陳堯 王哲

摘? 要： 近年來(lái)，隨著國(guó)家治理體系的逐步完善，基層群眾性自治獲得了新的發(fā)展機(jī)遇。以改革開(kāi)放以來(lái)人民調(diào)解制度的發(fā)展為例，在國(guó)家推動(dòng)下，城市人民調(diào)解制度經(jīng)歷了重要變革：一方面，人民調(diào)解被當(dāng)做司法助手、社會(huì)綜合治理體系的組成部分、多元化糾紛解決機(jī)制的重要構(gòu)成而逐漸被國(guó)家吸納;另一方面，人民調(diào)解不僅在組織和功能上得到了擴(kuò)張，而且在行為方式上表現(xiàn)為科層化發(fā)展，從而突破了地域性、群眾性和自治性。通過(guò)治理吸納自治，城市人民調(diào)解制度被納入地方性國(guó)家科層制的框架，成為國(guó)家治理體系的組成部分。從城市人民調(diào)解制度的發(fā)展中可以看到，中國(guó)基層社會(huì)自治的發(fā)展道路既不同于隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)人權(quán)利發(fā)展而形成的西方城市社會(huì)自治發(fā)展的市場(chǎng)化路徑，也有別于依賴倫理道德而形成的中國(guó)傳統(tǒng)基層自治發(fā)展的社會(huì)化路徑，而是一種國(guó)家化路徑。

關(guān)鍵詞： 國(guó)家治理;基層自治;城市人民調(diào)解制度;國(guó)家化路徑

20世紀(jì)80年代后居民委員會(huì)的普遍建立，標(biāo)志著中國(guó)城市基層自治進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，但21世紀(jì)以來(lái)居委會(huì)的行政化，暴露出基層社會(huì)自治的局限。隨著我國(guó)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程的加快，日益突出的社會(huì)矛盾糾紛已經(jīng)影響到城市基層社會(huì)的穩(wěn)定和秩序。在一段時(shí)期內(nèi)，城市基層社會(huì)秩序的構(gòu)建，主要依賴國(guó)家公共權(quán)力，這種做法付出了巨大的行政成本，也不利于國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。在此背景下，國(guó)家通過(guò)吸納社會(huì)資源、社會(huì)組織以實(shí)現(xiàn)多元化治理，成為構(gòu)建國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必然途徑。正是通過(guò)治理吸納自治，人民調(diào)解制度逐漸發(fā)展為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系中一種重要制度，在維護(hù)整個(gè)社會(huì)尤其是基層社會(huì)的秩序和穩(wěn)定方面發(fā)揮了特定作用。人民調(diào)解制度的發(fā)展一定程度上反映了國(guó)家治理背景下基層社會(huì)自治組織的自主性及其自治權(quán)的變遷。如何看待人民調(diào)解制度的發(fā)展，對(duì)于理解中國(guó)城市基層社會(huì)自治發(fā)展具有重要意義。

一、城市基層社會(huì)自治發(fā)展的路徑：歷史與現(xiàn)實(shí)

城市基層社會(huì)自治是政治文明的重要標(biāo)志。不管是英國(guó)的市民社會(huì)自治還是美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層自治，西方城市基層社會(huì)自治的發(fā)展均體現(xiàn)出明顯的自發(fā)性、自主性的特點(diǎn)。在一定程度上，西方城市基層社會(huì)自治與國(guó)家治理之間形成了一種分權(quán)模式。

傳統(tǒng)中國(guó)是一個(gè)“皇權(quán)”與“紳?rùn)?quán)”并存的社會(huì)，皇權(quán)與紳?rùn)?quán)共同構(gòu)成了社會(huì)治理的二元模式。①由于“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族 ，宗族皆自治，自治靠倫理”，在基層社會(huì)中發(fā)揮主導(dǎo)治理作用的是鄉(xiāng)紳。②鄉(xiāng)紳是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中一個(gè)特定的社會(huì)集團(tuán)，由鄉(xiāng)村地主、宗族長(zhǎng)老、科舉落第或未當(dāng)官的科舉及第人士、退休回鄉(xiāng)的官吏等構(gòu)成。鄉(xiāng)紳通常被推崇為鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者，承擔(dān)著若干社會(huì)職責(zé)，諸如組織公益活動(dòng)、調(diào)解民間糾紛、興修公共工程、組織地方防衛(wèi)和征稅、弘揚(yáng)儒家社會(huì)價(jià)值觀念、維護(hù)寺院、學(xué)校和貢院等。③同時(shí)，他們又往往與官方有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。在皇權(quán)有限的情況下，鄉(xiāng)紳承擔(dān)了許多本來(lái)屬于官方的公共事務(wù)，因而被默認(rèn)為國(guó)家政權(quán)在基層社會(huì)的代理人，政令往往經(jīng)由鄉(xiāng)紳而到達(dá)民眾，鄉(xiāng)紳充當(dāng)著政府官員與百姓之間的中介人。然而，即便是這種性質(zhì)的鄉(xiāng)紳自治，也從最初的共存、共治到元明清時(shí)期已經(jīng)退變?yōu)榛蕶?quán)的奴役了。④因此，鄉(xiāng)紳自治并非基層社會(huì)民眾的自治，更非現(xiàn)代意義上的社會(huì)自治，而是鄉(xiāng)紳的治理和控制。盡管傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)紳自治也具有自發(fā)性，但隨著歷史的發(fā)展，這種建立在倫理道德基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)紳自治的自主性卻逐漸喪失。

中華人民共和國(guó)成立后，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在社會(huì)領(lǐng)域則形成了一個(gè)全能型的社會(huì)，國(guó)家權(quán)力直接延伸到社會(huì)基層，社會(huì)自治很不發(fā)達(dá)。改革開(kāi)放后，隨著國(guó)家放權(quán)讓利和人民公社體制的解體，中國(guó)城市基層社會(huì)自治開(kāi)始復(fù)興。1989年的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》為城市基層社會(huì)居民自治提供了制度保障。隨著中國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始發(fā)生巨大變化，一些經(jīng)濟(jì)性社會(huì)組織如產(chǎn)業(yè)性商業(yè)性協(xié)會(huì)、中介組織開(kāi)始出現(xiàn)，同時(shí)一些建立在自愿、共同理想基礎(chǔ)上的志愿團(tuán)體、慈善組織、社區(qū)組織、民間互助組織等也不斷涌現(xiàn)。這些自發(fā)性社會(huì)自治組織的成長(zhǎng)推動(dòng)了中國(guó)城市基層社會(huì)自治的發(fā)展。但這些業(yè)緣性的、職能性的社會(huì)自治發(fā)展屬于有限的、局部的社會(huì)自治，而地緣性、普遍性的社會(huì)自治因在組織規(guī)模上趨于飽和而一度陷入了發(fā)展的“瓶頸”。這一狀況隨著中國(guó)逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變而發(fā)生變化。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求推動(dòng)下，基層群眾性自治獲得了新的發(fā)展機(jī)遇：一方面，新型社會(huì)自治如業(yè)主自治具有內(nèi)在動(dòng)因而呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的自發(fā)性生長(zhǎng)需求;另一方面，傳統(tǒng)的群眾性自治內(nèi)部也出現(xiàn)了一些新的發(fā)展趨勢(shì)。

有研究者將中國(guó)基層社會(huì)自治的發(fā)展路徑總結(jié)為三種主要路徑，即社會(huì)自發(fā)路徑、國(guó)家建構(gòu)路徑和基層治理路徑。社會(huì)自發(fā)路徑建立在社會(huì)中心主義的自發(fā)秩序理論基礎(chǔ)之上，國(guó)家建構(gòu)路徑建立在國(guó)家中心主義的國(guó)家建設(shè)理論之上，基層治理路徑將基層自治視為國(guó)家主導(dǎo)和社會(huì)參與的一項(xiàng)系統(tǒng)性治理工程。在中國(guó)，基層自治的發(fā)展更多地帶有國(guó)家建構(gòu)的色彩，國(guó)家是政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有自主性和能力的行動(dòng)者，基層自治的產(chǎn)生、確立和推廣都帶有明顯的國(guó)家賦權(quán)的特征。在中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程中，國(guó)家不僅主導(dǎo)了基層自治的建構(gòu)，還以國(guó)家權(quán)力抬高了基層自治制度的地位。⑤當(dāng)前中國(guó)進(jìn)入了國(guó)家治理現(xiàn)代化的新時(shí)代，基層社會(huì)自治發(fā)展也隨之出現(xiàn)了一些新的特征。城市人民調(diào)解制度的發(fā)展即為例證。近年來(lái)，人民調(diào)解制度尤其是城市人民調(diào)解制度的發(fā)展，跳出了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)自治的邊界，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)的形塑以及社會(huì)對(duì)國(guó)家能動(dòng)性的回應(yīng)。

