陳志廣，許書平，苗 琦

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

礦產(chǎn)資源是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也是國民經(jīng)濟發(fā)展的基石。改革開放40年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大成就，快速發(fā)展的奇跡離不開礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的支撐和保障[1]。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用離不開礦業(yè)權(quán)的設(shè)置與管理，采礦權(quán)為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用提供初始原料，探礦權(quán)為采礦權(quán)提供可采資源儲量。我國礦法及配套法規(guī)明確規(guī)定對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實行許可證制度，勘查、開采礦產(chǎn)資源必須依法申請登記，獲取勘查或采礦許可證，進而取得探礦權(quán)或采礦權(quán)。本文將在出讓制度發(fā)展、分級審批分類出讓、行政許可事項、審批登記現(xiàn)狀等方面總結(jié)我國探礦權(quán)審批登記的特征，分析當(dāng)前探礦權(quán)審批登記管理中存在的突出問題，并提出改革建議。

1 探礦權(quán)出讓制度發(fā)展特征

從建國初期至今，依據(jù)是否有償取得，我國探礦權(quán)出讓制度發(fā)展可劃分為兩個階段，即無償取得階段和有償取得階段[2](圖1)。

圖1 我國探礦權(quán)出讓制度發(fā)展演化簡圖

Fig.1 The development and evolution of prospecting rights transfer system in China

1.1 探礦權(quán)無償取得階段

此階段時間范圍為改革開放以前至1996年，如圖1所示，根據(jù)礦業(yè)權(quán)無償授予方式的不同又可進一步劃分為兩個階段。其中，國家統(tǒng)籌配置階段主要為改革開發(fā)以前至1986年，以1951年頒布的《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》為標(biāo)志；申請批準(zhǔn)(或稱申請在先)階段主要為1986年至1996年，以1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》為標(biāo)志。改革開放以前，我國的經(jīng)濟體制以計劃經(jīng)濟為主，礦業(yè)受其制約，礦產(chǎn)資源勘查和開采均由政府統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一配置，礦產(chǎn)資源勘查由國有地勘單位根據(jù)國家下達的勘查任務(wù)完成[3]?？辈楣ぷ餍纬沙晒?，由國家統(tǒng)一配置給國營礦山企業(yè)進行開發(fā)，礦業(yè)開發(fā)實行國有國營[4]。在此階段，我國并沒有真正實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓。改革開放后，隨著國民經(jīng)濟快速發(fā)展，國家對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)做出政策調(diào)整，各種經(jīng)濟類型企業(yè)均參與到礦業(yè)開發(fā)中，礦產(chǎn)資源的勘查開采行業(yè)得到迅速發(fā)展。為將探礦權(quán)管理納入法制軌道，國家1986年頒布實施的《礦產(chǎn)資源法》明確了探礦權(quán)的審批登記管理制度。同時,1987年頒布實施的配套法規(guī)《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》確立了探礦權(quán)以申請批準(zhǔn)的方式無償授予的審批登記制度。

1.2 探礦權(quán)有償取得階段

隨著我國改革開放不斷推進和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，為了適應(yīng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型要求，1996年國家對《礦產(chǎn)資源法》進行修正。修正后的《礦產(chǎn)資源法》確立了探礦權(quán)有償出讓制度。1998年頒布實施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》擴展了礦業(yè)權(quán)出讓方式，確定了探礦權(quán)可以通過招標(biāo)、投標(biāo)的方式有償取得。同時明確了國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的探礦權(quán)，應(yīng)收取價款。修正的礦法及配套法規(guī)頒布實施，標(biāo)志著我國礦業(yè)權(quán)有償出讓制度的初步建立。如圖1所示，依據(jù)有償出讓方式的不同，礦業(yè)權(quán)有償取得階段又可進一步劃分三階段。

第一階段(1996～2005年)以申請批準(zhǔn)出讓為主，探索招標(biāo)、拍賣、掛牌競爭方式有償出讓為特征。在我國礦業(yè)權(quán)有償出讓制度建立之初，礦法及配套法規(guī)并沒有明確礦業(yè)權(quán)招標(biāo)方式有償出讓的具體條件和情形，被認為是非強制性規(guī)定，此時探礦權(quán)出讓仍多以申請審批方式無償出讓。隨后原國土資源部印發(fā)多個規(guī)范性文件，完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度，豐富礦業(yè)權(quán)競爭性出讓方式和規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓行為。其中，《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發(fā)〔2003〕197號)明確了招標(biāo)、拍賣和掛牌三種競爭性出讓方式的適用范圍及不同出讓方式實施的基本程序，實現(xiàn)了三種競爭出讓方式的強制性規(guī)定。

