南方周末特約撰稿 王書至

“兩會”召開期間，全國政協(xié)委員王煜建議，進一步完善突發(fā)事件應(yīng)對法，將民營企業(yè)納入國家突發(fā)事件應(yīng)對體系。圖片來源?　新京報網(wǎng)

★修法專家組成員林鴻潮：決策鏈條過長，導(dǎo)致最終的決策節(jié)點都落到了國家和省一級，而決策節(jié)點過高，又導(dǎo)致政府對維護國家權(quán)威的訴求非常強。

修法專家組成員童星：要明確突發(fā)事件應(yīng)對法的適用情況，明確法條中政府、企業(yè)、個人在面對突發(fā)事件應(yīng)急處理時的責(zé)任歸屬問題。

突發(fā)事件應(yīng)對法把責(zé)任壓給屬地政府，但傳染病防治法不同，它在決策期是專業(yè)主義的，比較強調(diào)衛(wèi)生部門的專業(yè)判斷。

“大概會是一個中等幅度的修改，涉及的問題比較多，但每個問題到底怎么改，目前還沒到有定論的時候?！?/p>

2020年4月28日，中國政法大學(xué)教授林鴻潮這樣向南方周末介紹突發(fā)事件應(yīng)對法的修改工作，他的另一身份是政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任，此次被應(yīng)急管理部聘為突發(fā)事件應(yīng)對法修法專家組成員。

新冠疫情暴露了現(xiàn)有法律存在的不足和短板。4月26日，全國人大常委會法工委主任沈春耀作了關(guān)于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況報告。

這是全國人大常委會首次制定專項立法修法工作計劃，第一部分17件擬在2020—2021年制定修改，其中就包括《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。

突發(fā)事件應(yīng)對法于2007年通過并于當(dāng)年施行，這是13年來首次修改。全國“兩會”期間，不少代表、委員都建議加快修改這部法律，并提出了具體建議。

對個人權(quán)利的保障問題，被代表、委員以及專家學(xué)者們頻頻提及。疫情期間，部分地區(qū)出現(xiàn)了公民信息被泄露、出行受阻等情形。林鴻潮建議，修法時要在公私權(quán)利當(dāng)中重新劃定一個跟平時不同，但是又比較合理的邊界。

“非常時期小憲法”

中國出臺應(yīng)急法規(guī)，與SARS息息相關(guān)。

2003年那場造成中國內(nèi)地349人死亡的疫情，初期信息不暢、協(xié)調(diào)不靈，這些情形表明，一事一辦或者臨機處置的方式已經(jīng)不能適應(yīng)應(yīng)急需要。

在此之前，中國只有1989年制定的傳染病防治法和傳染病防治法實施辦法、全國救災(zāi)防病預(yù)案等行政法規(guī)和規(guī)章。為應(yīng)對SARS，2003年5月12日，國務(wù)院公布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。

疫情結(jié)束后，應(yīng)急機制的建立被提上了日程。據(jù)《中國減災(zāi)》雜志記載，2003年11月10日晚，時任國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長閃淳昌被國務(wù)委員華建敏叫到辦公室，交談了一個多小時，提到不僅要“在公共衛(wèi)生領(lǐng)域建立應(yīng)急機制，還必須在全社會各個領(lǐng)域建立健全應(yīng)急機制”。

不久，國務(wù)院辦公廳成立了“應(yīng)急預(yù)案工作小組”，閃淳昌擔(dān)任常務(wù)副組長。

2003年12月，全國人大常委會公布了十屆人大常委會立法規(guī)劃，在憲法及憲法相關(guān)法類規(guī)劃中，第一項是憲法修正案，第二項便是緊急狀態(tài)法。

國務(wù)院法制辦決定將起草緊急狀態(tài)法專家建議稿的任務(wù)，交給清華大學(xué)公共管理學(xué)院。據(jù)《瞭望東方周刊》報道，按照慣例，國家起草“憲法相關(guān)法”的任務(wù)都由國家的重要部門直接完成，這次將“小憲法”的起草任務(wù)交給專家學(xué)者來做，較為罕見。

清華大學(xué)公共管理教授于安將緊急狀態(tài)法稱為“非常時期小憲法”，因為從學(xué)理上講它是“憲法相關(guān)法”。但在2006年，立法機構(gòu)又將名稱改為突發(fā)事件應(yīng)對法。因而，“非常時期小憲法”后來又用來指代突發(fā)事件應(yīng)對法。

對立法計劃的這一變化，曾參與突發(fā)事件應(yīng)對法起草工作的于安認為，緊急狀態(tài)針對的是極端社會危機狀態(tài)，這在中國發(fā)生的幾率很小，比如，國家民主決策體制的運行發(fā)生嚴重障礙，公民的基本憲法權(quán)利受到嚴重限制和剝奪，但立法資源的配置必須著眼于當(dāng)前最急迫的社會需求。

2007年8月，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》正式通過。

立法過程中，從2003年到2005年，中國還制定了一部總體應(yīng)急預(yù)案和25部專項預(yù)案、80部部門預(yù)案。2005年，國務(wù)院成立了應(yīng)急管理辦公室。

