張俊

摘要：為推進(jìn)腐敗治理法治化和效能提升，監(jiān)察委在監(jiān)察體制改革深化中應(yīng)運(yùn)而生并被賦予了融合職務(wù)違法和職務(wù)犯罪復(fù)合內(nèi)容的監(jiān)察調(diào)查權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)具有行政執(zhí)法和刑事司法雙重屬性的監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)，在權(quán)力控制的方式上，主要采用了以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主、外部制約為輔的程序性控制基本模式。從國(guó)家監(jiān)督體系現(xiàn)代化制度構(gòu)建視角，我國(guó)監(jiān)察調(diào)查的程序性控制模式還存在著內(nèi)部控制不足和外部控制乏力等現(xiàn)實(shí)困境。應(yīng)從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和現(xiàn)行法律框架出發(fā)，完善監(jiān)察調(diào)查程序性控制模式并將其納入法治化和專(zhuān)業(yè)化的良性軌道，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督與外部制約綜合運(yùn)用。在內(nèi)部監(jiān)督方面，應(yīng)從權(quán)力分工的角度完善內(nèi)部控制機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)察調(diào)查公信力。在外部制約方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督制約。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察調(diào)查;權(quán)力制約;控制模式;司法審查;國(guó)家監(jiān)督體系

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1004-3160（2020）03-0131-14

一、問(wèn)題的提出

作為深化國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的制度成果，監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“監(jiān)察委”）在2018年《憲法修正案》和《監(jiān)察法》中地位被明確，作為與“一府兩院”平行、人大產(chǎn)生的專(zhuān)責(zé)國(guó)家監(jiān)察職能和行使監(jiān)察權(quán)的政治機(jī)關(guān)。[1]塑造了“一府一委兩院”的關(guān)系格局，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員監(jiān)督全覆蓋。[2]監(jiān)察委作為統(tǒng)一行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的整合性機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了公職人員腐敗治理的分散化、軟弱化到集約化、高效化。監(jiān)察委的出現(xiàn)契合了我國(guó)現(xiàn)行憲法在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，圍繞權(quán)力“合理分工”實(shí)質(zhì)而展開(kāi)的國(guó)家機(jī)構(gòu)制度設(shè)計(jì)，在具體制度建構(gòu)上旨在科學(xué)界定國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)系內(nèi)涵并配置國(guó)家權(quán)力，從而激發(fā)國(guó)家治理的制度優(yōu)勢(shì)。[3]從監(jiān)察調(diào)查后的具體處置及其與刑事訴訟程序銜接來(lái)看，作為監(jiān)察權(quán)行使重要載體的監(jiān)察調(diào)查，體現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法的雙重屬性。代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察調(diào)查是嵌入刑事偵查意涵的“黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)”復(fù)合調(diào)查。[4]有學(xué)者將監(jiān)察委的刑事調(diào)查視為一種特殊性質(zhì)的偵查。[5]還有學(xué)者進(jìn)一步指出，調(diào)查權(quán)（受行政法調(diào)控的行政權(quán)）和偵查權(quán)（受刑事訴訟法調(diào)控的司法權(quán)）存在本質(zhì)區(qū)別，僅在案件處理過(guò)程中體現(xiàn)運(yùn)行方式上一定相似性。[6]然而，拋開(kāi)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)紛爭(zhēng)，但凡權(quán)力有侵害基本人權(quán)之傾向和風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)受權(quán)力、權(quán)利抑或程序的制約。

權(quán)力容易被濫用的風(fēng)險(xiǎn)亙古存在，控制權(quán)力是憲法之基本原則。[7]為優(yōu)化監(jiān)察調(diào)查權(quán)配置并保障其在良性軌道上有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)反腐敗的目標(biāo)和任務(wù)，有必要完善相應(yīng)控制體系，激活以權(quán)力、權(quán)利為軸心的監(jiān)督制約機(jī)制。表面上看，我國(guó)業(yè)已形成對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的多重控制機(jī)制，現(xiàn)行法律框架完全可制約其濫用。事實(shí)上，鑒于監(jiān)察委的強(qiáng)勢(shì)政治地位，目前的監(jiān)督制約主體對(duì)職務(wù)違法或犯罪案件的調(diào)查程序均無(wú)法及時(shí)有效介入。首先，監(jiān)察委不經(jīng)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)即可采取限制或者剝奪被調(diào)查人人身自由的強(qiáng)制性措施。其次，我國(guó)現(xiàn)行法律框架并未賦予其他機(jī)關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查階段的具體路徑和程序，使其無(wú)法及時(shí)監(jiān)督監(jiān)察調(diào)查。再次，我國(guó)公眾、傳媒只能基于監(jiān)察委公開(kāi)的監(jiān)察信息，觸及有限的監(jiān)督內(nèi)容。最后，設(shè)立內(nèi)部專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的方式本質(zhì)上屬于同體監(jiān)督，存在對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督有效性的巨大缺陷。[8]由此，上述制度設(shè)計(jì)存在諸多疏漏。[9]黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和完善黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威有效的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督、制約，增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性并形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的運(yùn)行機(jī)制，深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。因此，出于保障人權(quán)和腐敗治理之雙重目標(biāo)，重新檢視監(jiān)察調(diào)查權(quán)控制體系并完善相應(yīng)程序性控制模式具有一定理論研究?jī)r(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

二、我國(guó)監(jiān)察調(diào)查權(quán)程序性控制的基本模式

目前，我國(guó)《憲法》《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)主要從內(nèi)部科層式監(jiān)督和外部多元化制約兩方面展開(kāi)，并在實(shí)踐中以?xún)?nèi)部監(jiān)督作為規(guī)制權(quán)力濫用的主要方式。由此形成了以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主、外部制約為輔的基本格局。

（一）以科層監(jiān)督為代表的內(nèi)部控權(quán)結(jié)構(gòu)模式

在我國(guó)現(xiàn)行制度框架內(nèi)，監(jiān)察調(diào)查權(quán)的內(nèi)部控制主要體現(xiàn)為上下級(jí)內(nèi)部隸屬關(guān)系、外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。無(wú)論是內(nèi)部專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督還是上一級(jí)監(jiān)察委的監(jiān)督，在程序運(yùn)行上均體現(xiàn)為科層式的結(jié)構(gòu)模式。

1.通過(guò)權(quán)力分化消解制約及權(quán)力運(yùn)行法律規(guī)制的橫向監(jiān)督控制

監(jiān)察調(diào)查的內(nèi)部制約主要是指，監(jiān)察委內(nèi)部職能部門(mén)之間的分工制約、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以及具體權(quán)力運(yùn)行的法律規(guī)制。在權(quán)力具體運(yùn)行層面，我國(guó)監(jiān)察委將調(diào)查職能和內(nèi)部監(jiān)督職能分別賦予不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。監(jiān)察調(diào)查權(quán)被分拆成若干單元，分別由不同審查調(diào)查室行使。同時(shí)，根據(jù)《監(jiān)察法》第55條規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍的忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)，體系化防控監(jiān)察權(quán)濫用、風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)察委通過(guò)設(shè)置若干內(nèi)部專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督及權(quán)力運(yùn)行分化、內(nèi)控，監(jiān)督監(jiān)察人員履職、守法情況。

