董紅 王有強(qiáng)

摘 要：當(dāng)前在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護(hù)，主要表現(xiàn)為：流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，固定不變;流轉(zhuǎn)收益分配不合理;土地的農(nóng)業(yè)用途被改變;農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)被侵犯等。其原因主要為：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位;農(nóng)民權(quán)益保護(hù)相關(guān)制度不完善;基層政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的不當(dāng)干預(yù);土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系不健全等。為了加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益的保護(hù)，需要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地歸行政村一級(jí)農(nóng)民集體所有，并完善相關(guān)制度;減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的不當(dāng)干預(yù)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)與監(jiān)管;培育縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化服務(wù)環(huán)境等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民權(quán)益保護(hù);集體土地所有權(quán);土地流轉(zhuǎn)收益

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素，土地問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心。近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益活躍。中央先后出臺(tái)了一系列的政策和法規(guī)，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定不變的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓等多種方式流轉(zhuǎn)土地。這對(duì)保障農(nóng)村土地規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)民收入和土地資源配置效率等發(fā)揮了積極作用。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一個(gè)突出問(wèn)題是農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，這已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深入發(fā)展。研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，探究加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的對(duì)策措施具有重要意義。

一、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益受損的狀況

近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)深入開(kāi)展，取得了一定的成效，有力地促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展，提高了農(nóng)民收入，加快了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上還處于探索階段，加上受各種因素的影響，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。主要表現(xiàn)為：

（一）流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，而且固定不變

從整體上來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低。調(diào)查（在2018年6-9月，課題組在陜西的咸陽(yáng)、渭南、漢中三市就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研，共調(diào)查了12個(gè)村，調(diào)查對(duì)象為360個(gè)農(nóng)民。調(diào)查采取問(wèn)卷調(diào)查和訪談相結(jié)合的方式。文章中調(diào)查顯示的數(shù)據(jù)和資料都來(lái)自課題組的調(diào)研）顯示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格平均為每畝400～600元，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的流轉(zhuǎn)價(jià)格為每畝100～300元，個(gè)別經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)價(jià)格為每畝700～1 000元。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的滿意度，76.2%的農(nóng)民表示不滿意;11.4%的農(nóng)民表示很不滿意，兩項(xiàng)合計(jì)為87.6%?？梢?jiàn)，大部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不滿意。這直接影響了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性和土地流轉(zhuǎn)的持續(xù)性。另外，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是靜態(tài)的，在簽訂流轉(zhuǎn)合同時(shí)確定后，基本上不作改變，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整，使得農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的收益沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高得到相應(yīng)提高，必然影響農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

（二）流轉(zhuǎn)收益分配不合理

土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益被侵犯的一個(gè)重要表現(xiàn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)歸流出土地的農(nóng)民所有，村集體或者基層政府等無(wú)權(quán)參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配。以調(diào)查的某鎮(zhèn)為例，鎮(zhèn)政府為了促進(jìn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由鎮(zhèn)政府集中把農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，再出租給外來(lái)的種植大戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)種植蔬菜或者葡萄、櫻桃等果樹(shù)。鎮(zhèn)政府在流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地時(shí)，給農(nóng)民的流轉(zhuǎn)費(fèi)為每畝每年500元，而把土地出租給種植大戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)時(shí)，收取的租金為每畝每年1 000元。又如，江蘇省某市規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)行年租制的，流轉(zhuǎn)收益原則上按照政府20%、村集體40%、農(nóng)民40%的比例分配[1]?？梢?jiàn)，基層政府等在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中與農(nóng)民爭(zhēng)利，參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配。這顯然侵犯了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，將本來(lái)屬于農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益非法占有。

