徐錦柏

摘要 為了深入貫徹實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，規(guī)范村莊建設(shè)、改善農(nóng)村人居環(huán)境、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，以屏南縣路下鄉(xiāng)三萬里村為例，分析國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃編制過程中常見的問題、編制難點(diǎn)和“留白”機(jī)制，以期為村莊規(guī)劃編制工作的開展提供參考。

關(guān)鍵詞 空間規(guī)劃;村莊規(guī)劃;三萬里村

中圖分類號：TU981 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095–3305（2020）08–0–03

Abstract In order to carry out， implement the strategy of rejuvenating the country， standardize the village construction， improve rural living environment， and promote rural revitalization， three WanLi Village pingnan county road to the countryside， for example， analysis of national spatial planning under the background of common problems in the process of village planning， preparation of difficulty and "stay white" mechanism， so as to provide reference for the village planning work.

Key words Spatial planning; Village planning; Sanwanli Village

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.08.046

村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。村莊規(guī)劃是原村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃的有機(jī)融合，是“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。

村莊規(guī)劃是落實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃，主要劃定村域生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間，明確村域土地利用開發(fā)保護(hù)格局。

黨的十九大報告提出大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，有利于統(tǒng)籌安排各類資源，集中力量、突出重點(diǎn)，加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板;有利于通過科學(xué)設(shè)計和合理布局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間;有利于引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1 三萬里村概況

1.1 地理位置

三萬里村位于屏南縣路下鄉(xiāng)西部，西與門里村相鄰，北與芳院村接壤，東與長橋鎮(zhèn)、柏源村接連，距離縣城36 km，距離鄉(xiāng)政府所在地7 km，省道303經(jīng)過并于國道237相互銜接。村莊三面環(huán)山，居民點(diǎn)附近地勢平坦。與被譽(yù)為“北方少有，南方僅有”的仙山牧場相距約20 km，通往仙山牧場的省道303從村口經(jīng)過。

1.2 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展

三萬里村現(xiàn)有戶籍總?cè)丝?65人，常住人口主要為老人和留守兒童，年輕人基本外出務(wù)工，散布全國，省內(nèi)居多。村莊現(xiàn)狀空心化和老齡化較為嚴(yán)重。

村莊農(nóng)林用地面積較大，由于村民大多外出務(wù)工，田地久無人耕，荒廢現(xiàn)象較為嚴(yán)重?，F(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)種植為主，主要種植水稻、板栗、毛竹等，近年來增加了百香果、獼猴桃、金珠傘等種植，人均年收入為1.15萬元。由于地處山區(qū)，受交通、市場等方面影響，村莊整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后。

1.3 優(yōu)勢與劣勢

三萬里村的優(yōu)勢是林地資源豐富、村莊依山起厝;村莊的紅色文化底蘊(yùn)豐厚，先后被評為老區(qū)基點(diǎn)村、老區(qū)小康試點(diǎn)村，老區(qū)先進(jìn)單位等。在革命戰(zhàn)爭年代，是饒守坤、左豐美、陳邦興等革命前輩開展革命活動的重要據(jù)點(diǎn)，從村口經(jīng)過的省道303也是通往仙山牧草的唯一主干道。

三萬里村的劣勢是村民收入較低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱;村內(nèi)常住人口為老人和小孩，缺乏年輕勞動力;村內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且不成規(guī)模，生態(tài)資源利用率低，是個典型的山區(qū)小村莊。

2 常見問題及對策建議

2.1與上位規(guī)劃的銜接問題

《屏南縣路下鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2009—2030）》將三萬里村定位為一般村，至2030年規(guī)劃人口為400人，職能為農(nóng)業(yè)生態(tài)型，位于西南部農(nóng)業(yè)發(fā)展片區(qū)。但是，由于近年來三萬里村周邊的省道303和國道237的改擴(kuò)建，以及三萬里村自身的快速發(fā)展，尤其是仙山牧場的開發(fā)建設(shè)，將為三萬里村未來的發(fā)展提供良好的機(jī)遇，因此三萬里村的村莊規(guī)劃將不能與上位規(guī)劃進(jìn)行有效地銜接。