第二階段(2006～2014年)以不斷強化招標(biāo)、拍賣和掛牌競爭出讓，增加協(xié)議出讓為特征。2003年之后，礦業(yè)權(quán)出讓制度建設(shè)不斷完善，礦業(yè)權(quán)出讓市場不斷規(guī)范，但在礦業(yè)權(quán)審批登記管理中仍存在問題，如大量低風(fēng)險易勘查的礦產(chǎn)資源被以申請審批方式出讓，造成了礦業(yè)權(quán)出讓和審批登記工作的混亂。根據(jù)2005年《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)〔2005〕28號)要求，原國土資源部制定了《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號)(以下簡稱“12號文”)，將礦業(yè)權(quán)出讓方式確定為申請批準(zhǔn)、招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議五種。同時，首次確立了按礦種風(fēng)險類型劃分出讓方式的探礦權(quán)管理辦法，進一步強化了探礦權(quán)的招拍掛競爭出讓。

第三階段(2015年至今)以全面推進招標(biāo)、拍賣和掛牌競爭出讓，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓為特征。 2013～2015年，國家對一些省(區(qū)、市)開展礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)ｍ棇徲嫞l(fā)現(xiàn)一些地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行招拍掛出讓管理政策，擅自擴大協(xié)議出讓范圍的違規(guī)行為。為規(guī)范礦業(yè)權(quán)競爭性出讓管理，2015年原國土資源部頒布實施《關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》(國土資規(guī)〔2015〕3號)(以下簡稱“3號文”)，進一步擴大市場競爭性出讓和嚴(yán)格協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)范圍。同年，國家推出《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出完善礦產(chǎn)資源使用制度，建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓方式，原則上實行市場化出讓。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，明確提出全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，除協(xié)議出讓等特殊情形外，對其他礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。隨后山西、湖北、江西等6省開展礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點工作，標(biāo)志著我國礦業(yè)權(quán)出讓制度進入全面推進競爭性出讓，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓的改革階段。

2 探礦權(quán)的分級審批與分類出讓特征

探礦權(quán)分級審批和分類出讓是我國探礦權(quán)審批登記管理制度的典型特征。探礦權(quán)分級審批制度是由礦法及其配套法規(guī)確定的，探礦權(quán)實行部、省兩級審批制度。其中石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)等34個重要礦種、跨省(區(qū)、市)、涉及海域和外商投資勘查4種情形由部級審批登記，其他情形由省級審批登記，同時還規(guī)定，部級審批登記機關(guān)可以授權(quán)形式下放審批權(quán)限給省級審批登記機關(guān)。在隨后的探礦權(quán)審批登記管理過程中，部通過規(guī)范性文件，對探礦權(quán)審批權(quán)限進行了多次調(diào)整，主要有2005年的《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2005〕200號)，根據(jù)礦種、投資金額及勘查面積將探礦權(quán)的審批登記權(quán)限進行了重新授權(quán)，二氧化碳、地?zé)?、硫、金剛石、石棉、礦泉水6個礦種、勘查面積小于30 km2煤炭、勘查計劃投資金額小于500萬元的油頁巖、金和銀等23個礦種以及勘查面積小于15 km2鎢、錫、銻和稀土4個礦種勘查審批權(quán)限下放至省(市、區(qū))，并明確規(guī)定省級審批登記部門不得再行授權(quán)；2007年的《關(guān)于調(diào)整鎢和稀土礦勘查許可證采礦許可證登記權(quán)限有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2007〕92號)，為進一步加強對鎢、稀土等優(yōu)勢礦種的管理，上收了鎢、稀土勘查許可權(quán)限，凡新申請的鎢、稀土勘查，一律由國土資源部審批登記；2010年的《國土資源部關(guān)于開展煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點的通知》(國土資發(fā)〔2010〕143號)，為進一步加強煤炭礦業(yè)權(quán)宏觀調(diào)控，轉(zhuǎn)變管理職能，采取“部控省批”試點方式，將黑龍江、貴州和陜西三省境內(nèi)煤炭勘查全部授權(quán)于省級國土資源主管部門審批；2017年，根據(jù)原國土資源部令第75號，山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省(區(qū))開展礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點，原國土資源部將石油、烴類天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢和稀土6個礦種以外的其他礦種全部授權(quán)省進行審批登記。