（三）土地的農(nóng)業(yè)用途被改變

有些種植戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)在流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地后，對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行非農(nóng)化利用，或者擅自在土地上建造永久性建筑物或者辦工廠[2]。調(diào)查顯示，19.2%的農(nóng)民表示在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。擅自改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，不僅違反了土地流轉(zhuǎn)法律和政策，而且對(duì)流轉(zhuǎn)土地的自然條件造成嚴(yán)重破壞。在流轉(zhuǎn)期限屆滿時(shí)，農(nóng)民恢復(fù)土地農(nóng)業(yè)用途需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。有的土地非農(nóng)化利用后受到的損害是永久性的，根本無(wú)法恢復(fù)。農(nóng)民即使恢復(fù)了土地的農(nóng)業(yè)用途，但利用該土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本將大幅度提高，從而導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益減少[3]?？梢?jiàn)，流入方對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行非農(nóng)化利用，間接損害了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

（四）知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)被侵犯

知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中享有的一項(xiàng)十分重要的權(quán)利。根據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有權(quán)按照自己的意愿決定是否流轉(zhuǎn)土地及流轉(zhuǎn)的方式等。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民享有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)等權(quán)利。例如，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民有權(quán)真實(shí)了解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，真正參與到土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，對(duì)流轉(zhuǎn)土地及流轉(zhuǎn)形式等有決策權(quán)等。但在實(shí)踐中，農(nóng)民的這些權(quán)益經(jīng)常被侵犯。例如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有經(jīng)過(guò)農(nóng)民同意，就將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)主體，或者直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，或者違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地。調(diào)查顯示，42.1%的農(nóng)民表示對(duì)土地流轉(zhuǎn)不知情，32.4%的農(nóng)民表示在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中沒(méi)有行使決策權(quán)，45.3%的農(nóng)民表示沒(méi)有參與土地流轉(zhuǎn)。這表明在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等權(quán)利不同程度受到侵犯或者被忽視。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益受損的原因

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)益被侵犯或者被忽視，其原因是多方面的。既有制度方面的原因，又有政府不當(dāng)干預(yù)的原因，還有市場(chǎng)化服務(wù)方面的原因。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確，所有權(quán)主體虛位

雖然現(xiàn)行《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《物權(quán)法》和最新的《土地管理法》等法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)作了相應(yīng)規(guī)定，確立了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有制度，但這些法律對(duì)農(nóng)民集體的范圍規(guī)定模糊不清。在我國(guó)，農(nóng)民集體包括小組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三級(jí)。農(nóng)村集體土地屬于哪一級(jí)農(nóng)民集體所有，法律沒(méi)有作出明確規(guī)定，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)被虛置，使農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制成為名義上的所有制，是沒(méi)有實(shí)際內(nèi)容的空殼。（1）農(nóng)民集體作為所有者，對(duì)農(nóng)村集體所有土地享有的占有、使用、收益和處分權(quán)很有限[4]，農(nóng)村集體所有土地的最終處分權(quán)始終掌握在國(guó)家（主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家來(lái)行使）手中。（2）村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織等事實(shí)上更多地是對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明確，所有權(quán)主體虛位，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等組織支配農(nóng)村集體土地、干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)等提供了可乘之機(jī)。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等組織正是基于農(nóng)村集體土地代表者的身份對(duì)農(nóng)村集體土地行使所有權(quán)，不當(dāng)干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)，如強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、越俎代庖非法流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地、參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配等，從而成為農(nóng)村集體土地的實(shí)際支配者和最大受益者，使農(nóng)民合法權(quán)益被侵犯。

