摘? 要： 新時(shí)期，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理面臨利益主體多樣化、風(fēng)險(xiǎn)集聚化、社區(qū)異質(zhì)化等多重挑戰(zhàn)。黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理上升為黨中央執(zhí)政戰(zhàn)略，提出了人民中心、黨建引領(lǐng)、重心下移、社會(huì)協(xié)同、基層群眾自治、治理機(jī)制創(chuàng)新等新要求，實(shí)踐層面更加突出黨建引領(lǐng)下的治理體系建設(shè)。推動(dòng)社區(qū)治理體系建設(shè)，要著重處理好“一個(gè)核心、兩化關(guān)系、三層聯(lián)動(dòng)”三個(gè)關(guān)鍵議題，即發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，處理好社區(qū)治理政治化與社會(huì)化關(guān)系，建構(gòu)好宏觀層面價(jià)值整合、中層法律制度與機(jī)構(gòu)平臺(tái)整合、基層達(dá)成積極的微觀行動(dòng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 社區(qū)治理;社區(qū)治理體系;黨建引領(lǐng)

社區(qū)治理既是社會(huì)治理的一部分，又是國(guó)家治理的一部分。2012年，黨的十八大首次將“社區(qū)治理”寫入大會(huì)報(bào)告。此后，社區(qū)建設(shè)被社區(qū)治理取代，城鄉(xiāng)社區(qū)治理取得重大進(jìn)展。特別是十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)以來(lái)，社區(qū)治理成為各級(jí)黨委和政府重要的工作內(nèi)容。

伴隨中央對(duì)社會(huì)治理、國(guó)家治理做出新的部署，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)社區(qū)治理展開了新的研究和探索。厘清新時(shí)代對(duì)社區(qū)治理的新要求，總結(jié)社區(qū)治理領(lǐng)域的新經(jīng)驗(yàn)，是下一步開展社區(qū)治理實(shí)踐與研究的基礎(chǔ)。本文將在文本分析和實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)上述問(wèn)題展開研究。

一、十八大以來(lái)城鄉(xiāng)社區(qū)治理面臨的新背景

黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理面臨新的背景，對(duì)既有治理格局提出新的挑戰(zhàn)。

1.市場(chǎng)化改革帶來(lái)利益主體多樣化

隨著市場(chǎng)化改革的深入，人們?cè)絹?lái)越多地依靠市場(chǎng)機(jī)制獲取資源。人們的市場(chǎng)意識(shí)、產(chǎn)權(quán)意識(shí)、利益意識(shí)都在逐漸增強(qiáng)，“集體化社會(huì)日漸萎縮，個(gè)體化社會(huì)不斷興起”[1]。傳統(tǒng)的社區(qū)逐漸失去內(nèi)聚力，現(xiàn)代社區(qū)則基于“理性驅(qū)動(dòng)的利益關(guān)聯(lián)”以及多元文化等因素，瓦解了各種組織力量和聯(lián)合形式[2]，城鄉(xiāng)社區(qū)共同體意識(shí)日趨淡化、社區(qū)公共性認(rèn)同缺失[3]。

人們發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)社區(qū)的范圍內(nèi)，不同類型的社區(qū)快速生長(zhǎng)起來(lái)、擴(kuò)展開來(lái)——除了老舊社區(qū)以外，還有商品房社區(qū)、村改居社區(qū)、城中村社區(qū)、單位社區(qū)、安置房社區(qū)、保障房社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)等等，社區(qū)類型多樣化是利益主體多樣化的集中體現(xiàn)，也提出了不同的問(wèn)題和利益訴求。特別是商品房社區(qū)的快速擴(kuò)展，打破了傳統(tǒng)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。全國(guó)商品房住宅竣工面積從1998年的14125.73萬(wàn)平方米，劇增到2018年的93550萬(wàn)平方米，城鎮(zhèn)人均住房面積從1998年的18.7平方米增長(zhǎng)到2018年的39平方米，這既創(chuàng)造了一個(gè)規(guī)模巨大的陌生人社會(huì)空間，還引發(fā)了“政府—市場(chǎng)—社會(huì)—居民”之間的多維矛盾。無(wú)論從發(fā)起次數(shù)還是規(guī)模來(lái)看，商品房社區(qū)的業(yè)主維權(quán)正成為繼農(nóng)民維權(quán)和工人維權(quán)之后的第三大維權(quán)現(xiàn)象[4]，挑戰(zhàn)了既有的社區(qū)治理格局。

2.城市化快速發(fā)展帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)集聚化

快速城市化既帶來(lái)了城鎮(zhèn)人口的激增，造成了傳統(tǒng)社區(qū)的危機(jī)，也加重了城鄉(xiāng)差距。從2001年到2018年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從36.22%增長(zhǎng)到59.58%，平均每年提高1.3個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)常住人口年均增加1944萬(wàn)人，這意味著中國(guó)處于高速城鎮(zhèn)化和人口快速流動(dòng)的時(shí)期。歷史規(guī)律表明，在城市化高速發(fā)展的階段，各類社會(huì)階層向城市空間集中，也會(huì)產(chǎn)生各種利益需求甚至摩擦，增加公共服務(wù)和社會(huì)穩(wěn)定的壓力。