本文以城市人民調(diào)解制度的變遷和演進(jìn)作為內(nèi)容，運(yùn)用歷史—過(guò)程分析，思考人民調(diào)解制度變遷背后城市基層社會(huì)自治發(fā)展的路徑特點(diǎn)。選擇人民調(diào)解制度發(fā)展作為案例的理由主要在于，人民調(diào)解制度發(fā)源于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)糾紛民間解決機(jī)制并一度承擔(dān)了基層社會(huì)自治的核心功能，⑥在改革開(kāi)放以后繼續(xù)被作為基層群眾性自治的重要組成部分（人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)唯一內(nèi)設(shè)的組織）并獲得了有效發(fā)展，因而一定程度上代表了基層自治的發(fā)展趨勢(shì)。此外，人民調(diào)解制度主要在地方和基層得以實(shí)踐，而上海、北京、深圳等大城市的制度發(fā)展及創(chuàng)新往往引領(lǐng)著全國(guó)其他地方制度的發(fā)展方向。因此，在研究對(duì)象上，本文集中圍繞上述典型城市人民調(diào)解制度的變遷展開(kāi)分析。

二、從司法分流、“大調(diào)解”到社會(huì)多元治理：城市人民調(diào)解組織的角色變化

一般認(rèn)為，在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的民間調(diào)解和社會(huì)調(diào)解中，地方團(tuán)體在解決糾紛方面享有廣泛的自治權(quán)，它們與政府分享糾紛化解傳統(tǒng)。⑦傳統(tǒng)民間調(diào)解主要包括半官方的“鄉(xiāng)保調(diào)解”、宗族內(nèi)部的“宗族調(diào)解”以及社會(huì)性的“鄰友調(diào)解”，發(fā)揮了糾紛解決、道德教化以及基層管理的功能。⑧作為社會(huì)自治的重要形式，民間調(diào)解與傳統(tǒng)中國(guó)的官僚統(tǒng)治構(gòu)成了一種相對(duì)獨(dú)立的二元結(jié)構(gòu)，而社會(huì)自治也成為基層社會(huì)治理的主要形態(tài)。

從傳統(tǒng)民間調(diào)解發(fā)展而來(lái)的人民調(diào)解制度，萌芽于20世紀(jì)二十年代初中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，農(nóng)會(huì)為了化解農(nóng)民內(nèi)部矛盾而設(shè)立了相關(guān)組織。在20世紀(jì)三四十年代，各抗日根據(jù)地和解放區(qū)紛紛建立了人民調(diào)解組織，人民調(diào)解與民間調(diào)解、行政機(jī)關(guān)調(diào)解以及法院調(diào)解一起構(gòu)成了整個(gè)調(diào)解體系。新中國(guó)成立后，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)革命和統(tǒng)一，表現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)壟斷公共權(quán)力而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的重構(gòu)。⑨傳統(tǒng)民間調(diào)解被改造成為人民調(diào)解，是黨的路線方針在實(shí)踐中的體現(xiàn)，“它將糾紛的解決與共產(chǎn)主義重構(gòu)社會(huì)的嘗試連接在一起并使糾紛解決的政策適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要?！比嗣裾{(diào)解的最終目的是動(dòng)員群眾提高爭(zhēng)執(zhí)者的政治意識(shí)來(lái)維持社會(huì)秩序。⑩

改革開(kāi)放后，一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來(lái)的是社會(huì)利益的分化和權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)矛盾和糾紛迅速增加，人們對(duì)糾紛化解的訴求也急劇增加;另一方面，中國(guó)法治建設(shè)的開(kāi)啟推動(dòng)了社會(huì)糾紛化解向司法為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)向，法治興國(guó)的政策一度被理解為訴訟至上。11在社會(huì)糾紛化解訴求大量涌向法院的同時(shí)，中國(guó)的司法體系卻未做好充分的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。人民法院所受理的一審各類案件的數(shù)量從1978年的44.8萬(wàn)件增長(zhǎng)到2017年的2260.2萬(wàn)件，增長(zhǎng)約50.5倍，其中民商事案件從1978年30.1萬(wàn)件增長(zhǎng)到2016年1137.4萬(wàn)件，增長(zhǎng)37.8倍。12相比之下，依據(jù)行政區(qū)劃設(shè)置的基層人民法院的數(shù)量幾乎未變，法官的人數(shù)也沒(méi)有增長(zhǎng)多少。根據(jù)2017年最高人民法院的工作報(bào)告，全國(guó)基本完成法官員額制改革，產(chǎn)生入額法官11萬(wàn)多名。13

在“訴訟爆炸”的壓力下，人民法院首先想到的是如何通過(guò)分流案件來(lái)緩解壓力。2002年9月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議民事案件的若干規(guī)定》，以司法解釋的形式肯定了人民調(diào)解協(xié)議的合同性質(zhì)和約束力，拉開(kāi)了將人民調(diào)解納入司法體系的序幕。同月，司法部發(fā)布《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，要求在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)中重建人民調(diào)解組織。與司法相比，無(wú)論是從門檻、效率、可接受性等還是從社會(huì)心理、情理等方面考慮，人民調(diào)解均具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)：一是調(diào)解是我國(guó)的傳統(tǒng)解決糾紛制度，根植于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的調(diào)解制度與我國(guó)社會(huì)有著無(wú)法剝離的關(guān)系，具有強(qiáng)大的生命力;二是通過(guò)調(diào)解解決糾紛符合當(dāng)前和諧社會(huì)建設(shè)的需要;三是通過(guò)調(diào)解解決糾紛彌補(bǔ)了立法滯后帶來(lái)的新權(quán)利等無(wú)法可依的漏洞。14

人民調(diào)解的這一優(yōu)勢(shì)很快被司法機(jī)關(guān)充分利用。2004年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》明確“人民法院可以邀請(qǐng)與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織，和具有專門知識(shí)、特定社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、與當(dāng)事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個(gè)人協(xié)助調(diào)解工作?！逼渲?，“訴調(diào)對(duì)接”（即訴訟與人民調(diào)解的互相銜接）是一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。2003年，上海長(zhǎng)寧區(qū)人民法院與司法局聯(lián)合，在法院中設(shè)立“人民調(diào)解窗口”，由法院提供調(diào)解員工作室和調(diào)解室，正式啟動(dòng)“法官主導(dǎo)下的訴訟調(diào)解社會(huì)化”試點(diǎn)工作。法院不但將人民調(diào)解請(qǐng)進(jìn)來(lái)，也通過(guò)委托調(diào)解的形式走出去。2006年，福建省莆田市基層法院與人民調(diào)解實(shí)現(xiàn)全面對(duì)接，通過(guò)法院附設(shè)人民調(diào)解窗口、特別調(diào)解員制度、委托人民調(diào)解組織調(diào)解、協(xié)助人民調(diào)解、指導(dǎo)人民調(diào)解組織的調(diào)解工作等多種形式，方便、有效、快速地化解矛盾糾紛。2015年12月，在浦東新區(qū)政府、法院和司法局協(xié)調(diào)下，全國(guó)第一家專業(yè)人民調(diào)解中心——浦東新區(qū)專業(yè)人民調(diào)解中心正式成立，開(kāi)拓了人民調(diào)解和司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的新模式。該中心接受大量法院轉(zhuǎn)交過(guò)來(lái)的民事糾紛案件，占到調(diào)解總量的約90%。15通過(guò)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，使得司法審判和社會(huì)力量?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既可以降低法院的審判負(fù)擔(dān)，又可以塑就人民調(diào)解的法制性權(quán)威。近年來(lái)，人民調(diào)解組織調(diào)解民間糾紛的數(shù)量呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)（見(jiàn)下圖）。

