姚學剛

2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年，是脫貧攻堅收官之年。習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上強調(diào)，堅決克服新冠肺炎疫情影響，堅決奪取脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利。到2020年現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現(xiàn)。要多措并舉鞏固成果，加快建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強監(jiān)測，提前采取針對性的幫扶措施。

一、重慶市2020年脫貧攻堅總體情況及重難點分析

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國扶貧事業(yè)取得巨大成就，農(nóng)村貧困人口持續(xù)減少，全國各地區(qū)脫貧攻堅目標任務接近完成。重慶也取得了脫貧攻堅階段性勝利。2020年2月22日，隨著城口縣、巫溪縣、酉陽縣、彭水縣正式退出國家扶貧開發(fā)工作重點縣序列，全市14個國家扶貧開發(fā)工作重點區(qū)縣和4個市級扶貧開發(fā)工作重點區(qū)縣全部實現(xiàn)脫貧摘帽，為確保全市2020年高質(zhì)量全面完成脫貧攻堅任務奠定了堅實基礎。

當前，全市正在按照“貧困縣摘帽后，繼續(xù)完成剩余貧困人口脫貧任務，實現(xiàn)已脫貧人口的穩(wěn)定脫貧”的目標要求，堅決克服新冠肺炎疫情影響，統(tǒng)籌抓好疫情防控和脫貧攻堅，堅持“四個不摘”，保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性，對深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和剩余貧困人口較多的村實行掛牌督戰(zhàn)，不折不扣完成剩余244萬貧困人口全部脫貧;對脫貧不穩(wěn)定戶和易致貧邊緣戶進行動態(tài)監(jiān)測幫扶，切實鞏固脫貧成果，堅決防止返貧，確保打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)和脫貧攻堅戰(zhàn)。

目前剩余的244萬未脫貧人口，都是貧中之貧、困中之困，是最難啃的硬骨頭。2019年底全市共摸排出脫貧監(jiān)測人口261萬人、邊緣人口304萬人，這兩類人口因病、因疫、因災等致貧返貧風險較大，如何實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧防止返貧是需要長期關注的課題。因此，在脫貧攻堅全面收官之年，確保剩余脫貧人口全部脫貧是必須完成的硬任務，做好未脫貧戶、脫貧不穩(wěn)定戶和易致貧邊緣戶精準幫扶是工作重點，建立防止返貧長效機制和鞏固穩(wěn)定脫貧成果是工作難點。

二、致貧返貧的常見原因和關鍵因素分析

（一）常見致貧返貧原因分析

一般來說，導致貧困戶陷入貧困的原因是多種多樣、因戶而異的。國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中設定的致貧原因包括因病、因殘、因?qū)W、因災、因婚、因喪、缺土地、缺水、缺技術、缺勞動力、缺資金、交通條件落后、自身發(fā)展動力不足等。貧困戶識別主要考慮農(nóng)戶家庭年人均純收入，以及農(nóng)戶的“兩不愁三保障”情況。簡單來說，就是看“不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”和“家庭人均純收入超過當年的扶貧標準線”（2019年重慶市扶貧標準線是3750元）是否滿足。

脫貧后仍有可能返貧，這主要是由于貧困人口自身存在一定的脆弱性或返貧風險沒有完全消除。首先，脫貧家庭中“老病殘”人口居多，自身勞動能力低，一旦家庭中年輕勞動力出現(xiàn)問題，則這個家庭就很容易返貧。其次，很多貧困村集體經(jīng)濟較為薄弱，與貧困戶利益聯(lián)結(jié)不充分，貧困戶勞動力就業(yè)收入存在不穩(wěn)定性。再者，部分脫貧戶內(nèi)生動力仍然不足，安于現(xiàn)狀，缺乏積極主動的勞動致富意識和行動。

臨近貧困線的邊緣人口，同樣值得關注。邊緣戶雖然不是貧困戶，卻有致貧風險。多數(shù)是因突患大病、意外災害等原因造成家庭主要勞動力無法外出務工或喪失勞動能力，導致家庭收入驟減或支出驟增，即使以前有一定儲蓄但難以長久維持，易誘發(fā)致貧風險。

（二）影響致貧返貧的關鍵因素分析

雖然致貧返貧原因很多，但只有抓住關鍵因素和薄弱環(huán)節(jié)，才能找到防止返貧致貧的根本之策。因此，我們有必要進一步分析容易導致返貧或新增致貧的關鍵風險點。