“一開始中央的方針是很清楚的，說法律制度形成需要的時間很長，所以預(yù)案系統(tǒng)要首先形成?！庇诎矊δ戏街苣┍硎?，在后來實踐中，行政應(yīng)急預(yù)案使用的頻率也高于法律法規(guī)。

這樣一來，后修訂的法律就需要考慮，如何與應(yīng)急預(yù)案匹配。于安認為，預(yù)案系統(tǒng)的形成參照了危機管理的內(nèi)容，更看重實證，比如財產(chǎn)損失有多大。通常，預(yù)案也是在危機事實的基礎(chǔ)上形成的策略。

“但法律的判斷非常不一樣，無論牽涉的是30個人還是40個人，法律判斷的基礎(chǔ)都是危機對人們權(quán)利義務(wù)的影響，這就不光是一個數(shù)量上的損失。所以預(yù)案和法律是兩個系統(tǒng)的區(qū)別。”于安說。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院原院長薛瀾曾撰文指出，2003年SARS疫情發(fā)生之后，預(yù)案工作成為應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的主要抓手，但很多預(yù)案并不是根據(jù)具體的事件所編寫的，而是照抄國家預(yù)案或者是上一級政府的預(yù)案，這樣的做法存在問題。

重點解決應(yīng)急部門的權(quán)限

受SARS影響，在突發(fā)事件應(yīng)對法出臺之前，中國應(yīng)急管理體系已發(fā)生了重大變化。

薛瀾回憶，2003年之前，中國的應(yīng)急管理基本是部門主導(dǎo)，重大事件發(fā)生后成立一個綜合性的指揮部。SARS疫情發(fā)生后，國家做了大量工作，比較系統(tǒng)地重構(gòu)了應(yīng)急管理體系。

“據(jù)當(dāng)時的國務(wù)院秘書長華建敏后來回憶，在2003-2008年間，光是國務(wù)院層面關(guān)于應(yīng)急管理的會議就開了一百多次，最后形成了‘一案三制為基礎(chǔ)的新一代的應(yīng)急管理架構(gòu)?！毖懺谖恼轮袑懙?，所謂“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、機制、法制。

體制包括，在國務(wù)院和地方政府辦公廳層面設(shè)置應(yīng)急管理辦公室。薛瀾認為，這個體制的優(yōu)點是，應(yīng)急管理辦公室隸屬政府辦公廳，平時和其他部門交流合作也很多，從頂層來協(xié)調(diào)各個部門比較方便。

為了整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，2018年4月16日，新組建的中華人民共和國應(yīng)急管理部正式掛牌。應(yīng)急管理部整合了原來11個部門的13項應(yīng)急救援職責(zé),以及5個國家指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)。

在薛瀾看來，轉(zhuǎn)軌過程中，自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)事故相對頻發(fā)，在這種情況下應(yīng)急部能夠有效整合資源。但整合成一個部以后，尤其是把國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室整合到應(yīng)急管理部之后，應(yīng)急管理部和其他部門是平級部門，協(xié)調(diào)各個部門去應(yīng)對突發(fā)事件時，其作用有可能不如原來國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。另外，這一次整合沒有將公共衛(wèi)生突發(fā)事件和社會安全事件整合進來，前者歸衛(wèi)生系統(tǒng)管，后者歸政法系統(tǒng)管。

不過，林鴻潮告訴南方周末，據(jù)他了解，應(yīng)急管理部門的權(quán)限和與之相關(guān)的法律銜接，將會是此次修法要重點解決的問題。

2020年4月24日下午，突發(fā)事件應(yīng)對法修法工作專班召開了第一次全體會議，應(yīng)急管理部作了交流發(fā)言，并和其他單位一起，對修法思路和重點問題進行集中研討。

兩部法律理念不同

新冠疫情暴發(fā)后，應(yīng)急系統(tǒng)再度陷入尷尬境地。在武漢宣布“封城”后，出現(xiàn)了醫(yī)療物資和人力短缺等問題。

林鴻潮把這些問題的發(fā)生，歸因于突發(fā)事件應(yīng)對法和傳染病防治法立法理念的沖突。

突發(fā)事件應(yīng)對法把責(zé)任壓給屬地政府，但傳染病防治法不同，它在決策期是專業(yè)主義的，比較強調(diào)衛(wèi)生部門的專業(yè)判斷，即便是新發(fā)傳染病，也必須納入法定傳染病，才能決策。

“特別是國家衛(wèi)健委，基本是判斷屬于傳染病之后，才轉(zhuǎn)入屬地為主?！绷著櫝睂δ戏街苣┱f，決策鏈條過長導(dǎo)致最終的決策節(jié)點都落到了國家和省一級，而決策節(jié)點過高，又導(dǎo)致政府對維護國家權(quán)威的訴求非常強，“他們會覺得一旦判斷有誤，就影響全局，所以一定很謹慎。”

