陳錦文

摘 要：隨著區(qū)域環(huán)境整體性治理的推進，改革和創(chuàng)新聯(lián)動治理機制的共識不斷增強。但區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的制度困境仍然阻礙著治理績效的提高。新公共治理視域中區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)為聯(lián)動機制復雜性影響治理目標協(xié)調(diào)，發(fā)展理念差異性導致治理責任錯位，網(wǎng)絡價值沖突性造成治理規(guī)范缺失。以發(fā)展維度分析和構建區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的可持續(xù)發(fā)展目標，運用政策整合推動可持續(xù)發(fā)展場景嵌入?yún)^(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理，從縱向整合、橫向整合、社會整合三個層面尋求區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的包容性機制，以期進一步驅(qū)動區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。

關鍵詞：可持續(xù)發(fā)展;區(qū)域環(huán)境治理;聯(lián)動治理;場景;政策整合

隨著區(qū)域一體化向縱深發(fā)展，應對區(qū)域環(huán)境污染等跨界公共事務主要基于新發(fā)展理念，運用區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制進行集體協(xié)作與共同行動，不斷推進區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理，如在城市群環(huán)境治理中，已經(jīng)形成了頂層驅(qū)動和自身拉動的雙層治理結構[1]。這是區(qū)域環(huán)境保護與生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，也是破解區(qū)域環(huán)境污染風險傳遞的關鍵所在。黨的十九屆四中全會提出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化須“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[2]。習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十次會議時強調(diào)，“現(xiàn)在要把著力點放到加強系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果，推動各方面制度更加成熟更加定型”[3]。因此，推進區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的前提與核心是如何使區(qū)域環(huán)境治理體系成為更具目標一致性、責任協(xié)調(diào)性、規(guī)范連貫性的制度運行系統(tǒng)，進而促進區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理績效的提升。

一、 問題的提出

區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的實質(zhì)是區(qū)域環(huán)境治理的多元主體與利益相關方為實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化，通過談判、協(xié)商、合作對區(qū)域環(huán)境公共事務進行集體行動的過程。近年來，區(qū)域環(huán)境治理的實踐呈現(xiàn)由分散化治理向整體性治理的轉(zhuǎn)變。其在治理要素、治理主體、治理結構三方面表現(xiàn)的主要特征是：從治理要素上看，注重制度要素和行為要素的綜合，尤其是正式制度的作用發(fā)揮和合作行為的功能強化;從治理主體上看，呈現(xiàn)政府組織、市場組織和民間組織等多元主體共建共治的格局;從治理結構上看，政府與其他治理主體之間的環(huán)式治理結構逐漸替代塔式治理結構。塔式治理結構以權力本位為價值基礎，政府是唯一的制度供給者，治理行為具有自上而下的特征。環(huán)式治理結構的價值基礎是合法性、責任性、透明性和回應性，制度安排體現(xiàn)為正式制度的不斷完善和非正式制度的作用越來越顯現(xiàn)，同時治理行為具有協(xié)調(diào)、合作和自治等特征[4]（p.232）。雖然地方政府在推動區(qū)域一體化戰(zhàn)略進程中，對不同層次、不同類別的環(huán)境聯(lián)動治理制度進行著不同程度的改革，在促進區(qū)域環(huán)境治理方面取得了一些階段性成果，但在提高聯(lián)動治理績效方面仍面臨一定的壓力。

俞可平提出，“治理就是政府、市場組織和民間組織等以公共利益為目標，依據(jù)一定的規(guī)則對社會加以調(diào)控，以期實現(xiàn)有秩序的公共生活的行為”[4]（p.220）。 因此，以善治為目標，政府、市場和社會有效聯(lián)動機制的構建可以從理論層面進一步完善區(qū)域環(huán)境治理體系，提高區(qū)域環(huán)境治理績效。因為善治即良好的治理，是旨在推動公共利益最大化的社會管理過程。其本質(zhì)特征是政府與公民對公共事務的合作管理，是政府與市場、社會的一種新穎關系[5]（p.102）。在區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理過程中，善治可以賦予公眾更多機會和權利參與政府公共政策活動過程，保障了公共政策對區(qū)域公共利益的維護和公共責任的承擔。湯學兵強調(diào)，新時代跨區(qū)域生態(tài)保護與環(huán)境治理聯(lián)動應著重構建“一體化共生”的組織模式和“對稱互惠共生”的行為模式，基于各地區(qū)發(fā)展差異建立聯(lián)動共生體系[6]。 王玉明分析跨域環(huán)境治理中政府合作的特征和路徑， 提出區(qū)域政府間開展環(huán)境領域的聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法是必然趨勢[7]。舒?zhèn)サ日J為，高效系統(tǒng)的政企聯(lián)動應急體系可以緩解或化解跨區(qū)域環(huán)境治理的矛盾與困境[8]。