貧困戶識別具體采用“四進七不進”的方法進行識別。具備下列條件之一，必須作為新增或返貧對象評定為貧困戶：（1）家庭年人均純收入低于當年貧困識別標準的農(nóng)戶;（2）有子女在義務教育階段失學、輟學的農(nóng)戶;（3）無房戶或唯一住房是危房，且自己無經(jīng)濟能力修建或改造的農(nóng)戶;（4）因家庭成員患重大疾病或長期慢性病等，扣除各類政策救助后，自付醫(yī)療費用高于家庭所有動產(chǎn)、不動產(chǎn)之和的農(nóng)戶。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，“四進”標準中，第（1）（3）（4）項分別強調(diào)了“家庭人均純收入低于……”“無經(jīng)濟能力”“自付費用高于……”，顯然這些都跟家庭勞動力和收入有直接關聯(lián)。換句話說，即使患了重病、房屋出現(xiàn)安全隱患，如果自己有經(jīng)濟實力看病、修房，那就不是貧困;反之即使“兩不愁三保障”都解決了，甚至已經(jīng)脫貧了，如果收入不穩(wěn)定達標也很容易返貧。

在對貧困人口的精準幫扶工作中，我們發(fā)現(xiàn)“兩不愁”已經(jīng)基本實現(xiàn)，“三保障”（義務教育保障、基本醫(yī)療保障、住房安全保障）和飲水安全保障從政策、資金和制度層面都已經(jīng)比較健全，這些屬于硬件保障。比如，國家提供的適齡兒童免費義務教育，以及對農(nóng)村貧困人口基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助全覆蓋保障，一旦政策落實到戶到人就保障到位了。再如，農(nóng)戶實施D級危房改造后住進了安全的新房，那么住房安全保障在長期內(nèi)就解決了;缺水地區(qū)修建了水池并讓農(nóng)戶接入了安全飲水，那么飲水安全保障就具有長期性。但是，不容忽視的是影響家庭年人均純收入是否達標的因素比較多，很多具有不可預見性和隨機性。比如因突發(fā)重病或遭受疫情，導致家庭主要勞動力喪失、務工收入驟減或家庭支出驟增，如不加干預就很容易導致已脫貧戶返貧或者非貧困戶致貧。

結(jié)合在基層走訪貧困戶的實際觀察，筆者認為，有兩個關鍵性的致貧原因和返貧風險必須高度重視。一是因病和因災致貧。這是最常見、最主要的致貧原因。因病因災致貧不同于飲水、住房、教育等客觀因素，它直接影響到勞動能力和家庭收入。即使2020年總體消除貧困后，因病因災致貧返貧風險仍將長期存在。二是就業(yè)和收入不穩(wěn)定。這是最復雜、最主要的返貧風險。是否能就業(yè)，是否有穩(wěn)定的收入，不僅靠政策，還更多依賴市場供求和自我能力。“兩不愁三保障”實現(xiàn)后，脫貧人口仍可能因為勞動能力不高和就業(yè)收入較低等情況導致返貧。因此，一個家庭能否穩(wěn)定脫貧，最關鍵的是看勞動能力和可支配收入。

三、探索構(gòu)建防止返貧致貧的指標體系、動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制

（一）構(gòu)建基于“家庭勞動能力+可支配收入”的防止致貧返貧評價指標體系

根據(jù)上述致貧返貧原因的關鍵因素分析，在“兩不愁三保障”和飲水安全保障等硬件得到保障的基礎上，家庭勞動能力的強弱和可支配收入多少就是影響致貧返貧的核心因素，建議作為進行致貧返貧風險評價的主要指標。

如上圖所示，我們建議重點關注家庭勞動能力和可支配收入兩大指標。一般來說，除了社會保障兜底對象外，一個穩(wěn)定脫貧的家庭，要有勞動人口且有勞動技能，有就業(yè)崗位且家庭收入大于各項必要的開支，這樣家庭收入才能穩(wěn)定達標。而當一個家庭中出現(xiàn)勞動力減少、勞動技能喪失、失去就業(yè)崗位、收入驟減、支出驟增等情況時就要引起高度注意。比如，家庭主要勞動力突患重病、外出務工勞動力失業(yè)都會導致家庭收入驟減;因看病住院、學生上學人口增多都會導致家庭支出驟增。系統(tǒng)要及時記錄關于家庭勞動力及收入變動情況，動態(tài)測算家庭年人均純收入是否穩(wěn)定超過國家扶貧標準線（例如，收入超過標準線15倍視為穩(wěn)定脫貧），作為判斷該家庭是否致貧返貧的評價參考依據(jù)。

（二）建立覆蓋建卡貧困戶和邊緣戶的防止返貧致貧動態(tài)預警和幫扶機制

扶貧管理部門應充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新一代信息技術，整合“渝扶貧”APP、建檔立卡APP等信息系統(tǒng)，對接全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，建立人工上報和自動化智能監(jiān)測相結(jié)合的對象戶“兩不愁三保障”“一達標”實時狀態(tài)報告及致貧返貧風險動態(tài)監(jiān)測預警機制和系統(tǒng)平臺，形成現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、歷史情況和未來發(fā)展趨勢綜合對比研判。