在權(quán)力的法律規(guī)制上，《監(jiān)察法設(shè)置了回避、保密、從業(yè)限制等制度。[10]首先，對(duì)監(jiān)察人員在調(diào)查過(guò)程中具有回避情形時(shí)，設(shè)置了自行和申請(qǐng)兩種回避方式。其次，監(jiān)察委及其工作人員對(duì)監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中，知悉的國(guó)家、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私應(yīng)當(dāng)保密。最后，要求監(jiān)察人員辭職、退休后的三年內(nèi)，不得從事與監(jiān)察、司法工作相關(guān)聯(lián)、可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)。此外，《監(jiān)察法》第57條還設(shè)置了監(jiān)察人員“打聽(tīng)案情、過(guò)問(wèn)案件、說(shuō)情干預(yù)及未經(jīng)批準(zhǔn)接觸被調(diào)查對(duì)象、涉案人員、特定關(guān)系人等違規(guī)插手案件調(diào)查”行為的報(bào)告和登記備案制度，明確記錄留痕、溯源追責(zé)、內(nèi)部審批。

2.通過(guò)上下級(jí)層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與上級(jí)審批裁量的縱向監(jiān)督控制

我國(guó)監(jiān)察委上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)力運(yùn)行具有天然監(jiān)督性質(zhì)。通過(guò)上下級(jí)監(jiān)察委之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系建構(gòu)縱向的層級(jí)監(jiān)督、監(jiān)察一體化，保障監(jiān)察調(diào)查的整體性、統(tǒng)一性，制約下級(jí)的調(diào)查行為，保障監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部政令暢通、監(jiān)察工作步調(diào)一致，提升監(jiān)察調(diào)查的整體效能。[11]地方各級(jí)監(jiān)察委需要向其同級(jí)立法機(jī)關(guān)和上級(jí)監(jiān)察委同時(shí)負(fù)責(zé)。具言之，上級(jí)監(jiān)察委對(duì)下級(jí)監(jiān)察委調(diào)查行為的監(jiān)督主要表現(xiàn)在監(jiān)察留置、監(jiān)察通緝以及限制出境等調(diào)查措施的審批上。

總之，科層式結(jié)構(gòu)模式體現(xiàn)高度行政性和上級(jí)裁量性，是一種基于上下級(jí)內(nèi)部隸屬關(guān)系、外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而形成的層級(jí)監(jiān)督關(guān)系。一方面，在監(jiān)察委內(nèi)部形成了以負(fù)責(zé)人為頂點(diǎn)的內(nèi)部審批機(jī)制，大部分監(jiān)察調(diào)查措施都需要經(jīng)過(guò)其審批后方能實(shí)施。另一方面，在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部形成了以領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的層級(jí)監(jiān)督關(guān)系，監(jiān)察留置、監(jiān)察通緝以及限制出境等監(jiān)察調(diào)查行為都需要經(jīng)過(guò)上級(jí)監(jiān)察委的審批?？茖邮絻?nèi)部監(jiān)督結(jié)構(gòu)能保障上令下行，提高監(jiān)察調(diào)查的效率，但難以防止上級(jí)的權(quán)力濫用。[12]在科層式監(jiān)督結(jié)構(gòu)中，權(quán)力圍繞等級(jí)序列自上而下流動(dòng)。[13]

（二）以網(wǎng)狀節(jié)點(diǎn)為代表的外部制約結(jié)構(gòu)模式

僅靠某個(gè)部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)的良知無(wú)法有效控制權(quán)力，還應(yīng)輔之以外部監(jiān)督、制約。[14]監(jiān)察調(diào)查的外部控制主要通過(guò)“權(quán)力-權(quán)力”、“權(quán)利-權(quán)力”二維模式實(shí)現(xiàn)。

1.立法機(jī)關(guān)的宏觀監(jiān)督

人大產(chǎn)生監(jiān)察委，后者對(duì)前者負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，此乃人大監(jiān)督的應(yīng)有之義。[15]人大及其常委會(huì)監(jiān)督同級(jí)監(jiān)察委主要通過(guò)“聽(tīng)取、審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告”、“組織執(zhí)法檢查”兩種方式。[16]各級(jí)人大代表或常委會(huì)組成人員在各級(jí)人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)可以依法就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢(xún)問(wèn)或質(zhì)詢(xún)。然而，人大監(jiān)督是一種事后、柔性監(jiān)督，無(wú)法即時(shí)性防止監(jiān)察調(diào)查職權(quán)的濫用。無(wú)論是人大及其常委會(huì)的聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告還是組織執(zhí)法檢查，針對(duì)的都是宏觀的事項(xiàng)，不涉及個(gè)案監(jiān)督。

2.司法機(jī)關(guān)的個(gè)案監(jiān)督

司法機(jī)關(guān)的個(gè)案監(jiān)督涉及監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的程序銜接，主要是檢察院和法院在監(jiān)察委辦理的職務(wù)犯罪案件中，圍繞事實(shí)與證據(jù)認(rèn)定分別通過(guò)檢察權(quán)和審判權(quán)對(duì)監(jiān)察調(diào)查進(jìn)行的程序性監(jiān)督。監(jiān)察委對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人經(jīng)過(guò)立案調(diào)查之后，在認(rèn)為“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”時(shí)，應(yīng)將案件移送檢察院依法審查起訴。檢察院對(duì)被移送的不符合審查起訴要求的監(jiān)察案件，可退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查，也可依法作出不起訴決定。此外，檢察院在審查起訴階段，對(duì)發(fā)現(xiàn)的“監(jiān)察委在調(diào)查階段存在非法取證情形”，可依法適用非法證據(jù)排除。人民法院在庭審階段，可以通過(guò)行使審判權(quán)，從“以審判為中心”角度圍繞證據(jù)裁判原則依法審查監(jiān)察調(diào)查階段收集的證據(jù)，并依法排除非法收集的調(diào)查證據(jù)。同時(shí)，對(duì)不構(gòu)成犯罪以及證據(jù)不足、不能認(rèn)定被告人有罪的案件，人民法院可依法作出無(wú)罪判決。

3.公眾傳媒的權(quán)利監(jiān)督

國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織或者公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，是通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)等權(quán)利而進(jìn)行的非國(guó)家性質(zhì)的社會(huì)監(jiān)督，主要包括民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿論和公民的監(jiān)督等。對(duì)監(jiān)察委的社會(huì)監(jiān)督包括民主、社會(huì)、輿論三種監(jiān)督形式。[17]依法行使監(jiān)督權(quán)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，是權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用的可靠保證。[18]

三、我國(guó)監(jiān)察調(diào)查權(quán)程序性控制的現(xiàn)實(shí)困境

現(xiàn)行法律框架下，我國(guó)監(jiān)察調(diào)查主要存在內(nèi)部控制不足和外部控制乏力兩方面的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）因監(jiān)督力量分散及剛性不足而對(duì)權(quán)力制約乏力