探礦權(quán)分類出讓的制度基礎(chǔ)是12號文和3號文兩個文件。其中，12號文提出按礦種勘查風(fēng)險進行分類的《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》，根據(jù)資源賦存特點和礦產(chǎn)資源勘查程度，依高風(fēng)險、低風(fēng)險和無需勘查三類以不同方式進行出讓。原則上，錳、鉻、釩、鈦、銅、鉛、鋅等79種高風(fēng)險類礦產(chǎn)的探礦權(quán)采用申請批準(zhǔn)的出讓方式，煤炭、石煤、油頁巖、油砂、天然瀝青等85種低風(fēng)險類礦產(chǎn)的探礦權(quán)采用招拍掛市場競爭出讓方式，石灰?guī)r(建筑石料用)、砂巖(磚瓦用)、天然石英砂(建筑、磚瓦用)、黏土(磚瓦用)和頁巖(磚瓦用)5種無風(fēng)險類以招拍掛市場競爭等方式直接出讓采礦權(quán)。12號文標(biāo)志著我國探礦權(quán)分類方式有償出讓制度的建立。3號文在探礦權(quán)分類出讓基礎(chǔ)上，按照“規(guī)范從嚴(yán)、逐步縮減”的原則，使協(xié)議出讓審批管理更加規(guī)范有效，確定了5種情形探礦權(quán)可采取協(xié)議出讓方式，包括國務(wù)院批準(zhǔn)的重點資源開發(fā)項目、省級人民政府批準(zhǔn)的大中型資源開發(fā)項目、老礦山接替資源找礦項目、利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域和整合或因整合需要擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的項目。同時，3號文取消了協(xié)議出讓申請批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，要求按照礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證權(quán)限進行審批登記。因礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點要求，在山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6省(區(qū))全面推進探礦權(quán)競爭性出讓，除協(xié)議出讓等特殊情形外，一律以招拍掛競爭方式出讓。

3 探礦權(quán)的行政許可事項及特殊要求

因油氣資源審批登記的特殊性，以非油氣資源(不含鈾礦)為例，依據(jù)礦產(chǎn)資源法及配套法規(guī)，我國探礦權(quán)行政許可事項分為新立、延續(xù)、保留、注銷和變更，其中變更包括擴大勘查范圍(含合并)、縮小勘查范圍(含分立)、變更勘查主礦種、變更探礦權(quán)人名稱和轉(zhuǎn)讓變更五種變更事項。探礦權(quán)新立審批登記的申請人應(yīng)為營利法人或者非營利法人中的事業(yè)單位法人，個別保護性開采特定礦種對申請主體進行了限制。申請登記實行統(tǒng)一的區(qū)塊登記管理制度，在設(shè)置探礦權(quán)時，要求必須按照以“經(jīng)度1分緯度1分”的基本單位區(qū)塊進行申請批準(zhǔn)，并不得超出規(guī)定的最大范圍。除與已設(shè)礦業(yè)權(quán)為同一主體等情形外，探礦權(quán)申請區(qū)域范圍原則上不得與已設(shè)礦業(yè)權(quán)垂直投影范圍重疊。探礦權(quán)新立有效期最長為3年，每次延續(xù)有效期最長不得超過2年，保留有效期以及每次延長保留有效期不得超過2年。探礦權(quán)延續(xù)原則上應(yīng)提高勘查階段，若在同一勘查階段多次延續(xù)，需縮減勘查面積，每次縮減的面積不得低于首次勘查許可證載明面積的25%，其中三種情形可不縮減面積，分別為財政全額出資、已設(shè)采礦權(quán)深部或上部屬同一主體和資源儲量評審備案地質(zhì)工作程度達到詳查及以上的探礦權(quán)。每個探礦權(quán)可保留3次，因不可抗力等特殊原因，可申請多次保留。探礦權(quán)注銷申請的前提條件是探礦權(quán)人依法完成地質(zhì)資料匯交。探礦權(quán)變更申請中，僅因轉(zhuǎn)采需要，探礦權(quán)可進行分立變更，且分立后，不得單獨變更主體?？辈橹鞯V種變更僅限于金屬類礦種變更為其他金屬類，條件為地質(zhì)工作程度應(yīng)達到普查及以上，且資源儲量經(jīng)評審備案。轉(zhuǎn)讓變更的前提是探礦權(quán)人持有時限符合要求，探礦權(quán)取得方式為申請批準(zhǔn)或招拍掛方式取得的，持有時限應(yīng)滿2年，若滿1年則需地質(zhì)工作程度達普查及以上，且資源儲量經(jīng)評審備案；探礦權(quán)取得方式為協(xié)議方式的，持有時限應(yīng)滿10年，未滿10年的，按協(xié)議出讓進行申請登記。