建議把風險分為高、中、低三類進行常態(tài)化監(jiān)測，一旦造成“兩不愁三保障”和“一達標”中的任何一項出現(xiàn)較大風險都將發(fā)出預警。一旦得到預警信息，系統(tǒng)就進行干預和調(diào)度，其目的是為了有效地收集處理建卡貧困戶及邊緣戶生活質(zhì)量、勞動崗位、就業(yè)收入等信息，將對象戶進行分類細化，針對不同的致貧返貧風險制定不同的幫扶措施，并落實具體的幫扶責任人，在第一時間實施精準幫扶，及時消除致貧返貧風險，鞏固脫貧成果。

四、建立健全防止返貧致貧的保障措施

（一）加大對脫貧不穩(wěn)定戶、易致貧邊緣戶的精準幫扶工作

習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上明確指出，“對存在返貧風險的近200萬和存在致貧風險的近300萬人群實施針對性預防措施，及時將返貧和致貧人口納入幫扶?！苯ㄗh扶貧管理部門加快研究制定針對脫貧不穩(wěn)定戶、易致貧邊緣戶的專項幫扶責任制度，將這兩類對象納入常態(tài)化監(jiān)測和幫扶管理。一是廣大扶貧干部要樹立“脫貧是政績，防范返貧也是政績”的思想，務必把防范返貧作為打贏脫貧攻堅收官戰(zhàn)的一項重要工作來抓;二是建立脫貧不穩(wěn)定人口、邊緣易致貧人口的定期排查和動態(tài)監(jiān)測制度，及時更新邊緣戶“兩不愁三保障”“一達標”狀態(tài)，并分類分級設置致貧風險等級;三是要明確專門的幫扶干部對邊緣戶特別是易致貧風險較高的邊緣戶進行常態(tài)化關心走訪、宣傳和落實政策，積極進行提早干預和幫扶，把問題解決在初期，堅決防止新增致貧風險。

（二）深化低保兜底、農(nóng)村居民社保和臨時社會救助保障政策

一是加強農(nóng)村低保制度與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興政策的有效銜接，把未脫貧戶、脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶作為核查重點，要做到符合條件的應保盡保，杜絕“脫保”“漏?！?。要開辟綠色通道，簡化工作程序，對未脫貧戶中的重度殘疾人、重病患者參照“單人戶”可研究直接納入低保。合理設置“漸退期”，確保低保戶實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧后再退出低保范圍。二是利用好宅基地復墾和農(nóng)村社保政策，對非貧困戶家庭廣泛宣傳和落實宅基地復墾政策，進一步擴大復墾和社保政策覆蓋面，讓有意愿的家庭盡可能都購買社保，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，老有所保。三是推動臨時社會救助政策的精準落地。特別要對遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性困難，基本生活陷入困境的貧困邊緣人口，按規(guī)定及時給予臨時救助。特別重大的急難型救助采取“一事一議”方式快速落實到位。

（三）加大貧困地區(qū)集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)幫扶力度

產(chǎn)業(yè)和就業(yè)是穩(wěn)定脫貧的關鍵。一要加大推動村級集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，深入推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育壯大新型集體經(jīng)濟組織，因地制宜發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)、生態(tài)加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。綜合采用資金收益、土地流轉(zhuǎn)、資金入股、房屋聯(lián)營、務工就業(yè)、產(chǎn)品代銷、生產(chǎn)托管、租賃經(jīng)營等多種途徑，健全完善扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機制，讓留在村里的農(nóng)戶家家有產(chǎn)業(yè)、家家有收入。二要持續(xù)開展就業(yè)扶貧專項行動。對有培訓意愿的農(nóng)戶技能培訓實現(xiàn)全覆蓋，幫助有條件的貧困群眾實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。積極幫助患病體弱者、殘疾人從事力所能及的勞動。合理引導外出轉(zhuǎn)移就業(yè)，規(guī)范扶貧和鄉(xiāng)村振興領域公益性崗位開發(fā)和管理，對未脫貧戶、脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣戶進行傾斜，讓有勞動能力的農(nóng)村人口人人有崗位，人人有收入。

（四）加強貧困人口法律和文化教育，提升內(nèi)生發(fā)展動力

一要加強農(nóng)村計劃生育政策法律宣傳，提倡優(yōu)生優(yōu)育，防止疾病代際遺傳。要警惕和注意農(nóng)村貧困家庭超生問題，有的有三個以上子女，生活負擔很重，萬一孩子里有個殘疾或遺傳精神疾病，更是雪上加霜。二是要持續(xù)加強貧困群眾“智志”雙扶工作。凡是家庭有勞動能力的，一定是要靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)來脫貧，靠轉(zhuǎn)移就業(yè)來脫貧，靠提高勞動技能來增加收入，決不能助長“等靠要”思想。三是貧困群眾要明確自己才是脫貧致富的主體，脫貧致富是自己份內(nèi)的事情，要自己積極主動地學技能找工作，靠勤勞的雙手努力實現(xiàn)脫貧致富，永遠擺脫貧困的桎梏。

作? 者：重慶國際投資咨詢集團有限公司高級經(jīng)濟師

責任編輯：馬 健