（二）相關(guān)制度不健全

近年來(lái)，國(guó)家為了促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范進(jìn)行，出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》等政策性文件，還在多個(gè)中央一號(hào)文件中對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作了規(guī)定。這些法律法規(guī)和政策性文件有力地促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，但在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面存在不足。（1）對(duì)有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定比較概括?，F(xiàn)行法律法規(guī)和政策性文件對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)問(wèn)題規(guī)定的比較概括，尤其是沒(méi)有對(duì)土地流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)收益的分配、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)等問(wèn)題作出具體而明確的規(guī)定，為基層政府等非法干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了可乘之機(jī)，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)暗箱操作、侵占農(nóng)民利益等現(xiàn)象發(fā)生。（2）缺乏流入方經(jīng)營(yíng)能力評(píng)估制度和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定在土地流轉(zhuǎn)前，要對(duì)流入方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行評(píng)估，也沒(méi)有規(guī)定流入方要交納經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)保證金[5]。土地流轉(zhuǎn)后，如果流入方在經(jīng)營(yíng)方面出現(xiàn)失誤，不能履行合同，必然給流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民造成很大損失。造成損失后，又缺少有效的補(bǔ)償辦法。這加大了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保障。（3）缺乏流轉(zhuǎn)收益增長(zhǎng)機(jī)制[6]。在現(xiàn)行的制度框架下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)行收益固定不變制度，沒(méi)有建立流轉(zhuǎn)收益增長(zhǎng)機(jī)制，流轉(zhuǎn)價(jià)格在簽訂流轉(zhuǎn)合同時(shí)一旦確定基本不變，流轉(zhuǎn)期間內(nèi)也不再調(diào)整，農(nóng)民獲得的土地流轉(zhuǎn)收益沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而相應(yīng)提高。這顯然不能保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。

（三）基層政府的不當(dāng)干預(yù)

按照《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律的規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對(duì)承包地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)屬性，屬于用益物權(quán)，國(guó)家保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變。農(nóng)民對(duì)承包的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)是法律賦予的權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)堅(jiān)持“自愿、合法、有償”的原則。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是否流轉(zhuǎn)土地、流轉(zhuǎn)的面積、流轉(zhuǎn)的方式及流轉(zhuǎn)價(jià)格等由自己決定，任何人不得干涉。但從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的合法權(quán)益被不法侵犯。

第一，通過(guò)行政手段間接干預(yù)土地流轉(zhuǎn)。在這種模式下，政府并不直接干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，而是通過(guò)制定各種形式的規(guī)劃，例如設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園區(qū)規(guī)劃等，把農(nóng)民的承包地納入規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，讓農(nóng)民按照政府的意愿流轉(zhuǎn)土地[7]。以筆者調(diào)查的某鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)政府制定了“發(fā)展千畝設(shè)施農(nóng)業(yè)”規(guī)劃，然后以統(tǒng)一服從政府的千畝設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)劃為名，要求農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給有經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶（主要是外地種植大戶）和農(nóng)業(yè)公司。面對(duì)居于強(qiáng)勢(shì)地位的政府，農(nóng)民們不能抗拒，只好被動(dòng)接受，按照政府的意愿被迫流轉(zhuǎn)自己的承包地。

第二，直接參與土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種民事行為，其主體是流出方（農(nóng)民）和流入方（主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的種植大戶或者農(nóng)業(yè)公司），二者之間是一種平等主體之間的民事法律關(guān)系。政府參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但不是土地流轉(zhuǎn)的主體。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府的角色是服務(wù)者和監(jiān)督者，其主要職能是制定區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地流轉(zhuǎn)政策，提供土地流轉(zhuǎn)信息，為流出方與流入方提供服務(wù)，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的用途進(jìn)行監(jiān)管等。但從土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來(lái)看，有些地方政府出于“政績(jī)”的需要或者急于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)以及提高農(nóng)民收入的考慮，以流入方的身份參與土地流轉(zhuǎn)。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某縣在實(shí)施千畝蔬菜水果大棚示范項(xiàng)目時(shí)，縣農(nóng)業(yè)局以流入方的身份，通過(guò)租賃的方式從農(nóng)民手中流入承包地，與農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同?？h農(nóng)業(yè)局建成大棚后，再將大棚出租或者承包給有實(shí)力的種植大戶或者農(nóng)業(yè)公司。這顯然違背了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律和政策的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村土地在違背農(nóng)民意愿的情況下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（四）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系不健全

