段占朝 劉長秋

[摘? ? 要]現(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量還存在一些問題，有宏觀、中觀和微觀問題。宏觀上的問題是，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系不健全，缺乏系統(tǒng)完備性;中觀上的問題是，有些黨內(nèi)法規(guī)制度缺乏適應性，不能充分反映和適應實際需要;微觀上的問題是，有些黨內(nèi)法規(guī)制度的可操作性不夠強。梳理黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量問題發(fā)現(xiàn)，其形成原因主要是，黨內(nèi)法規(guī)體系建設上缺乏系統(tǒng)性，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的制度和機制不夠完善，民主立規(guī)、科學立規(guī)水平有待提高。因此，提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，要系統(tǒng)建設黨內(nèi)法規(guī)三大體系，抓好制定流程管理，完善制定機制，貫徹科學立規(guī)、民主立規(guī)理念。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量;問題;原因;對策

[中圖分類號] D262[文獻標識碼] A[文章編號] 1008-4479（2020）03-0063-07

自2013年5月27日發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，尤其是2017年6月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》以來，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，特別重視黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量。理論界也特別重視對黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量問題的研究，并取得了一批頗有價值的研究成果。筆者主要對黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量方面存在的問題和原因進行梳理，并提出提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的一些建議。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量方面存在的問題及其表現(xiàn)

良法才能善治。習近平總書記在提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的問題上提出了不少思想論述，其中，將立得住、行得通、管得了作為目標指引，確立問題導向的路徑選擇，明確“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”的核心要義，堅持于法周延、于事有效的規(guī)范邏輯。這為提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量指明了前進方向，提供了基本遵循。[1] 中共中央《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》提出，制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵。并提出，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。然而，梳理現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度，可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量方面依然存在一些問題，總體上看黨內(nèi)法規(guī)制度還不十分科學，具體而言，黨內(nèi)法規(guī)的體系性尚不完備、適應性尚有欠缺、可操作性有待提高。

（一）從宏觀上來看，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系不健全，缺乏系統(tǒng)完備性。完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系包括黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系三大體系。完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系在實質(zhì)上應當“方向要正確”。 完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系應能達到一定的政治效用，即能夠有利于實現(xiàn)“管黨治黨、治國理政”的戰(zhàn)略目標，能夠有利于推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化、保持黨的長期執(zhí)政，能夠有利于“保持黨的先進性和純潔性”。

完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系應具有科學性。在內(nèi)容上，“黨內(nèi)法規(guī)制定，要以黨章為根本遵循，加強頂層設計與系統(tǒng)謀劃，不與憲法法律相抵觸，不與黨的大政方針以及上位階黨內(nèi)法規(guī)相違背，與已有同位階黨內(nèi)法規(guī)保持協(xié)調(diào)一致，著力建成上下貫通、前后銜接、總體協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)?！盵2]完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系在形式上要規(guī)范，應當“保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”。

然而，現(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系還存在著不健全、不完善的問題。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系不健全、不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建，但黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系的構(gòu)建沒有得到充分重視;二是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設方面，重視起草環(huán)節(jié)的制度建設，而規(guī)劃和計劃環(huán)節(jié)、備案審批環(huán)節(jié)、清理和評估環(huán)節(jié)的制度建設尚沒有得到充分重視;三是黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系建設方面，實施主體制度比較完善，但實施機制、實施方法等方面的制度尚不完善;四是黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系建設方面，執(zhí)紀問責制度和責任制度有待進一步落實，監(jiān)督檢查制度和巡視制度有待深入和完善;五是程序性規(guī)范方面，依然重視實體性規(guī)定，而忽視程序性規(guī)范。

（二）從中觀上來看，有些黨內(nèi)法規(guī)制度缺乏適應性，不能充分反映和適應實際需要。從實際出發(fā)，是《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》提出的黨內(nèi)法規(guī)制度建設的四大原則之一?！蛾P(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》指出，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，必須“堅持從管黨治黨、治國理政實際出發(fā)”。因此，筆者認為，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，應當“堅持從管黨治黨、治國理政實際出發(fā)”，尊重和體現(xiàn)“管黨治黨、治國理政”的客觀規(guī)律。堅持問題導向，切實解決黨的建設和黨的事業(yè)發(fā)展中存在的問題。

