馬長俊 胡仙芝

摘? 要： 中國的審管關(guān)系正在從分散審批走向集中審批，從審批監(jiān)管一體化走向?qū)徟O(jiān)管相對分離，從以前置審批為中心走向以事中事后監(jiān)管為重心。在審管關(guān)系轉(zhuǎn)型時期，觀察Y市設(shè)置行政審批服務(wù)局的改革實踐，發(fā)現(xiàn)審管分離并不會自然地向?qū)徆軈f(xié)同的良性互動轉(zhuǎn)變。本文以審管互動關(guān)系為研究對象，基于組織理論，按照目的、干預(yù)、組織環(huán)境對審管分離之后推進審管互動進行演進分析和邏輯解釋。在等級科層制的現(xiàn)代政府中，審管分離之后的利益與目的走向分化，出現(xiàn)部門理性和整體理性的背離，而權(quán)力（權(quán)威）協(xié)調(diào)和信息聯(lián)通是實現(xiàn)政府組織一致化理性的工具，審管互動的具體組織形態(tài)及其運作方式與所在環(huán)境密切關(guān)聯(lián)。為推進審管協(xié)同，需要在動力、機制、信息、文化等方面優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞： 審管分離;審管互動;目的;干預(yù);組織環(huán)境

一、問題的提出

黨的十八大以來，轉(zhuǎn)變政府職能是中國行政體制改革的邏輯主線之一，“放管服”改革則是全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”。“放”與“管”是車之雙輪，審批與監(jiān)管關(guān)系是放管結(jié)合的主要關(guān)系?！皩徟币辉~在中西方都是與“規(guī)制”或“管制”相對應(yīng)的[1]，事前審批本身就是監(jiān)管方式的一種，本文所討論的“監(jiān)管”是指除去事前審批的其他監(jiān)管方式。

從計劃經(jīng)濟時代走向市場經(jīng)濟時代，中國的“審管”關(guān)系正在從分散審批走向集中審批，從審批監(jiān)管一體化走向?qū)徟O(jiān)管相對分離，從以前置審批為中心走向以事中事后監(jiān)管為重心[2]。在審批與監(jiān)管關(guān)系破與立的轉(zhuǎn)型時期，推進“審管分離”成為地方政府的實踐選擇，即把行政審批權(quán)力和監(jiān)督管理職責(zé)分開，事前審批與事中事后監(jiān)管實行環(huán)節(jié)相對分離、權(quán)力相對分離?！皩徆芊蛛x”本質(zhì)上是行政職權(quán)的配置調(diào)整，體現(xiàn)出政府的分權(quán)特征。然而，“審管分離”只是起點，效果在于后續(xù)推動的“審管互動”，實現(xiàn)“審管協(xié)同”是審管良性互動的效果，造成“審管脫節(jié)”則是審管非良性互動的弊端?，F(xiàn)實中，審管分離是否會天然走向?qū)徆軈f(xié)同？如果不能，問題出在哪里？審管互動何以促進審管分離走向?qū)徆軈f(xié)同？這是本文試圖探討的主要問題。

二、基于行政審批權(quán)相對集中設(shè)置行政審批服務(wù)局的Y市實踐

“行政審批局”模式是將原行政審批機關(guān)的審批職權(quán)轉(zhuǎn)移給行政審批局，行政審批局原則上行使一級政府所有的審批權(quán)力，其人員在編制上自成一體，完全接受行政審批局的派遣、管理與考核，有助于打破“職責(zé)同構(gòu)”壁壘，形成職責(zé)分工合理、事權(quán)相對獨立、相互協(xié)調(diào)的新型府際關(guān)系[3]。相對于行政服務(wù)中心推進的在部門內(nèi)進行審管相對分離、審批服務(wù)集中于實體大廳或網(wǎng)上大廳，設(shè)立行政審批服務(wù)局在部門間實現(xiàn)審管分離程度較大，整合部門分割的行政審批資源交由實體承辦，完成審管關(guān)系的重構(gòu)。自2008年四川省成都市武侯區(qū)首創(chuàng)設(shè)立行政審批服務(wù)局，在全國最早探索“審管分離”行政審批模式以來，設(shè)置行政審批服務(wù)局“一枚印章管審批”的做法在全國地方實踐中不斷深化和擴大，特別是2018年啟動的新一輪機構(gòu)改革中，山東、陜西、河北等省市在市縣二級全面組建行政審批服務(wù)局，部分省市明確支持有條件的市縣和開發(fā)區(qū)設(shè)立行政審批局。從各地改革實踐來看，行政審批局的產(chǎn)生途徑有二：一是從地方政府原職能部門剝離相關(guān)審批職權(quán)成立新設(shè)部門;二是由作為地方政府派出機構(gòu)或事業(yè)單位的行政服務(wù)中心演化而來。

Y市是較早探索行政審批權(quán)相對集中、設(shè)立行政審批服務(wù)局的典型代表，將Y市的具體實踐放在推行審管分離的制度安排下考察，以求在微觀案例和局部經(jīng)驗總結(jié)中建立對審管分離關(guān)系的完整認知。

1.Y市推動行政審批權(quán)集中的歷程

Y市地處西部地區(qū)，2014年成立行政審批服務(wù)局，一局一章管審批，將26個市直部門涉及100多個科室的153類行政審批事項劃轉(zhuǎn)到該局7個業(yè)務(wù)處室負責(zé)，審批人員由580人減少為60多人。此后，各單位通過單位整體進駐辦公、行政審批處室整建制入駐、派駐人員設(shè)立窗口等方式在市民大廳辦理審批及服務(wù)事項，大力優(yōu)化審批流程，開展“三減兩優(yōu)”（減材料、減環(huán)節(jié)、減時限、優(yōu)流程、優(yōu)服務(wù)），實現(xiàn)“簡單事項立等審批、聯(lián)辦事項一口辦理、關(guān)聯(lián)事項一章多效、踏勘驗收統(tǒng)一勘驗”，依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”，推進線上與線下、網(wǎng)上到掌上的審批服務(wù)立體化。

