的房屋所有權(quán)人。

3、拆遷補償協(xié)商

被拆遷人向房屋拆遷管理部門了解補償方式和補償金額、安置用房面積、安置地點和搬遷過渡方式等事項，拆遷人與被拆遷人、承租人簽訂拆遷補償安置協(xié)議，約定補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項。

4、進行裁決

拆遷人與被拆遷人不能達成拆遷補償安置協(xié)議時，拆遷人、被拆遷人雙方任何一方均可向房屋拆遷管理部門申請拆遷補償安置裁決，房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。

5、強制執(zhí)行階段：

裁決應(yīng)當自收到申請之日起30日內(nèi)作出。（1）當事人認可裁決內(nèi)容時，可依裁決自動履行;（2）當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起60日內(nèi)向上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議，或在3個月內(nèi)向人民法院起訴，當事人一方未做法律規(guī)定的期限內(nèi)申請復(fù)議或提起訴訟的，房屋拆遷管理部門可依法申請人民法院強制執(zhí)行^[5]。

二、我國城市房屋拆遷糾紛產(chǎn)生的原因及后果

（一）房屋拆遷案件的現(xiàn)狀

1、房屋拆遷行政案件逐年遞增。雖然此類案件訴由于各種原因訴至法院的并不算多，但從受案趨勢來看仍然呈逐年上升趨勢。這主要是因為隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市建設(shè)的速度正在不斷加快，從城市的整體規(guī)劃出發(fā)必然需要進行大量的拆遷活動，而拆遷中由于牽涉各方面的利益，再加上人們法律意識的不斷提高，當合法利益得不到保障的時候，訴至法院就成了最后的選擇。

2、集團訴訟呈上升趨勢。由于拆遷大多屬于大面積、大范圍進行，所以牽涉的利益是多方面的，牽涉的人數(shù)往往上十人甚至上百人，加之被拆遷人認為聯(lián)合共同訴訟可以給法院施加壓力，增加勝訴幾率，故居住同一拆遷地的被拆遷人相互聯(lián)合到法院訴訟。因此，起訴到法院多是集團訴訟，很少有單個公民起訴的現(xiàn)象。

3、被拆遷人與拆遷主管機關(guān)對抗激烈，矛盾重重。矛盾產(chǎn)生的癥結(jié)主要有以下幾方面：法律制度沒有得到落實，損害了群眾利益;房屋財產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式的變動，對一部分拆遷房屋財產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生不同的認識;對被拆遷戶分而治之的做法，使被拆遷房屋所有人的利益差距較大;社會保障制度不完善，使一些已經(jīng)存在的社會貧富矛盾在拆遷時集中表現(xiàn)出來;行政權(quán)力不恰當介入拆遷活動，使被拆遷人的心理財富預(yù)期過高。

（二）房屋拆遷糾紛的根源

1、政府嚴重違反拆遷程序。（1）、一些地方政府或者拆遷主管部門，或者以政府設(shè)立的拆遷指揮部充當拆遷人，違法實施拆遷。（2）、有些政府部門為了追求效率而忽視按法定程序辦事。比如拆遷人缺少申請拆遷許可證的材料，但主管部門往往審查不嚴格，即便拆遷人拆遷手續(xù)不齊備，仍違規(guī)發(fā)放拆遷許可證，這也導(dǎo)致了后續(xù)違法拆遷行為的發(fā)生。

2、拆遷估價體系不完善。（1）、評估人員對房屋拆遷政策把握不準，水平不高，評估行為不規(guī)范。（2）、拆遷人與被拆遷人簽訂拆遷安置補償協(xié)議缺少公開、透明化。這主要表現(xiàn)為，拆遷人在與被拆遷人簽訂安置補償協(xié)議中，暗箱操作，拆遷人為降低補償標準，直接干預(yù)價格。比如說拆遷人單方指定的評估機構(gòu)進行評估，對拆遷人的房屋進行價格評估，與共有人之一簽訂拆遷補償協(xié)議。因此，經(jīng)常造成被拆遷人在相同條件下，得到的安置補償結(jié)果很不一樣，相差較大，引起被拆遷人不滿并拒絕拆遷。

3、房屋拆遷管理制度對公共利益界定模糊，導(dǎo)致房屋拆遷權(quán)利濫用。當前，隨著房價不斷上漲，收到利益的驅(qū)動，個別政府官員不顧民眾利益，與開發(fā)商勾結(jié)，作出強制拆遷的決定，此舉，引得許多被拆遷人不滿。在作出房屋拆遷糾紛行政裁決中，有關(guān)部門不是依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范和客觀事實進行裁判，而是依據(jù)地方政府制定的明顯侵犯被拆遷人合法權(quán)益的規(guī)范性文件進行裁決。還有的在裁決中明知拆遷人有違法拆遷之處，還是以服從和支持政府重點工程為由，違法裁決。