有效的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理離不開合適的制度安排與運行?！爸卫淼暮诵牟皇墙M織或機構，而是制度，或者更形象地說是‘游戲規(guī)則?！薄皬V義的治理概念是機制的建立和運行。機制不僅是機構，而且是游戲規(guī)則，規(guī)定行為體在合作實現(xiàn)社會目標和解決可能出現(xiàn)沖突方面的責任。機制可以是實質(zhì)的政策、公共進程，甚至是自發(fā)的行為。”[9] 蔡嵐運用西方制度性集體行動理論分析區(qū)域地方政府環(huán)境治理的聯(lián)動策略，探尋提升聯(lián)動治理績效的可能路徑[10]。戴潔等針對區(qū)域?qū)用媛?lián)動政策相對欠缺的問題， 建議在環(huán)保基金、生態(tài)補償、環(huán)境信用體系等領域率先開展區(qū)域聯(lián)動試點[11]。戚玉則提出從區(qū)域環(huán)境公共利益最大化出發(fā)，基于角色認知與分工信任構建利益共享與補償?shù)膮f(xié)調(diào)機制，是多元聯(lián)動機制創(chuàng)新的關鍵[12]。

縱觀區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理實踐層面的改革或者理論研究的推進，從治理體系、治理方式、治理制度等不同維度探討的主要問題聚焦于以下幾個方面。一是基本目標，強調(diào)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的基本問題研究以實現(xiàn)與維護區(qū)域公共利益為最終目標。二是結構重組，注重區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的組織機構職能整合，提供高質(zhì)量的政策執(zhí)行與公共服務。三是關系績效，探索利益相關者的交互關系影響區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理績效的路徑。四是責任共擔，探討碎片化的治理過程中多元主體責任本質(zhì)特征與協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新。這些研究要點的提出體現(xiàn)了新公共治理理論強調(diào)的以更開放自然的系統(tǒng)關注區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的基本問題、組織結構、利益關系與責任機制等。它強調(diào)了目前區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的研究主要還是基于制度理論關注組織與環(huán)境的交互影響，并倡導通過多元主體加強組織與外部關系的協(xié)調(diào)和平衡。這一定程度上從組織、制度、行為等層面規(guī)范了區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的結構、秩序和方式。事實上，如何基于整體性和系統(tǒng)性思考分析聯(lián)動治理機制性梗阻的深層次原因，確保聯(lián)動治理體系中制度供給和運行的可持續(xù)性，才是推動區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理績效穩(wěn)步提升的關鍵。因此，本文從發(fā)展維度，以新公共治理的“可持續(xù)發(fā)展問題”為切入點，將場景嵌入?yún)^(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理，以政策整合為推進思路，進一步探索區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的包容性運行機制。

二、 新公共治理視域中區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的挑戰(zhàn)

隨著區(qū)域環(huán)境整體性治理的推進，改革和創(chuàng)新聯(lián)動治理機制的共識不斷增強。但是，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的制度困境依然阻礙著治理績效的提升。導致制度困境的原因主要涉及價值目標與制度規(guī)范的適應性、權力結構與制度運行的匹配性、參與協(xié)商與制度執(zhí)行的融合性等方面。其中特別值得重視的是，區(qū)域環(huán)境問題的多樣性、復雜性、關聯(lián)性、風險性等特征，使得現(xiàn)有治理要素和治理結構已不能滿足公眾對環(huán)境安全持續(xù)獲得感的需求。這對完善與創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理機制提出了更高要求。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的制度困境導致聯(lián)動治理績效難以持續(xù)提升，對此新公共治理理論提供了可行思路。

英國學者史蒂芬·奧斯本認為新公共治理是繼公共行政理論、新公共管理理論之后充分反映和把握公共政策實施及公共服務提供的各種現(xiàn)實的管理理論[13]（pp.8-10） 。這是因為，在一個日益碎片化的、跨組織的環(huán)境中，新公共管理對公共服務和公共服務組織的管理與治理進行掌控和貢獻的能力是有限和單維的[13]（p.5）。 一方面，新公共治理基于制度理論，關注制度與外部環(huán)境的交互關系，強調(diào)這種關系壓力既能為多元系統(tǒng)運行提供動能，又能對其加以限制;另一方面，新公共治理又基于網(wǎng)絡理論，關注組織間關系和過程管理，強調(diào)通過公共組織與環(huán)境間的交互作用來提高治理的效率。而新公共治理核心的資源分配機制是組織間網(wǎng)絡，其責任需要通過網(wǎng)絡內(nèi)部組織間和人際間的協(xié)商來決定（參見表1）。因此，我們須基于新公共治理的核心要素重新反思區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的制度困境及其成因。

（一）聯(lián)動機制復雜性影響治理目標協(xié)調(diào)

區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理也可以理解為區(qū)域成員地區(qū)基于公共規(guī)則的協(xié)調(diào)總和。其聯(lián)動治理機制有助于促進各成員地區(qū)協(xié)同合作并遵守公共秩序。當前治理實踐顯示，區(qū)域聯(lián)動制度通過加強信息的透明度、降低不確定性和交易成本，可以提高環(huán)境治理效果。而理論研究強調(diào)區(qū)域聯(lián)動制度能夠塑造區(qū)域環(huán)境治理的公眾認同和生態(tài)文化，進而影響成員地區(qū)的合作行為。因此，強化以區(qū)域聯(lián)動制度為核心的環(huán)境治理已成為當今區(qū)域一體化發(fā)展共識之一。由此一系列關于區(qū)域環(huán)境治理議題的政策文件、法律法規(guī)出現(xiàn)越來越多聯(lián)動制度的衍生現(xiàn)象。