2018年1月起，Y市行政審批服務(wù)局全面實施第二輪改革，發(fā)揮設(shè)立行政審批服務(wù)局的體制優(yōu)勢，緊扣如何讓服務(wù)對象辦事便利快捷這條主線，在解決企業(yè)注冊準入準營和建設(shè)項目報批兩個重點難題上集中發(fā)力，通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)的結(jié)構(gòu)重組和審批事項的過程優(yōu)化，促進審批事項化學(xué)融合，實現(xiàn)集中審批向集成審批轉(zhuǎn)變。主要做法：一是重新設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，實現(xiàn)辦事導(dǎo)向體制支撐。將內(nèi)設(shè)機構(gòu)從按政府組成部門設(shè)置改為按服務(wù)對象辦事設(shè)置，重設(shè)市場服務(wù)、項目立項審查、施工許可、勘察驗收、企業(yè)項目服務(wù)、業(yè)務(wù)督辦等處室。其中，市場一處負責(zé)企業(yè)注冊準入，市場二處負責(zé)企業(yè)準營即各類資質(zhì)許可辦理，集中破解企業(yè)注冊準入準營難題;按項目立項、施工、驗收三個環(huán)節(jié)設(shè)立立項審查處、施工許可處、勘察驗收處，集中破解建設(shè)項目報批難題。二是重塑商事服務(wù)流程，實現(xiàn)企業(yè)開辦一日辦結(jié)。聯(lián)合稅務(wù)、銀行等部門進駐市民大廳設(shè)置辦事窗口，將審批、刻章、開戶、繳稅等5家共6個環(huán)節(jié)整合到一條流水線上，辦理結(jié)果通過審管互動平臺推送給基層市場監(jiān)管部門、稅務(wù)所和銀行網(wǎng)點，開辦企業(yè)只需跑一次、一個工作日辦結(jié)①，成為全國企業(yè)開辦用時最短的城市之一。三是推進項目集成審批，實現(xiàn)報建30個工作日辦結(jié)。針對建設(shè)工程項目審批涉及部門多、環(huán)節(jié)多、互為前后置、串聯(lián)審批等突出頑疾，重塑審批流程，采取關(guān)鍵事項節(jié)點管控、一般事項并聯(lián)推進的審批模式，一表申請、一窗受理、一網(wǎng)流轉(zhuǎn)，集成審批、限時辦結(jié)，實行多評合一、多圖聯(lián)審、多驗合一等，建設(shè)工程項目從立項審查到施工許可平均用時30個工作日，在全國各城市位居前列。四是打通部門信息壁壘，實現(xiàn)“1+N不見面審批”。改造審批服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)處室信息共享，按照服務(wù)對象“辦成一件事”原則重設(shè)各類資質(zhì)審批，在企業(yè)開辦、市場準營、項目報批、施工許可、綜合驗收、企業(yè)項目服務(wù)等全面實現(xiàn)“1+N不見面”審批模式，辦事人線上或線下提交一套申請材料，同時激活多個事項辦理，同步取得審批結(jié)果，辦成一攬子事。

2.Y市審管互動關(guān)系的困難和挑戰(zhàn)

設(shè)置行政審批服務(wù)局，有效解決了行政審批職能分散、行政許可權(quán)力碎片化和行政審批質(zhì)量不高的問題，破除了部門審批利益的藩籬，為后續(xù)的深化改革提供了體制保障和基本前提?！皩徆芊蛛x”不僅是機構(gòu)改革，更是轉(zhuǎn)變政府職能，將原審批機構(gòu)的工作重心轉(zhuǎn)向本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)政策和行業(yè)標(biāo)準的制定和實施，組織推動事業(yè)發(fā)展，加強市場活動監(jiān)管，有效提供公共服務(wù)[4]。Y市成立行政審批服務(wù)局以來，將審批與監(jiān)管剝離，行政審批權(quán)集中于行政審批服務(wù)局，原職能部門承擔(dān)的審批職責(zé)、機構(gòu)編制、審批人員按照“編隨事轉(zhuǎn)，人隨事走”的原則整建制劃歸，力求監(jiān)管部門騰出精力加強事中事后監(jiān)管。隨后，通過“三定方案”、權(quán)責(zé)清單、建立“放管服”改革工作推進小組定期研究等制度性安排和建立行政審批和監(jiān)管信息互動系統(tǒng)（簡稱“審管互動平臺”）、項目驗收“多驗合一”“多評合一”“多圖聯(lián)審”等信息溝通與行動協(xié)調(diào)機制來推進“審管互動”。

然而，現(xiàn)實中的“審管互動”存在銜接不暢現(xiàn)象。首先，隨著審批權(quán)限的調(diào)整和審批人員的精簡，人力資源等行政資源配置向監(jiān)管部門釋放，監(jiān)管職責(zé)有所強化，監(jiān)管力量有所充實，但監(jiān)管任務(wù)增加、監(jiān)管力量補充仍受落后的監(jiān)管理念、監(jiān)管能力、監(jiān)管方式所制約，“不會管”“不善管”的問題突出。其次，審管互動平臺未能完全發(fā)揮實效，審管部門之間存在“雙向告知”不到位，行政審批服務(wù)局推送的審批事項不能得到監(jiān)管部門的及時回應(yīng)，一些監(jiān)管部門則反映推送的多為整體性、結(jié)論性信息，對流程性、專業(yè)性信息溝通不足。個別監(jiān)管部門停留在“文件對文件”式的審管信息交流和工作互動，條塊之間數(shù)據(jù)壁壘也較為突出。再次，盡管審批職能應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)，但仍有27項審批事項由各主管部門實施，這些主管部門進廳設(shè)置窗口只是承擔(dān)收件，收件拿回分頭進行專項審批，并沒有與行政審批服務(wù)局形成內(nèi)外統(tǒng)一規(guī)范要求、科學(xué)有效清晰量化的審批服務(wù)標(biāo)準和工作規(guī)程。最后，審管部門之間業(yè)務(wù)銜接不夠通暢，區(qū)縣監(jiān)管部門在監(jiān)管執(zhí)法時仍會讓已被行政審批服務(wù)局頒發(fā)了“云證照”的企業(yè)出具紙質(zhì)證照或重復(fù)提交證明，市場主體信用信息各自探索、認定各有標(biāo)準，建設(shè)項目全周期仍需多部門協(xié)調(diào)。