歷年來(lái)法院受理一審民事案件數(shù)與人民調(diào)解民間糾紛數(shù)（單位：萬(wàn)件）16

黨的十六屆一中全會(huì)以后，黨中央將“穩(wěn)定”目標(biāo)上升為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵，“維穩(wěn)”成為最大的政治，是社會(huì)治理的最高準(zhǔn)則和目標(biāo)。當(dāng)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾和糾紛日益增多，司法難以承擔(dān)糾紛化解的責(zé)任，而行政調(diào)解又零星分散時(shí)，地方各級(jí)黨委和政府感受到了前所未有的“維穩(wěn)”壓力。為了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，決策層推動(dòng)了人民調(diào)解制度的創(chuàng)新和變革，將人民調(diào)解提升為社會(huì)綜合治理的基礎(chǔ)性工具。2004年，時(shí)任司法部長(zhǎng)張福森在全國(guó)人民調(diào)解工作座談會(huì)上指出，“人民調(diào)解工作在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中肩負(fù)重大責(zé)任。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和人民調(diào)解組織一定要樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)、憂患意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)人民調(diào)解工作的作用?！?7隨后，無(wú)論是在法律、政策，還是在外部環(huán)境和經(jīng)費(fèi)保障方面，人民調(diào)解獲得了非同尋常的支持。

2005年，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會(huì)、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于深入開(kāi)展平安建設(shè)的意見(jiàn)》，要求“進(jìn)一步健全矛盾糾紛排查調(diào)處工作機(jī)制、工作制度和工作網(wǎng)絡(luò)，……強(qiáng)化社會(huì)聯(lián)動(dòng)調(diào)處，將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合起來(lái)。”隨后，各地紛紛建立社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)小組和指導(dǎo)委員會(huì)，在區(qū)縣、街鎮(zhèn)普遍設(shè)立“社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心”。這就是通常意義上的“大調(diào)解”，即在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)解中心具體運(yùn)作、職能部門共同參與，通過(guò)整合各種調(diào)解資源，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的協(xié)調(diào)處理。18“大調(diào)解”以人民調(diào)解機(jī)制為基礎(chǔ)，將民間調(diào)解、治安調(diào)解、信訪調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟調(diào)解等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)際上就是將過(guò)去分散的司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解整合起來(lái)的一種實(shí)踐，目的就是快速、有效地平息、化解各種社會(huì)矛盾糾紛。19

不可否認(rèn)，“大調(diào)解”機(jī)制是在特定時(shí)期出現(xiàn)的一種有效的社會(huì)綜合治理工具。但是，這種具有能動(dòng)主義的糾紛化解模式，對(duì)黨委、政府的依賴程度很高;由于“大調(diào)解”的推進(jìn)方式是“社會(huì)動(dòng)員”，不僅成本很高，而且調(diào)解糾紛解決的能力和效果取決于上級(jí)的重視程度;大調(diào)解的解紛功能主要是事后性的;調(diào)解具有行政化和司法化等特點(diǎn)。大調(diào)解與人民調(diào)解的內(nèi)涵大相徑庭，已經(jīng)不能劃入人民調(diào)解的范疇。20顯然，作為一種特殊的維穩(wěn)機(jī)制，“大調(diào)解”模式不是常態(tài)化的社會(huì)矛盾糾紛處理機(jī)制，且其初衷是為了快速平息而非徹底化解社會(huì)矛盾糾紛，因而頗受爭(zhēng)議。

不管是作為司法助手，還是作為社會(huì)綜合治理體系的構(gòu)成部分，人民調(diào)解均被相關(guān)機(jī)關(guān)吸納而承擔(dān)了特定的社會(huì)糾紛化解功能。不過(guò)，社會(huì)矛盾糾紛化解并非只是司法機(jī)關(guān)或綜治機(jī)關(guān)的責(zé)任，而是執(zhí)政黨、國(guó)家乃至整個(gè)社會(huì)的責(zé)任。2006年十六屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中，全面闡明了中國(guó)特色社會(huì)主義和諧社會(huì)的性質(zhì)定位、指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、工作原則和重大部署。在構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)指引下，社會(huì)糾紛化解開(kāi)始走向多元化。2014年十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系?！边@一重大戰(zhàn)略為深化多元化糾紛解決機(jī)制改革指明了方向，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體戰(zhàn)略部署中描繪了多元化糾紛解決機(jī)制改革的發(fā)展藍(lán)圖。自此，人民調(diào)解不僅作為一種糾紛化解手段，也成為了一種國(guó)家治理機(jī)制而被納入了基層社會(huì)治理體系。有研究者樂(lè)觀地認(rèn)為，人民調(diào)解能夠通過(guò)隱性擴(kuò)張政權(quán)規(guī)制、中立沖突性質(zhì)，并經(jīng)由調(diào)解協(xié)議的合同形式構(gòu)建基層社會(huì)與政權(quán)之間的“彈性”聯(lián)結(jié)，在國(guó)家政權(quán)與社會(huì)間建構(gòu)起“合作治理”的模式，為中國(guó)治理模式的轉(zhuǎn)型提供了一種可供選擇的思路。21

在十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，人民調(diào)解制度獲得了新的發(fā)展機(jī)遇。從司法助手、社會(huì)綜合治理的組成部分，再到國(guó)家治理體系中多元化糾紛解決機(jī)制的重要部分，人民調(diào)解組織在社會(huì)糾紛化解中的角色不斷變化。改革開(kāi)放以來(lái)人民調(diào)解制度的復(fù)興，并不是基層社會(huì)對(duì)自治秩序的自發(fā)訴求，而是在國(guó)家的需求和主導(dǎo)下逐步恢復(fù)和發(fā)展起來(lái)的。人民調(diào)解制度沒(méi)有實(shí)現(xiàn)向群眾性、自治性的簡(jiǎn)單回歸，而是一步一步被國(guó)家吸納并得到建制化。

三、科層化：城市人民調(diào)解制度的發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)后，在社會(huì)治理和國(guó)家治理的背景下，城市人民調(diào)解組織開(kāi)始了“脫胎換骨”般的改造，加快了從基層社區(qū)治理主體向社會(huì)治理主體轉(zhuǎn)變的步伐。這一過(guò)程難以用簡(jiǎn)單的制度化、法治化或職業(yè)化的語(yǔ)言來(lái)描述，也不等同于國(guó)家化，而是在一定程度上呈現(xiàn)出科層化和理性化的特征。

首先，組織增生。人民調(diào)解在組織上實(shí)現(xiàn)了科層化擴(kuò)展，表現(xiàn)為縱向擴(kuò)展和橫向擴(kuò)展。

改革開(kāi)放前的人民調(diào)解委員會(huì)，依照《人民調(diào)解委員會(huì)暫行通則》的規(guī)定，一般在基層政府或政府派出機(jī)構(gòu)層次建立，城市主要以派出所轄區(qū)或街道為單位，農(nóng)村以鄉(xiāng)為單位建立。城市是在基層人民政府主持下，由居民代表推選產(chǎn)生人民調(diào)解委員會(huì)，農(nóng)村由鄉(xiāng)人民代表大會(huì)推選產(chǎn)生。改革開(kāi)放以后，根據(jù)1989年頒發(fā)的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，人民調(diào)解委員會(huì)為村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。隨著人民調(diào)解在國(guó)家治理體系中地位的提升，人民調(diào)解組織迅速發(fā)展。目前，從縱向上，各地普遍建立了由區(qū)（縣）調(diào)委會(huì)—街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）調(diào)委會(huì)—居（村）調(diào)委會(huì)三個(gè)層次構(gòu)成的人民調(diào)解組織體系。在地方黨委和政府的推動(dòng)下，人民調(diào)解委員會(huì)的牌子掛到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至區(qū)縣政府，人民調(diào)解委員會(huì)變成“社會(huì)矛盾調(diào)處中心”。一些地方還增加了居民調(diào)解小組或樓（組）調(diào)解小組，盡管調(diào)解小組還沒(méi)有被納入正式體制。無(wú)論是設(shè)置在街鎮(zhèn)的人民調(diào)解工作室，還是設(shè)置在派出所和法院的人民調(diào)解工作室和人民調(diào)解窗口，均是由政府購(gòu)買人民調(diào)解服務(wù)而建立起來(lái)的。當(dāng)人民調(diào)解從原先的社區(qū)性、地域性的組織，發(fā)展為跨不同政府層級(jí)、不同政府部門的，以及政府與社區(qū)相聯(lián)結(jié)的組織時(shí)，人民調(diào)解也就開(kāi)始具備社會(huì)公共治理的功能。