這些聯(lián)動制度形成了一種“機制復合體”（regime complex），即“治理特定議題領域的一系列部分重疊的、非等級的制度”[14]，是“特定制度松散聯(lián)結而成的制度集”[15]。由于機制復合體導致機制復雜性（regime complexity）等問題，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理表現(xiàn)出碎片化和多中心特征。聯(lián)動治理的碎片化是指區(qū)域成員地區(qū)在不同范圍內(nèi)建構大量正式聯(lián)動機構，承擔制定政策、提供公共產(chǎn)品和服務等職責。聯(lián)動治理的多中心是指一些非正式跨區(qū)域聯(lián)動機構是由特定行為體自下而上建立的，以追求其自身組織目標為宗旨，缺乏中心協(xié)調(diào)機制。聯(lián)動治理的碎片化和多中心導致環(huán)境治理議題交叉重疊，相互間難以契合，這致使政策目標間缺乏有效的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

從治理的制度要素層面看，隨著區(qū)域環(huán)境治理中政府、市場和社會相互聯(lián)動的正式制度與非正式制度等多樣性制度結構的涌現(xiàn)，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理政策呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，包括基于區(qū)域一體化發(fā)展的政府與政府多邊聯(lián)動制度，或基于公私伙伴關系的政府與市場、政府與社會雙邊或多邊聯(lián)動制度等。區(qū)域環(huán)境治理的各種聯(lián)動制度安排一定程度上有助于區(qū)域環(huán)境治理問題的解決。但是，大量對區(qū)域聯(lián)動制度的建立、運轉(zhuǎn)及延續(xù)發(fā)揮重要作用的環(huán)境治理組織的存在，雖然構建了多元主體共建共治共享的大環(huán)保格局，但也使得治理主體相互間政策不協(xié)調(diào)問題突顯出來。例如，某成員地區(qū)的可行政策可能導致另一成員地區(qū)政策失效，某領域的有效政策可能引發(fā)另一領域的政策失靈。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理是一個系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等多個領域，亟需一個系統(tǒng)性、網(wǎng)絡化的機制來協(xié)調(diào)各地區(qū)、各領域的政策目標，促進區(qū)域環(huán)境治理制度體系的整體性構建。

（二）發(fā)展理念差異性導致治理責任錯位

環(huán)境治理的屬地管理原則導致地方政府即使在區(qū)域關系構建中也會緊緊圍繞地方利益推進。然而，區(qū)域一體化的加快發(fā)展和一系列區(qū)域性公共問題的日趨突顯，增強了區(qū)域成員地區(qū)的相互依存度和區(qū)域共同體意識。這使得原建立在屬地管理基礎上的環(huán)境治理體系顯現(xiàn)出一定的局限性。因此，注重多元主體多層次聯(lián)動的區(qū)域環(huán)境治理體系應運而生。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的基石是區(qū)域公共責任。因為有效的區(qū)域聯(lián)動治理要求各治理主體超越地方利益，以維護區(qū)域公共利益為責任。由此，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理帶來了地方利益與區(qū)域利益、屬地原則與區(qū)域公共性之間的沖突，進而引發(fā)區(qū)域環(huán)境治理的責任錯位，使區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理陷入困境。

本質(zhì)上講，區(qū)域環(huán)境問題的跨界性與基于屬地管理的解決途徑之間的矛盾使區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理陷入困境，即區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理制度在協(xié)調(diào)區(qū)域利益與地方利益之間難以取得突破性進展。由于區(qū)域環(huán)境治理不僅是一個生態(tài)環(huán)境問題，更是一個發(fā)展問題，直接關涉各成員地區(qū)的發(fā)展權益，所以在區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的政策制定與執(zhí)行中，成員地區(qū)一般會強化地方發(fā)展與地方利益的需求，弱化區(qū)域公共利益的維護與公共責任的承擔。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的基石——“共同但有區(qū)別的責任”原則面臨重大挑戰(zhàn)。各成員地區(qū)容易為了維護自身利益，推卸或逃避聯(lián)動治理責任，尤其是聯(lián)動治理的“強政策系統(tǒng)”與“弱政策系統(tǒng)”在責任與成本分擔問題上難以達成共識使得責任錯位日趨嚴峻。事實上“強政策系統(tǒng)”更應承擔起服務于區(qū)域公共利益、阻斷政策風險傳遞等責任。因為政策系統(tǒng)風險的傳遞源多發(fā)于聯(lián)動治理系統(tǒng)內(nèi)較為薄弱的環(huán)節(jié)。