三、推進審管良性互動的邏輯：目的、干預(yù)、環(huán)境

“審管互動”看似是跨部門協(xié)同中的一般問題，其實也有其特殊性。審批和監(jiān)管有一定依存關(guān)系，就審管分離前后來看，審批與監(jiān)管從“體內(nèi)互動”走向“體外互動”，必然帶動利益的調(diào)整。Y市設(shè)立行政審批服務(wù)局力圖形成“集中審批+專業(yè)監(jiān)管”局面，中國的“放管服”改革要求從“嚴進寬管”轉(zhuǎn)為“寬進嚴管”“寬進善管”，集中審批的同時必然要求強化事中事后監(jiān)管，但Y市的實踐證明審管分離不會天然地向?qū)徆軈f(xié)同的良性互動轉(zhuǎn)變，這也是現(xiàn)階段國內(nèi)行政審批制度改革多遇到審管脫節(jié)矛盾的縮影。為什么會出現(xiàn)如此情況？審管互動何以促進審管分離走向?qū)徆軈f(xié)同？審管分離及審管互動具體模式受哪些情境影響？制度與組織的交互作用決定了制度變遷的方向[5]，本文將從組織理論出發(fā)，對審管分離之后的審管互動關(guān)系演進邏輯進行系統(tǒng)梳理和審視，試圖解釋以上問題。

1.目的層面：部門理性與整體理性的背離

巴納德、西蒙等從理性視角認為，組織是意在尋求特定目標(biāo)且具有高度正式化社會結(jié)構(gòu)的集體[6]。對組織進行系統(tǒng)研究的邏輯起點是它們的目的[7]。推進審管分離的邏輯起點是便利企業(yè)群眾辦事、優(yōu)化營商環(huán)境，行政審批制度改革和加強事中事后監(jiān)管的目的都在于營造和保障公平競爭的環(huán)境。根據(jù)馬奇和西蒙提出的組織決策模型，組織的目標(biāo)可以反映為以手段—目的鏈為特征的層級化目的結(jié)構(gòu)[8]，其中每一個層次既是其下級層次的目的，又是其上級層次的手段[9]。就“審管互動”而言，政府的總目標(biāo)是便利企業(yè)群眾辦事、優(yōu)化營商環(huán)境，在此目標(biāo)下進行審管分離只是為了更好滿足總目標(biāo)的實現(xiàn)手段;自上而下看，對政府而言的手段則是分派給政府子單位即部門的目標(biāo)，為了更好完成這一目標(biāo)，審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)、審批部門與監(jiān)管部門進行二元分離，分離后的審批部門和監(jiān)管部門各自以提升審批效能、提升監(jiān)管效能為具體手段，如圖1所示。

圖1 “審管互動”的層級化目的結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代政府是以分工與專業(yè)化原則設(shè)置的等級科層結(jié)構(gòu)，專業(yè)化分工的組織受追求工具性效率的技術(shù)理性與表現(xiàn)為規(guī)則、法規(guī)約束的形式理性所影響[10]，以其指導(dǎo)組織的行為。部門在推動技術(shù)理性和遵循形式理性過程中，必然會追求滿足其具體目標(biāo)的資源和權(quán)力，以維持和提升組織的存在價值和運行效能，在不受外界影響的條件下，部門對現(xiàn)實目標(biāo)及實際利益的關(guān)注大于對最終服務(wù)結(jié)果的關(guān)注，往往會演化為子目標(biāo)脫離了所要服務(wù)的更大范圍的目標(biāo)，如此造成子目標(biāo)與總目標(biāo)的目標(biāo)偏向或目標(biāo)置換，即出現(xiàn)部門理性和整體理性的背離。這種部門理性的關(guān)注最直接的體現(xiàn)便是部門框架內(nèi)的設(shè)權(quán)、控權(quán)、行權(quán)，“硬幣”的另一面也容易異化為部門自身的保權(quán)、截權(quán)、爭權(quán)，從而有悖于公共價值的整體理性實現(xiàn)。在推動審管分離之前，在健康養(yǎng)老、醫(yī)療康復(fù)、文化體育等領(lǐng)域，存在的進入門檻高、審批多、手續(xù)繁等問題和許多審批事項互為前置的現(xiàn)象則是各專業(yè)部門的部門理性和整體理性背離的具體反映。工作的分化也會導(dǎo)致利益結(jié)構(gòu)的變化，審管分離之后，原多元審批的矛盾轉(zhuǎn)化為審批與監(jiān)管的二元矛盾，矛盾的尖銳點也從多重政府部門與行政相對人之間轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟块T與監(jiān)管部門之間。分設(shè)的審批部門和監(jiān)管部門追求提升其專業(yè)效能的資源和權(quán)力，從而會造成部門利益化的結(jié)果，不僅在話語權(quán)和行政資源上進行競爭，還往往會發(fā)生設(shè)租尋租、迷戀權(quán)力、自我保護、裹挾改革，違背了創(chuàng)建審管分離的總目標(biāo)。任何利益主體必然有其利益訴求，巴達赫也強調(diào)合作行動者追求的目的有職業(yè)目的、官僚目的、價值創(chuàng)造目的三類，合作潛在對象不僅有增進公共利益的價值創(chuàng)造目的，還有包含舒適、收入、安全、地位、聲望等群體職業(yè)目的，以及旨在保護或提升所在組織資源的經(jīng)濟、地盤、自主權(quán)、責(zé)任等官僚目的[11]。按照部門理性的邏輯，在不受到外界激勵作用的條件下，部門會優(yōu)先選擇職業(yè)目的和官僚目的，而不是價值創(chuàng)造目的，例如部門負責(zé)人傾向于把可能會產(chǎn)生麻煩的問題置于自己的掌控之中。專業(yè)化程度越高的部門，官僚目的越強，其對維護和提升部門資源和權(quán)力的意識更為強烈。