有學(xué)者開始建議給地方政府松綁、賦權(quán)?！敖陙碚娜粘９芾硪恢痹谙蛏鲜諜?quán)，放權(quán)松綁的改革舉措多半已被拋棄，上級對下屬的信任程度持續(xù)下降，上級政府甚至其某一部門往往過多地干預(yù)甚至包攬本應(yīng)下級政府負責(zé)的事情?！?020年3月，南京大學(xué)社會風(fēng)險和公共危機管理研究中心主任童星教授在刊發(fā)的一篇文章中這么認為。

童星也被應(yīng)急管理部聘為此次修法專家組成員。他建議，要明確突發(fā)事件應(yīng)對法的適用情況，明確法條中政府、企業(yè)、個人在面對突發(fā)事件應(yīng)急處理時的責(zé)任歸屬問題，增加關(guān)于風(fēng)險預(yù)防、調(diào)查與評估、應(yīng)急平臺建設(shè)等幾章內(nèi)容，并就完善突發(fā)事件應(yīng)對法整體框架做出對應(yīng)闡述。

林鴻潮的看法是，從應(yīng)急管理的基本規(guī)律來看，屬地管理依然是對的。它確保了前期決策和后期處置的責(zé)任統(tǒng)一，而且由于地方政府更靠近事件現(xiàn)場，作出決策也比較迅速。最后，把責(zé)任下移，分散決策節(jié)點，實際上能夠增強決策系統(tǒng)的冗余度。

那么，如何確保應(yīng)急制度在地方上充分實施？林鴻潮指出，如果選擇制定地方政府規(guī)章，則極易出現(xiàn)與地方應(yīng)急總體預(yù)案雷同的情況，甚至是重復(fù)。鑒于此，應(yīng)該盡早出臺地方性法規(guī)，而非地方政府規(guī)章。

建議一分為二

根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法的涵蓋范圍，公共衛(wèi)生突發(fā)事件僅是其中一部分，此外還包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全。而在新冠肺炎疫情發(fā)生之前，突發(fā)事件應(yīng)對法后3個方面的內(nèi)容被關(guān)注更多。

林鴻潮曾參與生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例起草工作，他認為，起草小組成員多參與過兩部上位法——突發(fā)事件應(yīng)對法和安全生產(chǎn)法起草，所以在2013年起草時就非常注重與兩部上位法的銜接。

法律制定期間，還發(fā)生過幾次大的安全生產(chǎn)事故，比如“11·22青島黃島爆炸”“敦煌石油油氣管道爆炸”“天津港8·12爆炸”。

這些事故又暴露了新的問題。林鴻潮回憶，但“當(dāng)時安全生產(chǎn)法已經(jīng)起草結(jié)束了，也確實沒有考慮到，后來就在條例中爭取解決了”。

林鴻潮設(shè)想的最好方式是將突發(fā)事件應(yīng)對法一分為二，其主體內(nèi)容解決常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對問題，也即有關(guān)部門目前考慮制定的應(yīng)急管理法，另外再制定一部緊急狀態(tài)法。

與林鴻潮的想法不謀而合，2020年全國“兩會”召開期間，全國政協(xié)委員張興凱與全國政協(xié)委員付建華也提出提案，建議制定《中華人民共和國應(yīng)急管理法》，張興凱是中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院院長，付建華是國務(wù)院安委辦副主任。

張興凱表示，當(dāng)前中國尚無應(yīng)急管理法律體系主干法。2007年實施的突發(fā)事件應(yīng)對法是應(yīng)對突發(fā)事件的專門法，2015年實施的國家安全法是國家安全法律法規(guī)體系的主干法。此外，防震減災(zāi)法、防洪法、傳染病防治法等也不是應(yīng)急管理綜合法。他認為，制定應(yīng)急管理法是定型應(yīng)急管理體制機制的需要。

至于再制定一部緊急狀態(tài)法，林鴻潮認為這樣可將緊急狀態(tài)類型化，降低宣告緊急狀態(tài)的門檻，以便更好應(yīng)對類似新冠肺炎疫情等特大突發(fā)事件。

全國人大常委會法工委相關(guān)負責(zé)人公開回應(yīng)稱，在疫情期間，已經(jīng)注意到一些學(xué)者提出的關(guān)于制定緊急狀態(tài)法的建議。

該人士解釋，中國法律中最早出現(xiàn)“緊急狀態(tài)”概念的是1990年制定的香港基本法。

2004年憲法修正案將“戒嚴”修改為“緊急狀態(tài)”，“緊急狀態(tài)”上升為憲法上的概念。此后，《突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）》的說明指出：憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)和戒嚴法規(guī)定的戒嚴在實踐中很少適用，即使出現(xiàn)需要實行緊急狀態(tài)的情況，也完全可以根據(jù)憲法、戒嚴法等法律作出決定。

該負責(zé)人認為，中國已經(jīng)形成了較為完備的應(yīng)對緊急狀態(tài)的法律制度體系，是否有必要再制定一部專門的緊急狀態(tài)法，全國人大常委會有關(guān)機構(gòu)將進一步研究。