4 探礦權(quán)審批登記現(xiàn)狀及特征

我國非油氣有效探礦權(quán)總數(shù)自2010年以來持續(xù)下降，由2010年的34 700個減少至2018年11 900個，減少了66%。其中，2011～2016年，有效探礦權(quán)同比減少為6%～12%，2017～2018年有效探礦權(quán)減少明顯，同比減少分別為18%和30%(圖2)。在探礦權(quán)新立審批登記方面，我國非油氣探礦權(quán)新立數(shù)量自2010年以來總體呈下降狀態(tài)，由2010年的3 744個降至2018年的441個，總體減少了88%，其中非油氣23種戰(zhàn)略礦種(煤、鐵、錳、鉻、銅、鉛、鋅、鋁、鎳、鈷、鎢、錫、鉬、銻、鋰、稀土、鋯、鉑、金、銀、鈮、鍶、硫、磷、金剛石、石墨和螢石)由2010年的1 783個降至2018年的269個，總體減少了85%(圖3)，2017年和2018年同比減少最為明顯，分別減少48%和38%；在金屬礦產(chǎn)中，黑色金屬礦產(chǎn)(鐵、錳、鉻、鈦、釩)由2010年的387個減少至2018年的21個，減少了95%；有色金屬礦產(chǎn)(銅、鉛、鋅、鋁、鎂、鎳、鈷、鉬)由2010年的789個減少至2018年的88個，減少了89%；貴金屬礦產(chǎn)(金、銀、鉑)由2010年的496個減少至2018年的93個，減少了81%。如圖4所示，黑色金屬、有色金屬和貴金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)新立數(shù)量同比降低顯著，其中，2017年同比減少45%～65%，2018年同比減少37%～45%。

圖2 2010～2018年我國非油氣有效探礦權(quán)總數(shù)變化情況圖

Fig.2 The change situation of total non-oil/gas valid prospecting rights in China from 2010 to 2018

圖3 2010～2018年我國非油氣探礦權(quán)新立數(shù)量變化情況圖

Fig.3 The change situation of total new non-oil/gas prospecting rights in China from 2010 to 2018

如圖5所示，通過對2010～2018年我國探礦權(quán)申請事項數(shù)據(jù)分析，探礦權(quán)延續(xù)和變更申請占比較大，占60%～80%。其中探礦權(quán)新立和變更申請所占比例變化較為穩(wěn)定，新立申請占比6%～11%，變更申請占比25%～40%。探礦權(quán)保留申請呈逐年緩慢增長趨勢，由2010年的4%增長至2018年的15%。探礦權(quán)延續(xù)申請與注銷申請成反相關(guān)關(guān)系，延續(xù)申請呈較為明顯的減小趨勢，由2010年的51%減少至2018年的28%，注銷申請呈較為明顯的增長趨勢，由2010年的5%增長至2018年的27%。2010～2018年，全國探礦權(quán)新立、延續(xù)、保留、變更和注銷申請登記數(shù)量平均占比分別為8%、41%、7%、32%和11%。

圖4 2015～2018年我國金屬類探礦權(quán)新立數(shù)量變化情況圖

Fig.4 The change situation of total new metal prospecting rights in China from 2015 to 2018

