【摘 要】 本文以濱州市為例，分析了當(dāng)前綜合行政執(zhí)法體制改革面臨的挑戰(zhàn)，體現(xiàn)為：依據(jù)的法律法規(guī)空白、職權(quán)整合缺乏科學(xué)性、與原主管部門溝通銜接難等問題。提出了綜合行政執(zhí)法改革的推進(jìn)策略及路徑：要健全規(guī)章制度，完善綜合行政執(zhí)法保障機(jī)制;整合執(zhí)法權(quán)限，厘清綜合行政執(zhí)法邊界;強(qiáng)化部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】 行政執(zhí)法改革;現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn);應(yīng)對(duì)策略;濱州市

推行綜合行政執(zhí)法，是改革行政管理體制，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告專段論述了推進(jìn)綜合執(zhí)法的基本思路，為綜合行政執(zhí)法改革指明了方向。2015年4月，中央編辦印發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》，確定在全國(guó) 22 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的 138 個(gè)城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，這意味著推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革將成為深化行政執(zhí)法體制改革的基本方向。2016年3月，濱州市按照全省統(tǒng)一部署，在市工商局、市國(guó)土局和博興縣開展了綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，從自身實(shí)際出發(fā)，制定實(shí)施方案，大膽理順管理體制，充實(shí)下沉執(zhí)法力量，取得了積極成效。2017年6月，市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的意見》，正式批復(fù)4縣2區(qū)和3個(gè)市屬開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革工作方案，這標(biāo)志著濱州市市縣鄉(xiāng)三級(jí)綜合行政執(zhí)法體制改革全面展開。本課題組在對(duì)濱州市綜合行政執(zhí)法改革基本情況調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對(duì)改革將要面臨的普遍性問題進(jìn)行分析，以期為改革順利推進(jìn)提出可行性的對(duì)策建議。

一、綜合行政執(zhí)法體制改革面臨的挑戰(zhàn)

綜合行政執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及體制機(jī)制方方面面的問題。隨著綜合行政執(zhí)法在濱州市全面實(shí)施，在推進(jìn)中必然面臨一系列問題與挑戰(zhàn)，需要重點(diǎn)研究解決。

1、依據(jù)的法律法規(guī)空白

黨的十八屆四中全會(huì)提出，改革要于法有據(jù)，堅(jiān)持立法先行，這不僅預(yù)示著改革要法治化，而且這也是建設(shè)法治政府的重要保障。在法治政府建設(shè)的背景下推行綜合行政執(zhí)法，法律法規(guī)授權(quán)自然是其必然前提。但是，目前綜合行政執(zhí)法的法律依據(jù)散見于相關(guān)法律法規(guī)中。當(dāng)前綜合行政執(zhí)法改革所依據(jù)的法律仍然是《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》等，這些法律法規(guī)設(shè)定的執(zhí)法程序、執(zhí)法方式、執(zhí)法內(nèi)容依然按照原行政執(zhí)法體制設(shè)定，既沒有明確綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主體地位，也沒有授權(quán)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)可以行使其他行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使的執(zhí)法權(quán)，更沒有對(duì)綜合行政執(zhí)法的具體內(nèi)容、運(yùn)作方式等加以統(tǒng)一規(guī)范。同時(shí)由于我國(guó)采取“一部行政法律規(guī)范對(duì)應(yīng)一個(gè)行政機(jī)關(guān)”的立法模式，在綜合行政執(zhí)法過程中，由于暫無法可依，不得不采取“借法執(zhí)法”的方式，也就是原來法律規(guī)定行政主體的執(zhí)法權(quán)力，在實(shí)際執(zhí)行中由綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使。這勢(shì)必導(dǎo)致法律規(guī)定的執(zhí)法主體和實(shí)際實(shí)施的執(zhí)法主體不一致的情形，導(dǎo)致綜合行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中的尷尬。況且，綜合行政執(zhí)法除了行使行政處罰權(quán)外，在實(shí)踐中其行使的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等亦缺乏明確的法律依據(jù)。因此，綜合行政執(zhí)法的法律依據(jù)顯然不能依照原有法律法規(guī)。

2、職權(quán)整合科學(xué)性面臨挑戰(zhàn)