《屏南縣路下鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2009—2030）》編制于2009年，隨著國土空間規(guī)劃編制工作的不斷推進(jìn)，屏南縣將組織編制路下鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃。因此，建議在開展三萬里村村莊規(guī)劃時，根據(jù)三萬里村的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，確定三萬里村為集聚提升中心村莊，并將單一的農(nóng)業(yè)職能調(diào)整為以仙山牧場紅色旅游區(qū)為起點(diǎn)的紅色文化旅游村;以古村旅居、藥膳養(yǎng)生為特色的生態(tài)康養(yǎng)休閑村;以高山有機(jī)蔬果種植和休閑農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)示范村。在后續(xù)的路下鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中，調(diào)整三萬里村的職能和定位，確保三萬里村規(guī)劃與上位規(guī)劃的銜接。

2.2 落實保護(hù)線問題

《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》（2019年9月）要求，村莊規(guī)劃必須要嚴(yán)格落實是否占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線、是否避讓地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)域、是否占用水利部門劃定的水域保護(hù)線、是否與住建和文旅部門劃定的文物保護(hù)線等涉及保護(hù)線問題。在三萬里村村莊規(guī)劃中主要涉及永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和水域保護(hù)線。

2.2.1 落實永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線 三萬里村的耕地面積為45.59 hm2，其中劃定為永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積為39.25 hm2，占耕地總面積的86.10%，比例較高，而且主要分布在山間盆地區(qū)。在村莊規(guī)劃中，作為紅色文化旅游和農(nóng)業(yè)示范基地的配套布局，將規(guī)劃少年軍營素質(zhì)拓展帶、紅色軍旅遠(yuǎn)征環(huán)線和有機(jī)果蔬加工基地都難以完美地避開永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，經(jīng)初步規(guī)劃，預(yù)計將占用永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積0.5 hm2。

永久基本農(nóng)田是耕地的精華，要把最優(yōu)質(zhì)、最精華、生產(chǎn)能力最好的耕地劃為永久基本農(nóng)田，集中資源、積聚力量實行特殊保護(hù)，是實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重大舉措，有利于鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。在三萬里村村莊規(guī)劃中，嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田保護(hù)線顯得尤其重要。因此，建議在規(guī)劃少年軍營素質(zhì)拓展帶、紅色軍旅遠(yuǎn)征環(huán)線時，根據(jù)項目建設(shè)以線狀為主的特性，充分利用現(xiàn)有的農(nóng)村道路、機(jī)耕道、登山道等，避免新增占用永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。確實回避不了的，也應(yīng)該按要求對規(guī)劃項目的必要性和占用規(guī)模合理性進(jìn)行充分論證，并提出相應(yīng)的永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃方案，經(jīng)主管部門審核同意后方可進(jìn)行規(guī)劃。

2.2.2 落實水域保護(hù)線 柏源溪干流從三萬里村穿村而過，經(jīng)查詢屏南縣水利部門的《寧德市屏南縣柏源溪流域河岸岸線及河道生態(tài)保護(hù)藍(lán)線規(guī)劃》，柏源溪干流的流域河岸岸線及河道生態(tài)保護(hù)藍(lán)線內(nèi)涉及了三萬里村河道兩側(cè)的現(xiàn)狀建筑物，但根據(jù)村莊規(guī)劃編制要求，河道生態(tài)保護(hù)藍(lán)線內(nèi)不適宜建設(shè)與防洪、水文、交通、園林景觀、取水、排水、排污管網(wǎng)無關(guān)的設(shè)施。由于柏源溪干流三萬里村段剛修建了防洪工程，而現(xiàn)狀建筑物短期內(nèi)難以全部整治到位，建議在規(guī)劃中保留現(xiàn)狀建設(shè)用地指標(biāo)，但是不安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，待后期條件成熟時，將建設(shè)用地指標(biāo)置換到村內(nèi)其他地方。