我國(guó)目前通過(guò)“內(nèi)部控制為主、外部制約為輔”的方式監(jiān)督制約監(jiān)察調(diào)查權(quán)。[19]內(nèi)部控制是監(jiān)察委進(jìn)行自我監(jiān)督、約束的工作制度，其癥結(jié)在于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的一體行使。外部控制則通過(guò)民主黨派、社會(huì)組織以及司法機(jī)關(guān)等進(jìn)行監(jiān)督，表現(xiàn)出了網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)形態(tài)，其缺點(diǎn)是監(jiān)督力量分散，難以形成合力。[20]一方面，內(nèi)部監(jiān)督的公信力不強(qiáng)。監(jiān)察調(diào)查是監(jiān)察委反腐敗的重要工作方式，基于業(yè)績(jī)考核、工作成效需要，很難保障對(duì)作為監(jiān)察委核心部門(mén)、處于實(shí)際優(yōu)勢(shì)地位格局的監(jiān)察調(diào)查部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督力度。監(jiān)察委的內(nèi)部監(jiān)督模式與檢察院的自我監(jiān)督思路一樣，無(wú)法回應(yīng)其對(duì)自身調(diào)查權(quán)如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的問(wèn)題。[21]同時(shí)，監(jiān)察委行政化的審查監(jiān)督模式與辦案的監(jiān)督審查活動(dòng)親歷性要求存在分歧，事實(shí)上割裂了事實(shí)認(rèn)定和法律適用的過(guò)程。[22]簡(jiǎn)言之，基于領(lǐng)導(dǎo)、隸屬關(guān)系的內(nèi)部監(jiān)督，主要通過(guò)對(duì)案卷材料的行政審批完成，其效能勢(shì)必因此而被削弱。[23]另一方面，網(wǎng)狀的外部監(jiān)督結(jié)構(gòu)存在剛性不強(qiáng)、監(jiān)督力量分散的缺陷。首先，立法機(jī)關(guān)因會(huì)期制度對(duì)監(jiān)察調(diào)查難以及時(shí)有效監(jiān)督。其次，因監(jiān)察委在實(shí)踐中公布信息極其有限，社會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容、效果不足。再次，因刑事訴訟的階段性和司法監(jiān)督的后位特質(zhì)，檢察、審判機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)有效對(duì)監(jiān)察調(diào)查進(jìn)行監(jiān)督。最后，機(jī)構(gòu)之間信息溝通不足與共享平臺(tái)匱乏，各外部監(jiān)督力量相對(duì)比較分散，難以形成合力。

（二）線(xiàn)性的調(diào)查追訴模式與“以審判為中心”要求疏離

辦理職務(wù)犯罪案件中，監(jiān)察、檢察和審判三機(jī)關(guān)根據(jù)獨(dú)立辦案原則各自開(kāi)展相應(yīng)工作，權(quán)力行使具有階段性，調(diào)查追訴程序呈“流水作業(yè)式”線(xiàn)性傳遞。[24]

首先，三機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查案件中各自獨(dú)立辦案。監(jiān)察委自主決定適用調(diào)查措施。由于調(diào)查追訴程序的縱向構(gòu)造、訴審機(jī)關(guān)的后位特質(zhì)，檢、法均無(wú)法及時(shí)有效介入監(jiān)察調(diào)查程序，司法審查、審批授權(quán)、監(jiān)督約束缺失，可能導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查權(quán)任意擴(kuò)張，產(chǎn)生權(quán)利侵犯之虞。

其次，法院難以在庭審中審查監(jiān)察調(diào)查的合法性。職務(wù)犯罪調(diào)查追訴活動(dòng)中，我國(guó)現(xiàn)行法律制度并未給法院在監(jiān)、檢、審三機(jī)關(guān)“相互配合、相互制約”基本關(guān)系原則下監(jiān)督制約監(jiān)察權(quán)配置充分、合理資源。法院并不能要求監(jiān)察人員出庭作證，對(duì)其是否存在非法調(diào)查、取證等情況予以審查。面臨調(diào)查人員不出庭接受交叉詢(xún)問(wèn)而僅向法院提交書(shū)面調(diào)查情況說(shuō)明的實(shí)踐現(xiàn)實(shí)，法院難以有效排除非法證據(jù)。

最后，監(jiān)察調(diào)查結(jié)論對(duì)法院產(chǎn)生決定性的影響?！熬碜谥行摹薄皞刹橹行摹薄翱诠┲行摹痹谖覈?guó)刑事司法實(shí)踐中長(zhǎng)期濫觴，法官普遍通過(guò)閱讀檢察院移送的案卷筆錄展開(kāi)庭前準(zhǔn)備及庭審活動(dòng)。[25]職務(wù)犯罪案件中，辯護(hù)律師無(wú)法提前介入監(jiān)察調(diào)查階段，且并不享有調(diào)查取證權(quán)，由此導(dǎo)致監(jiān)察委單極化所形成的監(jiān)察調(diào)查案卷材料充斥庭審證據(jù)材料之大部，甚可在某種程度上決定職務(wù)犯罪案件刑事訴訟活動(dòng)的走向、結(jié)果，有?！耙詫徟袨橹行摹钡男淌略V訟制度改革要求。

（三）制度運(yùn)行的疏漏使合法權(quán)利保障與救濟(jì)不足

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，救濟(jì)匱乏的權(quán)利猶如作為虛飾置于發(fā)端的花朵，花朵尚具美學(xué)意義，但權(quán)利的虛假指向偽善。[26]作為一項(xiàng)重大政治體制改革，監(jiān)察系統(tǒng)的復(fù)雜性如無(wú)精細(xì)制度安排和頂層技術(shù)設(shè)計(jì)，相關(guān)對(duì)象的合法權(quán)益將面臨權(quán)力侵犯之虞與依法救濟(jì)乏力。[27]我國(guó)現(xiàn)行法律制度下，權(quán)利救濟(jì)途徑主要有向監(jiān)察委申請(qǐng)復(fù)核、申訴和賠償?shù)确绞剑湓谥贫壬暇嬖谀撤N缺陷。

首先，權(quán)利主體范圍過(guò)于狹窄，權(quán)利保障力度、效度不足。根據(jù)《監(jiān)察法》第49條規(guī)定，復(fù)審、復(fù)核程序的申請(qǐng)人僅限監(jiān)察對(duì)象。也即，監(jiān)察對(duì)象之外的任何個(gè)人或單位無(wú)法通過(guò)復(fù)審、復(fù)核程序向監(jiān)察委尋求權(quán)利救濟(jì)。然而，監(jiān)察調(diào)查實(shí)踐卻是另一番圖景，監(jiān)察委還有可能對(duì)監(jiān)察對(duì)象之外的人進(jìn)行調(diào)查、處分。此外，在申訴程序中，我國(guó)《監(jiān)察法》還存在著申訴的主體范圍過(guò)于狹窄的問(wèn)題。例如，我國(guó)《監(jiān)察法》第60條只賦予了被調(diào)查人及其近親屬的申訴權(quán)，排除了其他的案件利害關(guān)系人申訴的可能性。

