李天順

1.普洱學(xué)院，云南 普洱 665000；2.中央民族大學(xué)，北京 100081

一、民盟執(zhí)政下的緬甸形勢(shì)

2015 年11 月，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟（以下簡(jiǎn)稱民盟）在緬甸大選中獲勝，并于次年3 月30 日組建新政府，民盟在緬甸執(zhí)政的歷史正式開啟。因緬甸現(xiàn)行憲法的限制，昂山素季無法出任總統(tǒng)，總統(tǒng)一職由其助手吳廷覺擔(dān)任。新政府組建的第二天，緬甸國(guó)會(huì)通過了《國(guó)家顧問法》，確立了昂山素季在新政府中的核心地位。2018 年3 月，吳溫敏接替吳廷覺出任總統(tǒng)，但昂山素季仍然是民盟政府實(shí)際上的最高領(lǐng)導(dǎo)人。

2016 年4 月，民盟政府剛上臺(tái)，昂山素季就提出了新政府的施政原則——民族和解、國(guó)內(nèi)和平、法治、修改憲法、民主鞏固等。在這些原則中，又把民族和解作為最重要的方面。從這幾年的政策實(shí)踐來看，民盟政府雖然務(wù)實(shí)穩(wěn)健地推進(jìn)各項(xiàng)改革，但實(shí)現(xiàn)民族和解與國(guó)內(nèi)和平確實(shí)被置于優(yōu)先地位。首先，2016 年5 月和7 月，吳廷覺先后2 次簽發(fā)總統(tǒng)令，組建了由昂山素季親任主席的“民族和解與和平中心”，并成立了該中心的執(zhí)行、智囊等機(jī)構(gòu)。其次，在民盟新政府和各方的積極努力下，緬甸先后召開了三屆21 世紀(jì)彬龍會(huì)議，基本上為推進(jìn)民族和解與國(guó)內(nèi)和平構(gòu)建了一個(gè)對(duì)話機(jī)制。但緬甸民族和解與國(guó)內(nèi)和平的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，首屆21 世紀(jì)彬龍會(huì)議，各方訴求差距很大，佤聯(lián)軍中途退會(huì)。會(huì)議結(jié)束才3 個(gè)月，緬北少數(shù)民族地方武裝就和軍方發(fā)生了大規(guī)模交火，造成大量的人員傷亡。在第二屆21 世紀(jì)彬龍會(huì)議上，與會(huì)代表雖然簽署了聯(lián)邦協(xié)議文件，但是在安全主題方面并無突破。會(huì)議結(jié)束之后，緬北少數(shù)民族地方武裝又與緬甸軍方多次發(fā)生激烈沖突。第三屆21 世紀(jì)彬龍會(huì)議經(jīng)多次延期之后，2018 年7 月11 日才正式開幕，雖然多支民族地方武裝參加了會(huì)議，但軍方與民族地方武裝的分歧仍然很大。更糟糕的是近年來羅興亞危機(jī)持續(xù)發(fā)酵，民盟政府在推進(jìn)民族和解和國(guó)內(nèi)和平方面可謂未“按下葫蘆”就“浮起了瓢”。由于民盟政府無法掌控政府軍，民族地方武裝對(duì)其并不信任，要實(shí)現(xiàn)民族和解和國(guó)內(nèi)和平可謂困難重重。

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，雖然昂山素季提出了緬甸20年趕上新加坡的宏偉目標(biāo)，但由于新政府推不出切實(shí)可行的政策措施，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有太大的起色。從世界銀行公布的數(shù)據(jù)來看，緬甸 2016、2017 財(cái)年經(jīng)濟(jì)增速在6.5%以上，但根據(jù)該國(guó)官方的統(tǒng)計(jì)，同期的通脹率分別達(dá)6.93%和7%。民盟執(zhí)政以來，投資增長(zhǎng)減弱，貿(mào)易逆差攀升，特別是通貨膨脹的加劇使很多人感到生活質(zhì)量不但沒有提高反而有所下降。

美國(guó)等西方國(guó)家曾對(duì)民盟寄予厚望，認(rèn)為民盟上臺(tái)不但會(huì)使緬甸全面倒向西方，還會(huì)使其國(guó)內(nèi)發(fā)生脫胎換骨的變化，但民盟上臺(tái)后的實(shí)際表現(xiàn)卻讓他們大失所望。美國(guó)等西方國(guó)家無論是政府還是民間輿論都認(rèn)為昂山素季和新政府在削弱軍方權(quán)力和推動(dòng)民主方面動(dòng)作緩慢。羅興亞問題激化后，美英等西方國(guó)家猛力抨擊緬甸進(jìn)行“種族清洗”，激烈批評(píng)昂山素季、民盟政府和緬甸軍方。不但取消了昂山素季此前獲得的多項(xiàng)榮譽(yù)、對(duì)緬甸高級(jí)軍官和政府部分高官實(shí)行新的制裁、推動(dòng)國(guó)際法庭對(duì)涉及羅興亞人問題的緬甸軍官進(jìn)行審訊，而且還推動(dòng)聯(lián)合國(guó)頒布關(guān)于羅興亞人的報(bào)告并試圖通過安理會(huì)決議[1]。