以上海閔行區(qū)為例。在區(qū)級(jí)層面，閔行區(qū)政府設(shè)置了“區(qū)社會(huì)矛盾預(yù)防和調(diào)處工作聯(lián)席會(huì)議”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)社會(huì)矛盾預(yù)防和調(diào)處工作。區(qū)級(jí)層面由1個(gè)中心、7個(gè)專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)（含交通事故、醫(yī)患糾紛、消費(fèi)爭(zhēng)議、勞動(dòng)爭(zhēng)議、房地物業(yè)、涉老糾紛、涉校糾紛）組成，共配備30多名專職調(diào)解員，具體承擔(dān)熱點(diǎn)、難點(diǎn)矛盾糾紛的調(diào)解工作。在街鎮(zhèn)層面，在街鎮(zhèn)社會(huì)矛盾預(yù)防和調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，13個(gè)街鎮(zhèn)均設(shè)有人民調(diào)解委員會(huì)和公安司法聯(lián)合調(diào)解工作室，共配備102名專職調(diào)解員，從事轄區(qū)內(nèi)疑難、復(fù)雜糾紛的調(diào)解工作。此外，每個(gè)街鎮(zhèn)均設(shè)有司法信訪綜合服務(wù)窗口，集人民調(diào)解、法律服務(wù)、法律咨詢、法制宣傳、安置幫教、信訪接待、“110”公安司法聯(lián)動(dòng)、“12348”電話法律咨詢等功能為一體。在社區(qū)層面，各個(gè)居村人民調(diào)解委員會(huì)建立了“3+2+X”的社區(qū)矛盾化解聯(lián)合調(diào)解會(huì)議機(jī)制，“3”是指居委會(huì)調(diào)解主任、社區(qū)黨小組長(zhǎng)、樓組長(zhǎng)，“2”是指政府購(gòu)買的駐社區(qū)律師、社區(qū)民警，“X”是指小區(qū)業(yè)委會(huì)成員、物業(yè)公司負(fù)責(zé)人以及社區(qū)志愿者。其中，黨小組長(zhǎng)、樓組長(zhǎng)以及社區(qū)志愿者還承擔(dān)著人民調(diào)解信息員的角色。居村人民調(diào)解委員會(huì)工作職責(zé)是：負(fù)責(zé)居民區(qū)社會(huì)糾紛的受理和調(diào)解，對(duì)居民區(qū)社會(huì)矛盾糾紛進(jìn)行排查、預(yù)防，定期向街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)反映本居民區(qū)糾紛排查、調(diào)解工作的情況，宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策等。22

在橫向上，人民調(diào)解組織超越了《人民調(diào)解法》規(guī)定的范圍，發(fā)展出跨地域、跨行業(yè)乃至專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)。在2002年司法部頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》中，明確可以根據(jù)需要設(shè)立區(qū)域性的、行業(yè)性的人民調(diào)解委員會(huì)，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織隨后在全國(guó)范圍內(nèi)迅速發(fā)展起來(lái)。2015 年，上海市高級(jí)人民法院及多個(gè)委、辦、局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善本市人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是將人民調(diào)解工作擴(kuò)張到行業(yè)性、專業(yè)性的“8+N”領(lǐng)域，其中8個(gè)領(lǐng)域?yàn)椋褐伟舶讣?、道路交通事故民事?lián)p害賠償糾紛、物業(yè)糾紛、勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議、醫(yī)患糾紛、涉校糾紛、民事案件及刑事和解等，“N”主要包括自貿(mào)區(qū)、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人民調(diào)解信訪代理等。2015年底，上海市浦東新區(qū)建立全國(guó)首家專業(yè)性人民調(diào)解中心，先后建立了醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)、物業(yè)糾紛調(diào)解委員會(huì)、交通事故民事賠償糾紛調(diào)解委員會(huì)、國(guó)際旅游度假區(qū)糾紛調(diào)解委員會(huì)、工商聯(lián)民商事糾紛調(diào)解委員會(huì)等，通過(guò)統(tǒng)一辦公場(chǎng)地、統(tǒng)一調(diào)解標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一調(diào)解流程，以及開(kāi)展指導(dǎo)培訓(xùn)等工作，促進(jìn)專業(yè)人民調(diào)解組織規(guī)范運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)專業(yè)人民調(diào)解的“一門式”受理。2015年12月，北京多元調(diào)解發(fā)展促進(jìn)會(huì)成立。該協(xié)會(huì)系全國(guó)首家省一級(jí)的，為行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織提供服務(wù)保障的自律性行業(yè)協(xié)會(huì)。同年底，與法院建立聯(lián)系的北京市行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織有17家，建立委托調(diào)解機(jī)制的調(diào)解組織有11家，涉及醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)、證券、保險(xiǎn)、物業(yè)等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域。23截至2015年底，全國(guó)共設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織45739個(gè)， 其中設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)24263個(gè)，設(shè)立調(diào)解室21476個(gè)。24

其次，功能擴(kuò)張。從受案范圍來(lái)看，人民調(diào)解的適用范圍超出了傳統(tǒng)民間調(diào)解和改革前人民調(diào)解的內(nèi)容，承擔(dān)了更廣泛的社會(huì)秩序維護(hù)和穩(wěn)定職能。傳統(tǒng)社會(huì)的民間調(diào)解主要發(fā)揮著民間糾紛解決、維護(hù)人倫關(guān)系和道德教化的功能。25中華人民共和國(guó)成立后，1954年政務(wù)院發(fā)布的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》中，人民調(diào)解的功能主要是“及時(shí)解決糾紛，加強(qiáng)人民中的愛(ài)國(guó)守法教育，增進(jìn)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié)，以利人民生產(chǎn)和國(guó)家建設(shè)”。調(diào)解的內(nèi)容為“一般民事糾紛和輕微刑事案件”。在1989 年國(guó)務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》中，人民調(diào)解的功能為“及時(shí)調(diào)解民間糾紛，增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會(huì)安定，以利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。人民調(diào)解的任務(wù)為“調(diào)解民間糾紛”，這些民間糾紛主要發(fā)生在社會(huì)基層如家庭、社區(qū)中，人民調(diào)解委員會(huì)也只包括村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。2002年《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》明確人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛。但是，隨著人民調(diào)解組織體系的擴(kuò)張，人民調(diào)解組織的調(diào)解范圍已經(jīng)延伸到發(fā)生于不同社會(huì)主體之間妨害正常社會(huì)秩序的各種權(quán)益或權(quán)力沖突（盡管2010年頒布的《人民調(diào)解法》仍然將人民調(diào)解的內(nèi)容限定為“民間糾紛”），不僅包括非官方平等主體之間的民事糾紛，也包括因民事糾紛而引起的輕微的刑事糾紛以及群體性糾紛、政策訴求型糾紛、涉訪涉訴糾紛等。26然而，對(duì)于征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議等復(fù)雜的、群體性的熱點(diǎn)難點(diǎn)糾紛，尤其是涉及政策或政府行為而引發(fā)的糾紛，基層人民調(diào)解組織顯得力不從心。此時(shí)，街鎮(zhèn)甚至區(qū)縣一級(jí)的人民調(diào)解組織、行業(yè)性或?qū)I(yè)性人民調(diào)解組織的作用就凸顯了。街鎮(zhèn)層面調(diào)解組織通?；獗据爡^(qū)內(nèi)的疑難、復(fù)雜、跨地區(qū)、跨單位的民間糾紛，而區(qū)縣層面的調(diào)解組織則調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)交辦的或者各街鎮(zhèn)請(qǐng)求調(diào)解的重大疑難社會(huì)矛盾。在區(qū)縣和街鎮(zhèn)，人民調(diào)解委員會(huì)被納入了矛盾糾紛多元化解中心，但這些調(diào)解已經(jīng)不再是純粹的民間性自治組織的調(diào)解，而是各級(jí)政府及其職能部門在其中起核心作用，本質(zhì)上是行政力量、司法力量對(duì)民間糾紛的介入，呈現(xiàn)出與人民調(diào)解的民間性、自治性相脫離，依賴于行政權(quán)和司法權(quán)的糾紛處理特點(diǎn)。27從調(diào)解功能的性質(zhì)上，人民調(diào)解已經(jīng)從解決民間糾紛矛盾上升到社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的維護(hù)、促進(jìn)國(guó)家治理在基層的實(shí)現(xiàn)。人民調(diào)解組織不但直接受司法局的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，人民調(diào)解工作也被納入了社會(huì)綜合治理體系，接受黨的政法委員會(huì)、法院的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