其次，權(quán)利救濟(jì)程序具有內(nèi)部封閉性，缺乏中立機(jī)關(guān)的有效參與。正當(dāng)程序原則要求由客觀中立的第三方作為糾紛解決的裁判機(jī)構(gòu)。我國(guó)對(duì)監(jiān)察侵權(quán)的復(fù)審、復(fù)核、申訴等救濟(jì)程序中，裁決主體均為監(jiān)察委，屬典型的“自我裁判或者親屬裁判”[28]。該權(quán)利救濟(jì)模式不僅有違司法最終解決原則，還塑造了監(jiān)察委“運(yùn)動(dòng)員+裁判員”雙重角色格局。

最后，監(jiān)察賠償制度過(guò)于抽象的原則性規(guī)定，使具體行權(quán)程序和途徑亟待明確?！侗O(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察賠償范圍、賠償請(qǐng)求權(quán)的主體規(guī)定不明確。監(jiān)察賠償程序缺失，抽象的賠償條款無(wú)法解決監(jiān)察賠償?shù)木唧w問(wèn)題。

四、我國(guó)監(jiān)察調(diào)查權(quán)程序性控制模式之完善路徑

監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)遵循法治規(guī)律，兼顧懲罰犯罪與保障人權(quán)，維系權(quán)力的平衡狀態(tài)。為在法治框架下保障反腐機(jī)制有效發(fā)揮，應(yīng)從權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部制約、權(quán)利救濟(jì)三方面完善對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)予以合理約束的程序性控制模式，回應(yīng)不敢腐、不能腐、不想腐的制度初衷。

（一）完善“以審判為中心”的職務(wù)犯罪調(diào)查追訴模式

完善“以審判為中心”職務(wù)犯罪追訴模式，契合“以審判為中心”刑事訴訟制度改革和職務(wù)犯罪案件調(diào)查追訴的結(jié)構(gòu)化要求。監(jiān)察調(diào)查雖與刑事偵查有別，但檢察院審查起訴是辦理職務(wù)犯罪案件中，對(duì)被調(diào)查人定罪判刑的必經(jīng)刑事訴訟程序。監(jiān)察委即便作為具有特殊地位的政治機(jī)關(guān)，也不能凌駕于以“審判為中心”程序格局之上。[29]為防止職務(wù)犯罪調(diào)查追訴中出現(xiàn)“調(diào)查中心”不良影響，有必要從監(jiān)察立案分立、監(jiān)察人員出庭兩方面予以完善。

1.推動(dòng)職務(wù)違法、犯罪監(jiān)察立案功能分化，明確調(diào)查措施精準(zhǔn)適用

目前，監(jiān)察委立案調(diào)查呈現(xiàn)“職務(wù)違法+職務(wù)犯罪”二元一體模式。[30]監(jiān)察立案在功效上，對(duì)職務(wù)違法與犯罪調(diào)查，具有程序啟動(dòng)的雙重性。對(duì)職務(wù)違法與犯罪的調(diào)查并無(wú)嚴(yán)格的程序界限，監(jiān)察委對(duì)“是否移送審查起訴”具有較大的自由裁量空間。實(shí)質(zhì)上，職務(wù)違法與犯罪在數(shù)量、社會(huì)危害程度上都存在較大差異。[31]從國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化角度，構(gòu)建合理、公正、高效的違法犯罪行為懲罰體系，對(duì)違法、犯罪行為分別匹配適用不同法律程序，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)尤其完善現(xiàn)代化刑事司法制度體系的重要內(nèi)容。[32]職務(wù)違法和職務(wù)犯罪存在法律性質(zhì)上的本質(zhì)區(qū)別，監(jiān)察立案的同一、調(diào)查程序的共用在很大程度上模糊了兩者界限。[33]基于比例原則、權(quán)力合理運(yùn)行要求，不應(yīng)以監(jiān)察立案雙重性代替刑事立案的獨(dú)立功能。[34]筆者建議，重視監(jiān)察調(diào)查程序中的功能分化，區(qū)分監(jiān)察立案和刑事立案，對(duì)其分別設(shè)置相應(yīng)程序。在監(jiān)察立案程序中，應(yīng)禁止監(jiān)察委適用監(jiān)察留置、技術(shù)調(diào)查、通緝等強(qiáng)制性調(diào)查行為，被調(diào)查人如認(rèn)為調(diào)查行為違法，可通過(guò)行政訴訟尋求相應(yīng)救濟(jì)。在監(jiān)察立案之后，如果有證據(jù)證明被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，應(yīng)隨之轉(zhuǎn)為刑事立案。僅在刑事立案后，監(jiān)察委的強(qiáng)制性調(diào)查行為方被允許，但必須接受檢察院法律監(jiān)督。此外，刑事立案之后，應(yīng)允許檢察院提前介入監(jiān)察調(diào)查，指導(dǎo)監(jiān)察委依法取證，遏制非法調(diào)查、取證行為。

2.完善調(diào)查人員出庭作證，推進(jìn)職務(wù)犯罪案件庭審實(shí)質(zhì)化

職務(wù)犯罪案件中，由于監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的程序構(gòu)造差異，監(jiān)察委與法院并無(wú)直接連接點(diǎn)，檢察院的傳導(dǎo)性對(duì)程序銜接具有重要意義?！鞍妇碇行摹甭殑?wù)犯罪調(diào)查追訴實(shí)際格局中，監(jiān)察委的卷宗材料在刑事訴訟中具有重要影響，不僅是檢察院審查逮捕、審查起訴的主要依據(jù)，同時(shí)，也是法院審判案件的重要依據(jù)。調(diào)查人員出庭作證，是“以審判為中心”刑事訴訟制度改革的內(nèi)在要求、應(yīng)然之意，是貫徹直接言詞原則、庭審實(shí)質(zhì)化和證據(jù)裁判要求的具體體現(xiàn)。[35]筆者認(rèn)為，應(yīng)從如下方面完善調(diào)查人員出庭作證制度。首先，明確調(diào)查人員出庭，可同時(shí)針對(duì)“調(diào)查程序是否合法”的程序性事實(shí)和“作為案件構(gòu)成要件”的實(shí)體性事實(shí)作證。其次，明確調(diào)查人員出庭作情形，可主動(dòng)申請(qǐng)或經(jīng)由檢察院、法院通知。再次，明確對(duì)證人證言的采信，必須在法庭上經(jīng)控辯雙方質(zhì)證并且查證屬實(shí)后方可成為定案根據(jù)，控辯雙方可在調(diào)查人員出庭作證時(shí)，通過(guò)交叉詢(xún)問(wèn)就程序性事實(shí)和實(shí)體性事實(shí)進(jìn)行質(zhì)證。最后，監(jiān)察委出于強(qiáng)化其本身公信力與防止監(jiān)察調(diào)查權(quán)濫用的目的，應(yīng)當(dāng)支持調(diào)查人員出庭作證。