一方面，人口快速流動(dòng)容易造成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)城市流動(dòng)人口總數(shù)已突破2.44億。在城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元結(jié)構(gòu)[5]等因素的影響下，流動(dòng)人口占犯罪總?cè)藬?shù)的比例不斷攀升，從1985年占比15%增長(zhǎng)到2014年的70%[6]，一些大城市則更加嚴(yán)重，流動(dòng)人口的管理與服務(wù)給社區(qū)治理帶來(lái)巨大壓力。

另一方面，城市人口集聚本身蘊(yùn)藏著諸多風(fēng)險(xiǎn)。一些超大社區(qū)往往面臨空間擁堵、柔質(zhì)空間不足、外部空間隔離的“空間風(fēng)險(xiǎn)”，安全事故頻發(fā)、人身財(cái)產(chǎn)受損的“安全風(fēng)險(xiǎn)”，業(yè)主與市場(chǎng)組織矛盾、居委會(huì)與基層政府職責(zé)“超載”的“治理風(fēng)險(xiǎn)”[7]。一項(xiàng)全國(guó)九大城市的調(diào)研表明，85.4%的業(yè)主遭遇過(guò)各類物業(yè)糾紛，31.8%的業(yè)主遭遇過(guò)水、電、電梯等質(zhì)量問(wèn)題[8]，除此以外，安防設(shè)施缺乏、高空拋物、養(yǎng)犬、房屋質(zhì)量、違章搭建、交通事故、飲食健康、疾病傳染等等風(fēng)險(xiǎn)，也在社區(qū)日益凸顯出來(lái)。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)村社區(qū)同樣面臨不少風(fēng)險(xiǎn)。一份12107份問(wèn)卷調(diào)查表明，“村改居”最突出的問(wèn)題包括：居民無(wú)法真正融入社區(qū)生活（占受訪者的69.16%），社會(huì)保障等配套制度建設(shè)滯后（58.29%），社區(qū)認(rèn)同感較低，精神生活空虛（14.63%）[9]等等。在農(nóng)村，自由流動(dòng)的農(nóng)民不愿輕易放棄土地，使農(nóng)村土地難以充分利用，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展[10]，又由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村社區(qū)資源投入和管理保障不足，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展面臨社會(huì)矛盾疊加的激增、基層政府行政的內(nèi)卷化、社區(qū)治理的制度化不足、社會(huì)組織力量薄弱等挑戰(zhàn)[11]，這將進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展不平衡的風(fēng)險(xiǎn)。

3.社區(qū)異質(zhì)化遭遇治理模式單一化

一方面，社區(qū)規(guī)模普遍偏大，帶來(lái)治理壓力。伴隨城鎮(zhèn)人口的增加，我國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，平均覆蓋人口達(dá)到8000人，有的社區(qū)甚至超過(guò)3萬(wàn)人，最大的社區(qū)入住超過(guò)50萬(wàn)人。一些地方的社區(qū)人口處于快速增長(zhǎng)期，形成了社區(qū)治理的大難題。以深圳市南山區(qū)為例，本地人口與外來(lái)人口比例倒掛（外來(lái)人口比例最高的社區(qū)達(dá)97%）、社區(qū)流動(dòng)人口激增（年均比例30%）、社區(qū)規(guī)模龐大（最大社區(qū)近15萬(wàn)人）、“村改居”社區(qū)構(gòu)成復(fù)雜等問(wèn)題凸顯[12]。在一些城市的社區(qū)范圍內(nèi)，新建樓盤不斷擴(kuò)展，社區(qū)人口激增，出現(xiàn)了“社區(qū)管理盲區(qū)”[13]和“小社區(qū)大社會(huì)”的管理困境，在這種情況下，僅僅依靠社區(qū)居委會(huì)（黨組織）有限的力量難以開展有效的服務(wù)與管理。

另一方面，社區(qū)類型差異化，挑戰(zhàn)治理模式。很長(zhǎng)一段時(shí)間，人們抽象地看待社區(qū)，并將視角聚焦于社區(qū)居委會(huì)（黨組織）。實(shí)際上，在社區(qū)范疇內(nèi)，拔地而起的商品房高層住宅小區(qū)和老舊的傳統(tǒng)院落比鄰，現(xiàn)代化物業(yè)管理小區(qū)和無(wú)物業(yè)管理的拆遷安置小區(qū)相接。不同的小區(qū)面臨不同的問(wèn)題與利益訴求（見表1），商品房小區(qū)普遍面臨物業(yè)糾紛問(wèn)題，老舊小區(qū)和安置小區(qū)的房屋質(zhì)量普遍不高，安防措施不到位;農(nóng)村社區(qū)“‘空心化‘過(guò)疏化和‘老齡化的困境，使得鄉(xiāng)村不存在足以支撐政府公共服務(wù)和市場(chǎng)化服務(wù)所必需的人口密度，直接導(dǎo)致政府的公共服務(wù)無(wú)法下沉，市場(chǎng)的服務(wù)也無(wú)法在村落中展開”[14]。在新的情勢(shì)下，單一的治理模式難以適應(yīng)新時(shí)期的社區(qū)治理需求。

表1 不同類型社區(qū)面臨的主要問(wèn)題

二、十八大以來(lái)中央對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新要求

黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)社區(qū)治理的戰(zhàn)略方向提出了新的要求，成為新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新方向。社區(qū)治理體系是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)內(nèi)容，2017年，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，對(duì)社區(qū)治理體系做出了“四大主體”“六大能力”的部署。其中，“四大主體”為：充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用，統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)力量協(xié)同作用。黨的十九大報(bào)告要求：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)”，“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建社會(huì)治理共同體”的命題，構(gòu)建“治理體系”成為新時(shí)代社區(qū)治理的重要目標(biāo)。