毋庸諱言，有些黨內(nèi)法規(guī)制度還不能充分反映和適應實際需要，或者脫離實際而超越于“管黨治黨、治國理政”的實際需要，或者落后于“管黨治黨、治國理政”的實際需要。如，有些地方黨內(nèi)法規(guī)制度不適應黨的建設實踐和黨的事業(yè)發(fā)展需要，不能充分反映并落實中央精神，甚至與中央精神相悖。

（三）從微觀上來看，部分黨內(nèi)法規(guī)制度的可操作性不夠強。制定黨內(nèi)法規(guī)制度的目的在于實施或執(zhí)行，由此出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)性、可操作性就顯得十分重要。黨內(nèi)法規(guī)可操作性差是黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量不高，從而影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要因素之一。

黨內(nèi)法規(guī)可操作性不高主要表現(xiàn)在：有些黨內(nèi)法規(guī)制度之間相互沖突，即黨內(nèi)法規(guī)與國家法律或上位階黨內(nèi)法規(guī)存在沖突;有些黨內(nèi)法規(guī)制度之間缺乏協(xié)調(diào)，即有些黨內(nèi)法規(guī)與同位階的其他黨內(nèi)法規(guī)之間存在矛盾或不一致;有些黨內(nèi)法規(guī)制度解決實際問題有效性不足，或針對性不強;有些黨內(nèi)法規(guī)“制度設計抽象籠統(tǒng)，程序性規(guī)定較少”。[3]

二、黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量問題形成的原因

黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量不高的原因，既有主觀的方面，也有客觀的方面，是主觀和客觀共同作用的結(jié)果。從客觀方面來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完備是一個漸進的過程，不能一蹴而就，同時，黨的建設和黨的事業(yè)發(fā)展等黨內(nèi)實踐需要的動態(tài)變動也決定了黨內(nèi)法規(guī)制度處于與時俱進的動態(tài)演變過程。

從主觀上來看，主要有以下五個方面的原因：

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系建設上，存在著兩個“一頭重”、“一頭輕”的情況。一是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建“一頭重”，而黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系的構(gòu)建“一頭輕”;二是影響黨員或黨員領導干部權(quán)利義務的實體性規(guī)定“一頭重”，而執(zhí)紀問責的程序性規(guī)定“一頭輕”。

從黨內(nèi)法規(guī)體系上來說，重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建，但黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系的構(gòu)建沒有得到充分重視。由于在思想上存在重制定輕實施的想法，在現(xiàn)實中就存在著為制定而制定，對統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)體系的完善則欠周全考慮，更不用說統(tǒng)籌考慮三大體系構(gòu)建的一體化了。

從黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)定來說，存在著“重實體輕程序”的立規(guī)思路。雖然，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》和其他相關(guān)專項問題的責任追究辦法也有些許程序性制度規(guī)定，但這些程序性制度對及時發(fā)現(xiàn)違反責任制度的行為還遠遠不夠。同樣， 在發(fā)現(xiàn)違紀和失職失責行為問題上，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨問責條例》也缺乏行之有效的程序性規(guī)定。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量保障體系不夠完善，備案審批制度、清理評估制度還停留于紙面上。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量之所以有待提高，其原因在于：黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量保障體系尚不健全，不能形成完美的周而復始的自循環(huán)運動，立項、起草、備案審批、清理評估各個階段的制度之間尚不能互相呼應，各項制度的運作相互之間缺乏協(xié)調(diào)性。

實踐中對立項和起草工作及其制度建設比較重視，但對備案審批工作、清理評估工作及其制度建設的重視程度尚不夠。備案審批工作還沒有充分做到對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的依法審查，清理工作尚未制度化、規(guī)范化和程序化，科學的評估機制、評估方式、評估方法、評估標準、評估內(nèi)容尚未形成。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制定機制不十分科學，黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量有待提高。就規(guī)劃與計劃階段來說，立項科學論證制度尚未建立，立項工作機制缺乏制度化、規(guī)范化、程序化。

就起草階段來說，“誰制定誰起草”的制度雖然可以做到專門化，但不能做到專業(yè)化，沒有黨內(nèi)法規(guī)專家學者的積極參與，就無法從根本上解決科學化不足的問題?！罢l制定誰起草”的制度不僅會產(chǎn)生“閉門造車”的現(xiàn)象，而且還可能產(chǎn)生“利益立規(guī)”的問題發(fā)生，起草部門通過立規(guī)程序?qū)⑵洳块T利益融入法規(guī)。

就清理評估階段來說，清理和評估制度尚未制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化，尤其是科學的評估機制尚未確立。