通過以上分析，可以推斷審管互動關(guān)系的實質(zhì)性取決于部門所追求的具體目標(biāo)，由于組織內(nèi)外的目標(biāo)多元，審管分離并不會通過組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)直接推動審管良性互動。相反，在無激勵因素（或壓力傳導(dǎo)）的介入下，審管分離后的審批與監(jiān)管部門可能會偏離審管互動最初設(shè)計的目的，走向部門利益，即利益與目的走向分化，從而出現(xiàn)部門理性和整體理性的背離。由此，推進審管協(xié)同的關(guān)鍵是讓相關(guān)利益主體在追求主要目標(biāo)和多種次級目標(biāo)之間的平衡上達成共識并保持共識，需要采取行動給予協(xié)調(diào)并促進共識行動的形成。

2.干預(yù)層面：權(quán)力與信息的干預(yù)

既然部門理性與整體理性不一定必然一致化，如何促進審管分離走向?qū)徆軈f(xié)同，需要干預(yù)因素的介入?？疾靁市審管互動關(guān)系的實踐案例，從審批部門的設(shè)置重組，到審批事項的內(nèi)部流轉(zhuǎn)、并聯(lián)審批，都是依靠權(quán)力協(xié)調(diào)、信息聯(lián)通來實現(xiàn)縱向?qū)蛹壵蜋M向職能部門之間的有效整合，權(quán)力與信息是促進審管關(guān)系進行結(jié)構(gòu)變革、功能整合和業(yè)務(wù)協(xié)同的核心因素。為此，審管分離之后的“審管互動”邏輯走向如圖2所示。

圖2 “審管互動”的走向示意圖

（1）權(quán)力因素的協(xié)調(diào)

權(quán)力是政府體制的內(nèi)在要素，行政審批制度改革本身就涉及行政審批權(quán)配置解構(gòu)與重構(gòu)的過程，帶來行政方式、行政流程、資源配置等一系列變化。設(shè)置行政審批服務(wù)局，通過體制的制度性賦權(quán)，打破地方政府原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，推動行政審批權(quán)的相對集中，進而實現(xiàn)相關(guān)利益主體間的權(quán)力關(guān)系調(diào)整。而這種權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，既可能是向心的統(tǒng)一，也可能是離心的分散，特別是橫向的權(quán)力意志統(tǒng)一需要建立在一定博弈基礎(chǔ)上的相互協(xié)調(diào)來解決。行政職權(quán)配置是審管分離的起點，也是建構(gòu)新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制過程的動力源。以Y市為例，Y市行政審批服務(wù)局的主要職責(zé)如圖3所示，實際上對外協(xié)調(diào)的機構(gòu)包括職能部門（具體可分為駐廳部門和不駐廳部門）與縣（市）區(qū)，即在地方政府的橫向結(jié)構(gòu)與縱向結(jié)構(gòu)之間進行權(quán)力關(guān)系調(diào)整，以集權(quán)帶動減權(quán)放權(quán)和配權(quán)分權(quán)，不但實質(zhì)推動審批業(yè)務(wù)全鏈條要素的集約集成，并且直接促進包括實體大廳、線上門戶（含網(wǎng)上大廳、掌上大廳等）、市縣各區(qū)門戶等構(gòu)成的“一扇門”體系相互補充、相得益彰，所以設(shè)置行政審批服務(wù)局遠比傳統(tǒng)的行政服務(wù)中心模式在審管分離方面改革力度更大、權(quán)力關(guān)系調(diào)整更深。政府權(quán)力結(jié)構(gòu)實際上是一種特定的權(quán)威結(jié)構(gòu)[12]，推動機構(gòu)變革和職能轉(zhuǎn)變的過程往往需要權(quán)威的介入，尤其是等級科層制所需要的職務(wù)權(quán)威和組織權(quán)威。在Y市設(shè)立行政審批局前后，由于涉及劃歸各類審批事項的部門較多、改革直接碰觸部門利益調(diào)整，所以由地方政府行政首長（即“市長”）牽頭發(fā)揮組織協(xié)調(diào)者的職務(wù)權(quán)威;在后來的運行過程中，成立了市長任組長、分管副市長任副組長的“放管服”改革工作推進小組發(fā)揮協(xié)調(diào)機構(gòu)的組織權(quán)威。新舊審管關(guān)系“破”與“立”也是相關(guān)利益格局的“破”與“立”，相互監(jiān)督制約和相互依賴協(xié)調(diào)并存，在這一中間階段，行政審批服務(wù)局需要依托職務(wù)權(quán)威和組織權(quán)威，并結(jié)合其制度性賦權(quán)，進行對內(nèi)的制度設(shè)計完善和對外的協(xié)調(diào)配合保障，承擔(dān)好統(tǒng)籌各類審批事項和規(guī)范行政審批行為的組織使命，促進審批部門與監(jiān)管部門在追求主要目標(biāo)和多種次級目標(biāo)之間的平衡上達成共識，地方政府的行政職權(quán)也在這一過程達成其設(shè)定的整體性目標(biāo)，并實現(xiàn)既定目標(biāo)調(diào)動資源的最大效應(yīng)。

