熊海峰　王碩祎　林一民

防控新冠肺炎疫情是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭，這場戰(zhàn)爭嚴(yán)重影響了當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的各個(gè)方面，其中對(duì)文化和旅游領(lǐng)域的影響尤甚。疫情暴發(fā)后，國家部委和地方政府迅速作出反應(yīng)，緊急出臺(tái)了系列援企穩(wěn)崗的扶持政策，積極幫助企業(yè)渡過難關(guān)。本文著重分析了文旅領(lǐng)域相關(guān)政策的供給情況和實(shí)施效能，并提出了優(yōu)化政策供給的建議。

一、當(dāng)前文旅產(chǎn)業(yè)政策的供給情況分析

從1月下旬至2月底，先后有14個(gè)部委、28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和超過236個(gè)市（區(qū)、州）單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)了共計(jì)283項(xiàng)政策文件（包括266份通用性文件和17份文旅領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)文件），從政策供給目標(biāo)、主體、對(duì)象、內(nèi)容和方式等維度來看，當(dāng)前政策主要呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

（一）政策目標(biāo)：對(duì)沖疫情負(fù)面影響，保障企業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行

在突如其來的疫情沖擊下，廣大文旅企業(yè)尤其是中小微企業(yè)普遍面臨營收減少、房租壓力增大、流動(dòng)資金緊張等問題，特別是文化旅游、電影、會(huì)展等需要聚集與接觸的行業(yè)成為了“重災(zāi)區(qū)”。以電影產(chǎn)業(yè)為例，2019年春節(jié)檔我國電影總票房達(dá)58.4億元，而2020年春節(jié)檔僅報(bào)收2357萬元。在此背景下，“援企穩(wěn)崗”成為了當(dāng)前政策出臺(tái)的核心目標(biāo)。如北京市“文化企業(yè)28條”中涉及減輕企業(yè)經(jīng)營壓力的政策就有“11條”，包括稅費(fèi)減免、社保延期、房租和融資補(bǔ)貼等各個(gè)方面。

（二）政策主體：央地聯(lián)動(dòng)，多部門配合，統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)力

從政策出臺(tái)的主體來看，國家部委與地方政府間形成了有效的聯(lián)動(dòng)，前者明確扶持總體方向，后者負(fù)責(zé)完善細(xì)節(jié)、量化標(biāo)準(zhǔn)、明確責(zé)任。例如，根據(jù)中央部委的總體意見，截至2月底，有82%的地方政府迅速明確了財(cái)政扶持的細(xì)則，67%明確了社保扶持細(xì)則，63%明確了稅收扶持細(xì)則。同時(shí)，多個(gè)部門密切配合，共同參與政策研究、制定與實(shí)施，如教育部、財(cái)政部等多個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好疫情防控期間有關(guān)就業(yè)工作的通知》等政策文件。

（三）政策對(duì)象：聚焦中小微企業(yè)，關(guān)注困難與潛力行業(yè)

確保中小微企業(yè)平穩(wěn)發(fā)展是文旅扶持政策出臺(tái)的核心所在。當(dāng)前出臺(tái)的政策中，143個(gè)地方政府直接將“支持中小微企業(yè)”寫入了政策名稱里，占已出臺(tái)政策總數(shù)的54%。同時(shí)，政策還重點(diǎn)關(guān)注困難行業(yè)與潛力行業(yè)：一是著力扶持文旅、電影、會(huì)展、出版等受損嚴(yán)重的行業(yè)，如江蘇省調(diào)劑安排1億元專項(xiàng)資金用于扶持文旅企業(yè)，并提前下發(fā)2020年旅行社企業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金;二是積極推動(dòng)短視頻、數(shù)字動(dòng)漫等新興行業(yè)發(fā)展，培育引導(dǎo)文旅產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化升級(jí)。

（四）政策內(nèi)容：用好政策“工具箱”，打好扶持“組合拳”

根據(jù)對(duì)2月份出臺(tái)的283項(xiàng)政策文件的分析，與文旅相關(guān)的政策內(nèi)容可歸納為如下四個(gè)方面：一是減免租金，減稅降費(fèi)，緩解經(jīng)營負(fù)擔(dān)，如減免房租、延期納稅、減免行政費(fèi)用和免征增值稅等;二是優(yōu)化服務(wù)，加強(qiáng)金融支持，如確保融資規(guī)模穩(wěn)定、降低融資成本、提升金融服務(wù)可獲得性等;三是返費(fèi)增補(bǔ)，推行靈活用工模式，穩(wěn)定用工規(guī)模，如返還失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、緩繳社保等;四是提升行政效能，完善法律服務(wù)，如實(shí)行網(wǎng)絡(luò)審批服務(wù)、加強(qiáng)法律咨詢服務(wù)等。總體來看，政策涉及到了企業(yè)需求的眾多方面，體現(xiàn)了良好的綜合性與回應(yīng)力。