圖5 2010～2018年我國非油氣探礦權(quán)申請登記事項比例變化情況圖

Fig.5 The change in proportion of non-oil/gas prospecting rights applications for registration in China from 2010 to 2018

5 探礦權(quán)審批登記存在的問題

5.1 關(guān)于探礦權(quán)審批權(quán)限

目前我國探礦權(quán)實行部省兩級審批，采礦權(quán)實行部省市縣四級審批，探礦權(quán)與采礦權(quán)審批權(quán)限不對等。同時管理部門以規(guī)范性文件形式，根據(jù)礦種、勘查投入、勘查范圍、位置等條件對審批權(quán)限又進行了調(diào)整和重新授權(quán)。在這個過程中出現(xiàn)了一系列問題，一方面市縣級政府為發(fā)展地方經(jīng)濟，設(shè)置大量與部、省發(fā)證探礦權(quán)重疊的采礦權(quán)，或越權(quán)發(fā)證，導(dǎo)致部分礦業(yè)權(quán)設(shè)置不符合相關(guān)規(guī)定，引發(fā)糾紛造成社會矛盾；另一方面依據(jù)勘查投入等條件進行部省審批權(quán)限調(diào)整，經(jīng)常出現(xiàn)部省間相互轉(zhuǎn)辦的情況，影響審批效率，增加申請人負擔(dān)。

5.2 關(guān)于探礦權(quán)出讓申請

當(dāng)前我國正在開展礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點，除國家財政全額出資外，探礦權(quán)出讓全部取消申請批準(zhǔn)，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓，全面推進競爭性出讓。同時，眾多非試點地區(qū)也參照試點政策全面推進探礦權(quán)競爭性出讓。受出讓政策影響，現(xiàn)階段探礦權(quán)新立數(shù)量減少顯著，其中煤、鐵、銅、鋁等23種重要礦種2017～2018年申請批準(zhǔn)、協(xié)議出讓和招拍掛三種方式出讓探礦權(quán)平均數(shù)與2013～2016年平均數(shù)相比，同比減少了56%、41%和76%，同時申請批準(zhǔn)方式出讓探礦權(quán)中，超過97%的為財政資金投入勘查的情形。目前的探礦權(quán)出讓形勢，一方面反映了目前的政策對探礦權(quán)出讓有較大的影響，社會資本投資勘探市場意愿顯著下降；另一方面指示了探礦權(quán)數(shù)量，尤其是探礦權(quán)新立數(shù)量明顯降低，必然會影響到探明資源儲量及采礦權(quán)數(shù)量，進一步影響我國資源戰(zhàn)略安全。

5.3 關(guān)于勘查許可證有效期限

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》明確規(guī)定非油氣探礦權(quán)新立最長有效期為3年，延續(xù)和保留為2年。隨著地表和淺表等易找礦的耗盡，眾多深部或隱伏的內(nèi)生和變質(zhì)礦床極大的勘查難度導(dǎo)致勘查周期變長，目前探礦權(quán)新立及延續(xù)有效期限已不能滿足當(dāng)前地質(zhì)勘查工作實際要求。 同時，通過本文探礦權(quán)申請事項數(shù)據(jù)分析，部、省主管部門辦理探礦權(quán)申請事項中延續(xù)和保留占比約為50%，表明行政機關(guān)在延續(xù)和保留申請事項中花費大量行政審批成本。

5.4 關(guān)于探礦權(quán)勘查階段和縮減面積

探礦權(quán)延續(xù)需提高勘查階段或縮減面積的管理政策，隨著礦政改革的推進，逐漸暴露出較多問題，一方面自2009年該項政策實施以來，大量未完成勘查工作的探礦權(quán)面臨勘查面積“被縮沒”的情況，處于不得不注銷探礦權(quán)的境地；另一方面眾多探礦權(quán)為不縮減面積，被動提高勘查階段，實際勘查工作與探礦權(quán)申報材料不一致，嚴(yán)重影響勘查成果資料的真實性。同時依據(jù)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革文件要求，取消勘查實施方案的評審，今后探礦權(quán)審批過程中，行政審批機關(guān)如何判斷探礦權(quán)提高勘查階段的合理性，也存在較大問題。