圖3 Y市行政審批服務(wù)局與相關(guān)行政主體權(quán)力關(guān)系

權(quán)力運行的一條基本原則是權(quán)責(zé)對等，審管分離，即將行政職權(quán)分割為審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)，而權(quán)力分割就會帶來責(zé)任分割，現(xiàn)實中審管互動關(guān)系的一個突出困境表現(xiàn)為權(quán)責(zé)錯位，由此導(dǎo)致審管割裂。就監(jiān)管部門而言，推行行政審批權(quán)相對集中，其本身的審批權(quán)與保有的監(jiān)管權(quán)進行分離，理應(yīng)相關(guān)責(zé)任有所調(diào)整，監(jiān)管部門隨著讓渡原有的審批權(quán)可能會降低部分責(zé)任意識或囿于“誰審批誰監(jiān)管”的思維定式，那么監(jiān)管部門和審批部門的爭議就在于各自的責(zé)任范圍。審管分離后，審批權(quán)的集中性與監(jiān)管權(quán)的分散性成為審管關(guān)系的基本形態(tài)，但審批權(quán)的相對集中對應(yīng)的只是審批責(zé)任的加強，并不意味著監(jiān)管權(quán)力的集中，也就不是原主管部門監(jiān)管責(zé)任的自然讓渡。審管互動中明確“誰審批誰負責(zé)、誰主管誰監(jiān)管”是理順各自責(zé)任的根本?！罢l審批誰負責(zé)”旨在確定審批的責(zé)任主體，對辦理審批事項的審批行為及后果負責(zé);同時，審批在本質(zhì)上是一種前置監(jiān)管，關(guān)注重點是行政相對人是否滿足依法設(shè)定的要件，給出審批結(jié)果即意味著前置監(jiān)管的結(jié)束，轉(zhuǎn)入事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，實現(xiàn)監(jiān)管的序貫性。“誰主管誰監(jiān)管”旨在指導(dǎo)監(jiān)管權(quán)的合理配置，既包括前置審批后的監(jiān)管，即審批部門對應(yīng)該依法審批的事項批準后，納入主管部門的事中事后監(jiān)管;也包括沒有審批的監(jiān)管，即對不需要審批的事項則由主管部門直接負責(zé)監(jiān)管，這也是其法定行政管理權(quán)所對應(yīng)的監(jiān)管隨附義務(wù)。只有審管各自權(quán)責(zé)歸位，才能為審管互動關(guān)系走向?qū)徆軈f(xié)同奠定前提。

（2）信息因素的聯(lián)通

信息流動是組織結(jié)構(gòu)之間、功能之間、主體之間有機協(xié)調(diào)和整合的關(guān)鍵，信息資源就是為組織或制度運行提供溝通和協(xié)調(diào)的內(nèi)容及媒介。對信息的收集、傳遞、存儲和追溯是組織最重要的活動[13]。愈是現(xiàn)代化的政府體系，信息的流動過程在政府過程中的地位就愈益重要[14]。信息的傳遞與處理關(guān)系著政府決策和執(zhí)行活動的效能實現(xiàn)，但由于信息的收集、處理、傳輸，并不在同一主體、并不依靠同一渠道、并不依據(jù)同一程序，就有可能造成信息不對稱和信息傳遞不通暢，進而影響信息的反饋和控制能力。在審管分離的情境中，審管分離之前，審批與監(jiān)管往往一體化，信息流動表現(xiàn)為“體內(nèi)循環(huán)”;審管分離之后，審批與監(jiān)管分家，信息并沒有有效流動，而是表現(xiàn)出信息（數(shù)據(jù)）部門化的特點。長期以來，在等級科層結(jié)構(gòu)的體制背景下，政府的信息資源分散在各職能部門，相對封閉流動，這是增強部門自主權(quán)和追求部門自身利益的組織策略選擇。由此形成的信息孤島、數(shù)據(jù)煙囪，尤其是造成橫向部門之間、條塊之間的信息壁壘，成為部門間協(xié)調(diào)的障礙。審管分離及其之后的審管互動是資源分配的過程，而這一資源分配是資源的集中或再分配，信息流則引導(dǎo)著資源流的合理配置，當(dāng)這種信息流不足以滿足組織職能實現(xiàn)的需求時，組織任務(wù)與組織信息資源的不匹配性成為突出矛盾。市場監(jiān)管通常暴露出監(jiān)管的滯后性、被動性，恰恰是與市場環(huán)境的信息不對稱導(dǎo)致的，而政府內(nèi)的信息不對稱則加劇了這種矛盾。

審管互動中的信息聯(lián)通有其必要性和重要價值。其一，資源依賴理論認為，雖然總體上部門珍視自主權(quán)并力圖避免合作，但如果一個特定部門的資源基礎(chǔ)依賴另一個部門，這個部門就會產(chǎn)生合作的意愿[15]。當(dāng)審批部門和監(jiān)管部門為履行職能力圖克服信息碎片化、追求信息整體性時，雙方便可能會出現(xiàn)合作意愿，通過信息的交換，增強部門之間的相互依賴關(guān)系。其二，從交易成本來看，當(dāng)一個國家的各類機構(gòu)不斷增加時，交易成本就會增加[16]，審管分離實質(zhì)是權(quán)力關(guān)系的重新配置，其價值定位是降低制度性交易成本，而非提高制度性交易成本。從某種意義上來說，權(quán)力的運行依賴于對信息的控制，因為權(quán)力的大小在一定程度上取決于權(quán)力主體在獲取信息速度上的快慢、掌握信息資源的多少以及做出決策的透明度[17]。信息資源在審批部門和監(jiān)管部門的分散化是客觀現(xiàn)實，加快信息在部門之間的流動和共享才能促使審批權(quán)力、監(jiān)管權(quán)力更好地運行，降低部門間溝通協(xié)調(diào)的制度性交易成本。其三，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用、經(jīng)濟全球化、政治民主化的發(fā)展，公民對政府的回應(yīng)性訴求增強，現(xiàn)代政府治理強調(diào)政府的回應(yīng)性。審批部門和監(jiān)管部門面對的行政相對人要求對其訴求或公共事件能夠給予及時、高效、透明、公正的回應(yīng)，單一的審批部門或監(jiān)管部門難以掌握信息的全面性、準確性、追溯性，依靠權(quán)威協(xié)調(diào)耗時，難以及時響應(yīng)，這就倒逼審批部門和監(jiān)管部門通過信息資源的交換和共享，實現(xiàn)信息資源的集中或再分配，提高信息資源的利用價值，進而提高各自的行政效能。審管協(xié)同，首先要求信息聯(lián)通、數(shù)據(jù)協(xié)同，現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為審管協(xié)同提供了技術(shù)支撐，改革了政府部門內(nèi)部之間以及政府與外部主體之間的互動方式，這也體現(xiàn)在信息公開、信息共享等一系列新的制度安排，通過暢通和加速信息流動，提升信息資源價值，促進政府資源的有效整合和公共服務(wù)的高效供給。無論是Y市行政審批服務(wù)局利用審管互動平臺與監(jiān)管部門信息雙向推送，還是浙江“最多跑一次”改革的“一張網(wǎng)”建設(shè)，都是通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)撬動基于審管互動的政府治理方式轉(zhuǎn)型，支撐并催化審管關(guān)系的功能整合和業(yè)務(wù)協(xié)同。