（四）黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的參與制度不夠完善，民主立規(guī)程度不夠。習近平總書記指出，推進科學立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑。[4] 而參與制度已成為世界各國民主立法的重要方式，也被世界各國在立法實踐中廣泛應用。黨內(nèi)法規(guī)制定同樣應當貫徹民主參與原則。黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的參與制度包括黨內(nèi)參與制度和黨外參與制度，前者是指黨員參與和基層黨組織的參與，體現(xiàn)的是黨內(nèi)民主;后者是指專家參與和群眾參與，體現(xiàn)的是黨外民主和黨外智慧。

相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中雖然規(guī)定了黨員參與，但這項規(guī)定還比較概念化、抽象化，缺乏具體的配套制度或?qū)嵤┺k法?！包h內(nèi)法規(guī)制度是全黨意志的集中體現(xiàn)， 其制定過程理應充分吸取廣大黨員的意見， 反映他們的利益訴求。但在目前立法實踐中， 受各種條件的限制， 黨內(nèi)仍然缺乏切實保障廣大黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的步驟、辦法、程序和機制?！盵5] 而黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的基層黨組織參與的規(guī)定更是鮮有涉及。

相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中雖然也規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的專家參與、群眾參與和新聞輿論參與，但這些規(guī)定尚停留于概念層面。黨內(nèi)法規(guī)雖然調(diào)整的是黨內(nèi)各種關(guān)系，不調(diào)整黨外關(guān)系，不會影響到黨外自然人和各類組織的權(quán)利義務，但由于中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，其管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)又直接關(guān)系著治國理政的成敗，關(guān)系著中國的前途命運，關(guān)系著全國人民的福祉，因此黨內(nèi)法規(guī)制定過程應當吸收黨外的合理參與。但由于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的認識局限，黨外參與制度的抽象性且缺乏程序性規(guī)定，致使專家參與、群眾參與和新聞輿論參與還停留于概念上，尚未制度化、程序化，尚未發(fā)展到操作層面。

（五）黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)有待提高，立規(guī)的科學性程度不夠?？茖W立規(guī)包括兩個方面，一是內(nèi)容上的科學性，二是制定技術(shù)上的科學性?？茖W立規(guī)水平和制定技術(shù)不高是導致黨內(nèi)法規(guī)缺乏可操作性的兩個重要原因。從內(nèi)容上看，有的黨內(nèi)法規(guī)不尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，“制度創(chuàng)制時脫離實際或制度創(chuàng)制時綱領性與號召性的規(guī)范太多”，[6]導致黨內(nèi)法規(guī)制度在客觀上的“有法難依”。從表述上看，有的黨內(nèi)法規(guī)中還存在用語過于籠統(tǒng)、模糊甚至不規(guī)范，不夠準確和細化的問題，[7] 這是導致黨內(nèi)法規(guī)制度在客觀上“有法難依”的另一個原因。從系統(tǒng)性上來看，有些黨內(nèi)法規(guī)缺乏問題上的現(xiàn)實針對性和與其他黨規(guī)的協(xié)調(diào)性，導致執(zhí)規(guī)主體在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度時無所適從，這是導致黨內(nèi)法規(guī)制度在客觀上“有法難依”的第三個原因。由于制定黨內(nèi)法規(guī)制度不尊重規(guī)律、不科學表述、不注重系統(tǒng)協(xié)調(diào)，導致黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量不高，從而妨礙黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。

從制定技術(shù)上看，有的條款在法規(guī)規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)上不完整，有的黨內(nèi)法規(guī)在必要的程序性規(guī)定上存在缺失。法規(guī)規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)不完整表現(xiàn)在：規(guī)定了“禁止性”規(guī)定的行為模式，但缺乏相應的法律后果，即違反了禁止性規(guī)定沒有相應的責任條款。程序是執(zhí)規(guī)應當遵循的方式、方法、順序等的總稱?？茖W合理的程序設計是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實體規(guī)定的必要條件，然而，由于程序規(guī)定缺失，或現(xiàn)有的程序規(guī)定存在碎片化、簡單化和模糊化等問題，從一定程度上使黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行受阻，影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。

三、解決黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量問題的對策

提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，增強黨內(nèi)法規(guī)制度的科學性、系統(tǒng)性、適應性，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的規(guī)范前提。健全黨內(nèi)法規(guī)，完善黨內(nèi)法規(guī)體系，才能提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，提高黨的執(zhí)政能力、建設法治中國。[8] 提高黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量，要重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設，抓好制定流程管理，完善制定機制，貫徹科學立規(guī)、民主立規(guī)理念。