5.5 關(guān)于同一主體的探礦權(quán)與采礦權(quán)重疊設(shè)置問題

根據(jù)《國土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項的通知》(國土資規(guī)〔2017〕16號)的有關(guān)規(guī)定，在探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)后，探礦權(quán)人應(yīng)注銷原探礦權(quán)。同時《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》(國土資規(guī)〔2017〕14號)明確探礦權(quán)申請人與已設(shè)礦業(yè)權(quán)人為同一主體的情形，申請范圍與已設(shè)礦業(yè)權(quán)范圍可以重疊，即已有采礦權(quán)深部可以設(shè)立同一主體的探礦權(quán)。因探礦權(quán)范圍為二維，在實際審批登記過程中，無法實現(xiàn)探礦權(quán)在深度上進行分立，即探礦權(quán)在高程的維度上進行部分轉(zhuǎn)采。上述問題，一方面要求探礦權(quán)人一次性完成探礦權(quán)范圍內(nèi)深部所有資源的勘查工作且需達到轉(zhuǎn)采要求，使探礦權(quán)人面臨資金、技術(shù)和時間等多方面壓力；另一方面，若采礦權(quán)人實現(xiàn)已有采礦權(quán)的深部不斷進行勘查和轉(zhuǎn)采，則需要采礦權(quán)人不斷在采礦權(quán)深部新立和注銷探礦權(quán)，周而復(fù)始，增加礦業(yè)權(quán)人負擔(dān)，耗費行政審批成本。

5.6 關(guān)于探礦權(quán)審批登記效率問題

一方面受繁多的申請要件影響，探礦權(quán)人不能在探礦權(quán)有效期30日前完成申請材料的準(zhǔn)備，提出探礦權(quán)有效登記申請；另一方面受復(fù)雜的審批流程和“以批代管”的前置審查等因素影響，探礦權(quán)登記申請的審查工作耗時較長。以上審批登記效率問題導(dǎo)致探礦權(quán)人辦理延續(xù)、保留、變更等申請取得的勘查許可證，其實際有效時間已遠遠低于其證載時間，探礦權(quán)人合法權(quán)益無法保障。

6 探礦權(quán)審批登記改革建議

6.1 緊跟改革新形勢，落實改革新要求

探礦權(quán)審批登記制度建設(shè)應(yīng)緊密圍繞國家行政審批制度和“放管服”政府職能改革進行，落實改革的各項要求，在礦業(yè)權(quán)出讓制度試點基礎(chǔ)上，加大礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放，使部省兩級審批主管部門減少審批事務(wù)性工作，工作重點和更多行政資源要從以審批發(fā)證具體工作轉(zhuǎn)向創(chuàng)新宏觀調(diào)控制度建設(shè)、加強探礦權(quán)監(jiān)管和提供公共服務(wù)上來。豐富探礦權(quán)監(jiān)管有效措施，從探礦權(quán)原有審批登記的“重審批輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“輕審批重監(jiān)管”，從根本上杜絕“以批代管”。

6.2 加快修改《礦產(chǎn)資源法》，推進探礦權(quán)審批登記制度改革

“一法三令”是我國礦業(yè)權(quán)審批登記管理工作的根本法律法規(guī)依據(jù)，其頒布實施已二十多年，當(dāng)前與我國行政審批制度、“放管服”、生態(tài)文明建設(shè)、礦業(yè)權(quán)出讓制度和礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度等眾多改革政策存在諸多不符，加快推進《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)修改工作，理順探礦權(quán)與行政許可之間的關(guān)系，將現(xiàn)行探礦權(quán)審批登記中關(guān)于審批權(quán)限、出讓方式、出讓收益、有效期、礦業(yè)權(quán)重疊、申請要件等關(guān)鍵問題加以修訂，同時清理規(guī)范性文件，提高法律效力，全面依法行政。