根據(jù)十八大以來(lái)決策層的相關(guān)論述，可以總結(jié)新時(shí)期社區(qū)治理的總體要求。新時(shí)期，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系在操作層面大體包含六個(gè)方面。

1.以人民為中心

2011年，習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班結(jié)業(yè)式上講話指出，“一切社會(huì)管理部門都是為群眾服務(wù)的部門，一切社會(huì)管理工作都是為群眾謀利益”。習(xí)近平在十八屆中央委員會(huì)第一次全體會(huì)議上當(dāng)選中共中央總書記時(shí)承諾：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！?015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)指出，堅(jiān)持人民主體地位，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。2015年12月，中央城市工作會(huì)議指出，做好城市工作要“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”。

2017年，黨的十九大在判斷新時(shí)代主要矛盾的基礎(chǔ)上明確指出，中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興?！靶聲r(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想……使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”。十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢(shì)”。“以人民為中心”成為新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理、社區(qū)治理的底色和定向標(biāo)。

2.黨建引領(lǐng)

黨的十八大以后，決策層更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用。黨建引領(lǐng)被視為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線。

《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見>》（2015年）和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（2017年）都強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用。2019年，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，明確“加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨建工作的重要性緊迫性”。黨的十九屆四中全會(huì)提出要“建立健全以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)黨的各方面建設(shè)的體制機(jī)制”，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。黨建引領(lǐng)成為新時(shí)期社區(qū)治理的重要指針。

3.重心下移

黨的十八大以來(lái)，社區(qū)治理成為決策層高度關(guān)心的議題。社區(qū)治理與“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”的政治要求緊緊連接在一起。

黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人只要到地方考察，行必到社區(qū)、言必講社區(qū)。習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，城市治理的“最后一公里就在社區(qū)”，“社區(qū)雖小，但連著千家萬(wàn)戶，做好社區(qū)工作十分重要”，“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”。2015年3月5日，習(xí)近平在參加全國(guó)“兩會(huì)”上海代表團(tuán)審議時(shí)講話談到，“基層社會(huì)治理體系中存在不少問(wèn)題……要推動(dòng)管理重心下移，把經(jīng)常性具體服務(wù)和管理職責(zé)落下去，把人財(cái)物和權(quán)責(zé)利對(duì)稱下沉到基層，把為群眾服務(wù)的資源和力量盡量交給與老百姓最貼近的基層組織去做?！?/p>

2017年，黨的十九大報(bào)告提出，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。2018年，黨的十九屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。同年，習(xí)近平在上?？疾鞎r(shí)，對(duì)深化社會(huì)治理創(chuàng)新提出要求：堅(jiān)持重心下移、力量下沉，著力解決好人民群眾關(guān)心的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等突出問(wèn)題，不斷提高基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量，讓群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)指出，“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。”

4.社會(huì)協(xié)同

社會(huì)協(xié)同主要指引導(dǎo)駐社區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)組織和市場(chǎng)主體參與社區(qū)治理。在實(shí)踐中，具體表現(xiàn)為“三社聯(lián)動(dòng)”（社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作）、社會(huì)組織承接服務(wù)、社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)參與服務(wù)的過(guò)程。

2004年，黨的十六屆四中全會(huì)首提“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理體制。此后，“社會(huì)協(xié)同”成為社會(huì)管理（治理）的重要要求，黨的十七大到十九大均延續(xù)了這種提法。

2016年10月，習(xí)近平在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，社會(huì)治理模式正在從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。2017年3月5日，習(xí)近平在參加全國(guó)人大上海代表團(tuán)審議時(shí)講話指出，“要發(fā)揮社會(huì)各方面作用，激發(fā)全社會(huì)活力，群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與。”2018年，習(xí)近平在上?？疾焓忻耋A站時(shí)指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理，既要發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，也要發(fā)揮居民自治功能，把社區(qū)居民積極性、主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來(lái)，做到人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享?！秉h的十九屆四中全會(huì)指出，要“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。

5.基層群眾自治

在中國(guó)的社區(qū)中，居民委員會(huì)（村委會(huì)）是一個(gè)法定的自治組織，它被界定為“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。

2018年12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)修改《城市居民委員會(huì)組織法》的決定，該法第一條就規(guī)定了立法目標(biāo)——加強(qiáng)城市居民委員會(huì)的建設(shè)，由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情。在新時(shí)期，發(fā)揮群眾積極性，調(diào)動(dòng)群眾參與基層治理，是新時(shí)期社區(qū)治理的重要方向。

2007年，黨的十七大將“基層群眾自治制度”首次寫入黨代會(huì)報(bào)告。2012年，黨的十八大提出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。2016年，習(xí)近平在慶祝全國(guó)人大成立60周年大會(huì)上發(fā)表重要講話指出：基層群眾自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度……促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。黨的十九大報(bào)告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，這些都體現(xiàn)出新時(shí)代決策層對(duì)群眾自治的重視。