（一）做到兩個“并重”：黨內(nèi)法規(guī)三大體系建設“并重”，實體制度與程序制度“并重”。即使黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)十分完善，如果沒有與之相適應的高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系和有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系，那么可以肯定的是，黨內(nèi)法規(guī)制度永遠停留于“看起來很美”的紙上概念，守規(guī)、執(zhí)規(guī)、執(zhí)紀問責都只會是一句信誓旦旦的口號而已。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設上，不僅要重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建，而且還要重視同步構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系和黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系。通過不懈努力，構(gòu)建出體系完善、系統(tǒng)完備、整體協(xié)調(diào)、運行通暢、可操作性強的黨內(nèi)法規(guī)體系。

在黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系構(gòu)建方面，特別要重視實施機制和實施方法等程序性制度。好的實施機制和實施方法是達到理想的實施效果的重要制度安排。

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系構(gòu)建方面，加強黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度和巡視制度建設。責任制度和執(zhí)紀問責制度是黨內(nèi)法規(guī)制度的“牙齒”，其固然重要，但在如何發(fā)現(xiàn)違反黨規(guī)責任并應當受到紀律處分（或紀律處理）、應當被問責的行為問題上，程序性的制度安排必不可少。監(jiān)督檢查制度和巡視制度應成為發(fā)現(xiàn)違紀和失職失責問題的重要制度安排。無論哪種保障制度都不能成為巡視主體干涉被巡視單位的幌子，同時，監(jiān)督檢查主體和巡視主體在發(fā)現(xiàn)問題后，也要根據(jù)被發(fā)現(xiàn)問題的具體情況依法依程序進行處理，須將案件移送到有權(quán)處理的機關(guān)或部門，而不能超越職權(quán)范圍或違反程序亂處理。相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)應對監(jiān)督檢查和巡視的原則和內(nèi)容作出規(guī)定，監(jiān)督檢查主體和巡視主體應在實踐中不斷總結(jié)監(jiān)督檢查和巡視的機制、形式、方法等。

在程序性制度建設方面，把程序制度提高到與實體制度并重的地位。正義不僅要實現(xiàn)，還要以看得見的方式實現(xiàn)。而程序性制度正是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實體正義、提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的“看得見的方式”。程序性制度不僅有利于實現(xiàn)實體正義，其本身還具有重要的價值意義，程序?qū)τ趫?zhí)規(guī)者是一種義務，但對應的是，對于執(zhí)規(guī)對象和執(zhí)紀問責對象來說，它則是一種權(quán)利。程序先于權(quán)利，沒有程序則權(quán)利無以保障。提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力意在懲戒各種違反黨規(guī)責任和義務的行為，維護合規(guī)的各項黨內(nèi)權(quán)利，包括程序性權(quán)利。如果程序性制度不健全或執(zhí)規(guī)不規(guī)范，會影響到黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果，影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力?；诔绦蛐灾贫葘τ趯崿F(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實體正義的重要性，對于執(zhí)規(guī)對象和執(zhí)紀問責對象的重要性，對于提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要性，在制定黨規(guī)時，應加強黨內(nèi)法規(guī)程序性制度建設，做到程序規(guī)范和實體規(guī)范并重;在執(zhí)行黨規(guī)時，應嚴格遵守程序性規(guī)定，規(guī)范執(zhí)規(guī)和執(zhí)紀問責，不得侵犯程序性權(quán)利。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量保障體系，抓好全流程管理。從系統(tǒng)論視角，完善黨內(nèi)法規(guī)立項階段、起草階段、備案審批階段和評估清理階段四個階段的制度，每個階段自成一個小系統(tǒng)，四個階段形成一個大系統(tǒng)。每個小系統(tǒng)內(nèi)部的各項制度間應形成一個互相聯(lián)系、互相制約、互相促進的生態(tài)體系。四個小系統(tǒng)組成一個大系統(tǒng)，形成一個互相聯(lián)系、互相制約、互相促進的大的生態(tài)體系。制度生態(tài)達到完美的平衡，從而可以有力地提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。

為了提升黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，不僅要重視黨內(nèi)法規(guī)制定過程中每個階段的制度構(gòu)建，還要抓好每一階段的制度落實。不僅要重視起草階段的制度落實，也要重視立項階段、備案審批階段和實施后的評估和清理階段的制度落實。抓好立項階段的工作，要使“管黨治黨、治國理政”急需的黨內(nèi)法規(guī)列入制定議程。