從治理的行為要素層面看，只有將制度通過合作、協(xié)調(diào)、自治等行為過程付諸實施，才能真正落實制度目標。制度屬于政策工具，因為“工具在一般意義上包括諸如某種規(guī)則或者某種計劃活動。一種規(guī)則可以被看作是一種工具”[16]（p.203）。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的政策工具包含以法律法規(guī)為約束的強制工具、以市場化為特征的混合工具、以社會化手段為主的志愿工具等。依據(jù)普通發(fā)展學，發(fā)展思想的演變經(jīng)歷經(jīng)濟增長觀、現(xiàn)代化發(fā)展觀、綜合發(fā)展觀等。觀念決定行動，區(qū)域成員地區(qū)發(fā)展理念具有差異性，導致其政策工具選擇處于不同階段。“強政策系統(tǒng)”基于綜合發(fā)展觀理念多同時采用強制工具、混合工具和志愿工具，而“弱政策系統(tǒng)”受經(jīng)濟增長觀影響還處于從采用強制工具向采用混合工具轉(zhuǎn)變的階段。選擇不同政策工具的成員地區(qū)在參與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理時，對合作、協(xié)調(diào)和自治行為責任的理解會產(chǎn)生觀念偏差，繼而引起政府、市場和社會聯(lián)動的責任錯位。

（三）網(wǎng)絡價值沖突性造成治理規(guī)范缺失

當前，治理網(wǎng)絡是分析利益相關者之間合作關系的基礎，也是維系合作利益、實現(xiàn)關聯(lián)區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)聯(lián)動的有效機制[17]。治理網(wǎng)絡的快速發(fā)展促進了新的區(qū)域公共空間與環(huán)境治理議題的產(chǎn)生。因此，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的網(wǎng)絡議程與范圍也在不斷擴大。治理網(wǎng)絡作為驅(qū)動區(qū)域聯(lián)動空間發(fā)展的載體，在驅(qū)動經(jīng)濟快速增長的同時，也引發(fā)了治理風險的傳遞與管理問題。這引起了區(qū)域成員地區(qū)對治理網(wǎng)絡空間管理的重視，同時也促使社會反思如何保護“弱政策系統(tǒng)”免受政策風險傳遞的影響。治理網(wǎng)絡關系到成員地區(qū)的跨界利益與責任，是一項重要的跨界公共產(chǎn)品，僅靠各成員地區(qū)推行屬地管理顯然是不夠的。因此，在大數(shù)據(jù)時代的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理中，建立區(qū)域治理網(wǎng)絡的行為規(guī)范、構建區(qū)域網(wǎng)絡空間公共秩序迫在眉睫。

21世紀伊始，合作網(wǎng)絡是由行動者之間的相互依賴關系構成的空間體系，具有自組織和自我成長的性質(zhì)，在解決公共池塘資源的治理困境上表現(xiàn)出了絕對的優(yōu)勢，不同行動者依據(jù)自身的行動優(yōu)勢，通過網(wǎng)絡間的互動促進資源的有效配置[18]。 雖然治理網(wǎng)絡的空間管理問題得到了廣泛的重視，但是治理網(wǎng)絡的空間聯(lián)動還沒有形成完善的制度化合作框架。在區(qū)域?qū)用?，有關治理網(wǎng)絡聯(lián)動規(guī)范的制度安排非常缺乏，聯(lián)動結構還需要進一步完善?？傮w而言，缺乏一個統(tǒng)一有效的區(qū)域性網(wǎng)絡管理實體來處理與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理相關的網(wǎng)絡空間問題。在地區(qū)層面，治理網(wǎng)絡空間管理也需要進一步得到重視。如果成員地區(qū)在參與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理過程中，既沒有形成自身的程序性、制度化的合作框架，也沒有形成獨立集中討論這一議題的機制，那么區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理從某種程度上說還是處于聯(lián)動制度上的規(guī)范缺失階段。

從治理的價值要素層面看，政府、市場和社會關系的重大變革是由一定的價值需求推動的。合法性、透明性、責任性、回應性等價值需求推動了區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理規(guī)范的改革。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理規(guī)范是各成員地區(qū)行為體共同遵循的行為準則，其變遷也體現(xiàn)了對社會核心價值和規(guī)則認識的發(fā)展與變化。來自社會層面的價值規(guī)范在帶來一些新的價值理念的同時，也引起了治理網(wǎng)絡運行過程的復雜性和價值沖突性。參與聯(lián)動治理的各個行動主體常常通過增強互動性來調(diào)和相互沖突的價值理念和政策方案。但這種價值沖突往往使區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理過程很難跨越組織界限與層級界限。對于聯(lián)動治理網(wǎng)絡中的各個行動主體來說，信任是降低交易成本、促進學習和知識交流的重要因素。因為基于信任的治理網(wǎng)絡的基本功能是促進協(xié)商以及調(diào)和網(wǎng)絡成員之間不同的價值理念。但是，信任需通過行動主體間聯(lián)動規(guī)范的改進和全面的網(wǎng)絡管理才可以實現(xiàn)。