3.環(huán)境層面：組織環(huán)境的互動關(guān)系

現(xiàn)實中，既有行政審批服務(wù)局模式，也有行政審批服務(wù)中心模式;既有Y市“一枚印章管審批”聚焦于體制結(jié)構(gòu)化配置的實踐經(jīng)驗，也有浙江等地“一張網(wǎng)全覆蓋”側(cè)重于工具性創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗，那么，審管分離和審管互動究竟應(yīng)采取何種具體模式？

權(quán)變理論認為，最佳的組織方式取決于組織所聯(lián)系的任務(wù)環(huán)境[18]。推進審管分離和審管互動，將審批部門、監(jiān)管部門的組織形態(tài)與組織環(huán)境進行互動聯(lián)系，形成適應(yīng)于所在環(huán)境的組織方式和結(jié)構(gòu)。當(dāng)宏觀發(fā)展與微觀現(xiàn)實之間有所差距或不匹配時，往往構(gòu)成變革的動力。有學(xué)者基于行政組織與環(huán)境互動的理論分析框架認為，行政審批局的組織環(huán)境包括外部一般環(huán)境、外部具體環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境，如圖4所示[19]。審管分離及其之后的審管互動，主要考慮的是組織與外部環(huán)境的相互關(guān)系。

圖4 行政審批局組織環(huán)境圖

就外部一般環(huán)境而言，無論是推進“兩集中、兩到位”或“三集中、三到位”的行政服務(wù)中心模式，還是成立“一枚印章管審批”的行政審批局模式，都受多重因素影響。宏觀環(huán)境涉及政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)因素，其中的地理位置、法治水平、市場經(jīng)濟培育程度、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件、行政文化差異、行政相對人辦事方式偏好等，都可以成為設(shè)置具體組織方式的解釋變量。其一，政治因素中，行政審批制度改革是在轉(zhuǎn)變政府職能背景下的制度變遷，完善行政服務(wù)中心或成立行政審批局都是以提高行政效能作為直接目標(biāo)，由省級以上政府進行頂層設(shè)計或政策支持，進而將地方性、自主性的改革措施納入中央和上級的改革話語體系中，國家政策試點要求在試點省份選擇市、縣（市、區(qū)）或開發(fā)區(qū)開展相對集中行政許可權(quán)試點，改革試點區(qū)域的“步子邁得相對較大”②，現(xiàn)實中成立和發(fā)展的行政審批局大多得益于改革政策的推動和先期試點經(jīng)驗的激勵。此外，行政文化較為濃厚的區(qū)域，較為適合設(shè)立行政審批服務(wù)局推動政府職能轉(zhuǎn)變，這是因為在部門利益較為固化、組織慣性較為濃厚的環(huán)境中，以設(shè)立行政審批服務(wù)局作為支點，與職能部門進行持續(xù)博弈，帶動體制改革，以期推動政府組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)和行政文化的重塑③。其二，經(jīng)濟因素中，推動審管分離和審管互動，都是地方政府追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長和社會發(fā)展，倒逼政府職能轉(zhuǎn)變、改善監(jiān)管方式、優(yōu)化營商環(huán)境，進而在區(qū)域競爭中取得先機。從此意義推論，一些經(jīng)濟落后的內(nèi)陸地區(qū)、區(qū)域競爭激烈的地區(qū)更有改革壓力和預(yù)期收益激勵來推動行政審批權(quán)的改革實踐。其三，社會因素中，行政相對人所需辦理的事項多集中于基層政府，設(shè)立行政審批服務(wù)局的體制改革多集中于市、縣（市、區(qū)）及開發(fā)區(qū)，隨著行政相對人對政府提供公共服務(wù)的需求日益增長，以“辦成一件事”“最多跑一次”“服務(wù)企業(yè)全生命周期”、加快審批速度、部門間業(yè)務(wù)聯(lián)動和信息共享等為主題的便利化改革得以推動。同時，行政人員的服務(wù)理念、能力素質(zhì)以及行政相對人的文化認知、辦事習(xí)慣，制約著審管分離和審管互動的實現(xiàn)程度。如，在民營經(jīng)濟發(fā)達、崇尚效率至上的浙江、上海、廣東等地，多以推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”來支撐審批服務(wù)和審管互動;在寧夏等內(nèi)陸一些省份，當(dāng)?shù)厝罕姼?xí)慣于在市民大廳面對面辦理審批事項。其四，技術(shù)因素中，在市場經(jīng)濟發(fā)達、技術(shù)條件較好的地區(qū)，數(shù)字政府建設(shè)框架下的政務(wù)平臺、數(shù)據(jù)庫、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)有效整合和統(tǒng)籌發(fā)展，打破了縱向?qū)蛹壵蜋M向部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，某種意義模糊了組織邊界，審管協(xié)同具備良好的技術(shù)環(huán)境，通過信息共享和交換，更容易形成協(xié)同共識和跨部門協(xié)同行動。