做好備案審批工作，激活備案審批制度。在縱向上，避免黨內(nèi)法規(guī)同憲法和國家法律不一致，同黨章和上位階黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。在橫向上，避免與其他同位階黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突，解決與同位階的其他黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的協(xié)調(diào)問題。在內(nèi)容上，避免規(guī)定的內(nèi)容明顯不當，保持和提升黨內(nèi)法規(guī)的合理性和現(xiàn)實適應性。在權(quán)限和程序上，避免超越制定權(quán)限立規(guī)，避免違反法定程序立規(guī)。

（三）不斷完善并創(chuàng)新科學的黨內(nèi)法規(guī)制定機制，充分發(fā)揮制度效用。規(guī)劃階段，建立黨內(nèi)法規(guī)立項科學論證制度，使得立項工作機制形成制度化、規(guī)范化、程序化。從而做到應當立項的黨內(nèi)法規(guī)盡可能立項，不成熟的暫不立項。科學立項或科學訂立黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃需堅持三個原則：第一，合法性原則;第二，可行性原則;第三，科學性原則。[9]

起草階段，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)起草責任主體和起草實施主體制度相分離的制度，積極吸納黨內(nèi)法規(guī)專家學者參與到黨內(nèi)法規(guī)起草工作中來，一來可以充分發(fā)揮專家學者的專業(yè)化能力和水平，二來專家學者具有主體和利益上的中立性，可以避免立規(guī)主體通過立規(guī)為本部門爭取利益。

實施后的清理評估階段，一是建立黨內(nèi)法規(guī)的集中清理、定期清理和專項清理機制。黨內(nèi)法規(guī)清理要遵循一些原則，要以黨章為基本遵循，嚴格遵守憲法、法律，從體系、內(nèi)容上進行審查、分析和整理，審查黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合理性、適應性、沖突性、協(xié)調(diào)性等問題。通過對黨內(nèi)法規(guī)的清理，及時發(fā)現(xiàn)問題，并分別作出修改和廢止等決定。對那些落后的、不合時宜的黨內(nèi)法規(guī)制度條款進行修改，對整體上已經(jīng)過時的黨內(nèi)法規(guī)制度及時廢止。

二是創(chuàng)新評估機制，完善評估結(jié)果應用。做好評估工作，要使黨內(nèi)法規(guī)評估工作制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；！秷?zhí)行責任制規(guī)定》第十五條對黨內(nèi)法規(guī)的評估做出了原則性的制度規(guī)定，一是明確了評估的法定主體或責任主體即黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān);二是明確了五方面的評估范圍;三是明確了兩種評估方式即專項評估和一攬子評估。這些規(guī)定對今后開展評估工作和創(chuàng)新評估機制確立了依據(jù)。

第一，制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)評估辦法》。為了使評估工作制度化、規(guī)范化，增強評估結(jié)果的可信度，提升評估結(jié)果的應用性，筆者建議吸收各個地方《黨內(nèi)法規(guī)評估辦法》的成熟做法和實踐經(jīng)驗，適時制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)評估辦法》，建立健全黨內(nèi)法規(guī)評估制度，明確評估指導思想、評估原則、評估范圍、評估內(nèi)容、評估機制、評估標準、評估方式、評估方法、評估程序、評估結(jié)果應用等，構(gòu)建科學的黨內(nèi)法規(guī)評估制度體系。

第二，實行評估責任主體和評估實施主體相分離的制度。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的評估主體是責任主體，這是賦予評估責任主體的法定義務，評估責任主體可以自己評估，也可以委托第三方社會評估。也就是說，評估責任主體制度的確立，絲毫不影響在實際評估工作中委托第三方評估?；蛘邠Q句話說，黨內(nèi)法規(guī)確定了評估主體，但具體的評估機制是可以創(chuàng)新的，評估法定主體可以自主構(gòu)建科學的、中立的第三方社會評估機制，使黨內(nèi)法規(guī)專家學者參與到評估工作中來，形成制定主體的有權(quán)評估和第三方社會評估相結(jié)合的評估機制。

第三，強化評估結(jié)果應用性。根據(jù)評估報告，對那些與實踐不相適應的黨內(nèi)法規(guī)或條款，適時進行修訂和廢止，保持黨內(nèi)法規(guī)的與時俱進品格，提升黨內(nèi)法規(guī)的科學性，從而為提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提供規(guī)范基礎。