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中關(guān)于社區(qū)治理體系的四大主體之一就是“要注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用”，界定了基層群眾性自治組織規(guī)范化建設(shè)、社區(qū)民主選舉制度、群眾性自治組織開展社區(qū)協(xié)商、“法治、德治、自治有機(jī)融合”等具體機(jī)制。

6.治理機(jī)制創(chuàng)新

伴隨時(shí)代的發(fā)展，新的技術(shù)、方法被越來(lái)越多地應(yīng)用于社區(qū)治理領(lǐng)域。中央決策層強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新治理機(jī)制，這種創(chuàng)新既包括應(yīng)用物理技術(shù)，也包括采用社會(huì)創(chuàng)新的手段。

2014年3月5日，習(xí)近平總書記在參加全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新?！?015年2月15日，習(xí)近平在西安的社區(qū)考察時(shí)講道，“社區(qū)工作是一門學(xué)問(wèn)，要積極探索創(chuàng)新，通過(guò)多種形式延伸管理鏈條，提高服務(wù)水平，讓千家萬(wàn)戶切身感受到黨和政府的溫暖?！?/p>

從科技創(chuàng)新的角度來(lái)看，決策層強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等在社會(huì)治理中的應(yīng)用。2017年12月8日，中共中央政治局就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+文化”等，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路，不斷提升公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化水平。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)將之前社會(huì)治理制度的提法完善為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，補(bǔ)充了“民主協(xié)商”和“科技支撐”，不但強(qiáng)調(diào)“自治、法治、德治相結(jié)合”，還強(qiáng)調(diào)網(wǎng)格化管理和服務(wù)、精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。

從社會(huì)創(chuàng)新的角度來(lái)看，決策層強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主、網(wǎng)格化、精細(xì)化等社會(huì)治理手段。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制。2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》指出，要“拓寬協(xié)商范圍和渠道，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式……結(jié)合參與主體情況和具體協(xié)商事項(xiàng)……開展靈活多樣的協(xié)商活動(dòng)”。同年，黨的十八屆五中全會(huì)提出，要推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化。2016年12月，習(xí)近平在主持中共十八屆中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話時(shí)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)法治和德治兩手抓、兩手都要硬”。2017年，黨的十九大強(qiáng)調(diào)“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”?！叭稳诤稀薄八幕嵘薄叭缏?lián)動(dòng)”“網(wǎng)絡(luò)化”“智能化”“精準(zhǔn)化”等等成為新時(shí)期社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的高頻詞匯。

三、十八大以來(lái)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新探索

十八大之后，在新時(shí)期國(guó)家治理、社會(huì)治理要求下，中央層面和各地對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行了新的探索。

1.中央層面推出“部際聯(lián)席會(huì)議制度”

在中央層面，國(guó)務(wù)院于2014年7月批復(fù)“同意建立全國(guó)社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度”，由民政部、中央組織部等13個(gè)部門組成。2016年7月，部際聯(lián)席會(huì)議成員數(shù)增加到17個(gè)，主要負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于社區(qū)建設(shè)的方針政策以及統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作，協(xié)調(diào)抓好社區(qū)建設(shè)有關(guān)政策措施的落實(shí)。

2015年6月2日，全國(guó)社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議第一次全體會(huì)議召開，要求進(jìn)一步“完善黨政主導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會(huì)支持、群眾參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”，確定了成員單位的職責(zé)分工和2015年工作要點(diǎn)。

2016年7月28日，第二次社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議召開，主要任務(wù)是研究部署2016年全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作。2018年3月1日，全國(guó)社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議全體會(huì)議召開，會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議2017年工作總結(jié)》和2018年工作要點(diǎn)，要求“各成員單位要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，進(jìn)一步貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，推動(dòng)黨中央關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的決策部署有效落實(shí)”。

全國(guó)社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度建立后，通過(guò)了《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》，編制了《全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范單位指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，并且制定年度工作要點(diǎn)，共同研究社區(qū)建設(shè)的政策問(wèn)題，開展城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作督查。這種聯(lián)席會(huì)議制度強(qiáng)化部門間協(xié)調(diào)與配合，成為新時(shí)期整體推動(dòng)社區(qū)治理的一項(xiàng)新機(jī)制。

2.民政部推動(dòng)社區(qū)治理體系化試驗(yàn)

2011年到2019年，民政部先后批復(fù)確認(rèn)了四批114個(gè)全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。從試驗(yàn)的主要任務(wù)來(lái)看，從2015年開始，“社區(qū)治理體系化”建設(shè)成為民政部主推的試驗(yàn)內(nèi)容之一（見表2）。

表2 民政部確認(rèn)的四批全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)

2015年7月，民政部發(fā)布《關(guān)于同意將北京市西城區(qū)等40個(gè)單位確認(rèn)為全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》。2018年12月，民政部發(fā)布《關(guān)于確認(rèn)第三批全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收結(jié)果的通知》，明確40個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)均通過(guò)驗(yàn)收。在40個(gè)試驗(yàn)區(qū)中，有30個(gè)試驗(yàn)區(qū)（占75%）的實(shí)驗(yàn)內(nèi)容涉及“三社聯(lián)動(dòng)”“多元共治”“組織體系”等治理體系的內(nèi)容，“聯(lián)動(dòng)、協(xié)同、融合、體系、合作”成為高頻關(guān)鍵詞。