就外部具體環(huán)境而言，審管分離之后，審管互動呈現(xiàn)出構(gòu)建新的審批組織和新的組織之間關(guān)系調(diào)適。如圖5所示，聚焦于執(zhí)行審批職權(quán)的組織環(huán)境，在行政審批局模式中，行政審批局是組織環(huán)境的關(guān)鍵節(jié)點，其與多個職能部門進行直接互動，統(tǒng)籌審批事項于行政審批服務(wù)大廳和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，并由行政審批服務(wù)大廳的辦事窗口和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的辦事通道與行政相對人進行直接接觸和提供服務(wù)，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)還能充分整合層級政府的審批職權(quán)分權(quán)配置和縱橫部門間的信息共享，促進了行政資源尤其是信息資源的通暢流動;在行政服務(wù)中心模式中，則由行政（政務(wù)）服務(wù)中心來牽頭審批事項的集中，各職能部門的審批職權(quán)和審批業(yè)務(wù)集中于行政審批服務(wù)大廳和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，實質(zhì)上職能部門是組織環(huán)境的關(guān)鍵節(jié)點，通過政務(wù)服務(wù)中心和層級政府的雙重引導(dǎo)，在行政審批服務(wù)大廳和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)進行業(yè)務(wù)形態(tài)的重塑和業(yè)務(wù)程序的重組。通過以上分析，無論是哪種程度的審管分離，都在行政審批服務(wù)大廳這個物理節(jié)點和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)這個虛擬節(jié)點實現(xiàn)資源聚合，進而進行審管互動和多重組織之間互動。實踐考察，設(shè)置行政審批局通常會出現(xiàn)“一對多”的互動困難，主要依靠權(quán)威支持、權(quán)責(zé)規(guī)范、信息共享等路徑予以化解，相對于行政審批服務(wù)中心模式，行政審批局統(tǒng)合權(quán)責(zé)和資源程度更大、力量更強，在行政審批服務(wù)大廳物理節(jié)點的行政效能提升一般會大于或快于行政審批服務(wù)中心模式;行政審批服務(wù)中心模式則以政務(wù)服務(wù)網(wǎng)虛擬節(jié)點為整合重點，加速和暢通信息資源的流動和共享，推動職能部門和層級政府的業(yè)務(wù)要素重組，提升行政審批效率。分工與協(xié)作是行政組織在環(huán)境中的基本關(guān)系，以行政審批服務(wù)大廳物理節(jié)點為中心的線下業(yè)務(wù)分工與協(xié)作表現(xiàn)為分工之下的協(xié)同，以政務(wù)服務(wù)網(wǎng)虛擬節(jié)點為中心的線上業(yè)務(wù)分工與協(xié)作則表現(xiàn)為協(xié)同之下的分工。

圖5 審管分離后的主要組織關(guān)系圖

四、推進審管良性互動的優(yōu)化路徑

基于從目的、干預(yù)和組織環(huán)境對推進審管良性互動的演進邏輯分析，結(jié)合Y市以及全國試點地區(qū)推進審管分離的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和實踐經(jīng)驗，提出推進審管良性互動的思路和路徑建議。

1.動力路徑：強化價值認同、優(yōu)化權(quán)責(zé)配置

通過外部激勵與內(nèi)部價值強化，提升利益相關(guān)的行動者（組織和個人）對審管分離和審管協(xié)同的價值認同，促成共識。從審管分離的發(fā)起，運用“整體性政府”理念導(dǎo)入機構(gòu)職能體系調(diào)整，將審管部門各自角色聚焦于整體性的職能實現(xiàn)和服務(wù)結(jié)果，樹立公共利益置于部門利益之上的行政觀念。審管互動過程中，采取法律規(guī)范、績效激勵、定期推進等正式手段，以及人文關(guān)懷、宣傳教育、情感交流等非正式手段，進行正向激勵、壓力傳導(dǎo)和柔性疏通，引導(dǎo)審管部門認識其職能履行、任務(wù)完成與資源合作的需要，從而加強合作意向和維護共識行動。

優(yōu)化權(quán)責(zé)配置，首先是建立上下職責(zé)不同構(gòu)、橫向職責(zé)有對接的政府間關(guān)系，形成有統(tǒng)有分、分工明確、節(jié)點控制的審管協(xié)同結(jié)構(gòu)與職責(zé)體系。國家、省級層面應(yīng)確立統(tǒng)籌推進的政務(wù)服務(wù)管理機構(gòu)，做好頂層設(shè)計，提供制度保障，主抓政務(wù)服務(wù)網(wǎng)聯(lián)通共享;市、縣級層面應(yīng)整合優(yōu)化審批服務(wù)機構(gòu)，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，主抓政務(wù)服務(wù)大廳提速便民;區(qū)、縣級以下則可以行政審批局、行政服務(wù)中心、便民服務(wù)點等形式，做好市、縣節(jié)點的服務(wù)延伸和有機互補。其次是清晰界定權(quán)責(zé)，理順和銜接各自職責(zé)。當(dāng)前需要法規(guī)調(diào)整、確立權(quán)責(zé)清單來明確審批部門和監(jiān)管部門的權(quán)力和責(zé)任，尤其要明確“誰審批誰負責(zé);誰主管誰監(jiān)管”的原則。最后是建立責(zé)任倒查機制，以此促進審管權(quán)責(zé)無縫對接。集中審批和全程監(jiān)管都是充分授權(quán)，權(quán)責(zé)界定之后，通過責(zé)任倒查倒逼各自履職行權(quán)、主動作為。