（四）科學立規(guī)，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量，提高黨內(nèi)法規(guī)制度可操作性?？茖W立規(guī)，首先要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。習近平總書記指出，科學立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。制定黨內(nèi)法規(guī)制度也要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，尊重“管黨治黨、治國理政”的客觀規(guī)律。科學立規(guī)的核心，在于制定黨內(nèi)法規(guī)要尊重和體現(xiàn)黨的制度建設規(guī)律，妥善處理數(shù)量與質(zhì)量、前瞻性與現(xiàn)實性等關(guān)系，確保黨內(nèi)法規(guī)適應黨的建設和黨的工作需要，經(jīng)得起實踐和歷史的考驗。[10]

科學立規(guī)，還要提升黨內(nèi)法規(guī)制度的針對性。要堅持問題導向，切實提高黨內(nèi)法規(guī)的針對性、及時性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，增強黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性，使每一部黨內(nèi)法規(guī)都切實管用。[4]

科學立規(guī)，還要不斷改進黨內(nèi)法規(guī)制度制定技術(shù)。在形式上，應嚴格按照于法周延、于事簡便的原則，提高黨內(nèi)法規(guī)制定水平，做到內(nèi)容詳實、措施管用，邏輯嚴密、表述準確，文字精練、格式規(guī)范，使制定出的黨內(nèi)法規(guī)更具有現(xiàn)實針對性和具體可行性，使黨內(nèi)法規(guī)真正成為“活法”，從而提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。[6] 在內(nèi)容上，“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不應存在制度模塊上的空白以及具體規(guī)范上的漏洞，應實現(xiàn)原則性規(guī)范與具體性規(guī)范、實體性規(guī)范與程序性規(guī)范、主體性規(guī)范與配套性規(guī)范、倡導性規(guī)范與懲戒性規(guī)范的均衡布局?！盵9] 在法規(guī)規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)上，借鑒法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)，法規(guī)規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)也應當由三部分構(gòu)成，即假定條件、行為模式和法規(guī)后果，對于禁止性條款務必要明確規(guī)定其法規(guī)后果。在體系上，提高制定技術(shù)，解決黨內(nèi)法規(guī)之間的相抵觸、不一致、相沖突問題，形成黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在協(xié)調(diào)。

（五）民主立規(guī)，建立并完善黨內(nèi)法規(guī)制定中的參與制度。黨內(nèi)法規(guī)制定需要貫徹民主立規(guī)理念，這是發(fā)揚黨內(nèi)民主的一個重要方面?！包h內(nèi)民主不僅需要黨內(nèi)樹立起民主的觀念、民主的作風，而且需要通過黨內(nèi)法規(guī)建立起民主的制度?！盵11] 民主立規(guī)理念的實現(xiàn)可以通過建立參與制度予以體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)制定首先要貫徹黨內(nèi)民主參與，即黨員和基層黨組織的參與，“黨內(nèi)法規(guī)的制定過程應向基層黨組織和普通黨員開放，以提高黨內(nèi)法規(guī)的民主性?！?[11]? “在黨內(nèi)法規(guī)建設過程中，理應建立基層黨組織和普通黨員的參與機制、 黨內(nèi)法規(guī)制定過程的信息公開機制以及黨內(nèi)法規(guī)的民主表決機制，以充分吸收基層黨組織和普通黨員參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中來，從而不斷提高黨內(nèi)法規(guī)的民主性，使黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)具有更加充分的民主基礎?！?[11]

黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，除了貫徹黨內(nèi)民主參與之外，還要吸收黨外民主和黨外智慧，建立和完善黨外的群眾參與和專家參與制度。

強化黨內(nèi)法規(guī)制度制定中的參與制度，一方面可以提高黨內(nèi)法規(guī)制度的現(xiàn)實適應性和執(zhí)行中的可操作性，另一方面可以充分反映全黨的意志和絕大多數(shù)黨員的利益，奠定黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的合法性基礎。

在黨內(nèi)法規(guī)制定的各個環(huán)節(jié)，強化黨員參與、基層黨組織參與的黨內(nèi)參與制度和專家參與、群眾參與的黨外參與制度。立項階段、起草階段、備案審批階段和清理評估階段，在不違反保密制度的前提下，都應當不同程度地引入?yún)⑴c制度。

創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的參與方式，通過座談、評估、公布法律草案等擴大黨內(nèi)和黨外有序參與立規(guī)的途徑，通過詢問、特定問題調(diào)查、備案審查等方式廣泛聽取各方面意見和建議。[4]

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責任編輯：徐慧楓