三、可持續(xù)發(fā)展：區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的場景

當前，我國區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理多采用“動員式”或“運動式”的治理形式。其治理效果以呈現(xiàn)短期效應為主。這與社會公眾對環(huán)境安全持續(xù)獲得感的需求之間存在較大差距。因此，如何推動區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的可持續(xù)發(fā)展是我們當今面臨的重要挑戰(zhàn)。從狹義層面看，我們理解區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理體系是一整套聯(lián)動制度的集合。而從廣義層面看，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理體系不僅包括制度，還包括涉及理念層面的價值取向，以及具體的政策行動。因此，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理不僅僅是政策如何制定、執(zhí)行或評估的問題，也不僅僅是政府、市場和社會三者如何聯(lián)動的問題。它是融入國家、區(qū)域與地方多層次治理體系中，呈現(xiàn)制度、治理和服務多重目標和功能，并兼具一定復雜性、交疊性、傳遞性、可持續(xù)性等特征的動態(tài)場景。

（一）區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理與可持續(xù)發(fā)展

自奧斯本把新公共治理作為一種概念化工具提出之后，國內(nèi)外學者也從組織、管理、關系、網(wǎng)絡等維度對新公共治理的內(nèi)涵進行了進一步闡釋。肖俊從組織維度提出新公共治理的原則與架構超越了官僚制，社會、市場和個人都可以是服務供給者[19]。竺乾威從管理維度認為新公共治理是21世紀初建立起來的一種管理模式和理論，它力圖將政治和技術即價值理性和工具理性結合起來，超越傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的兩分法[20]。Lafferty從關系維度提出許多國家為推動可持續(xù)發(fā)展，通過龐大的政策議程和交叉治理促進政策部門與社會行動主體之間更為復雜的相互交織與聯(lián)系。Laurence J.OToole等從網(wǎng)絡維度提出，“在新公共治理時代，公共項目實施和公共服務提供需要公共管理者與大量政府外部的利益相關者通過治理網(wǎng)絡互動及合作”[13]（p.303）。

事實上，新公共治理中可持續(xù)發(fā)展問題是治理理論和實踐的核心問題。在治理實踐中加快可持續(xù)發(fā)展目標的確立，有助于明確治理的基本問題與目標是維護公共利益，提高組織縱向和橫向職能整合的效率，建立以公共價值為基礎的公共責任共擔機制，構建多元主體參與治理的有效關系與評估方法。因此，從發(fā)展的維度，以可持續(xù)發(fā)展為問題導向，對提高區(qū)域環(huán)境治理績效的整合機制進行探索成為可能。托達羅指出：“發(fā)展必須被視為一個多維的進程。這一進程涉及社會結構、公眾態(tài)度和國家制度等方面的轉(zhuǎn)型。從本質(zhì)上講，發(fā)展必須意味著全面的變化，適應個人和全社會各個群體的多種多樣的基本需求和愿望，整個社會從普遍不滿的生活條件向物質(zhì)和精神條件更好的方向轉(zhuǎn)變。”[21]（p.12）發(fā)展需要制度創(chuàng)新與改革，旨在達到利益分配的公平與平等，使得社會、經(jīng)濟和政治結構與發(fā)展的需求相適應。參與式發(fā)展是現(xiàn)代發(fā)展理論的一個標志，其目的是要達成發(fā)展的公正、公平和使目標群體受益。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理是參與式發(fā)展的一種表現(xiàn)形式。其核心是對區(qū)域成員地區(qū)環(huán)境發(fā)展權的賦權，即對聯(lián)動治理的參與權力和決策權力的再分配，讓目標群體可以全面參與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的規(guī)劃、實施、監(jiān)測和評估等活動。

1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》報告中指出，“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展”[21]（p.9）。 因此，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理與可持續(xù)發(fā)展應堅持相互依存的基本原則，突破各地區(qū)、各領域或各部門的政策空間限制，在跨地區(qū)、跨領域、跨部門的多重聯(lián)動中綜合界定區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理問題，以擴大的政策空間關聯(lián)性形成各成員地區(qū)、各部門和各行動者的共同愿景，產(chǎn)生具有制度優(yōu)勢和治理效能的方案。但是，實踐中缺乏政策一致性的聯(lián)動治理依然存在。難以形成的整合性決策導致聯(lián)動機制缺乏協(xié)調(diào)性，從而無法達到可持續(xù)發(fā)展的要求。因此，可持續(xù)發(fā)展導向的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理實質(zhì)上是政府、市場和社會通過平等溝通、共同協(xié)商、建立伙伴關系、確立共同目標等持續(xù)協(xié)調(diào)和全面互動的治理生態(tài)場景。

（二）創(chuàng)設場景：驅(qū)動區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化

近幾年來，可持續(xù)發(fā)展與傳統(tǒng)發(fā)展方式的并存導致區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理推進受阻。聯(lián)合國關于《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱《2030議程》）提出的可持續(xù)發(fā)展目標增強了整合視角和方法的針對性，為區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理指明了方向，為找到能有效支持區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的模式和方法提供了動力?！?030議程》同時強調(diào)可持續(xù)發(fā)展目標的互聯(lián)性和整合性具有重要意義。因此，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理應基于可持續(xù)發(fā)展目標，厘清區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標和地方可持續(xù)發(fā)展子目標之間可能存在的政策協(xié)同效應與利益權衡關系。這可以進一步促進區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理過程中加強區(qū)域公共資源的配置，避免某成員地區(qū)為了加快推進環(huán)境治理而對其他成員地區(qū)產(chǎn)生不應有的政策風險傳遞;也可以確保各成員地區(qū)在諸多可持續(xù)發(fā)展領域中采取更為一致的行動，從而使區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理發(fā)展軌道更加穩(wěn)健。