第三， 理性化。從作用過(guò)程和機(jī)制上，人民調(diào)解制度的變革日益表現(xiàn)為一種理性化的過(guò)程。理性化即理性成為人或事物活動(dòng)的依據(jù)和原則的過(guò)程，理性代表著理智、規(guī)范和邏輯。近代國(guó)家治理的“理性”至少具有三種內(nèi)涵：形式主義，即從形式上官僚制結(jié)構(gòu)明確，借助于形式的、抽象的、普遍的規(guī)則進(jìn)行管理;專業(yè)知識(shí)，即具有專門性知識(shí)是官僚制的活動(dòng)原則;技術(shù)效率，即在非人格化的運(yùn)作下，準(zhǔn)確性、速度、持續(xù)性、紀(jì)律性、可預(yù)見(jiàn)性等是官僚制的重要“特征”。28理性化曾經(jīng)塑造了現(xiàn)代中國(guó)復(fù)雜的國(guó)家機(jī)器，在世紀(jì)之交行政改革中所貫徹的“法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化”的理念，就是理性化原則的體現(xiàn)。這一原則也同樣適用于人民調(diào)解制度的變革，表現(xiàn)為人民調(diào)解活動(dòng)的法治化、職業(yè)化和規(guī)范化。

從調(diào)解的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，人民調(diào)解從主要依據(jù)情理、風(fēng)俗、習(xí)慣逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?、法?guī)為準(zhǔn)繩，調(diào)解所依靠的調(diào)解人員的人格權(quán)威逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉ɡ頇?quán)威。人民調(diào)解中糾紛解決的權(quán)威擴(kuò)張是國(guó)家賦權(quán)的結(jié)果，即國(guó)家通過(guò)立法形式賦予人民調(diào)解組織的調(diào)解權(quán)力，因此，這種調(diào)解與傳統(tǒng)民間調(diào)解相比具有更大的權(quán)威性?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解員在調(diào)解過(guò)程中，“堅(jiān)持原則，明法析理，講解有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家政策，在當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓的基礎(chǔ)上提出糾紛解決方案，幫助當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議”。這一依據(jù)的調(diào)整與傳統(tǒng)調(diào)解的本質(zhì)不同。日本學(xué)者棚瀨孝雄曾指出，“與審判必須嚴(yán)格依照法律規(guī)范這樣的普遍標(biāo)準(zhǔn)不同，調(diào)解中合意的形成基本上是以當(dāng)事人個(gè)人關(guān)于是否有利、是否有理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。”29如果說(shuō)傳統(tǒng)民間調(diào)解是一種倫理調(diào)解，新中國(guó)建立后的人民調(diào)解是一種政治調(diào)解，那么當(dāng)前的人民調(diào)解則是一種法治調(diào)解?！度嗣裾{(diào)解法》和《民事訴訟法》均明確規(guī)定，人民調(diào)解協(xié)議可以向法院申請(qǐng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。法院經(jīng)審查認(rèn)為合法有效的，可以做出確認(rèn)裁定書(shū)，從而賦予調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。近年來(lái)，要求調(diào)解人員具備法律知識(shí)、配備律師法律服務(wù)，幾乎是所有調(diào)解工作的前提。2016年上海市浦東新區(qū)專業(yè)人民調(diào)解中心招聘調(diào)解員的公告中，考試內(nèi)容明確為“《人民調(diào)解法》及其相關(guān)的法律、法規(guī)、知識(shí)等，以及溝通和調(diào)解的能力、技巧”。30在北京、上海、深圳等城市，通過(guò)政府購(gòu)買將律師服務(wù)引入社區(qū)調(diào)解中，建立了“一村居一律師”的制度。312017年10月，《最高人民法院、司法部關(guān)于開(kāi)展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》出臺(tái)，在人民調(diào)解體系中加入了律師調(diào)解，并將依法調(diào)解作為律師調(diào)解工作的唯一依據(jù)。

職業(yè)化和規(guī)范化成為城市人民調(diào)解制度理性化的一個(gè)重要特征，體現(xiàn)了脫離人的因素而向以“事”為核心的轉(zhuǎn)變?！爸灰獙I(yè)仍是現(xiàn)代文化的根本特征，而人類在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上和運(yùn)用形式理性之方法手段無(wú)法分離，只要借著科層官僚之行政幕僚遂行支配的情形仍然存在，那么所謂治理眾人，不論以何種形式出現(xiàn)，終歸意味著以‘事來(lái)管理。”32與傳統(tǒng)人民調(diào)解兼職化、業(yè)余化不同，職業(yè)化、專業(yè)化成為城市人民調(diào)解制度發(fā)展的趨勢(shì)。人民調(diào)解員職業(yè)化包括推行人民調(diào)解員公開(kāi)招錄、職業(yè)培訓(xùn)、持證上崗、資格認(rèn)證、等級(jí)評(píng)定、考核獎(jiǎng)懲等整個(gè)過(guò)程的職業(yè)化、制度化。在上海，區(qū)和街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解員屬于專職人員，通過(guò)公開(kāi)招聘錄用，其收入水平一般處于社會(huì)平均收入偏下。33在上海閔行區(qū)，區(qū)司法局制定了《關(guān)于加強(qiáng)閔行區(qū)人民調(diào)解員職業(yè)化培訓(xùn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行初任培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)、專技培訓(xùn)、等級(jí)培訓(xùn)等。在具體管理過(guò)程中，區(qū)司法局委托區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)對(duì)人民調(diào)解員實(shí)行分級(jí)管理。依據(jù)《閔行區(qū)人民調(diào)解員等級(jí)評(píng)定暫行辦法》，人民調(diào)解員的職業(yè)等級(jí)分為“首席、一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)”。許多地方將調(diào)解績(jī)效考核納入了“量化管理”，包括調(diào)解數(shù)量和調(diào)解成功率。近年來(lái)全國(guó)各地人民調(diào)解的成功率保持在96%以上。34在薪酬方面，以上海市閔行區(qū)為例，根據(jù)《閔行區(qū)社會(huì)矛盾人民調(diào)解員崗位及薪酬管理實(shí)施細(xì)則》，對(duì)于區(qū)級(jí)勞動(dòng)關(guān)系調(diào)解人員（即就業(yè)年齡段人員），參照該區(qū)政府雇員隊(duì)伍的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，建立與行業(yè)性、專業(yè)性專職人民調(diào)解員定位相適應(yīng)、體現(xiàn)“合理待遇”原則的薪酬體系。區(qū)級(jí)勞動(dòng)關(guān)系調(diào)解人員的薪酬由工資、辦案補(bǔ)貼、福利和年度考核獎(jiǎng)等構(gòu)成。工資包括基本工資、檔級(jí)工資、職務(wù)工資三部分。按照2017年的標(biāo)準(zhǔn)，辦案補(bǔ)貼根據(jù)調(diào)解糾紛案件的性質(zhì)確定，簡(jiǎn)易糾紛案件補(bǔ)貼50元/件，普通糾紛案件補(bǔ)貼150元/件;疑難糾紛案件補(bǔ)貼300元/件;重大糾紛案件補(bǔ)貼500元/件;特別重大糾紛案件補(bǔ)貼1000元/件。35對(duì)于街鎮(zhèn)人民調(diào)解員，其薪酬由基本服務(wù)費(fèi)和以案取酬費(fèi)構(gòu)成。以案取酬費(fèi)的發(fā)放按照“以案取酬，多做多得”的原則，根據(jù)每位調(diào)解員調(diào)解成功的案件數(shù)量，按照當(dāng)年度規(guī)定的支出標(biāo)準(zhǔn)，每月結(jié)算發(fā)放。對(duì)于村居兼職人民調(diào)解員，則建立、健全了“案件補(bǔ)貼”或“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”制度，依照調(diào)解糾紛的數(shù)量、質(zhì)量、糾紛調(diào)解的難易程度、社會(huì)影響大小以及調(diào)解的規(guī)范化程度來(lái)確定糾紛化解難度系數(shù)，實(shí)施案件補(bǔ)貼。根據(jù)不同糾紛調(diào)解類別，每個(gè)案件的補(bǔ)貼一般從幾十元到數(shù)百元不等。36