2019年，民政部同意將北京市石景山區(qū)等31個(gè)單位確認(rèn)為全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，實(shí)驗(yàn)時(shí)間為期兩年。在31個(gè)試驗(yàn)區(qū)中，有16個(gè)試驗(yàn)區(qū)（占51.6%）涉及“組織化”“共建共治共享”“三社聯(lián)動(dòng)”等體系化建設(shè)的內(nèi)容。

新時(shí)期，民政部推動(dòng)建設(shè)的全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，凸顯出對(duì)社區(qū)治理體系建設(shè)的重視，體現(xiàn)了新時(shí)期社區(qū)治理改革的新方向。

3.十八大以來(lái)城市社區(qū)治理的新經(jīng)驗(yàn)

在地方層面，上海、武漢、杭州、成都、北京等推出了社區(qū)治理的政策體系。

2015年，上海市在2014年市委1號(hào)課題調(diào)研成果的基礎(chǔ)上出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》，形成“1+6”系列文件，涉及街道改革、居民區(qū)治理體系完善、村級(jí)治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會(huì)力量參與、社區(qū)工作者等6個(gè)方面的工作。上海市最重要的做法是給街道賦權(quán)，取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)，明確街道工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會(huì)治理工作上來(lái)。全市所有街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一按照“6+2”設(shè)置，即設(shè)黨政辦公室、社區(qū)黨建辦公室、社區(qū)管理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、社區(qū)平安辦公室、社區(qū)自治辦公室，以及2個(gè)由各區(qū)根據(jù)實(shí)際需要增設(shè)的工作機(jī)構(gòu)。上海的改革在調(diào)整上下級(jí)政府的權(quán)力邊界和分權(quán)模式方面提出了新的改革思路，在塑造現(xiàn)代社會(huì)多元治理結(jié)構(gòu)方面形成了新思路[15]。

2015年，武漢市出臺(tái)“1+10”系列文件，重構(gòu)超大城市基層社會(huì)治理體系，“1”，即《中共武漢市委、武漢市人民政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》，“10”為“中心城區(qū)街道行政管理體制改革、完善社區(qū)治理體系、完善村級(jí)治理體系、組織引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)治理、拓展網(wǎng)格化服務(wù)管理、社區(qū)工作者管理辦法、加強(qiáng)住宅小區(qū)綜合管理、完善區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政執(zhí)法體制機(jī)制、村干部隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）精神文明建設(shè)”等10個(gè)配套的文件。2018年，武漢市委又出臺(tái)社區(qū)治理黨內(nèi)法規(guī)《武漢市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理若干規(guī)定（試行）》，創(chuàng)新“1314”治理體系，即：建強(qiáng)一個(gè)基層黨組織;構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治、法治、德治的有效路徑;打造一套全面、精準(zhǔn)、精細(xì)的信息化社區(qū)服務(wù)體系;建立“工作力量全進(jìn)入、群眾需求全收集、分類分級(jí)全解決、服務(wù)過(guò)程全評(píng)價(jià)”的“四全”服務(wù)機(jī)制。

2017年，杭州市形成了“1+8”城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策體系，“1”，即《杭州市城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)施方案》，“8”為城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃、社區(qū)協(xié)商共治機(jī)制、國(guó)際化社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、撤村建居社區(qū)規(guī)范化建設(shè)、社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制等8個(gè)配套文件。杭州市還著力促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這成為其區(qū)別于其它城市的典型特征。

黨的十八大以后，成都市成為社區(qū)治理改革的先鋒城市，整合了社區(qū)治理機(jī)構(gòu)，推出了社區(qū)總體營(yíng)造政策，形成獨(dú)特的社區(qū)治理模式。改革前，社區(qū)治理涉及46個(gè)職能部門。2017年9月，成都市召開城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理大會(huì)，在黨委序列設(shè)立“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)”，由黨委常委、組織部長(zhǎng)兼任負(fù)責(zé)人，總體統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)治理，發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理 建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的意見》，社區(qū)總體營(yíng)造進(jìn)入社區(qū)治理視野。2018年，成都市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深入開展城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營(yíng)造的實(shí)施意見》，遵循“居民主體、過(guò)程導(dǎo)向、權(quán)責(zé)一致、可持續(xù)化”四大原則，第一個(gè)在中國(guó)大陸全市層面推行“專業(yè)社會(huì)組織、居民自組織提出社區(qū)營(yíng)造項(xiàng)目申請(qǐng)方案”的“自下而上”的社區(qū)治理方式。以此，成都市激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)在動(dòng)力，由維穩(wěn)型的基層管理轉(zhuǎn)向人本型的社區(qū)治理[16]，社區(qū)的自治體系成為社區(qū)治理的主要環(huán)節(jié)與力量[17]。