3.強(qiáng)化機(jī)關(guān)自組織力建設(shè)，激發(fā)內(nèi)部管理創(chuàng)新活力

反化約主義、非線(xiàn)性、動(dòng)態(tài)演化、自組織等源自多學(xué)科的理論假設(shè)，為群體行動(dòng)、制度演化提供了一般性解釋框架，復(fù)雜系統(tǒng)視角下的自組織理論，使組織管理從單向、線(xiàn)性的管控思維向高效、穩(wěn)定的多元機(jī)制演變。重視組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系及治理變遷、外部環(huán)境互動(dòng)推動(dòng)不斷演化、創(chuàng)新以適應(yīng)外界環(huán)境變化，在管理和政策制定中不拘于機(jī)械的因果分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)整體局勢(shì)的全面認(rèn)識(shí)。[36]筆者建議，借鑒機(jī)關(guān)自組織理論完善監(jiān)察委組織體系的內(nèi)部制約機(jī)制。首先，通過(guò)去中心化調(diào)整組織架構(gòu)，對(duì)權(quán)力進(jìn)行“放活”，改變監(jiān)察調(diào)查人員的被管理慣性、被組織情境。完善監(jiān)察辦案責(zé)任制和監(jiān)察官職務(wù)序列，從組織結(jié)構(gòu)、崗位設(shè)置上激發(fā)主體性。設(shè)立主辦監(jiān)察員制度，強(qiáng)化權(quán)責(zé)統(tǒng)一，使具體的辦案決策從熟悉相應(yīng)業(yè)務(wù)的下級(jí)產(chǎn)生，共同推動(dòng)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其次，進(jìn)一步去層級(jí)化，拉近監(jiān)察委辦案人員與負(fù)責(zé)人之間的距離。以扁平化提升組織內(nèi)部的溝通與決策效率，打造專(zhuān)業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)。強(qiáng)化監(jiān)察人員自我管理，激發(fā)其創(chuàng)造力、責(zé)任心。完善公開(kāi)、公平、公正內(nèi)部溝通交流、意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，激發(fā)監(jiān)察人員參與熱情，推動(dòng)其主動(dòng)嵌入自組織“命運(yùn)共同體”。再次，圍繞監(jiān)察調(diào)查工作質(zhì)效，建構(gòu)以法治化為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)模塊體系。使監(jiān)察委的內(nèi)部各職能科室與黨委政府、人大、法院、檢察院、公眾、傳媒等多元主體參與評(píng)價(jià)。最后，強(qiáng)化理想信念等內(nèi)部主題教育，發(fā)揮自下而上組織力，強(qiáng)化監(jiān)察調(diào)查權(quán)的合作、信任運(yùn)行邏輯。完善監(jiān)察調(diào)查中強(qiáng)制性措施的必要性審查與梯度化、精準(zhǔn)化適用，探索監(jiān)察留置到移送起訴的一體化辦案機(jī)制。整合監(jiān)察委內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能，打造辦案支撐、保障平臺(tái)，提升內(nèi)部協(xié)同靈活性、外部環(huán)境適應(yīng)性，完善機(jī)關(guān)自組織合作網(wǎng)格體系。

（二）完善對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)的外部制約機(jī)制

在以法治化方式深化監(jiān)察體制改革背景下，可從社會(huì)監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督和檢察監(jiān)督等方面完善對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的制約，適度擴(kuò)大監(jiān)察信息公開(kāi)內(nèi)容，細(xì)化權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行程序，調(diào)整檢察、監(jiān)察關(guān)系模式等。

1. 適度公開(kāi)監(jiān)察信息，保障外部主體有序參與、合作治理

“公開(kāi)是最好的監(jiān)督。”[37]無(wú)信息公開(kāi)，社會(huì)監(jiān)督就如“無(wú)源之水，無(wú)本之木”。信息公開(kāi)是社會(huì)治理的重要手段和社會(huì)監(jiān)督的基本支撐。[38]監(jiān)察信息適度公開(kāi)，是規(guī)范監(jiān)察活動(dòng)的客觀需要，也是依法治國(guó)的應(yīng)然要求。只有適度公開(kāi)監(jiān)察調(diào)查中的信息，社會(huì)公眾才能依法行使權(quán)利，針對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，從而保障監(jiān)察調(diào)查在法治的軌道上運(yùn)行。無(wú)公開(kāi)則無(wú)正義。[39]權(quán)力公開(kāi)透明，作為世界各國(guó)保證權(quán)力正確、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的一項(xiàng)基本制度、理念建構(gòu)，業(yè)已在各種權(quán)力體系運(yùn)行中得到滲透。[40]

首先，要強(qiáng)化監(jiān)察人員信息公開(kāi)意識(shí)，推動(dòng)主動(dòng)公開(kāi)、依法公開(kāi)。主動(dòng)公開(kāi)監(jiān)察法律法規(guī)和規(guī)范性文件，依法完善公開(kāi)程序，完善監(jiān)察合憲性審查和法治宣傳教育等。通過(guò)立法專(zhuān)門(mén)明確、統(tǒng)一行政解釋、司法解釋、監(jiān)察解釋?zhuān)?guī)范紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公下聯(lián)合發(fā)文等情形，避免以釋代法現(xiàn)象頻仍，強(qiáng)化相關(guān)信息內(nèi)容公開(kāi)的精準(zhǔn)性、規(guī)范性。

其次，要落實(shí)監(jiān)察信息公開(kāi)相關(guān)制度，保障當(dāng)事人及社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要制定適用性強(qiáng)的監(jiān)察信息公開(kāi)規(guī)范性法律文件，完善權(quán)利保障與救濟(jì)長(zhǎng)效機(jī)制，確保規(guī)范具體適用中相對(duì)人信息平衡、充分知情、有效防御。進(jìn)一步明確監(jiān)察規(guī)范性文件的類(lèi)型和表現(xiàn)形式。

最后，要進(jìn)一步夯實(shí)平臺(tái)和陣地建設(shè)，打造統(tǒng)一、多元的監(jiān)察信息公開(kāi)平臺(tái)和宣傳矩陣。在媒體融合、智能數(shù)字、移動(dòng)互聯(lián)背景下，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和“三微一端”等平臺(tái)增加透明度、權(quán)威性、公信力，保障社會(huì)公知情權(quán)，同時(shí)重視向國(guó)家機(jī)構(gòu)等公開(kāi)。

2.加強(qiáng)人大對(duì)監(jiān)察委監(jiān)督，確保依法開(kāi)展法律實(shí)施、權(quán)力行使

《監(jiān)察法》第53條規(guī)定，人大監(jiān)督監(jiān)察委，主要通過(guò)聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)四種監(jiān)督方式。人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議工作報(bào)告，是圍繞監(jiān)察工作中的重大問(wèn)題開(kāi)展的專(zhuān)門(mén)性監(jiān)督活動(dòng)，是常規(guī)的柔性監(jiān)督方式，包括年度綜合性工作報(bào)告、日常工作匯報(bào)。[41]詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)是一種剛性的對(duì)具體事項(xiàng)的糾錯(cuò)監(jiān)督。人大常委會(huì)組織執(zhí)法檢查是監(jiān)督監(jiān)察委的法律實(shí)施、防止監(jiān)察權(quán)濫用及避免冤假錯(cuò)案最有效的方式，具有較強(qiáng)針對(duì)性、剛性。支持和保障人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，健全對(duì)“一府一委兩院”監(jiān)督制度，是完善科學(xué)的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)督體系和保證立法機(jī)關(guān)權(quán)威、監(jiān)察委依法履行調(diào)查職權(quán)的重要措施。