3 編制難點(diǎn)探析

我國村莊數(shù)量龐大，區(qū)位資源特點(diǎn)、發(fā)展?fàn)顟B(tài)、治理結(jié)構(gòu)差異大等，決定了村莊規(guī)劃編制的差異性。但是同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至同一個縣域內(nèi)往往會存在村莊之間的同質(zhì)性;還有由于國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)是一個全新概念，因此，在村莊規(guī)劃編制過程中將存在以下幾個編制難點(diǎn)。

3.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

按照村莊分類，三萬里村屬于集聚提升中心村莊，基于對村莊周邊資源、傳統(tǒng)文化、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等梳理，融合區(qū)域發(fā)展需求與村民訴求，將三萬里村定位為：仙山灣里、紅土萬里，從而建設(shè)一個產(chǎn)業(yè)振興、文化提升、生態(tài)舒適、配套完善的文旅鄉(xiāng)村。

基于三萬里村特有的生態(tài)資源、文化背景和作為仙山牧場門戶的特殊地理位置，不能簡單地從鄉(xiāng)村游、休閑農(nóng)業(yè)等方面布局村莊產(chǎn)業(yè)。建議結(jié)合《福建省紅色旅游發(fā)展規(guī)劃（2018—2022年）》中提出的“閩東紅色山海游憩區(qū)”的總體構(gòu)想，整合周邊鄉(xiāng)村、山林資源，構(gòu)筑鄉(xiāng)野休閑空間，開發(fā)“紅色+旅游+山水生態(tài)”模式的紅色山水休閑度假區(qū)，打造紅色游憩、教育培訓(xùn)、主題休閑、文化體驗、康體養(yǎng)生等多元產(chǎn)品，拓展旅游產(chǎn)業(yè)要素。在生態(tài)農(nóng)業(yè)方面，要發(fā)揮三萬里的自然生態(tài)優(yōu)勢和現(xiàn)有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，重點(diǎn)推廣特色高山蔬菜和有機(jī)水果的種植，適當(dāng)投入進(jìn)行產(chǎn)品的初加工和延伸品的研發(fā)，提升農(nóng)業(yè)附加值。在古村休閑康養(yǎng)方面，以屏南特優(yōu)的藥膳通特色文化和古村旅居，提升村莊的休閑康養(yǎng)效果。通過產(chǎn)業(yè)布局，避免由于單一的產(chǎn)業(yè)造成村莊的發(fā)展動力不足。

3.2 科學(xué)布局農(nóng)村住宅

村莊居民點(diǎn)布局是國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃的重要組成部分?？茖W(xué)合理布局農(nóng)村住宅，應(yīng)查清村莊存量建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布情況，掌握其開發(fā)利用復(fù)墾潛力，既要嚴(yán)格控制宅基地規(guī)模，又要保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)的合理用地需求。目前，三萬里村還是一個人口流出村莊，經(jīng)全面調(diào)查，三萬里村有存量建設(shè)用地面積546.72 m2，考慮到村莊未來發(fā)展需求，規(guī)劃在村委樓前空地新增一處住宅用地，面積為1 500 m2。

在進(jìn)行農(nóng)村住宅布置時，應(yīng)因地制宜、依山就勢，采用及創(chuàng)造不同的布置形式，體現(xiàn)地方獨(dú)特的空間肌理，滿足村民生產(chǎn)生活需求。三萬里村屬于小型村莊，村莊內(nèi)人口數(shù)量少、用地緊湊，但是住宅分布比較集中。因此，在布局農(nóng)村住宅時，要科學(xué)確定建筑密度和間距，預(yù)留鄰里交往和文化生活公共空間、庭院空間和房前屋后種菜種果種樹等綠化空間，同時還應(yīng)與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，力求科學(xué)合理、節(jié)約集約用地。

3.3 加強(qiáng)國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)