2.機制路徑：完善結(jié)構(gòu)性與程序性協(xié)同機制

結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制側(cè)重協(xié)同的組織載體，即為實現(xiàn)跨部門協(xié)同而設(shè)計的結(jié)構(gòu)性安排[20]。推動審管分離需要權(quán)威的導(dǎo)入，實踐中通常表現(xiàn)為一把手掛帥、分管領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)、部門牽頭聯(lián)動來保障改革的層層推進和利益藩籬的破除。審管互動過程中，為促進部門間的協(xié)調(diào)配合，可以建立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立相應(yīng)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，如放管服推進領(lǐng)導(dǎo)小組、優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組等;審管部門之間建立聯(lián)席會議制度，就具體的并聯(lián)審批、監(jiān)管信息雙向推送等事務(wù)進行專項協(xié)調(diào);涉及區(qū)域之間、條塊之間、層級之間的協(xié)調(diào)事項，可以由分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)成立府際協(xié)同聯(lián)席會議，進行相關(guān)矛盾和問題的協(xié)商與解決。結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制的發(fā)展方向是運用體制依托，推動協(xié)同的制度化、規(guī)范化。

程序性協(xié)同機制側(cè)重于實現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段，一些由結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制不能滿足或推進效果不佳的跨界問題、非結(jié)構(gòu)化社會問題、快速響應(yīng)事務(wù)、資源整合需求等，可以由較為靈活的程序性安排進行協(xié)調(diào)或技術(shù)性修補。審管分離后推進的一門式審批，一窗受理、并聯(lián)審批，一網(wǎng)通辦，最多跑一次服務(wù)等，都是采取程序性協(xié)同機制進行審批內(nèi)部協(xié)同和審管之間協(xié)同。尤其是信息化、標(biāo)準化的技術(shù)手段可以助推審管互動，如基于數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的證照互認和圍繞信用信息的聯(lián)合獎懲。

3.信息路徑：推進信息共享與信息資源賦能

首先，要打破數(shù)據(jù)孤島，破除監(jiān)管信息碎片化、信息資源分散化的弊端，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和信息共享。信息共享為審管部門間、政府層級間、條塊關(guān)系間的資源整合和行動協(xié)調(diào)提供了有效平臺，能降低溝通和協(xié)調(diào)的制度性交易成本。一方面，推動網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，統(tǒng)籌建設(shè)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)支撐平臺、數(shù)據(jù)共享交換平臺和公共服務(wù)平臺;另一方面，明確共享協(xié)同的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范相關(guān)權(quán)屬和共享標(biāo)準，推進跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)資源共享共用，努力實現(xiàn)實時化、精準化、智能化的共享效果，提供完整鏈條的審管服務(wù)。

其次，利用信息資源為事中事后監(jiān)管賦能，解決監(jiān)管能力不足的問題。通過審管部門間信息資源的整合和共享，監(jiān)管部門依法歸集監(jiān)管對象適用信息，為實施大數(shù)據(jù)監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管、信用監(jiān)管等奠定良好前提。如，根據(jù)市場主體的審批信息進行分析預(yù)警，開展風(fēng)險監(jiān)管;運用市場主體信用信息，進行事中分類分級監(jiān)管和事后聯(lián)合獎懲，培育信用市場。

再次，要有序推進數(shù)據(jù)開放，釋放數(shù)據(jù)活力。數(shù)據(jù)資源的價值在于利用，通過保障數(shù)據(jù)安全前提下的數(shù)據(jù)開放，促進社會公共信息在社會成員之間的共享與融合，加強企業(yè)、社會組織、公眾參與數(shù)據(jù)資源的挖掘利用，進而不僅提升審批和監(jiān)管的效能，還能提供更加優(yōu)質(zhì)、更加精準的公共服務(wù)。

最后，推進信息公開抓監(jiān)管。監(jiān)管部門僅僅是全方位、全過程監(jiān)管體系中的一環(huán)，信息公開則將社會監(jiān)督、企業(yè)自律納入整體性監(jiān)管，提高了市場主體和個人的違規(guī)成本，有利于實現(xiàn)監(jiān)管全鏈條的協(xié)同共治。推進審批部門運作、審批事項辦理、審批服務(wù)提供的信息公開，可以通過網(wǎng)絡(luò)留痕加強電子監(jiān)察，通過公開透明加強行政相對人、社會公眾、輿論等外部監(jiān)督，促進陽光審批、效能審批的實現(xiàn)。

4.文化路徑：注重因地制宜與重塑行政文化

推進審管分離與審管協(xié)同要因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H分步驟、有方法地推進。選取審管分離模式以及推動審管良性互動，組織形態(tài)及其運作方式與所在環(huán)境密切關(guān)聯(lián)，需要立足當(dāng)?shù)丨h(huán)境和條件基礎(chǔ)上，設(shè)定價值目標(biāo)，梳理和協(xié)調(diào)府際關(guān)系、條塊關(guān)系，爭取權(quán)威主體的有力支持，增強改革參與者的價值認同，培育行政相對人的行為習(xí)慣，努力實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

審管分離實踐的一個突出亮點在于推進審批服務(wù)便民化，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”“只進一扇門”“最多跑一次”等改革，推動了傳統(tǒng)政府以行政權(quán)力配置為中心的管制理念向以人民為中心的服務(wù)理念轉(zhuǎn)變。審批不僅要數(shù)量“減”，還要內(nèi)容、程序“簡”，監(jiān)管要強有力、精準化，這些都需要圍繞市場主體和人民群眾的辦事需求和接受服務(wù)的評價感受來作為價值基準。審管互動要根本性地重塑行政文化，從部門視角轉(zhuǎn)向用戶視角，讓實踐來檢驗、讓基層來評判、讓群眾來打分，以服務(wù)價值驅(qū)動行政效能提升。