綜合行政執(zhí)法體制改革目的是將原有分散化的行政執(zhí)法活動(dòng)有效集中，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)、領(lǐng)域內(nèi)以及跨領(lǐng)域、跨部門和跨層級(jí)的綜合。但是由于歷史及現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)前的行政執(zhí)法體制往往是由職能部門根據(jù)某一法律法規(guī)各自設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍，容易形成執(zhí)法的區(qū)間化、分段化和孤立化特征，導(dǎo)致執(zhí)法的碎片化。這種碎片化的執(zhí)法傳統(tǒng)，對(duì)于力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和監(jiān)管無縫對(duì)接的綜合行政執(zhí)法而言是一重大挑戰(zhàn)。一是綜合執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。當(dāng)前，對(duì)于綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門如何劃分職責(zé)，尚未經(jīng)過嚴(yán)格論證，在實(shí)踐中職責(zé)劃轉(zhuǎn)相對(duì)隨意和功利，對(duì)于投入多、獲利小的事項(xiàng)往往被職能部門當(dāng)作包袱甩給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。同時(shí)，職責(zé)劃轉(zhuǎn)后，無論是執(zhí)法人員的能力素質(zhì)，還是部門之間的協(xié)作配合以及內(nèi)部管理機(jī)制的形成等都需要一段時(shí)期的深入探索實(shí)踐，需要過程，因此，從“紙上劃轉(zhuǎn)”到實(shí)際履職，還需防止新的“缺位”。二是綜合執(zhí)法部門與行政主管部門的關(guān)系難理順。綜合行政執(zhí)法改革的本質(zhì)在于將分散的、碎片化的行政處罰權(quán)、監(jiān)督權(quán)剝離出來集中到統(tǒng)一部門行使，但相關(guān)事項(xiàng)的主管部門仍是原行政管理的法律主體，行政管理職能依然存在。實(shí)踐中這一本質(zhì)問題容易混淆，認(rèn)為執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移后，所有權(quán)力包括管理權(quán)也將隨之轉(zhuǎn)移，甚至認(rèn)為處罰能解決大部分管理問題，弱化了事前事中的管理作用，最終容易肢解管理職能，形成“以罰代管”、推諉扯皮、選擇性執(zhí)法等不良現(xiàn)象。

3、與原主管部門溝通銜接難

隨著綜合行政執(zhí)法體制改革的深入推進(jìn)，勢(shì)必需要相關(guān)主管部門與綜合執(zhí)法部門協(xié)調(diào)配合。但是傳統(tǒng)執(zhí)法體制的“碎片化”，在綜合行政執(zhí)法體制改革層面極易出現(xiàn)“部門壁壘”，阻礙執(zhí)法部門溝通協(xié)作的有效達(dá)成，增加部門溝通的成本與價(jià)值。一是行政執(zhí)法部門之間的工作溝通和互相協(xié)調(diào)需要信息、設(shè)備、人員等資源的互通，但從中央到地方的條條管理強(qiáng)化了部門壁壘，加劇了部門間的信息封閉，無法有效溝通、協(xié)調(diào)。二是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的是從有關(guān)部門分離出來的執(zhí)法權(quán)，原主管部門不再行使，但由于有效的溝通機(jī)制尚未建立，極易出現(xiàn)管理和處罰盲區(qū)，專業(yè)部門和綜合執(zhí)法部門雙不管的現(xiàn)象。因此，綜合執(zhí)法時(shí)仍需主管部門提供技術(shù)、人員支撐，但由于沒有溝通機(jī)制進(jìn)行銜接，主管部門往往認(rèn)為執(zhí)法權(quán)既已劃出，就與己無關(guān)，能推則推。如，有些執(zhí)法往往需要綜合執(zhí)法部門和相關(guān)專業(yè)管理部門一同執(zhí)法，但是實(shí)踐中無法取得相關(guān)主管部門的協(xié)調(diào)配合，因而缺乏專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，綜合執(zhí)法隊(duì)伍面對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法領(lǐng)域，也頗有無從下手之感。

二、綜合行政執(zhí)法改革的推進(jìn)策略及路徑

濱州市綜合行政執(zhí)法改革業(yè)已取得明顯成效，符合當(dāng)前改革的方向。但是也應(yīng)正視當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)，并提出可供完善的對(duì)策建議，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革繼續(xù)深化。

1、健全規(guī)章制度， 完善綜合行政執(zhí)法保障機(jī)制

根據(jù)改革必須立法先行的基本要求以及濱州市改革的現(xiàn)實(shí)需要，制定相關(guān)制度是必須的。一是探索制定綜合行政執(zhí)法方面的法規(guī)。結(jié)合濱州地方實(shí)際，利用所享有的地方立法權(quán)，借鑒北京、上海、武漢等地綜合行政執(zhí)法立法經(jīng)驗(yàn)，制定綜合行政執(zhí)法方面的地方性法規(guī)，為改革提供法律保障。二是制定《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》。依據(jù)《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》制定出臺(tái)《濱州市行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，強(qiáng)化對(duì)綜合行政執(zhí)法績(jī)效的監(jiān)督，鞏固和提升改革成果。三是健全管理制度。改革完成后成立的綜合行政執(zhí)法部門要健全完善內(nèi)部管理制度、執(zhí)法程序以及執(zhí)法的流程和時(shí)限，尤其要完善行政處罰適用規(guī)則和裁量基準(zhǔn)制度、執(zhí)法全過程記錄制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。