2018年，北京市推出“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”，賦予基層更多權(quán)力，使各部門做到下沉基層。街鄉(xiāng)黨組織被賦予4項(xiàng)重權(quán)：轄區(qū)重大事項(xiàng)意見建議權(quán)、綜合事項(xiàng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)、區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員任免建議權(quán)、綜合執(zhí)法派駐人員日常管理考核權(quán)。原來(lái)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“向上對(duì)口”的25個(gè)科室和4個(gè)事業(yè)單位，被綜合設(shè)置為“一對(duì)多”的“六辦一委一隊(duì)四中心”（綜合保障、黨群工作、社區(qū)建設(shè)、民生保障、社區(qū)平安和城市管理6個(gè)辦公室，紀(jì)工委和1個(gè)以街道城管執(zhí)法隊(duì)為主體，包括公安、工商、食品藥品監(jiān)管、交通、消防等部門執(zhí)法人員的街道綜合執(zhí)法隊(duì);黨建服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)中心、綜治中心等4個(gè)中心），工作作風(fēng)從“向上”負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)到“向下”為民服務(wù)。此外，北京市還全面推行“街巷長(zhǎng)制”，分別由街道處、科級(jí)干部擔(dān)任“街長(zhǎng)”或“巷長(zhǎng)”，把干部推到第一線。北京市的改革，以通過(guò)自下而上地發(fā)現(xiàn)與界定問(wèn)題來(lái)啟動(dòng)治理流程，建立了黨建引領(lǐng)、向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政授權(quán)、驅(qū)動(dòng)“中間管理層”、協(xié)同條線與屬地關(guān)系、基于清單制劃分權(quán)責(zé)和實(shí)施綜合執(zhí)法的機(jī)制，盡管這種機(jī)制仍是“解決問(wèn)題驅(qū)動(dòng)”[18]，但是“真正將‘訪民情、聽民意、解民難掛在了心上、落到了實(shí)處”[19]。

4.十八大以來(lái)農(nóng)村社區(qū)治理的典型經(jīng)驗(yàn)

黨的十八大以后，各地在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面有所創(chuàng)新。

浙江省將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作列入預(yù)算，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)、精神文明和基層民主建設(shè)。2017年，浙江省發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》，以“黨政主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同，分類施策、精準(zhǔn)發(fā)力，補(bǔ)齊短板、全面提升”為原則，不斷提升農(nóng)村社區(qū)發(fā)展水平;2018年浙江省民政廳發(fā)布《浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)測(cè)評(píng)指標(biāo)體系》，將農(nóng)村社區(qū)逐步明確為示范型、完善型和提升型三種類型，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。截至2017年，浙江省設(shè)置村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心1.9萬(wàn)個(gè)，覆蓋率超過(guò)90%，配套建成2.3萬(wàn)個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老照料中心、1.8萬(wàn)個(gè)社區(qū)衛(wèi)生站、2.5萬(wàn)個(gè)農(nóng)家書屋、2.6萬(wàn)個(gè)文化廣場(chǎng)，有效提升了居民生活品質(zhì)。

佛山市南海區(qū)通過(guò)“村改居”、股權(quán)固化、政經(jīng)分離、構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)等一系列舉措，按城市化建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)，由政府財(cái)政投入和統(tǒng)籌安排，推出“1+8+N”社會(huì)創(chuàng)益體系，即建立1個(gè)社會(huì)治理總部基地“南海社會(huì)創(chuàng)益園”，8個(gè)鎮(zhèn)級(jí)“社會(huì)創(chuàng)益中心”，“N”個(gè)遍布南海城鄉(xiāng)的各類公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)載體。2012年起，區(qū)社工委成立社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金，每年投入500萬(wàn)元，用于社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目資助獎(jiǎng)勵(lì)。

成都市萬(wàn)安街道探索出農(nóng)村社區(qū)“五強(qiáng)”興村的模式，即：強(qiáng)規(guī)劃，完成土地規(guī)劃微調(diào)修編，實(shí)現(xiàn)村規(guī)、土規(guī)“雙規(guī)合一”，完成四村一體小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃;強(qiáng)規(guī)矩，村民自主決定鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵問(wèn)題，村集體項(xiàng)目由村社自行成立自改委、土地整理平臺(tái)公司以及旅游招商中心，一切事務(wù)由村社全權(quán)負(fù)責(zé)、自主實(shí)施，通過(guò)市場(chǎng)化引入社會(huì)資金4億元參與農(nóng)村土地綜合整治，改善農(nóng)村居住條件;強(qiáng)生態(tài)，建設(shè)公園鄉(xiāng)村;強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行“合作社+基地+農(nóng)戶+市場(chǎng)”模式，協(xié)議引資超50億元，帶動(dòng)農(nóng)民就地就業(yè)上百人，每年新增集體收入超百萬(wàn)元;強(qiáng)文化，塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)，促進(jìn)農(nóng)民向國(guó)際化社區(qū)新市民轉(zhuǎn)變。

四、十八大以來(lái)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新特點(diǎn)與未來(lái)議題

黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面既發(fā)生了新的變化，也面臨著需要解決的問(wèn)題。

1.十八大以來(lái)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新特點(diǎn)

黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理得到更加重視，各地城鄉(xiāng)社區(qū)治理實(shí)踐展現(xiàn)出新特點(diǎn)。

第一，城鄉(xiāng)社區(qū)治理更加突出黨建引領(lǐng)。中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，要求“完善在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下、以村民自治為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制”。中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，對(duì)發(fā)揮基層黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。從各地的實(shí)踐來(lái)看，黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理的作用更加突出，一些地方紛紛探索社區(qū)大黨委制、發(fā)揮區(qū)域化黨建對(duì)社區(qū)的支持作用、推出“黨支部書記與（村）居委會(huì)主任一肩挑”、社區(qū)黨建、紅色物業(yè)、黨支部建在小區(qū)里等探索，通過(guò)黨的組織動(dòng)員、資源鏈接、服務(wù)鏈接等機(jī)制，引領(lǐng)社區(qū)治理。事實(shí)也證明，凡是社區(qū)黨建做得好的地方，社區(qū)的共建共治共享效果就會(huì)較好。