在地方區(qū)縣、街鎮(zhèn)司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，各級(jí)人民調(diào)解組織和專業(yè)調(diào)解組織建立、健全了各項(xiàng)工作制度，對(duì)調(diào)解的具體工作、流程予以規(guī)范化。從調(diào)解案件處置的流程上，各地建立了受理分流機(jī)制、逐級(jí)調(diào)處機(jī)制、聯(lián)合調(diào)處機(jī)制、訴調(diào)對(duì)接或訪調(diào)對(duì)接機(jī)制、信息溝通機(jī)制、矛盾糾紛預(yù)警排查機(jī)制等。從單個(gè)案件調(diào)解的過(guò)程上，規(guī)范了調(diào)解程序，包括糾紛受理、權(quán)利義務(wù)告知、組織調(diào)解活動(dòng)、協(xié)議書(shū)制作和回訪、調(diào)解卷宗歸檔等標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)節(jié)。北京、上海、深圳等地方的司法局進(jìn)一步要求對(duì)所有三級(jí)人民調(diào)解組織的調(diào)解卷宗進(jìn)行匯總、統(tǒng)計(jì)、歸檔，由區(qū)縣司法局統(tǒng)一保管。這種將人民調(diào)解的活動(dòng)和過(guò)程納入政府規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、文書(shū)化管理的做法，無(wú)疑是科層制管理的重要組成部分，是對(duì)群眾性自治活動(dòng)的深度吸納。

四、治理吸納自治：城市基層自治發(fā)展的國(guó)家化路徑

隨著中國(guó)改革開(kāi)放的深入，社會(huì)環(huán)境日益錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)問(wèn)題日益增多。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)治理任務(wù)時(shí)，國(guó)家一方面采用政治吸納行政的方法，將政府活動(dòng)納入到法治化和規(guī)范化的進(jìn)程之中，另一方面采用政府吸納社會(huì)的方法，將社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)和機(jī)制納入到國(guó)家治理體系中，人民調(diào)解制度的變遷即為后者的生動(dòng)體現(xiàn)。在黨的十八大以來(lái)提升國(guó)家治理能力的背景下，由于具備了為黨和政府分憂、為法院減負(fù)、為公安減壓、為信訪分流、為群眾解難的功能定位，人民調(diào)解制度成為廣義的國(guó)家制度的組成部分，不但不再被置于訴訟或法治的對(duì)立面而遭到司法中心主義觀念的貶抑，相反，面對(duì)社會(huì)矛盾化解和國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，人民調(diào)解被視作社會(huì)治理創(chuàng)新的重要力量。當(dāng)下，關(guān)于人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)走司法化、專業(yè)化的道路還是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民間性、群眾性的討論，似乎已無(wú)多大意義。關(guān)于人民調(diào)解衰落的論斷也并不恰當(dāng)，確切地講，是人民調(diào)解的人民性、群眾性、地域性在發(fā)生變化。人民調(diào)解組織正日益被吸納到地方性國(guó)家科層制的框架之內(nèi)，成為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分。作為民間調(diào)解和社會(huì)調(diào)解，人民調(diào)解呈現(xiàn)的是一種頹勢(shì)和衰落;作為國(guó)家治理體系一部分的法治化、行業(yè)化和專業(yè)化的調(diào)解，人民調(diào)解則展示出一種美好的發(fā)展前景。

從微觀過(guò)程來(lái)看，近年來(lái)人民調(diào)解在組織化、調(diào)解手段和技術(shù)方面的發(fā)展，無(wú)不反映出人民調(diào)解向國(guó)家靠攏的科層化變遷過(guò)程。隨著城市化進(jìn)程的加快和復(fù)雜社會(huì)的形成，國(guó)家如何利用外部資源來(lái)提升治理能力顯然是各級(jí)地方政府亟需考慮的話題。在“維穩(wěn)”、依法治國(guó)、國(guó)家治理等多重目標(biāo)的推動(dòng)下，地方政府對(duì)人民調(diào)解制度進(jìn)行了大力改造，普遍構(gòu)建了三級(jí)調(diào)解組織框架，建立了行業(yè)性和專業(yè)性調(diào)解組織，制定了政府購(gòu)買法律服務(wù)、社區(qū)人民調(diào)解信息員等制度。社區(qū)人民調(diào)解組織通常由行政化的居委會(huì)成員兼任，顯然是為了提升人民調(diào)解的權(quán)威性。人民調(diào)解信息員制度使得國(guó)家治理的觸角深入社區(qū)，事無(wú)巨細(xì)的糾紛事件均納入政府管控而形成了網(wǎng)格化管理體系。對(duì)于城市中關(guān)起門來(lái)的民眾，國(guó)家找到了一種與傳統(tǒng)的人際關(guān)系滲透不同的隱秘的方法，這是一種利用現(xiàn)代組織手段和技術(shù)手段的滲透。表面上看，這些措施是國(guó)家推動(dòng)基層人民調(diào)解制度建設(shè)，給人民調(diào)解組織賦權(quán)、給個(gè)體更多的糾紛化解選擇自由、司法大眾化等看上去“國(guó)家撤退”并讓渡治理空間的做法，實(shí)際上卻是一種不易察覺(jué)但更為廣泛、更具主動(dòng)性的，以自治性的群眾路線形式出現(xiàn)的國(guó)家路線。國(guó)家將人民調(diào)解組織塑造成為隨時(shí)為其所用的、無(wú)所不在的代理者，以一種“對(duì)私人生活制度化的”方式，對(duì)調(diào)解組織進(jìn)行擴(kuò)張，使得社會(huì)生活的必要規(guī)制得以加強(qiáng)，37從而實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的全面滲透和基層秩序的有效控制。

從宏觀結(jié)構(gòu)來(lái)看，人民調(diào)解制度是觀察國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)窗口。人民調(diào)解制度的變遷反映了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷。從形式上，作為源于民間社會(huì)組織維護(hù)自治秩序的人民調(diào)解，在改革開(kāi)放后實(shí)現(xiàn)了向政權(quán)組織如司法靠攏、社會(huì)治理的“大調(diào)解”吸納，在功能擴(kuò)張的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了自身的組織擴(kuò)張。但是，由于封閉式城市社區(qū)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的是更多孤立的、缺乏公共交往的個(gè)人，社會(huì)自治變得日益困難：一方面，與傳統(tǒng)的李普塞特假設(shè)即“經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生民主發(fā)展”38相反的是，人們的公共參與和政治參與并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化而上升，反而有可能下降;39另一方面，人與人之間的社會(huì)距離變得越長(zhǎng)，一旦遭遇糾紛就越可能訴諸法律規(guī)則。40同時(shí)，社會(huì)自身自治訴求的下降也給了國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的空間。因此，人民調(diào)解的國(guó)家吸納既有國(guó)家能動(dòng)主義的需求，也有社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和民眾自身的因素。

在當(dāng)前，人民調(diào)解實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)和功能的擴(kuò)張，也獲得了必要的、更多的資源（尤其是財(cái)政資源），調(diào)解的組織化程度得到了加強(qiáng)，調(diào)解的有效性得到了大大提升，人民調(diào)解以更加權(quán)威化、組織化和現(xiàn)代化的面目出現(xiàn)。通過(guò)國(guó)家主導(dǎo)的科層化過(guò)程，人民調(diào)解一步步被吸納入國(guó)家治理體系，具備了專業(yè)化、職業(yè)化和規(guī)范化等特點(diǎn)。從城市人民調(diào)解制度的變遷中，可以看到國(guó)家治理的目標(biāo)統(tǒng)御、自上而下的制度設(shè)計(jì)、政府的組織支持以及績(jī)效考核的科層化管理模式。但是，人民調(diào)解制度的發(fā)展不等于完全政府化，近年來(lái)國(guó)家仍然提出了“推進(jìn)群眾性自治”的口號(hào)，倡導(dǎo)在新時(shí)代堅(jiān)持發(fā)展具有地方特色、走群眾路線的人民調(diào)解的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。41

改革開(kāi)放后，國(guó)家在基層社會(huì)重建了村委會(huì)、居委會(huì)等自治組織，并創(chuàng)造了一些自治空間，向自治組織進(jìn)行了一定的賦權(quán)，人民調(diào)解也被國(guó)家通過(guò)法律的形式納入群眾性自治的范疇。但是，基層社會(huì)自治組織的自治權(quán)并非完全獨(dú)立意義上的公共權(quán)力。作為自治權(quán)力行使形式之一的人民調(diào)解，由于沒(méi)有強(qiáng)制性公共權(quán)力作為支撐，其效力有限，在加強(qiáng)法治建設(shè)的時(shí)代，逐漸失去了作為社會(huì)糾紛化解主流渠道的地位。然而，純粹以冷冰冰的法律來(lái)維護(hù)社會(huì)秩序和化解糾紛，對(duì)于國(guó)家而言成本極高，而人民調(diào)解在形式上的民間性和自治性有助于緩和公共權(quán)力行使的僵硬，有助于緩解公共權(quán)力機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的對(duì)抗性。因而，在社會(huì)分化和組織化程度較高的社會(huì)中，國(guó)家往往以調(diào)解為杠桿，增強(qiáng)公共權(quán)力的效用，形成一種“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”。42通過(guò)治理吸納自治，國(guó)家在一定程度上推動(dòng)了城市基層社會(huì)自治的發(fā)展，更重要的是提升了國(guó)家治理能力，有效實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)的穩(wěn)定有序。