首先，監(jiān)察委專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告與“一府兩院”工作報(bào)告內(nèi)容有別，應(yīng)體現(xiàn)“專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”特性。建立權(quán)威高效、權(quán)責(zé)相符、功能優(yōu)化、監(jiān)督有力的國(guó)家監(jiān)察體制，要求將“監(jiān)察、人大制度”融合作為核心內(nèi)涵。筆者建議，對(duì)現(xiàn)行《監(jiān)督法》等進(jìn)行相應(yīng)的體系化修改，健全“一府兩院一委”監(jiān)督措施、程序的體系化。在人大及其常委會(huì)內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察監(jiān)督并明確具體職責(zé)，如審議全國(guó)人大常委會(huì)交付的國(guó)家監(jiān)察委制定的同憲法、法律相抵觸的法規(guī)和決定等。在《監(jiān)察法》等中進(jìn)一步明確對(duì)監(jiān)察委規(guī)范性文件備案審查、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督方式。

其次，充分考量紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公體制、監(jiān)察委依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)、監(jiān)察委辦案活動(dòng)具有一定保密性等特殊性，明確監(jiān)察委向人大常委會(huì)所作專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告僅限監(jiān)察委運(yùn)行、監(jiān)察權(quán)行使事項(xiàng)，禁止相關(guān)主體在聽(tīng)取、審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告之前的調(diào)查研究、征求意見(jiàn)階段干涉具體案件辦理情況、涉密內(nèi)容，防止異化為個(gè)案監(jiān)督，妨礙監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，影響正常辦案及泄密。

最后，明確監(jiān)察委向人大常委會(huì)提交專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告和人大常委會(huì)組織檢查監(jiān)督期間的常態(tài)性。在人大及其常委會(huì)認(rèn)為監(jiān)察委很有可能已經(jīng)實(shí)施嚴(yán)重的非法調(diào)查行為時(shí)，應(yīng)要求其說(shuō)明情況或組織執(zhí)法檢查，并將檢查結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。按照黨的十九大報(bào)告和十八屆四中全會(huì)決定要求，推進(jìn)規(guī)范性文件納入備案審查范圍全覆蓋，依法撤銷(xiāo)、糾正違憲違法的規(guī)范性文件。從審查范圍、審查主體、審查基準(zhǔn)方面進(jìn)一步明確人大及其常委會(huì)針對(duì)監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件的合憲性審查、備案審查。在解釋合憲性、合法性、適當(dāng)性等具體要求上避免合法性標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單化、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)抽象化、操作性標(biāo)準(zhǔn)空洞化等問(wèn)題。保持人大及其常委會(huì)在多元審查體系中的主導(dǎo)性、最終判斷權(quán)，構(gòu)建黨規(guī)與國(guó)法備案審查銜接的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升人大自身審查能力，發(fā)揮主動(dòng)審查功能及對(duì)其他審查的指導(dǎo)。

3. 構(gòu)建檢察引導(dǎo)調(diào)查機(jī)制，對(duì)監(jiān)檢關(guān)系進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整

檢察院作為憲法意義上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職務(wù)犯罪偵查職能在深化監(jiān)察體制改革中已大部分匯入監(jiān)察委。隨著“捕訴一體化”模式為代表的檢察體制改革全面推進(jìn)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷重塑。[42]法律監(jiān)督職能隨之被全面激活，投射到刑事司法領(lǐng)域，體現(xiàn)為刑事檢察職能的專(zhuān)業(yè)性整合。誠(chéng)然，監(jiān)察調(diào)查并非刑事偵查，也不適用刑事訴訟法。但是，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人之定罪量刑仍需經(jīng)檢察院審查起訴銜接，方能進(jìn)入法院審判視野，由司法程序予以終局裁斷。[43]庭審實(shí)質(zhì)化與證據(jù)裁判原則要求，監(jiān)察調(diào)查的證據(jù)規(guī)則依然要受到刑事訴訟法的統(tǒng)攝。[44]實(shí)際上，職務(wù)犯罪的調(diào)查階段是檢察院公訴的準(zhǔn)備階段，監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公訴活動(dòng)的有效展開(kāi)。畢竟，職務(wù)犯罪調(diào)查階段的證據(jù)收集情況將確定公訴活動(dòng)的成敗。因此，有必要構(gòu)建檢察引導(dǎo)調(diào)查機(jī)制，依法及時(shí)介入，指導(dǎo)和監(jiān)督監(jiān)察人員依法調(diào)查取證。此外，檢察院在刑事訴訟中，還承擔(dān)著依法排除非法調(diào)查證據(jù)的重要職能。雖然監(jiān)察、審判機(jī)關(guān)均有非法證據(jù)排除職能，但礙于監(jiān)察體制固有秉性和審判的后位特質(zhì)，難以在監(jiān)察調(diào)查階段發(fā)揮卓有成效的作用。在審前程序中，檢察院以法律監(jiān)督者的身份承擔(dān)非法證據(jù)排除職能具有實(shí)踐可行性。

4.重視法律保留原則，完善監(jiān)察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力的程序性銜接

監(jiān)察調(diào)查權(quán)的程序性控制問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是法律保留原則下，立法者對(duì)監(jiān)察委的權(quán)力控制問(wèn)題。要通過(guò)法律保留，在特定范圍內(nèi)對(duì)監(jiān)察委自行作用予以排除，明確立法權(quán)與監(jiān)察權(quán)的界限，合理對(duì)待監(jiān)察委的權(quán)力運(yùn)行自主性。進(jìn)一步清晰化監(jiān)察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力的程序性銜接，完善銜接機(jī)制相關(guān)的程序立法，發(fā)揮監(jiān)察法治化對(duì)推進(jìn)腐敗治理全覆蓋的制度優(yōu)勢(shì)，提升具體監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)中的治理效能。

首先，強(qiáng)化授權(quán)的目的、范圍、內(nèi)容等授權(quán)明確性、類(lèi)型化的一般標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)關(guān)于被調(diào)查人基本權(quán)利限制等專(zhuān)屬性立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律予以規(guī)定，而不能由監(jiān)察委通過(guò)內(nèi)部規(guī)則、規(guī)范性文件代為規(guī)定。立法機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行《監(jiān)察法》的授權(quán)明確性，必須是需要具體化或細(xì)節(jié)化的個(gè)別條款的具體授權(quán)，籠統(tǒng)地規(guī)定“本法實(shí)施細(xì)則由監(jiān)察委制定”將因違反授權(quán)明確性原則而無(wú)效。

其次，強(qiáng)化特定事項(xiàng)的絕對(duì)保留。根據(jù)《立法法》第8、9條規(guī)定，建議區(qū)別監(jiān)察調(diào)查中的一般保留與特定事項(xiàng)絕對(duì)保留，統(tǒng)一監(jiān)察調(diào)查與刑事司法等絕對(duì)保留的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施監(jiān)察調(diào)查行為必須有法律依據(jù)，法無(wú)規(guī)定、授權(quán)不可為。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)面臨的事務(wù)處于法律保留范圍之外，即無(wú)需法律的專(zhuān)門(mén)規(guī)定或授權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)即可自主行事的。此時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的自主創(chuàng)新活動(dòng)無(wú)所謂違反法律。但是，這種自主絕不意味著恣意，因?yàn)椋诤戏ㄐ灾?，監(jiān)察機(jī)關(guān)的活動(dòng)還要受到合理性原則的拘束。