2、整合執(zhí)法權(quán)限，厘清綜合行政執(zhí)法邊界

綜合行政執(zhí)法涉及了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與原主管部門重要行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移和整合，其中必然引發(fā)行政系統(tǒng)內(nèi)部部分行政主體權(quán)力界限的變動(dòng)。如何在現(xiàn)有法律框架內(nèi)厘清各主體間的權(quán)責(zé)邊界是綜合行政執(zhí)法改革成功與否的前提和基礎(chǔ)。為此，一是要科學(xué)界定綜合行政執(zhí)法的職責(zé)范圍。為了避免行政執(zhí)法中的權(quán)責(zé)交叉和空白，可考慮按照納入綜合執(zhí)法范圍的事項(xiàng)相互之間的關(guān)聯(lián)緊密度、執(zhí)法事項(xiàng)易于操作、專業(yè)性技術(shù)性不強(qiáng)等原則界定綜合行政執(zhí)法范圍。二是要制定權(quán)力清單厘定職權(quán)邊界。開展綜合執(zhí)法后，雖然濱州市已設(shè)立聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)行政主管部門、綜合執(zhí)法部門的相關(guān)工作，但在實(shí)際工作中，各自的職權(quán)邊界很難界定得一清二楚。因此，為克服職權(quán)劃轉(zhuǎn)上的“拉鋸戰(zhàn)”，應(yīng)完善責(zé)任清單，將綜合執(zhí)法部門與相關(guān)主管部門的責(zé)任邊界列明，并全方位、全過程的界分監(jiān)管事項(xiàng)、監(jiān)管權(quán)能、監(jiān)管環(huán)節(jié)。同時(shí)在權(quán)力清單和責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，建立由編辦、法制機(jī)構(gòu)等組成的行政權(quán)限爭(zhēng)議處理機(jī)制，對(duì)權(quán)限爭(zhēng)議作出處理決定。三是建立執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。為摸清執(zhí)法權(quán)力分布領(lǐng)域、行使頻率和執(zhí)法隊(duì)伍縱向、橫向配置等情況，要制定執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。通過制定執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)編碼規(guī)則，將所有的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、市縣各級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍都按照編碼規(guī)則載入數(shù)據(jù)庫，以此實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法隊(duì)伍的匹配對(duì)接，更好地掌握?qǐng)?zhí)法權(quán)力運(yùn)行情況。

3、強(qiáng)化部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

推進(jìn)綜合行政執(zhí)法絕不能單兵突進(jìn)，需要各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，消除 “人為邊界”。一是應(yīng)完善綜合執(zhí)法信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享。可以以互聯(lián)網(wǎng)和政務(wù)信息網(wǎng)為支撐，以各部門信息網(wǎng)絡(luò)為依托，共同搭建行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)。通過共享平臺(tái)快速獲得相關(guān)部門的執(zhí)法動(dòng)態(tài)和信息，從而使綜合行政執(zhí)法部門能迅速介入，實(shí)現(xiàn)管理和處罰工作的無縫連接、信息自動(dòng)抄送。同時(shí)還要建立網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)案件線索網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦理，網(wǎng)上跟蹤和反饋，確保違法案件得到及時(shí)處理，以此形成相互支撐、有效銜接、整體聯(lián)動(dòng)的新格局。二是應(yīng)建立完善網(wǎng)格化管理機(jī)制。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)網(wǎng)格體系下，將綜合執(zhí)法與社會(huì)治理網(wǎng)格融合，建立統(tǒng)一的網(wǎng)格化管理平臺(tái)，通過領(lǐng)導(dǎo)兼職、人員交流等方式，將不同部門的執(zhí)法末梢 集中起來，實(shí)現(xiàn)利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)管理全部執(zhí)法信息，從而將綜合行政執(zhí)法的范圍拓展，以此推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王明珠.淺析城管執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)[J].城市管理與科技，2019.

【作者簡(jiǎn)介】

秦叢叢（1980—）女，山東鄒平人，碩士，中共濱州市委黨校講師，主要從事憲政、社會(huì)學(xué)研究.