從城市人民調(diào)解組織所主要依托的居委會(huì)的發(fā)展來(lái)看，改革開(kāi)放后，隨著革命委員會(huì)體制的解體，居委會(huì)又開(kāi)始恢復(fù)，但此時(shí)居委會(huì)仍然以街道辦事處的下屬部門為主要角色。而隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入，居委會(huì)的社會(huì)服務(wù)、社會(huì)自治的功能需求開(kāi)始突顯。1982年，全國(guó)人大常委會(huì)在起草憲法修正案時(shí)，將村委會(huì)、居委會(huì)一起寫(xiě)進(jìn)了憲法，并對(duì)村委會(huì)的自治性質(zhì)、任務(wù)、組織原則等做了具體規(guī)定。1987、1989年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》分別得到通過(guò)。2007年，黨的十七大將“基層群眾自治制度”首次寫(xiě)入黨代會(huì)報(bào)告，正式與人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等一起，構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度體系。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)也普遍建立了村委會(huì)、居委會(huì)等自治組織，并創(chuàng)造了一些自治空間。由于缺乏自我發(fā)育的土壤如組織文化傳統(tǒng)、資金來(lái)源等，居委會(huì)的自主發(fā)展極其有限，且其本身就是在政府的推動(dòng)下組建的，因而在組織、經(jīng)費(fèi)、人員、工作內(nèi)容上嚴(yán)重依賴街道辦事處，最終形成了行政為主、自治為輔的工作格局，自治發(fā)展依附于政府的規(guī)劃安排。與此同時(shí)，國(guó)家也從未放棄對(duì)公共權(quán)力的壟斷，沒(méi)有向自治組織實(shí)質(zhì)性地賦權(quán)，所謂的社會(huì)自治權(quán)并非獨(dú)立意義上的權(quán)力。根據(jù)《居委會(huì)組織法》，作為城市居民群眾依法進(jìn)行自治的組織，居委會(huì)主要任務(wù)包括：宣傳法律法規(guī)和國(guó)家政策，教育居民;辦理本地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事務(wù);調(diào)解民間糾紛;協(xié)助政府維護(hù)治安以及協(xié)助政府做好與居民相關(guān)的各項(xiàng)工作;向政府反映居民的意見(jiàn)、要求和建議等。其中，居委會(huì)宣傳教育、辦理、協(xié)助的職能均屬于配合政府完成相關(guān)的事務(wù)和工作，只有糾紛調(diào)解才是居委會(huì)相對(duì)自主發(fā)揮作用、體現(xiàn)群眾性自治的活動(dòng)。居委會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)以政府的助手形象出現(xiàn)，不僅在經(jīng)費(fèi)、人力資源方面嚴(yán)重依賴街道辦事處或鎮(zhèn)政府，在職能方面也以完成政府的行政性事務(wù)為主要內(nèi)容。在現(xiàn)實(shí)中，居委會(huì)百分之七十以上的精力處理街道委派下來(lái)的行政事務(wù)，很少有時(shí)間承擔(dān)自治職能和公共服務(wù)。但恰恰是在國(guó)家和政府的規(guī)劃、支持下，居委會(huì)在地域上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，具有了固定工作場(chǎng)所，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)有了保障，在組織上實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化、職業(yè)化，在工作內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了固定化、常規(guī)化。借助這一機(jī)制，基層社會(huì)自治也獲得了一定的發(fā)展空間。黨的十八屆三中全會(huì)提出了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的口號(hào)，基層社區(qū)治理被納入了國(guó)家治理體系，群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督也隨之被納入了社區(qū)治理和基層公共事務(wù)的框架內(nèi)。為了提升治理效能和服務(wù)水平，各地還普遍推行了向基層社區(qū)進(jìn)行城市管理權(quán)的下沉和服務(wù)體系的下移，從而在一定程度上，使城市基層自治組織得到了較大的發(fā)展。

自治的核心觀念是自主性原則。“自主性”概念包含了自覺(jué)推理、自我思考和自決的能力。43自主性原則是公共權(quán)力能夠得到合理證明的基礎(chǔ)，是政治合法性的一項(xiàng)原則。它意味著人們?cè)谒茉炱渖詈蜋C(jī)會(huì)的政治框架中應(yīng)當(dāng)享有平等的權(quán)利和義務(wù)的理念，意味著人們享有一種政治行動(dòng)的共同結(jié)構(gòu)，以便他們?nèi)プ非笞约旱哪繕?biāo);人們?cè)跊Q定他們自己生活狀況的過(guò)程中是自由的和平等的，他們能夠參與到對(duì)公共事務(wù)的協(xié)商過(guò)程中。44就自治的外在方面而言，它意味著不受外來(lái)權(quán)力的干預(yù)，尤其是不受國(guó)家權(quán)力的干預(yù)，以獨(dú)立的、自主的方式解決自身事務(wù)。因此，自治權(quán)意味著群體或組織享有對(duì)自身事務(wù)的決策權(quán)、自我管理權(quán)、自我監(jiān)督權(quán)，而不受外來(lái)權(quán)力的干預(yù)。由此觀之，當(dāng)前中國(guó)基層自治組織的自治權(quán)，并非享有高度自主性的自治權(quán)，不是那種在傳統(tǒng)社會(huì)中擁有一定裁判權(quán)和懲處權(quán)的自治權(quán)，也不同于西方那種與國(guó)家權(quán)力相對(duì)意義上的社會(huì)自治權(quán)。

從人民調(diào)解制度的發(fā)展到居委會(huì)組織、業(yè)主組織以及其他社會(huì)組織的發(fā)展中，我們可以看到中國(guó)城市中國(guó)家治理吸納自治路徑的一般機(jī)制，即在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，在社會(huì)需求的推動(dòng)以及政府讓渡或創(chuàng)造的公共空間內(nèi)，自治組織和社會(huì)組織的數(shù)量得到增加，在功能上實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張和轉(zhuǎn)化，特別是承擔(dān)了大量政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)（例如通過(guò)政府資助或政府購(gòu)買公共服務(wù)），同時(shí)自治組織和社會(huì)組織在一定程度上實(shí)現(xiàn)了制度化、組織化、法治化的發(fā)展。可見(jiàn)，中國(guó)城市自治組織和社會(huì)組織的發(fā)展主要是一種國(guó)家治理吸納下的自治發(fā)展路徑，這是一條現(xiàn)實(shí)的、可行的路徑。西方國(guó)家城市基層自治的民間的、獨(dú)立的（甚至與國(guó)家對(duì)抗意義上的）發(fā)展路徑實(shí)際上是社會(huì)與國(guó)家分享公共權(quán)力的路徑，主體是借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的社會(huì)組織和自治組織，是依托于市場(chǎng)力量而形成的自治發(fā)展，可以稱為市場(chǎng)化路徑。傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)中為了填補(bǔ)國(guó)家權(quán)力的空白而形成了一種自發(fā)性自治發(fā)展路徑，這種自治純粹依托基于血緣、宗族和地緣關(guān)系的宗族組織、鄉(xiāng)紳群體等傳統(tǒng)初級(jí)社會(huì)組織力量而形成的自治發(fā)展，可以看作是社會(huì)化路徑。不同于前兩種路徑，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市社會(huì)基層自治的發(fā)展是一種國(guó)家化路徑，走的是一條受到國(guó)家支持的自治發(fā)展道路。

中國(guó)正在努力探索社會(huì)自治的道路。尤其在城市，社區(qū)選舉、基層公共事務(wù)的參與式治理、社會(huì)組織的自治發(fā)展、產(chǎn)權(quán)物業(yè)空間的利益互動(dòng)，以及包括人民調(diào)解在內(nèi)的群眾自治性組織的實(shí)踐等，提供了民眾介入社會(huì)公共事務(wù)的機(jī)會(huì)，為促進(jìn)公民參與，增進(jìn)公民互動(dòng)進(jìn)而推動(dòng)基層社會(huì)自治創(chuàng)造了可能。通過(guò)將以人民調(diào)解制度等城市基層社會(huì)自治納入國(guó)家治理體系，中國(guó)正在創(chuàng)造一種不同于西方社會(huì)那種社會(huì)自治與政府管理相對(duì)獨(dú)立的治理體系，同時(shí)，也為中國(guó)城市基層社會(huì)自治的發(fā)展提供了一條新路徑。