以生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，提高土地綜合整治的系統(tǒng)性、整體性、綜合性。通過整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，生物措施、農(nóng)藝措施與工程措施等多措施并舉。將“山水路林村”的整理開發(fā)復(fù)墾提升到“山水林田湖草村生命共同體”的國土空間綜合整治。國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間和生態(tài)空間的系統(tǒng)修復(fù)與綜合整治，根據(jù)三萬里村實際情況，因地制宜開展國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)。

三萬里村村莊規(guī)劃為加強(qiáng)開展田、水、路、林、村綜合整治，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，按照“田成塊、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)，大力開展土地平整、田間道路、灌溉排水、農(nóng)田防護(hù)等工程建設(shè)，提高耕地和基本農(nóng)田的質(zhì)量及綜合生產(chǎn)能力，建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。規(guī)劃期間，重點(diǎn)對三萬里村莊周邊未實施過土地整治的集中連片農(nóng)田開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，總規(guī)模約1.21 hm2。

按照“謹(jǐn)慎開發(fā)，保護(hù)生態(tài)”的方針，選擇集中連片、立地條件好、生態(tài)影響小的宜耕后備土地資源進(jìn)行綜合開發(fā)。規(guī)劃期間，要對村莊內(nèi)部符合條件的荒草地開展土地開發(fā)整理，總規(guī)模約0.36 hm2。

農(nóng)村建設(shè)用地整治是要加強(qiáng)對村莊內(nèi)部舊房、危房的整治復(fù)墾，讓危房內(nèi)的群眾及時轉(zhuǎn)移到安全區(qū)域，以改善人居環(huán)境。清除地面建構(gòu)筑物，結(jié)合村莊內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施布局，因地制宜開展土地復(fù)耕、復(fù)綠工程，建設(shè)村莊綠色斑塊，結(jié)合綠地系統(tǒng)設(shè)置，建設(shè)村莊綠色基礎(chǔ)設(shè)施，從而為村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障用地[1]。規(guī)劃期間，三萬里村建設(shè)用地整治工程總規(guī)模約0.18 hm2。

4 探索“留白”機(jī)制

村莊規(guī)劃的“留白”是指在村莊規(guī)劃編制工作中預(yù)留部分建設(shè)用地指標(biāo)，作為村莊發(fā)展過程中不明確具體規(guī)劃用地性質(zhì)的機(jī)動指標(biāo)，以提高建設(shè)用地指標(biāo)的彈性空間。根據(jù)《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》（2019年9月）規(guī)定：有需求的村莊可因地制宜預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)，待建設(shè)項目規(guī)劃審批時，要落地機(jī)動指標(biāo)、明確規(guī)劃用地性質(zhì);項目批準(zhǔn)后，要更新數(shù)據(jù)庫。

村莊規(guī)劃“留白”是國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃的重要組成部分，是以一個前瞻性的規(guī)劃思路出發(fā)，充分考慮村莊未來發(fā)展。三萬里村目前的特色農(nóng)業(yè)穩(wěn)步提升、紅色旅游產(chǎn)業(yè)剛有苗頭、休閑康養(yǎng)正在醞釀中，未來發(fā)展還存在不確定性，故要綜合考慮村莊的未來發(fā)展需求。為了提高村莊未來發(fā)展的居住用地、公共設(shè)施用地、產(chǎn)業(yè)配套項目用地的彈性空間，三萬里村規(guī)劃在村委樓前的空地規(guī)劃“留白”用地面積約為0.11 hm2，占全村建設(shè)用地總面積的4.94%。

5 小結(jié)

國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制過程中難免會遇到問題和困難。隨著縣級國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間規(guī)劃編制的不斷推進(jìn)，新政策和標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善，編制水平的不斷提升，村莊規(guī)劃對村莊未來發(fā)展將具有重要的指導(dǎo)意義。

參考文獻(xiàn)

[1] 靳相木，張闖，李乃民.實用性村莊規(guī)劃的編制實現(xiàn)路徑[J].中國土地，2019（10）：31–33.

責(zé)任編輯：黃艷飛