（五）政策方式：以經(jīng)濟(jì)手段為主，多類方式兼顧

產(chǎn)業(yè)調(diào)控的手段主要為行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。行政手段是指政策供給主體憑借政權(quán)力量，依靠從上到下的行政組織來制訂、頒布和落實(shí)指令與計(jì)劃。法律手段是指依靠國家法權(quán)力量，通過立法、司法和執(zhí)法來調(diào)整產(chǎn)業(yè)中的利益關(guān)系，維護(hù)市場秩序，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，借助稅收、信貸、利率與補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系而落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策。從當(dāng)前出臺(tái)的283項(xiàng)扶持政策來看，主要方式為經(jīng)濟(jì)手段，同時(shí)也兼顧了行政和法律手段，謀求多元兼顧、精準(zhǔn)發(fā)力。

二、當(dāng)前文旅企業(yè)的需求及政策效能分析

（一）企業(yè)困難與需求分析

文旅企業(yè)是文旅市場的經(jīng)營主體，深入了解疫情下文旅企業(yè)的困難，盡最大可能回應(yīng)文旅企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，穩(wěn)定疫情之下的企業(yè)運(yùn)營與發(fā)展，是文旅產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)與執(zhí)行的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

根據(jù)《新冠肺炎疫情之下北京2136家文化企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)洞察》《企業(yè)抗疫需求與應(yīng)對(duì)狀況》《中小企業(yè)疫情影響問卷調(diào)查報(bào)告》《重慶南濱路文化產(chǎn)業(yè)園調(diào)查報(bào)告》等調(diào)研成果，可發(fā)現(xiàn)企業(yè)面臨三大突出難題。一是資金壓力巨大。根據(jù)對(duì)重慶南濱路100家文旅企業(yè)（85%的企業(yè)屬于中小微企業(yè)，84.34%的企業(yè)屬于民營企業(yè)）的調(diào)研，81%的受訪企業(yè)表示營收減少、流動(dòng)資金緊張。二是市場需求受到抑制?！镀髽I(yè)抗疫需求與應(yīng)對(duì)狀況》顯示，“市場拓展困難”成為疫情下企業(yè)經(jīng)營的最大挑戰(zhàn)。三是難以開展正常經(jīng)營?！吨行∑髽I(yè)疫情影響問卷調(diào)查報(bào)告》表明，雖然部分有條件的企業(yè)開始了線上辦公，但是短期內(nèi)經(jīng)營很難回歸常態(tài)。

與企業(yè)面臨的困難相呼應(yīng)，當(dāng)前調(diào)研的結(jié)論也顯示：企業(yè)對(duì)緩解資金壓力、有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)、提升營商環(huán)境、幫助資源對(duì)接、提振疫后市場等方面的政策需求最為強(qiáng)烈，希望得到政府的關(guān)注與扶持。

（二）當(dāng)前政策供給的效能分析

整體來看，當(dāng)前出臺(tái)的政策對(duì)促進(jìn)文旅企業(yè)渡過難關(guān)，實(shí)現(xiàn)健康平穩(wěn)發(fā)展具有重要的意義，體現(xiàn)了政策的積極作用。一是扶持及時(shí)。面對(duì)突如其來的疫情，中央和地方政府快速響應(yīng)，積極援企穩(wěn)崗，自1月下旬起，國家各部委就陸續(xù)出臺(tái)了支持和指導(dǎo)政策。二是落實(shí)有力。2月5日，文化和旅游部決定向旅行社暫退部分旅游服務(wù)質(zhì)量保證金，截至2月25日，已退還保證金34.62億元，有效緩解了企業(yè)現(xiàn)金流壓力。三是提振信心。各級(jí)政府積極出臺(tái)扶持政策，有力地提振了文旅企業(yè)的信心。根據(jù)《新冠肺炎疫情之下北京2136家文化企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)洞察》，隨著政策的出臺(tái)，72%的受訪企業(yè)對(duì)未來抱有信心。

但著眼于更高質(zhì)量、更高效能的要求，許多政策仍有改善提升的空間。一是效度還不夠。一些政策回應(yīng)需求和對(duì)策辦法還不精準(zhǔn)，很多中小微企業(yè)難以享受。二是力度還不夠。很多地方資金支持僅是杯水車薪，很難實(shí)質(zhì)性解決企業(yè)經(jīng)營壓力。三是實(shí)操度還不夠。一些地方的政策執(zhí)行的責(zé)任主體、量化指標(biāo)、細(xì)則以及相應(yīng)的配套政策體系不完備。四是延展度不夠。現(xiàn)有政策多聚焦于短期幫扶，未能有效地統(tǒng)籌疫前疫中疫后的政策供給。