創(chuàng)設可持續(xù)發(fā)展導向的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理場景是推進區(qū)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化的前提條件，也是建立政府、市場和社會有效聯(lián)動的制度體系和運行模式的出發(fā)點與歸宿。“場景”原意是指一些舒適物以組合的形式，共同創(chuàng)造出獨特的場景，這些場景賦予生活以意義、體驗和情感的共鳴[22]（pp.6-7）。因此，基于場景式思維的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理將促使制度、行為和價值等治理要素，政府、市場和社會等治理主體，塔式、環(huán)式和網(wǎng)式等治理結構產(chǎn)生更大的連接能力。其關注利益相關方物理位置上的集中、需求的集中、群體情緒及狀態(tài)的集中。每個利益相關方在任意的時間、地點都能構成一個特定的場景。正是這種連接給區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的組織重組、政策創(chuàng)新和模式重構帶來了契機。在當下區(qū)域一體化發(fā)展中，驅(qū)動區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化，需充分重視利益相關方的時間和空間關聯(lián)，在可持續(xù)發(fā)展的具體場景中尋求阻礙區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的機制性痛點。

有研究表明，發(fā)達國家政府結合經(jīng)濟、社會、文化等因素的場景創(chuàng)設，解決了過去一系列緊迫的公共問題。此外，如果場景作為不同欲望和偏好的影響因素出現(xiàn)的話，那么當欲望和偏好被固化成舒適物和活動時，場景就變成了他們產(chǎn)生強有力影響的原因;場景被描述得越明確，其影響力越強大[22]（p.12）。 因此，我們依據(jù)可持續(xù)發(fā)展目標將場景更加精細化，并將場景深植于區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的脈絡之中。其形成的政策工具和一系列概念將有助于我們更好地理解聯(lián)動治理機理。那么，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理將借助場景的力量提供更精準的公共政策與公共服務，推進區(qū)域制度優(yōu)勢向治理效能的快速轉(zhuǎn)化。因此，在區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理過程中，首先，政策制定者應基于當前面臨的主要挑戰(zhàn)，將“可持續(xù)發(fā)展”場景作為一個關鍵政策議題，闡釋場景的一般重要性。其次，在政策制定中思考如何識別和擴展場景，如何使場景更豐富，如何保護和關注場景，以增強區(qū)域成員地區(qū)的身份認同。最后，以可持續(xù)發(fā)展目標為標準測量與量化“區(qū)域”特質(zhì)，并最終將其轉(zhuǎn)化為特定的政策目標。

四、政策整合：為可持續(xù)發(fā)展服務的包容性機制

在區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理過程中，聯(lián)動整合機制框架的制定與實施可以加強區(qū)域與成員地區(qū)之間存在的內(nèi)部聯(lián)系，對區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理可持續(xù)發(fā)展至關重要。不同區(qū)域成員地區(qū)參與的需求使得區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的政策整合成為推動區(qū)域包容性治理的關鍵。包容性機制賦予區(qū)域成員地區(qū)平等的權利和機會，使其獲得共享的資源和服務。在政策科學中可以將“整合”理解為達到高度一致或最高一致的政策理想，抑或通過整合使特定問題的政策更加連貫的過程。運用政策整合是因為在政策制定過程中存在交叉問題，這些問題超越了固有政策領域的框架，并且無法與各個具體機構的職責一一對應[23]（pp.2-8）。因此，就區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理而言，政策制定時應系統(tǒng)考量政策目標與可持續(xù)發(fā)展目標之間的關聯(lián)性，政策執(zhí)行時應保持區(qū)域、地方等各執(zhí)行層面上的一致性，政策評估時應注重利益相關方的共同參與監(jiān)督。下面從橫向整合、縱向整合和社會整合三個維度分析區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的政策整合路徑。

（一）縱向整合：促進多級聯(lián)動治理目標一致

從縱向的治理層級看，將可持續(xù)發(fā)展目標融入各級政府政策體系中，可以推動聯(lián)動治理的本地化。但是，如何使各級政府的可持續(xù)發(fā)展行動超越地方層面進行有效結合？縱向政策整合是處理、協(xié)調(diào)和整合各級可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策挑戰(zhàn)的一種機制[23]（p.42）。為促進各層級治理目標的一致性，加強區(qū)域?qū)用娴目v向整合旨在通過對國家層面或地方層面的支持性行動來促進各級政府之間形成聯(lián)動治理效應并增強協(xié)調(diào)性。這有助于推動各級政府構建聯(lián)動治理的共同愿景和承諾，提高政策行動的有效性和影響力，提高區(qū)域公共資源分配效率，降低聯(lián)動治理的實施成本和風險。