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要成熟的市場(chǎng)服務(wù)體系。成熟的市場(chǎng)服務(wù)體系不僅能夠?yàn)檗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序進(jìn)行，而且有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。從實(shí)踐來(lái)看，完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系還沒(méi)有形成，不能滿足土地流轉(zhuǎn)的需要，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的合法權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)。

第一，缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)中介組織。土地流轉(zhuǎn)的專業(yè)性比較強(qiáng)，需要完善的流轉(zhuǎn)中介組織提供專業(yè)化服務(wù)。目前，大部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比較分散，流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織很少，沒(méi)有形成成熟的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系。由于缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，難以在流轉(zhuǎn)雙方之間發(fā)揮牽線搭橋的作用，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)意愿卻找不到合適的流入方，或者需要土地的流入方找不到流出方的情形，土地流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)。即使實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)，主要也是在村內(nèi)、組內(nèi)或者親戚之間進(jìn)行[5]。這嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程度、規(guī)模和效率，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍，使土地資源的效益不能實(shí)現(xiàn)最大化。

第二，缺乏流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格主要受土地市場(chǎng)供求關(guān)系的影響。確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，不僅要考慮土地的自然因素，而且要考慮土地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素如土地的區(qū)位、土地的增值等。目前，大多數(shù)地方缺乏土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，沒(méi)有形成市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定帶有很強(qiáng)的主觀性和隨意性[8]。這種土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制對(duì)農(nóng)民很不利。因?yàn)椋谕恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民一方缺乏土地流轉(zhuǎn)知識(shí)，加上與流入方在信息和力量等方面處于不對(duì)稱地位，其土地流轉(zhuǎn)收益難以得到有效保護(hù)。

三、保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策建議

加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中刻不容緩的一項(xiàng)重要任務(wù)。只有加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，才能促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康、有序、快速發(fā)展。今后，應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀出發(fā)，在借鑒土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性采取一些必要措施。重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

（一）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的關(guān)鍵?？紤]到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中因土地產(chǎn)權(quán)不清晰，導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中合法權(quán)益得不到有效保護(hù)這一現(xiàn)實(shí)，有必要從立法上明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。（1）明確規(guī)定農(nóng)村集體土地歸村級(jí)農(nóng)民集體所有。理由如下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體范圍過(guò)大，監(jiān)督管理的成本比較高，不宜成為農(nóng)村集體土地所有者。村民小組組織不健全，管理比較渙散，職權(quán)比較模糊，無(wú)法承擔(dān)起農(nóng)村集體土地所有者的職責(zé)，基本上已經(jīng)被從農(nóng)村集體土地所有者范圍中予以排除。村級(jí)組織范圍大小比較合適，有健全的農(nóng)村基層組織——村民委員會(huì)，能夠代表農(nóng)民意愿獨(dú)立行使職權(quán)，適合充當(dāng)農(nóng)村集體土地所有者。建議修改相關(guān)法律，確立農(nóng)村集體土地歸村級(jí)農(nóng)民集體所有制度。（2）明確農(nóng)民不僅對(duì)農(nóng)村集體土地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且對(duì)農(nóng)村集體土地享有所有權(quán)。土地集體所有意味著農(nóng)村集體土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有，集體經(jīng)濟(jì)組織的每一個(gè)成員都對(duì)集體所有土地享有平等的所有權(quán)?？紤]到我國(guó)的實(shí)際情況，可以通過(guò)建立土地股份合作社的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)。具體規(guī)定為：以行政村為基本單元，把集體土地量化到集體經(jīng)濟(jì)組織每個(gè)成員名下，由持股農(nóng)民組建土地股份合作社，通過(guò)土地股份合作社的形式使農(nóng)民的集體土地所有權(quán)予以實(shí)現(xiàn)[1]。