第二，城鄉(xiāng)社區(qū)治理更加突出體系建設(shè)。十八大之前，城市社區(qū)治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出沈陽(yáng)模式、江漢模式、上海模式、鹽田模式、海曙模式等，這些模式大多在“行政導(dǎo)向”和“自治導(dǎo)向”之間做選擇。與十八大之前問(wèn)題驅(qū)動(dòng)、聚焦于居委會(huì)去行政化問(wèn)題[20]的改革不同，中央層面不但推出了部級(jí)聯(lián)席會(huì)，典型城市也更加重視社區(qū)治理的“政策體系建設(shè)”，體現(xiàn)出“主動(dòng)改革、建構(gòu)體系”的特點(diǎn)，而且在層級(jí)上打破了以往由區(qū)級(jí)黨委政府主導(dǎo)的局限[21]，提升到市級(jí)黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的層次（見表3）。而且，國(guó)家層面對(duì)城鄉(xiāng)一體的社區(qū)治理日益重視，《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》首次在中央層面將農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系全面納入整體規(guī)劃，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌出發(fā)對(duì)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌部署，只是鑒于各地發(fā)展水平差異，探索的著力點(diǎn)也不同，與城市社區(qū)治理相比，農(nóng)村社區(qū)治理仍處于探索之中，處于補(bǔ)短板的社區(qū)建設(shè)過(guò)程。

表3 中國(guó)“兩個(gè)階段、一個(gè)定向” 社區(qū)治理改革的情況

第三，城鄉(xiāng)社區(qū)治理更加突出技術(shù)支撐。黨的十八大以來(lái)，各地陸續(xù)引入智慧社區(qū)、大數(shù)據(jù)、社區(qū)治安防控網(wǎng)建設(shè)等新技術(shù)，現(xiàn)代技術(shù)在城市社區(qū)治理過(guò)程中的應(yīng)用更具普遍性。這些新技術(shù)的引入，在發(fā)現(xiàn)社區(qū)問(wèn)題以及一些問(wèn)題的解決方面有效率優(yōu)勢(shì)，在信息統(tǒng)計(jì)方面和公共服務(wù)方面便捷、高效，有利于提升群眾的安全感、幸福感和獲得感。

2.未來(lái)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的關(guān)鍵議題

新時(shí)代社區(qū)治理的使命須在既有共識(shí)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)問(wèn)題式、單向式社區(qū)治理向社區(qū)治理體系建設(shè)轉(zhuǎn)變。在這方面，有三個(gè)關(guān)鍵議題需要處理：

（1）發(fā)揮好社區(qū)治理體系建設(shè)中的“一個(gè)核心”作用

黨的十八大以來(lái)，黨委領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理格局日益得到重視。黨的十九大提出“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的……要提升基層黨組織的組織力”。2018年10月開始實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》規(guī)定“社區(qū)黨支部，全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本社區(qū)的各類組織和各項(xiàng)工作”。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，再次強(qiáng)調(diào)“城市基層黨組織是黨在城市全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”，要求增強(qiáng)街道社區(qū)黨組織政治功能和戰(zhàn)斗力。

新時(shí)期，社區(qū)黨建作為一項(xiàng)政治任務(wù)的重要性逐步增強(qiáng)，全國(guó)重視社區(qū)黨建的政治環(huán)境已經(jīng)形成。但是，從實(shí)踐來(lái)看，地方的大多探索是中央要求發(fā)起的，缺乏與社會(huì)需求的互動(dòng)鏈接，實(shí)踐中面臨一些困境。例如，部分社區(qū)存在“閉門搞黨建”，缺乏與社會(huì)的互動(dòng)聯(lián)系，難以解決社區(qū)實(shí)際問(wèn)題。在未來(lái)的社區(qū)治理中，黨如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，在社區(qū)治理的價(jià)值理念整合、政策體系整合、治理主體整合等方面發(fā)揮作用？如何領(lǐng)導(dǎo)其它主體，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)而非“包辦”作用？黨與社會(huì)的關(guān)系如何，如何鏈接社會(huì)？這都亟需實(shí)踐探索和理論探討。

（2）處理好城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的“兩化關(guān)系”

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的社區(qū)治理既非接受西方世界的社區(qū)治理理論，也非受“內(nèi)源性”動(dòng)力驅(qū)使，而是更多接受國(guó)家政權(quán)建設(shè)和執(zhí)政戰(zhàn)略的規(guī)定，這就是一些學(xué)者所講的“國(guó)家中心論”。這也與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)緊密相關(guān)，典型的例證在于：其一，在大多城市社區(qū)，簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治往往面臨“社會(huì)失靈”的風(fēng)險(xiǎn)。其二，社區(qū)多是依靠外在力量推動(dòng)建設(shè)。就普遍的情況而言，脫離了黨組織和政府支持，社區(qū)治理很難達(dá)成。但是，這不等于說(shuō)社區(qū)治理就一定或永遠(yuǎn)要運(yùn)行在“政治化”的語(yǔ)境中，社區(qū)只能接受上級(jí)組織口令、完成規(guī)定動(dòng)作。這既不符合新時(shí)代社區(qū)治理共同體的要求，也不符合馬克思主義“共同體”的理論判斷[22]。