6.3 完善出讓制度，激活社會資金的勘查投入

導(dǎo)致當(dāng)前非油氣探礦權(quán)出讓數(shù)量急速下降的原因較多，其中自2017年以來連續(xù)推出的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案和礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案是重要影響因素，前者明確全面推進探礦權(quán)競爭性出讓，后者確定對探礦權(quán)征收出讓收益。針對以上改革方案要求，首先應(yīng)在礦業(yè)權(quán)出讓改革試點工作的基礎(chǔ)上，盡快完善礦業(yè)權(quán)全面競爭性出讓制度，明確出讓工作細則，指導(dǎo)全國礦業(yè)權(quán)出讓工作，加快探礦權(quán)出讓進度；其次對礦業(yè)權(quán)出讓收益相關(guān)制度，尤其是《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)進行修改，考慮到地質(zhì)勘查工作的特殊性，做好新舊制度銜接，完善制度內(nèi)容，綜合考慮探礦權(quán)人自行出資勘查成果礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納的優(yōu)惠政策，保障探礦權(quán)人合法權(quán)益和投資收益，提振社會資金投資礦產(chǎn)資源勘查的信心。

6.4 優(yōu)化審批登記事項，簡化申請要件和審批流程

為落實簡政放權(quán)改革要求，提高探礦權(quán)審批登記效率，必須在審批登記事項、申請要件和審批流程三個方面加強改革力度。首先優(yōu)化審批事項，進一步減輕申請人負擔(dān)。探礦權(quán)根據(jù)礦種和國家有關(guān)政策，調(diào)整其延續(xù)、保留次數(shù)和期限，研究簡單礦種延續(xù)1次，復(fù)雜礦種可延續(xù)多次，同時每次延續(xù)時間從2年延長到5年；對于保留，根據(jù)不同情況，給予保留時限由1年至多年，減少審批頻次。同時將探礦權(quán)人名稱變更審批登記改為備案制，取消探礦權(quán)審批登記與勘查階段的聯(lián)系。其次依據(jù)改革文件要求，精簡審批要件，對部門規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定的申請要件盡可能予以取消。同時促進政府部門間、部門內(nèi)部信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，減少各類證明文件，如省級自然資源主管部門意見、協(xié)議出讓申請材料、礦產(chǎn)資源儲量評審意見書及備案證明、地質(zhì)資料匯交憑證等申請要件。最后在探礦權(quán)審查環(huán)節(jié)，改“串聯(lián)”審查為“并聯(lián)”審查，申請材料補正一次告知，避免多次補正，消除各類“以批代管”的“搭車”審查環(huán)節(jié)，壓縮審批登記時間提高審批登記效率。

6.5 加快信息化建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

近些年國務(wù)院下發(fā)了多個文件，力推“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提高行政審批效率，減輕申請人負擔(dān)。當(dāng)前礦業(yè)權(quán)審批登記信息化程度低、部門內(nèi)部與各部門間信息交流渠道不暢通是申請要件中存在大量證明材料和審查環(huán)節(jié)多、時限長的主要原因。一方面要優(yōu)先加快推行部門內(nèi)與部門間信息流通電子化、構(gòu)建便捷溝通渠道、最大程度公開基礎(chǔ)信息，進而促進減少審批要件中的證明材料；另一方面開發(fā)遠程申報系統(tǒng)，實現(xiàn)探礦權(quán)申請人遠程申請報件、補正等，真正實現(xiàn)改革要求的“一網(wǎng)通辦”“只進一扇門”和“最多跑一次”。

6.6 加快地勘行業(yè)信用體系建設(shè)，構(gòu)建探礦權(quán)人誠信制度

加快地勘行業(yè)的信用體系制度建設(shè)，在探礦權(quán)審批登記過程中采取申請人承諾制，減少審批事項和申請要件，重點在礦產(chǎn)資源勘查工作的監(jiān)管中落實承諾事項，將監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)或違反承諾事項的探礦權(quán)人納入行業(yè)黑名單，明確違規(guī)探礦權(quán)人處罰措施，同時，將行業(yè)誠信制度與社會個人誠信體系相銜接，將探礦權(quán)的直接相關(guān)自然人納入社會信用體系“黑名單”。 扎實推進信用監(jiān)管，以全面記錄和及時公示企業(yè)信用信息為基礎(chǔ)，建立政府各部門和社會各方面對礦業(yè)權(quán)人失信違法行為的連鎖響應(yīng)和聯(lián)動懲戒機制，提高礦政管理的透明度，有利于引入社會力量參與監(jiān)督，提高礦政管理的監(jiān)管效能，有利于推進地勘行業(yè)自律和礦業(yè)權(quán)人誠信制度建設(shè)。