再次，要兼顧監(jiān)察調(diào)查的合目的性與合法性特征。將監(jiān)察調(diào)查決定能夠“盡可能周全、正確”的法律保留原則作為約束監(jiān)察創(chuàng)新活動(dòng)、尋求合理平衡點(diǎn)的考量范圍。對(duì)于違反法律保留原則的監(jiān)察調(diào)查行為，應(yīng)視為無(wú)效監(jiān)察調(diào)查行為，因?yàn)椤叭狈Ψ梢罁?jù)”已經(jīng)構(gòu)成“明顯且重大的違法”。對(duì)此，相對(duì)人可行使抵抗權(quán)拒絕其約束并有權(quán)請(qǐng)求作出機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)予以確認(rèn)“無(wú)效監(jiān)察調(diào)查行為”。相對(duì)人在其確認(rèn)請(qǐng)求遭到拒絕后，或者作出機(jī)關(guān)仍然強(qiáng)制相對(duì)人接受無(wú)效行為效力的情況下，可訴諸法院確認(rèn)無(wú)效。對(duì)無(wú)效監(jiān)察調(diào)查行為給相對(duì)人造成的人身、財(cái)產(chǎn)損失，相對(duì)人可請(qǐng)求國(guó)家賠償。

最后，建立健全監(jiān)察法規(guī)、規(guī)范性文件的審查機(jī)制。對(duì)《立法法》《監(jiān)督法》等予以體系化修改，支持和保證人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)。通過(guò)立法進(jìn)一步完善法律解釋和憲法解釋啟動(dòng)程序，完善監(jiān)察法規(guī)制定程序和監(jiān)察規(guī)范性文件審查程序。明確監(jiān)察委立法不作為與行政立法不作為、立法不作為、行政不作為之間的區(qū)別。監(jiān)察委立法不作為，屬于相對(duì)法律保留的事項(xiàng)（人大立法保留之外的事項(xiàng)），也即，人大已經(jīng)明確授權(quán)，監(jiān)察委該立法而不立的情況。①對(duì)人大審查程序的啟動(dòng)、過(guò)程、結(jié)果等進(jìn)行體系化完善，重視全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)及有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)報(bào)送的監(jiān)察法規(guī)主動(dòng)審查，提出書(shū)面審查與研究意見(jiàn)，召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求國(guó)家監(jiān)察委到會(huì)說(shuō)明情況及限期反饋，提請(qǐng)憲法及法律解釋等。同時(shí)，全方位激活多元主體關(guān)于監(jiān)察法規(guī)合憲性、合法性審查要求權(quán)。在審查意見(jiàn)的處理上，根據(jù)《立法法》第96條規(guī)定，對(duì)存在合法性問(wèn)題和特殊處理情形的監(jiān)察法規(guī)予以改變或撤銷(xiāo)，但應(yīng)賦予國(guó)家監(jiān)察委自我凈化、調(diào)適的空間。

（三）完善被調(diào)查人的權(quán)利救濟(jì)程序

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。在目前的監(jiān)察體制環(huán)境之下，我國(guó)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的程序性控制還可以通過(guò)賦予律師在監(jiān)察留置期間的法律幫助權(quán)、擴(kuò)大申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)主體的范圍和設(shè)立行政調(diào)查行為司法審查程序等方法，以保障人權(quán)為切入點(diǎn)，倒逼監(jiān)察調(diào)查程序的改善。

1.完善監(jiān)察留置期間的律師介入

辯護(hù)律師在嫌疑人、被告人的選擇面臨法律風(fēng)險(xiǎn)或合法權(quán)益處于危險(xiǎn)情境下，通過(guò)參與履行辯護(hù)職能具有必要性。[45]職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查是區(qū)別于刑事偵查、行政調(diào)查的專(zhuān)門(mén)性活動(dòng)，在“收集犯罪證據(jù)和查清犯罪事實(shí)”上，與刑事偵查具有目的上的高度相似性。但是，監(jiān)察留置措施在限制人身自由程度上并不亞于逮捕這種刑事強(qiáng)制措施，目前在適用上完全由監(jiān)察委自行決定，而無(wú)需司法機(jī)關(guān)任何授權(quán)。被調(diào)查人在留置期間，其合法權(quán)益無(wú)法通過(guò)委托律師介入提供法律幫助，或通過(guò)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院提前介入獲得保障。相比而言，監(jiān)察調(diào)查的閉合特性使被調(diào)查人面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)要高于刑事偵查中的犯罪嫌疑人。被調(diào)查人一般缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)和技能，被留置之后更是處于孤立無(wú)援的狀態(tài)?；谄降任溲b原則的內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)允許被調(diào)查人在被采取監(jiān)察留置之后，有權(quán)委托律師提供法律幫助，以保障被調(diào)查人具備必要的防御能力。

公民在被限制人身自由后，聘請(qǐng)律師提供法律幫助是國(guó)際人權(quán)保障的通例。[46]全面依法治國(guó)維度下，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化推進(jìn)，也離不開(kāi)律師有效參與。司法實(shí)踐中，律師充分、有效介入，對(duì)提高辦案質(zhì)量和防止冤假錯(cuò)案具有重要意義。控辯平等對(duì)抗與協(xié)商合作下，多元主體有序參與、合作治理，是刑事訴訟程序未來(lái)發(fā)展方向和程序正義的基本要求。職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的置換，本質(zhì)上不應(yīng)成為減損監(jiān)察調(diào)查人權(quán)保障規(guī)定要求的正當(dāng)化理由，否則在權(quán)利保障上將是一種實(shí)質(zhì)性倒退。畢竟，“允許律師介入是保障被留置人權(quán)利的最優(yōu)方式?！盵47]是故，在監(jiān)察調(diào)查程序中，賦予被調(diào)查人律師幫助權(quán)，不僅體現(xiàn)保障人權(quán)、程序正義、公權(quán)力制約等價(jià)值理念，也契合宏觀上國(guó)家監(jiān)察體制改革法治化的性質(zhì)與任務(wù)，有利于進(jìn)一步激發(fā)腐敗治理制度優(yōu)勢(shì)。[48]在實(shí)踐中，應(yīng)進(jìn)一步完善律師介入監(jiān)察調(diào)查的范圍、程序、權(quán)利、內(nèi)容，可探索建立監(jiān)察留置期間的值班律師制度等，為被調(diào)查人及時(shí)提供法律咨詢(xún)與幫助，推動(dòng)職務(wù)犯罪認(rèn)罪認(rèn)罰，在調(diào)查重要節(jié)點(diǎn)及時(shí)發(fā)表律師意見(jiàn)，賦予其閱卷和調(diào)查取證等履行辯護(hù)的程序性權(quán)利。