（二）健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度

健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度是解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的一個(gè)重要方面?？紤]到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中因流轉(zhuǎn)相關(guān)制度不完善導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)益得不到保護(hù)的現(xiàn)實(shí)，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：（1）對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問(wèn)題作出具體而明確的規(guī)定。在《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)和相關(guān)的政策性文件中對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)收益的分配、流轉(zhuǎn)主體雙方的權(quán)利與義務(wù)等問(wèn)題作出具體而明確的規(guī)定，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供可操作性的依據(jù)。（2）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)流入方經(jīng)營(yíng)能力評(píng)估制度和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。為了保證土地流入方有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力，有必要建立土地流轉(zhuǎn)流入方經(jīng)營(yíng)能力評(píng)估制度。具體規(guī)定為：在土地流轉(zhuǎn)前，由縣級(jí)自然資源部門對(duì)土地流入方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估合格的，才能從農(nóng)民手中流入土地;如果評(píng)估不合格，不能流入土地。同時(shí)，規(guī)定土地流入方要向縣級(jí)自然資源部門繳納一定數(shù)量的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)保證金，以降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的風(fēng)險(xiǎn)，如果流入方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)失誤，對(duì)農(nóng)民造成的損失能夠通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)保證金進(jìn)行賠償，從而保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。（3）建立土地流轉(zhuǎn)收益增長(zhǎng)機(jī)制。建議規(guī)定土地流轉(zhuǎn)實(shí)行動(dòng)態(tài)價(jià)格機(jī)制，流轉(zhuǎn)價(jià)格在流轉(zhuǎn)期內(nèi)可以作相應(yīng)調(diào)整，保證農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地獲得的收益能夠隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高得到相應(yīng)提高。

（三）減少不當(dāng)干預(yù)，強(qiáng)化指導(dǎo)和監(jiān)管

為了減少政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的不當(dāng)干預(yù)，確保土地流轉(zhuǎn)體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，有必要規(guī)范基層政府的行為。（1）堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿原則。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的一項(xiàng)權(quán)利，任何人不得干涉或者侵犯，土地是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)多少及流轉(zhuǎn)價(jià)格等應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己決定。政府不得以任何理由強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)或者阻礙農(nóng)民依法自主流轉(zhuǎn)土地，也不得代替農(nóng)民作出流轉(zhuǎn)土地的決定。（2）強(qiáng)化基層政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)明確自己在土地流轉(zhuǎn)中的角色和地位，擺正與農(nóng)民的關(guān)系，始終以服務(wù)者、指導(dǎo)者的身份參與土地流轉(zhuǎn)，不能以流轉(zhuǎn)主體的身份參與土地流轉(zhuǎn)。（3）加大對(duì)流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管力度，防止土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)用途的改變。（4）明確法律責(zé)任，加大懲處力度。在法律中對(duì)政府不當(dāng)干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出明確規(guī)定，并加大懲處力度，以此來(lái)約束和控制政府不當(dāng)干預(yù)土地流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。

（四）培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化服務(wù)環(huán)境

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，只有充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，才能有效實(shí)現(xiàn)土地資源效益的最大化。培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化環(huán)境不僅有利于為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，而且有利于保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。（1）從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)市場(chǎng)化服務(wù)的需求來(lái)看，需要搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系，考慮到我國(guó)農(nóng)村各地的實(shí)際情況，建議建立縣鄉(xiāng)相結(jié)合的兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，在縣（縣級(jí)市）設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)所，為農(nóng)民提供專業(yè)化的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，以第三方的身份參與土地流轉(zhuǎn)，為流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)咨詢與法律服務(wù)等[9]。（2）建立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成和指導(dǎo)機(jī)制[10]?？紤]到我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，建議建立土地流轉(zhuǎn)政府指導(dǎo)價(jià)格制度。政府根據(jù)土地的自然因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素等確定土地流轉(zhuǎn)的參考價(jià)格，流轉(zhuǎn)雙方以政府確定的參考價(jià)格為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行協(xié)商。這樣，既能使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格方面有一定的話語(yǔ)權(quán)，又能避免土地流轉(zhuǎn)價(jià)格確定的隨意性和主觀性，從而保護(hù)了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的合法權(quán)益。

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