第一，構建多級治理的協(xié)調(diào)機制。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的可持續(xù)發(fā)展需要建立強大的區(qū)域空間和組織體系，從區(qū)域?qū)用鎸Χ鄬蛹壷卫砟繕思右詤f(xié)調(diào)。通過縱向整合兩個或兩個以上的治理層級，使其彼此配合采取聯(lián)合決策或行動，相互協(xié)調(diào)取得共同成果。同時，各治理層級也通過縱向整合，在制定或?qū)嵤┞?lián)合政策時對彼此的優(yōu)先事項進行綜合考量。由于跨界的多級治理與協(xié)調(diào)機制不僅可以讓各級政府在交流與合作過程中提供觀點和信息，可以幫助其更好地設計區(qū)域戰(zhàn)略、政策和目標，也讓利益相關者得以參與決策和政策的落實過程，降低實施成本，提高治理效果。所以在政策制定方面，多級溝通和協(xié)調(diào)機制鼓勵將區(qū)域成員地區(qū)納入可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃中，這有利于加強區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的政策一致與協(xié)調(diào)，以及聯(lián)動進程的可持續(xù)性與連貫性。因此，在區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理過程中，應以可持續(xù)發(fā)展為目標框架，成立區(qū)域聯(lián)動委員會并使其作為國家與地方政府之間的傳動鏈，為各級聯(lián)動協(xié)調(diào)政策提供交流平臺。

第二，發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動網(wǎng)絡與協(xié)會功能。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理要求我們首先培養(yǎng)縱向整合行動所需的特定能力。地方政府的能力建設是為可持續(xù)發(fā)展目標本地化創(chuàng)造有利環(huán)境的關鍵舉措，也是加強縱向整合的前提條件。因此，能力較弱的成員地區(qū)應依靠區(qū)域聯(lián)動網(wǎng)絡和協(xié)會的強力支持，不斷提高參與聯(lián)動治理的能力。區(qū)域聯(lián)動網(wǎng)絡可以被理解為區(qū)域成員地區(qū)間或與其他行為體之間相互依賴的一種關系結構，其目的是幫助各級行為體履行自身職能。區(qū)域聯(lián)動網(wǎng)絡和協(xié)會在促進區(qū)域及地方戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策與可持續(xù)發(fā)展目標保持一致方面扮演著重要角色。其通過強化成員地區(qū)的政府職能，促進區(qū)域和成員地區(qū)可持續(xù)發(fā)展行動，進而為實現(xiàn)更有效的縱向整合創(chuàng)造條件。此外，區(qū)域聯(lián)動協(xié)會可以通過創(chuàng)建在線門戶網(wǎng)站、提供共享資源等加強知識共享與學習，促進區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的信息共享，推動成員地區(qū)各級政府參與縱向整合。

（二）橫向整合：基于戰(zhàn)略共擔聯(lián)動行動責任

從橫向的治理系統(tǒng)看，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的可持續(xù)發(fā)展目標，需要進行有效的跨部門橫向整合。這一定程度上可以解決可持續(xù)發(fā)展目標的交叉關聯(lián)性，以及不同目標之間的協(xié)同和權衡問題。現(xiàn)有治理實踐顯示，打破部門邊界來實現(xiàn)橫向整合依然是個難題。這就需要區(qū)域成員地區(qū)以制度性集體行動推動跨部門聯(lián)動合作，增強治理責任的共擔性與協(xié)調(diào)性。

第一，推進區(qū)域聯(lián)動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。這一方面為區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理指明了總體方向和優(yōu)先事項，另一方面從政策、規(guī)劃和管理層面協(xié)調(diào)區(qū)域聯(lián)動治理。區(qū)域聯(lián)動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略使得成員地區(qū)差異化政策目標得到共同理解，也使政府各部門認識到不同的政策措施如何共同促進可持續(xù)發(fā)展目標。融入?yún)^(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略根據(jù)公眾需求、優(yōu)先事項和資源配置，是“一系列協(xié)調(diào)機制和過程，共同產(chǎn)生一個綜合性和參與性系統(tǒng)，逐步形成可持續(xù)發(fā)展的愿景和目標，并協(xié)同實施和評價”[23]（p.22）的過程。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理應是可持續(xù)發(fā)展目標融入更廣泛的行動框架并發(fā)揮政策融合積極作用的過程?；诳沙掷m(xù)發(fā)展規(guī)劃中參與聯(lián)動治理的部門任務與責任得到明確規(guī)定，可持續(xù)發(fā)展目標的協(xié)調(diào)部門也得到明確的權力、權威和資源等授權。因此，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理過程中，可持續(xù)發(fā)展目標實施戰(zhàn)略需要設立權威性協(xié)調(diào)機構，明確跨部門規(guī)劃授權，協(xié)調(diào)不同部門的責任分擔。