2. 擴(kuò)大申請(qǐng)救濟(jì)權(quán)利主體范圍

我國(guó)《監(jiān)察法》僅賦予監(jiān)察對(duì)象、被調(diào)查人及其近親屬救濟(jì)權(quán)，卻未明確利害關(guān)系人的救濟(jì)權(quán)。相比之下，我國(guó)《刑事訴訟法》同時(shí)規(guī)定了犯罪嫌疑人、被告人和利害關(guān)系人的救濟(jì)權(quán)。事實(shí)上，監(jiān)察委在適用搜查、扣押、查封、凍結(jié)以及技術(shù)調(diào)查等強(qiáng)制性措施時(shí)，存在侵犯被調(diào)查人之外其他公民合法權(quán)益的高度可能，公民在其權(quán)利受到侵害或者損害時(shí)，理應(yīng)享有權(quán)利救濟(jì)權(quán)。[49]監(jiān)察調(diào)查不僅直接涉及被調(diào)查人的權(quán)利，還有可能影響其他利害關(guān)系人的工作、職務(wù)、財(cái)產(chǎn)以及人身自由等。職務(wù)違法犯罪案件嚴(yán)重依賴(lài)言辭證據(jù)，特別是被調(diào)查人處于位高權(quán)重情形下，證人及其近親屬的人身和財(cái)產(chǎn)安全極可能遭遇威脅情形，監(jiān)察委對(duì)此應(yīng)予保障。筆者認(rèn)為，為保障公民基本權(quán)利和監(jiān)察證據(jù)收集、監(jiān)察調(diào)查順利進(jìn)行，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)主體的范圍。在《監(jiān)察法》中明確，凡因監(jiān)察調(diào)查而權(quán)利受到侵犯的公民，均有權(quán)向監(jiān)察委申訴等獲得救濟(jì)。同時(shí)，監(jiān)察委應(yīng)對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行審查，違法犯罪的監(jiān)察人員及時(shí)依法追責(zé)。要正視司法審查的可能價(jià)值，在憲法解釋及合憲性審查層面將監(jiān)察規(guī)范性文件納入司法機(jī)關(guān)附帶審查范疇，完善權(quán)利救濟(jì)保障體系。

3. 完善監(jiān)察調(diào)查司法救濟(jì)機(jī)制

目前，監(jiān)察調(diào)查程序設(shè)計(jì)體現(xiàn)了權(quán)力內(nèi)部控制原則。監(jiān)察委的調(diào)查行為實(shí)施及其合法性裁決問(wèn)題上角色復(fù)合。監(jiān)察調(diào)查具有行政調(diào)查和刑事偵查特殊雙重屬性，但是，這決不能成為其違反正當(dāng)程序原則和程序正義的借口。職務(wù)違法和職務(wù)犯罪是性質(zhì)截然不同的兩種法律現(xiàn)象，若對(duì)其不加區(qū)分而適用相同調(diào)查程序，極易模糊規(guī)則邊界。如果說(shuō)對(duì)職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查程序具有高度相似性，作為刑事審前程序在功能上存在同質(zhì)化，無(wú)法通過(guò)適用行政訴訟程序予以解決，但具有行政程序特征的職務(wù)違法調(diào)查程序，權(quán)利主體在合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，可通過(guò)行政訴訟獲得救濟(jì)。[50]筆者認(rèn)為，監(jiān)察委雖非行政機(jī)關(guān)，但職務(wù)違法調(diào)查程序具有廣義行政行為程序性質(zhì)，可將其中的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題納入行政訴訟范疇?！侗O(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障、救濟(jì)問(wèn)題，設(shè)定了復(fù)核機(jī)制，但該機(jī)制無(wú)法充分保障被調(diào)查人合法權(quán)益，有必要引入司法救濟(jì)機(jī)制。[51]對(duì)監(jiān)察調(diào)查行為的訴訟雖具有一定特殊性，但與行政訴訟具有天然親和性，可納入法院行政審判解決。[52]

具言之，被調(diào)查人認(rèn)為監(jiān)察委的行政性調(diào)查行為侵犯其合法權(quán)益的，以及賠償請(qǐng)求人在監(jiān)察委的賠償案件中，對(duì)賠償?shù)姆绞?、?xiàng)目、數(shù)額有異議或者監(jiān)察委拒絕賠償?shù)模袡?quán)通過(guò)行政訴訟獲得救濟(jì)。在審判管轄的設(shè)定方面，鑒于監(jiān)察委的特殊地位，應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄一審案件。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第26條第2款相關(guān)之規(guī)定，在舉證方面，應(yīng)區(qū)分不同情形進(jìn)行規(guī)制。在人民法院審理行政調(diào)查行為是否合法的案件中，應(yīng)當(dāng)適用舉證責(zé)任倒置，由監(jiān)察委負(fù)責(zé)證明行政調(diào)查行為之合法性，若監(jiān)察委無(wú)法證明行政調(diào)查行為合法，將承擔(dān)舉證不能的法律責(zé)任。人民法院審理監(jiān)察賠償?shù)陌讣r(shí)，賠償請(qǐng)求人、監(jiān)察委均應(yīng)提供證據(jù)證明其主張。在監(jiān)察留置期間，被調(diào)查人死亡或者喪失行為能力的，監(jiān)察委應(yīng)證明辦案行為與此結(jié)果是否存在因果關(guān)系?？傊?，司法救濟(jì)是保障人權(quán)的最后一道屏障，科學(xué)合理完善監(jiān)察調(diào)查的司法審查程序具有現(xiàn)實(shí)意義。

五、結(jié)語(yǔ)

盡管目前對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的程序性控制模式體現(xiàn)內(nèi)部控制優(yōu)位特征，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委自我完善和內(nèi)部制度建設(shè)，但應(yīng)綜合運(yùn)用內(nèi)部自我約束與外部監(jiān)督制約，強(qiáng)化權(quán)力控制有效性。未來(lái)，深化監(jiān)察體制改革，強(qiáng)化監(jiān)察調(diào)查權(quán)制約，既要注重內(nèi)部控制與自體監(jiān)督約束有效性，也要注重外部制約與激活網(wǎng)狀力量的總體性，進(jìn)而形成監(jiān)督合力。雖然監(jiān)察調(diào)查權(quán)在性質(zhì)上，均不屬于刑事偵查或行政調(diào)查，但程序性控制是針對(duì)該權(quán)力的有效模式。職務(wù)犯罪調(diào)查追訴中，監(jiān)察調(diào)查的結(jié)果要想獲得刑事司法程序認(rèn)可，必須貫徹“以審判為中心”相關(guān)要求，切實(shí)遵循刑事訴訟基本原則、精神。職務(wù)違法調(diào)查程序中，監(jiān)察調(diào)查程序亦需受到司法審查的制約，對(duì)于違反《監(jiān)察法》的行政調(diào)查行為，權(quán)利相對(duì)人除向監(jiān)察委提起復(fù)審、復(fù)核程序之外，還可向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起行政訴訟。司法裁判是公民權(quán)利保障的最后一道防線(xiàn)，目前，監(jiān)察調(diào)查程序設(shè)計(jì)中，監(jiān)察委運(yùn)動(dòng)員、裁判員二元一體角色與法治國(guó)家理念相悖。拋開(kāi)監(jiān)察調(diào)查權(quán)性質(zhì)歸屬紛爭(zhēng)、迷霧，對(duì)其進(jìn)行程序性控制是完善腐敗治理制度體系法治化、現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

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