社區(qū)政治化建設(shè)是目前中國(guó)社區(qū)治理的基礎(chǔ)條件，政黨領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)絕非等于“包辦”。進(jìn)一步，社區(qū)治理的當(dāng)時(shí)態(tài)與未來(lái)時(shí)態(tài)的連接問(wèn)題，不能僅僅滿足于目前社區(qū)治理的“問(wèn)題解決”，而是應(yīng)該在穩(wěn)定秩序的前提下，引入“社區(qū)治理社會(huì)化”的機(jī)制，以自上而下推動(dòng)自下而上，培育和支持社會(huì)組織、群眾更多地參與社區(qū)治理，連接政治建設(shè)與社會(huì)建構(gòu)兩個(gè)環(huán)節(jié)。這符合歷史發(fā)展規(guī)律，也符合新時(shí)代對(duì)基層群眾自治和“為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領(lǐng)群眾”的相關(guān)論斷。

3.建構(gòu)好城鄉(xiāng)社區(qū)治理的“三層聯(lián)動(dòng)”機(jī)制

城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的構(gòu)建不是僅有一個(gè)層級(jí)，也不會(huì)只有一種模式，需要根據(jù)不同層級(jí)的職責(zé)，完成宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面的體系構(gòu)建（見圖1）。

圖1 城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的“三層聯(lián)動(dòng)”

宏觀層面設(shè)計(jì)多重邏輯平衡的價(jià)值體系。價(jià)值理念是影響政策產(chǎn)出和社區(qū)主體關(guān)系的深層原因。在中國(guó)，社區(qū)就是擴(kuò)大、延伸的家庭，國(guó)家如何與一個(gè)個(gè)家庭相聯(lián)結(jié)，與一個(gè)個(gè)社區(qū)相聯(lián)結(jié)，是中國(guó)國(guó)家治理的傳統(tǒng)之所在[23]。盡管國(guó)家治理與基層治理有著內(nèi)在一致的邏輯，實(shí)現(xiàn)中國(guó)社區(qū)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，仍然要面臨主體性社會(huì)建構(gòu)的問(wèn)題，面臨政府與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系的再造的問(wèn)題[24]。社區(qū)治理在深層上連接著政治、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)體生活的邏輯，協(xié)調(diào)不同邏輯并最終服務(wù)于“人的自由發(fā)展”是社區(qū)治理宏觀體系所要關(guān)照的。新時(shí)代的社區(qū)治理核心在于保障公民權(quán)利，滿足居民需求。社區(qū)治理的宏觀體系，首先要在多重邏輯并存的條件下，確立宏觀戰(zhàn)略、路線，以法治化、民主化為基礎(chǔ)確保人民核心地位，平衡其它邏輯對(duì)社會(huì)的沖擊，保證居民的權(quán)利與權(quán)益。

中觀層面構(gòu)建機(jī)構(gòu)和制度的法制體系。制度規(guī)范是制約社區(qū)治理行動(dòng)和治理效果的機(jī)制性因素。中觀體系兼具機(jī)構(gòu)性與過(guò)程性特質(zhì)，連接宏觀結(jié)構(gòu)與微觀行動(dòng)。在深層邏輯指引下，勢(shì)必要調(diào)整涉及社區(qū)治理的黨政部門機(jī)構(gòu)、構(gòu)架整合性平臺(tái)、推廣先進(jìn)的治理機(jī)制，推動(dòng)“政治、自治、法治、德治、智治”政策層面落地。特別是，應(yīng)該按照新時(shí)代的要求完善社區(qū)治理的法律制度規(guī)范，推動(dòng)國(guó)家法與民間法、軟法與硬法取得內(nèi)在一致性。

微觀層面形成差異化、分類化的行動(dòng)體系。社區(qū)集體行動(dòng)的微觀體系直接關(guān)乎社區(qū)治理的實(shí)效。在新時(shí)代，社區(qū)行動(dòng)者面臨的微觀環(huán)境、條件發(fā)生了諸多變化，其資源、能力、議題等也日益多元化、復(fù)雜化。因此，必須從過(guò)往一般化的所謂“多元共治”框架走出，考察不同社區(qū)面臨的問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境，考察所能調(diào)動(dòng)的資源和動(dòng)員的人群、資源稟賦和條件，根據(jù)小區(qū)的不同類型，構(gòu)建以生活需求為中心的微觀治理體系。

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Party Building Guides the Community Governance System：

Practical Trends Community Governance in the New Era

Wu Xiaolin

Abstract： In the new era， the community governance in China is facing multiple challenges， such as "diversification of interest by the marketization reform， risk aggregation by the rapid urbanization， and the contradiction between heterogeneous communities and the simplification governance model". Since the 18th CPC National Congress， the community governance has risen to the strategy of the CPC Central Committee， forming “new requirements of people-centered， party building guidance， shift down the focus of governance， social synergy， grassroots mass autonomy， and governance mechanism innovation " theories. At the practical level， the systematic construction under the guidance of party building is more prominent. In the new era， it is a must to promote the transformation of problem-oriented governance to the construction of a community governance system. Under the party's core leadership， it is important to handle the relationship between the politicization and socialization of community governance， and build a "macro-level value integration， middle-level policy system and institutional platform integration， and a grass-roots level of active micro-action" mechanism.

Keywords： Social Governance; Community Governance System; Party building-guidance

（責(zé)任編輯? ?矯海霞）