第二，加強區(qū)域公務人員聯(lián)動責任。推動區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的可持續(xù)發(fā)展，首先需要參與聯(lián)動治理的行動者理解新的綜合性框架和優(yōu)先事項，突破屬地空間限制分享政策目標，掌握新的跨界工作方式和技能，進行跨部門信息和服務共享?？梢酝ㄟ^區(qū)域行政網(wǎng)絡化和區(qū)域輪崗制度，促進跨部門公務人員從習慣、文化、技能等方面提高對聯(lián)動治理的認知和執(zhí)行能力，使得區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的責任共擔得到充分理解。同時，開展有關跨部門橫向整合的教育培訓和認知項目，幫助公務人員建構如何與其他組織建立伙伴關系以及從共同目標中獲益的知識與能力體系。也可以通過區(qū)域治理的實踐訓練項目指引聯(lián)動治理的行動者構建組織結構、問責機制、預算框架和組織文化等。因此，促進區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理可持續(xù)發(fā)展須進一步加強橫向跨地區(qū)或跨部門的責任邊界梳理，防止橫向轉(zhuǎn)移責任的風險，促進聯(lián)動治理的責任協(xié)調(diào)性融入跨領域的思考和行動。

（三）社會整合：構建利益相關方的聯(lián)動伙伴關系

從全域的治理范圍看，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的政策整合過程需要依靠公眾參與的多部門和多層次合作解決問題。聯(lián)動治理的利益相關方參與不同部門、不同決策層次的流程和機制都可以影響治理的可持續(xù)發(fā)展。因為區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理要求政府與所有利益相關方采取協(xié)調(diào)一致的行動。這需要個人、組織和社會層面的行為進行網(wǎng)式治理結構的變革，即整合來自不同成員地區(qū)、不同行業(yè)的不同行為者的觀點。因此，基于參與的社會整合有助于區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的可持續(xù)發(fā)展目標得到共同理解并成為共識，通過利益相關方共同承擔公共責任增強治理規(guī)范的連貫性。這是構建未來整合愿景和戰(zhàn)略的關鍵所在。

第一，鼓勵聯(lián)動治理的利益相關方參與整合。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的利益相關方參與實施可持續(xù)發(fā)展對政策整合具有重要影響。參與不僅可以為決策者提供更好的信息，幫助決策者更好地確定優(yōu)先事項與需求，創(chuàng)建政策解決方案，而且可以通過加強政策評估過程的規(guī)范性改善政策績效，也可以通過加強知識、政策和技術的協(xié)同規(guī)范而提高政策影響力。另外，從流程的角度看，推進社會整合可以使政策整合的進程更具透明度和公信力，同時通過提供更多的知識和信息使政策整合更加有效。成功的社會整合需要對多個區(qū)域成員地區(qū)觀點進行平衡考慮，并解決參與者之間的權力和資源分配問題。因此，在選擇利益相關方時，應特別注意考慮基于可持續(xù)發(fā)展目標的政策整合的支持能力。

第二，推動利益相關方建立聯(lián)動伙伴關系。鼓勵和推動利益相關方建立聯(lián)動伙伴關系，有助于區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理過程中調(diào)動和分享知識、專長、技術和財政資源。這是政府、市場和社會治理規(guī)范連貫性的有益表達。利益相關方的聯(lián)動伙伴關系建立在共擔風險、共攤成本和互利原則的基礎上。因此，利益相關方的聯(lián)動伙伴關系在促進區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標方面有著不可忽視的作用。積極構建利益相關方聯(lián)動伙伴關系的制度框架，并以整體社會方式公開承諾，是增強治理網(wǎng)絡規(guī)范連貫性的有效途徑。同時，也可以通過可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)動伙伴關系平臺，使利益相關方更好地參與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的社會整合。這里有兩個問題值得考慮：一是聯(lián)動伙伴關系規(guī)范如何設定標準;二是聯(lián)動伙伴關系如何建立信任。這需要參與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理的利益相關方首先確定角色與責任，同時解決不同行動者帶來的不同的可持續(xù)發(fā)展目標和相關計劃的價值差異性，以及參與方式與整合預期結果不一致等問題。

五、結論

傳統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理以治理績效為目標導向，區(qū)域成員地區(qū)積極回應環(huán)境污染的跨界性與風險的傳遞性帶來的壓力，并基于公平與效率的價值取向追求聯(lián)動治理的權益和資源帶來的相對穩(wěn)定性，繼而去踐行區(qū)域公共責任。以可持續(xù)發(fā)展為目標導向，將場景通過政策整合嵌入?yún)^(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理是一種融合社會、經(jīng)濟和環(huán)境等多個維度的全方位轉(zhuǎn)型：考慮與場景相關的政策議題的利益相關方，促進不同區(qū)域成員地區(qū)具體行動者群體的利益一致性;圍繞利益相關方需求保持靈活變通，推動區(qū)域聯(lián)動伙伴關系的構建;積極向區(qū)域成員地區(qū)賦能，促進其完善環(huán)境治理和提升勝任力;加強區(qū)域聯(lián)動組織能力建設，助力新的政策工具和理念更深入地融入?yún)^(qū)域決策過程與決策體系。這有助于區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理在可持續(xù)發(fā)展層面實現(xiàn)聯(lián)合國《2030年議程》提倡的“高效、包容、有責任心”的制度目標，并確保各級的決策反應迅速，具有包容性、參與性、代表性和政策一致性[24]（p.108）。

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[責任編輯：張英秀]