4、地方政府制定公布的區(qū)位基準價不符合市場的客觀情況，即區(qū)位價嚴重低于市場價。比如，房屋拆遷許可前置行政程序行政行為的訴訟，就是對政府制定公布的區(qū)位基準價、建設(shè)項目批準文件不服、地方政府制定的房屋拆遷管理辦法不服。

5、財政制度不科學(xué)，導(dǎo)致地方政府大興土地財政。

（三）房屋拆遷糾紛的后果

1、民眾喪失了最基本的生存權(quán)利。房屋是民眾生活和生產(chǎn)的基本保障條件，民眾一旦失去了賴以生存的房屋，也就喪失了最基本的生存權(quán)利。房屋拆遷糾紛長期得不到妥善的解決會給部分民眾帶來失去基本生活保障的困境，從而進一步削弱政府的合法性，給政治穩(wěn)定帶來更大的威脅?？梢哉f，房屋糾紛已經(jīng)超越了經(jīng)濟與社會糾紛的性質(zhì)，其實質(zhì)是政治問題，反映和體現(xiàn)的是國家與居民的關(guān)系問題。房屋糾紛中被拆遷人、社區(qū)組織、開發(fā)商以及政府間多維復(fù)合關(guān)系的實質(zhì)是房屋財產(chǎn)權(quán)利和國家征地權(quán)利的關(guān)系，最終體現(xiàn)為農(nóng)民與基層政府的關(guān)系?！胺课莶疬w最終都演變?yōu)楸徊疬w人與基層政府的矛盾和沖突，這是由現(xiàn)行征地制度決定的無法化解的結(jié)構(gòu)性矛盾。”^[6]

2、房屋拆遷糾紛的根源在于國家和被拆遷人之間利益分配機制的失衡。我們知道，城鎮(zhèn)房屋拆遷的實質(zhì)是政府強制收回國有土地使用權(quán)，并對附屬物及其收益予以補償，拆遷的真正標的物是土地而不是房屋，房屋不過是土地的附屬物。一般情況，政府以“公共利益需要”為名，動用國家土地征收權(quán)實現(xiàn)房屋拆遷土地征收。在房屋拆遷過程中，被拆遷人處于被動地位，其利益要求得不到滿足和重視。在利益分配過程中，弱小的被拆遷人的權(quán)利無法對抗強大的國家征地權(quán)力。由此，利益分配的不合理引發(fā)了被拆遷人信訪、群體性事件等制度化或非制度化的集體維權(quán)行動。

3、房屋拆遷糾紛導(dǎo)致社會失序和政治不穩(wěn)定的后果。被拆遷人缺乏制度化的渠道，影響現(xiàn)有的制度安排和公共政策，因此在房屋拆遷過程中幾乎被排斥在外。房屋拆遷矛盾的激化往往導(dǎo)致被拆遷人采取越級上訪、群體性事件等非制度化政治參與活動。這些非制度化的政治參與具有較大的社會和政治負面影響^[7]。

三、我國城市房屋拆遷制度的立法現(xiàn)狀及完善

雖然當前我國城市房屋拆遷制度已經(jīng)確立，被拆遷人的權(quán)益有了進一步保護，但是仍然存在大量的問題，相關(guān)制度、政策及保障條件都相對比較薄弱，由此產(chǎn)生的各種矛盾仍然非常突出，因此，政府要堅持執(zhí)政為民的理念，以勇于創(chuàng)新的時代精神，做好關(guān)于房屋拆遷制度的頂層設(shè)計。

（一）廢除房屋拆遷，建立城市土地征用制度

我們知道，城鎮(zhèn)房屋拆遷的實質(zhì)是政府強制收回國有土地使用權(quán)，并對附屬物及其收益予以補償，拆遷的真正標的物是土地而不是房屋，房屋不過是土地的附屬物。但是，城市房屋拆遷以房屋拆遷代替土地征用，混淆了房屋拆遷與土地征用的界限，掩蓋了拆遷的本來目的，必然引起拆遷中的混亂，包括法律救濟一系列問題。既然城市房屋拆遷的本質(zhì)是土地問題，不是房產(chǎn)問題，那么，就應(yīng)該恢復(fù)拆遷行為的本來目的，以城市土地征收代替城市房屋拆遷^[8]。

（二）界定“公共利益”，限制房屋拆遷范圍

在土地征收中，對被拆遷房屋的補償要界定公共利益的劃分標準，一律采取完全補償原則。首先，公共利益的理解仁者見仁智者見智，何謂公共利益沒有統(tǒng)一標準。其次，房屋拆遷中的公共利益和商業(yè)利益很難區(qū)分。房屋拆遷大多是舊城改造，政府既有自身的經(jīng)濟效益，又有城市發(fā)展，環(huán)境美化等社會公益，這個過程往往借助開發(fā)商一起完成，其中商業(yè)和公共利益的比例難以劃分。因此，筆者認為要解決當前的房屋拆遷的問題，首先要推翻現(xiàn)有的城市拆遷制度，按照其應(yīng)有的法律原貌進行重建。這種方案在性實際設(shè)計和實行中仍然問題重重。原因在于建立這樣的一種真正的法律制度，需要以我國擁有規(guī)范的土地法律制度為前提，但事實上我國的土地制度在很大程度上帶有政治性或者政策性，沒有實現(xiàn)法制化。我國現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度以及管理制度沒有發(fā)生根本變革的前提下，想從根本上解決房屋拆遷中的問題是不現(xiàn)實的。此種情況下，就城市拆遷的法律救濟來說，對現(xiàn)有的法律制度改善，是一種更為明智的選擇。