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注釋：

①④ 吳晗，費(fèi)孝通：《皇權(quán)與紳?rùn)?quán)》，《民國(guó)叢書(shū)》第三編第14卷，上海書(shū)店，1948年，第51、54頁(yè)。

② 秦暉：《傳統(tǒng)十論——本土社會(huì)的制度文化與其變革》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2003年，第3頁(yè)。

③ 張仲禮：《中國(guó)紳士：關(guān)于其在19世紀(jì)中國(guó)社會(huì)中作用的研究》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1991年，第54頁(yè)。

⑤ 李龍：《中國(guó)基層自治的研究路徑》，《教學(xué)與研究》2016年第2期。

⑥ 例如，傳統(tǒng)中國(guó)家族自治包括了宗教祭祀、處理族內(nèi)糾紛等主要功能。作為最初級(jí)的司法機(jī)構(gòu)，家族內(nèi)部的糾紛首先由族長(zhǎng)仲裁調(diào)解，不能調(diào)解處理的再由國(guó)家司法機(jī)關(guān)處理。見(jiàn)瞿同祖：《中國(guó)法律與中國(guó)社會(huì)》，中華書(shū)局，1981年，第23-25頁(yè)。

⑦ 〔美〕柯恩：《現(xiàn)代化前夕的中國(guó)調(diào)解》，強(qiáng)世功編：《調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國(guó)調(diào)解制度研究》，中國(guó)法制出版社，2001年，第104、115頁(yè)。

⑧ 李婷婷：《社會(huì)治理視域下的人民調(diào)解》，人民出版社，2014年，第27-29頁(yè)。

⑨ 季衛(wèi)東：《調(diào)解制度的法律發(fā)展機(jī)制》，強(qiáng)世功編：《調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國(guó)調(diào)解制度研究》，中國(guó)法制出版社，2001年，第26頁(yè)。

⑩ 〔美〕傅華伶：《后毛澤東時(shí)代中國(guó)的人民調(diào)解制度》，強(qiáng)世功編：《調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國(guó)調(diào)解制度研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2001年，第310-346頁(yè)。

11 何兵：《現(xiàn)代社會(huì)的糾紛解決》，法律出版社，2003年，第172頁(yè)。

12 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2018，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm。最后訪問(wèn)日期：2019年7月25日。

13 周強(qiáng)：《最高人民法院工作報(bào)告——2017年3月12日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月20日。

14 洪冬英：《論人民調(diào)解的新趨勢(shì)：行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解的興起》，《學(xué)術(shù)交流》2015年第11期。

15 宋寧華：《專業(yè)“老娘舅”一門式調(diào)解糾紛》，《新民晚報(bào)》2015年12月30日，第A9版。

16 數(shù)據(jù)來(lái)源： 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm。最后訪問(wèn)日期：2019年2月15日。

17 張福森：《張福森部長(zhǎng)在全國(guó)人民調(diào)解委員會(huì)座談會(huì)上的講話（摘錄）》，《人民調(diào)解》2004年第4期。

18 章武生：《論我國(guó)大調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建：兼析大調(diào)解與ADR 的關(guān)系》，《法商研究》2007年第6期。

19 孫永生：《南通大調(diào)解：非訴訟糾紛解決的制度化探索》，《中國(guó)行政管理》2015年第1期。

20 吳英姿：《大調(diào)解的功能及限度：糾紛解決的制度供給與社會(huì)自治》，《中外法學(xué)》2008年第2期;蔡維力、郭甜：《人民調(diào)解制度的內(nèi)在困結(jié)與進(jìn)路破解》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。

21 李婷婷：《社會(huì)治理視域下的人民調(diào)解》，人民出版社，2014年，第140-148頁(yè)。

22 相關(guān)情況來(lái)自筆者率領(lǐng)的調(diào)研組于2017年6-10月對(duì)上海閔行區(qū)司法局的調(diào)研。

23 數(shù)據(jù)來(lái)自2016年8月25日筆者率領(lǐng)的課題組在北京市東城區(qū)珠市口東大街1號(hào)對(duì)北京多元調(diào)解發(fā)展促進(jìn)會(huì)的調(diào)研。

24 《2015年度全國(guó)人民調(diào)解工作數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)》，《人民調(diào)解》2016年第4期。

25 徐勝萍：《人民調(diào)解制度研究》，北京師范大學(xué)出版社，2016年，第39-41頁(yè)。

2627 徐勝萍：《適宜人民調(diào)解的民事糾紛范圍探究》，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期。

28 蘇國(guó)勛：《理性化及其限制——韋伯思想引論》，上海人民出版社，1988年，第213-215頁(yè)。

29 〔日〕棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第46-47頁(yè)。

30 郭穎：《浦東招聘24名專職“老娘舅”》，《青年報(bào)》2016年8月4日，第A7版。

31 例如，2016年4月上海市閔行區(qū)政府制定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)閔行區(qū)法律服務(wù)進(jìn)村（居）工作的意見(jiàn)》，全面推行“一村居一律師”實(shí)踐，由街道或鎮(zhèn)司法所具體協(xié)調(diào)，由居村委與律師事務(wù)所進(jìn)行雙向選擇，簽訂法律服務(wù)協(xié)議，由律師事務(wù)所指派符合條件的律師擔(dān)任居村結(jié)對(duì)律師。服務(wù)協(xié)議中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是協(xié)助基層人民調(diào)解委員會(huì)開(kāi)展糾紛調(diào)處工作。

32 〔德〕施路赫特，《理性化與官僚化》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第89頁(yè)。

33 例如，2016年，浦東新區(qū)專業(yè)人民調(diào)解中心面向社會(huì)公開(kāi)招聘24名專職調(diào)解員，這些調(diào)解員月收入不低于4000元。參見(jiàn)郭穎：《浦東招聘24名專職“老娘舅”》”，《青年報(bào)》2016年8月4日，第A7版。

34 蔡長(zhǎng)春：《切實(shí)發(fā)揮好維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定“第一道防線”作用》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年4月27日，第3版。

35 資料來(lái)源：上海市閔行區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)，2019年2月25日。

36 資料來(lái)源：上海市閔行區(qū)司法局，2018年9月18日。

37 Deborah Baskin， Cummunity Mediation and the Public/Private Problems， Social Justice， Vol.15， No.1， 2008， pp.102-111.

38 〔美〕西摩·馬丁·李普塞特：《政治人——政治的社會(huì)基礎(chǔ)》，張紹宗譯，上海人民出版社，1997年，第24-54頁(yè)。

39 陳捷，蔣林，陳紅慧：《中國(guó)的民主化和中產(chǎn)階級(jí)》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2014年第7期。

40 〔美〕羅伯特·C·埃里克森：《無(wú)需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛》，蘇力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第350頁(yè)。

41 人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員：《讓“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在新時(shí)代發(fā)揚(yáng)光大》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年11月13日，第1版。

42 孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過(guò)程分析——華北B鎮(zhèn)定購(gòu)糧收購(gòu)的個(gè)案研究》，《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》第1輯，鷺江出版社，2000年，第21-46頁(yè)。

4344 〔英〕戴維·赫爾德：《民主與全球秩序》，胡偉等譯，上海人民出版社，2003年，第156、163-166頁(yè)。

The Path of Urban Grassroots Self-rule： Taking the Development of Urban People Mediation System as an Example

Chen Yao / Wang Zhe

Abstract： China's urban people's mediation system is undergoing important changes and innovation. On one hand， the people's mediation has been absorbed by the state as a judicial assistant， an integral part of the comprehensive social governance system， an important component of the multiple dispute resolution mechanism. On the other hand， not only the organizations and functions of have been expanded， but also the rational change of people's mediation has been achieved. This change has broken through the regionality， mass and autonomy of the people's mediation. People's mediation organizations are increasingly absorbed into the framework of local state bureaucracy， embedded in the formal organization network of the state， and become an integral part of the national governance system. How to view this change of people's mediation system is of great significance for understanding the change of relations between China's state and society.

Keywords： State Governance; Self Rule at the Grass-roots Level;? Urban People's Mediation System; Nationalization

（責(zé)任編輯? ?方卿）