（三）完善財政制度，遏制土地財政

土地財政是造成征地權(quán)濫用、房屋拆遷安置賠償糾紛頻發(fā)的重要原因。筆者認為，要遏制土地財政，必須從財政民主、財政公平、財政法定、財政可持續(xù)以及土地增值利益合理分配等方面著手。土地財政，通俗的說就是地方政府以出賣土地作為財政收入主要的來源，土地成為地方政府生財?shù)闹匾ぞ摺?/p>

增強國家預(yù)算特別是地方財政預(yù)算的公開性和透明性。“財政預(yù)算是指國家在一定時期內(nèi)對國民收入的一部分進行集中和運用，包括預(yù)算收入和預(yù)算支出。預(yù)算收入的主要來源是稅收和國債，預(yù)算支出主要用于國防、行政費用和文教衛(wèi)生及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等”^[9]土地財政是地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)所進行的財政收支活動和利益分配關(guān)系^[10]。一般而言，預(yù)算收入的主要來源應(yīng)當是稅收和國債，而不是土地。因此，要遏制土地財政之風(fēng)，首先要加強地方財政預(yù)算的公開性和透明度，將地方財政預(yù)算至于公共的監(jiān)督之下。

（四）房屋拆遷補償市場化

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十條規(guī)定：“房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日?！钡谑邨l：“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償?！?sup>[11]由上文我們可知房屋征收的實質(zhì)是政府強制收回國有土地使用權(quán)，在一定條件下存在政府尋租的空間，拆遷者出于利益的考慮定會壓低價格。因此，筆者認為應(yīng)當推行房屋拆遷補償市場化，以市場價格為標準。市場交易是一種相對公平的交易，市場價格也相對合理的，能夠如實反映出當?shù)胤课菡鎸崈r格和市場發(fā)展水平，具有客觀性，也能夠保證被拆遷人的生活水平不會因為拆遷而降低，實現(xiàn)全社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（五）完善房屋拆遷程序

一些地方政府或者拆遷主管部門，或者以政府設(shè)立的拆遷指揮部充當拆遷人，違法實施拆遷，或者為了追求效率而忽視按法定程序辦事。比如拆遷人缺少申請拆遷許可證的材料，但主管部門往往審查不嚴格，即便拆遷人拆遷手續(xù)不齊備，仍違規(guī)發(fā)放拆遷許可證，這也導(dǎo)致了后續(xù)違法拆遷行為的發(fā)生。因此，筆者認為保護拆遷人利益需要做好一下幾個方面的工作：

第一，設(shè)立對征地公益目的的合法性審查機制，防止地方政府假借公共利益之名濫用房屋土地征收權(quán)，在地方政府作出房屋拆遷征收決定前，必須審查建設(shè)項目是否是為了公共利益需要。第二，完善房屋拆遷公告和聽證程序。在實際房屋過程中，被拆遷人對自己的權(quán)利知之甚少，拆遷人也極少告知被拆遷人相關(guān)權(quán)利，主管機關(guān)一般以法律規(guī)定模糊為借口規(guī)避聽證會的召開，因此，筆者建議在今后的房屋拆遷程序中，明確拆遷人相關(guān)的權(quán)利告知義務(wù)。第三，建立征地程序違法責(zé)任機制。程序義務(wù)的履行以責(zé)任的約束為前提，如果房屋拆遷主管部門違反征收房屋拆遷的程序同時對被拆遷人的權(quán)益構(gòu)成損害，必須依照國家賠償法的規(guī)定承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

四、結(jié)語

《老子》云：“安其居，樂其業(yè)?！眲?chuàng)造宜居環(huán)境是人類的理想，也是人們生活的基本需求，因此，完善城市房屋拆遷安置賠償制度至關(guān)重要。雖然在我國的《國有土地上房屋征收與補償條例》中初步構(gòu)建了框架，但賠償制度仍有諸多空白與不足，需要進一步的完善。筆者以上所談，僅是對城市房屋征收與補償制度完善提出的一些看法和意見。隨著今后的立法不斷完善，司法實踐不斷深入，有理由相信城市房屋征收與補償制度將逐步走向成熟，更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，保護拆遷人利益。

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作者簡介：黃麗蓉（1992.06---），女，漢族，?福建漳州，中國政法大學(xué)在職研究生，廣州市越秀區(qū)人民法院、法官助理、知識產(chǎn)權(quán)法。