此外，民盟雖然成為了執(zhí)政黨，但緬甸現(xiàn)行憲法是2008 年在軍人集團(tuán)主導(dǎo)下制定通過的，該憲法不僅明確規(guī)定“始終堅(jiān)持軍隊(duì)能參與和擔(dān)負(fù)對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)”[2]，還具體規(guī)定國(guó)防部、內(nèi)政部、邊境事務(wù)部等幾個(gè)重要部門的部長(zhǎng)必須由軍方任命，這些規(guī)定確保了軍方對(duì)國(guó)家權(quán)力的掌控。目前,在由11 人組成的決定安全與軍事相關(guān)事務(wù)的緬甸國(guó)家國(guó)防和安全委員會(huì)中，軍人及有軍方背景的就達(dá)6 人。除此之外，該憲法還規(guī)定軍方在議會(huì)中擁有25%的固定席位、議會(huì)投票決定對(duì)憲法修正必須得到超過3/4 的贊成票、軍方在國(guó)家陷入危機(jī)時(shí)可以接管國(guó)家政權(quán)。

二、中緬關(guān)系的新變化和中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的提出

1988 年通過政變上臺(tái)的緬甸軍人政權(quán)遭到了以美國(guó)為首的西方國(guó)家的嚴(yán)厲制裁，為了擺脫困境，努力改善對(duì)華關(guān)系，中緬關(guān)系迅速發(fā)展。2009 年1 月，美國(guó)奧巴馬政府上臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)中國(guó)的圍堵和遏制。為了更全面地圍堵中國(guó)，奧巴馬政府把美國(guó)的對(duì)緬政策由過去的嚴(yán)厲制裁調(diào)整為不斷拉攏。美國(guó)對(duì)緬政策的調(diào)整減輕了緬甸政府的外部壓力，緬甸領(lǐng)導(dǎo)人也試圖借助美國(guó)平衡中國(guó)對(duì)緬甸的巨大影響，中緬關(guān)系發(fā)生波動(dòng)。同年4 月，緬甸政府軍在事先未向中國(guó)通報(bào)的情況下猛烈進(jìn)攻果敢，大量緬甸難民逃入中國(guó)境內(nèi)，嚴(yán)重影響到中緬邊界地區(qū)的穩(wěn)定；8 月，美國(guó)參議員訪問緬甸；11 月，美緬兩國(guó)政府首腦在新加坡實(shí)現(xiàn)了會(huì)面。2010 年底，緬甸開始政治轉(zhuǎn)型。2011 年，吳登盛政府上臺(tái)，大幅度調(diào)整對(duì)華政策。同年9 月，緬甸突然單方面宣布擱置中方投資的密松水電站建設(shè)。2012 年，又發(fā)生了萊比塘事件，這兩次事件使中國(guó)企業(yè)的利益嚴(yán)重受損。隨著緬甸轉(zhuǎn)型和中緬關(guān)系的松動(dòng)，奧巴馬政府加大了對(duì)緬甸的拉攏力度，不但逐步放松對(duì)緬甸的制裁，奧巴馬還成為首位訪問緬甸的美國(guó)在任總統(tǒng)。隨后，中緬關(guān)系繼續(xù)發(fā)生波動(dòng)。2014 年，中緬鐵路項(xiàng)目擱淺；2015 年，緬甸政府軍在打擊緬北少數(shù)民族地方武裝時(shí)，不但軍機(jī)多次越境，而且炮彈多次落入我國(guó)境內(nèi)，致使多名中國(guó)公民喪生，中國(guó)政府表示強(qiáng)烈不滿，并在中緬邊境地區(qū)進(jìn)行實(shí)彈演習(xí)。此外，緬甸政府取消了對(duì)媒體的管制，一些緬甸非政府組織和媒體在西方國(guó)家的唆使和挑撥下大肆攻擊中國(guó)，“中國(guó)在緬投資項(xiàng)目普遍被政治化，民間涉華輿論也日趨負(fù)面”[3]。在吳登盛政府執(zhí)政時(shí)期，中緬兩國(guó)在各領(lǐng)域的合作停滯不前，就連已竣工的中緬原油管道也無法投運(yùn)。

2015 年，民盟在緬甸大選中獲勝，由于民盟不但信奉西方民主理念，而且還長(zhǎng)期受西方國(guó)家的支持，很多人認(rèn)為緬甸將全面倒向西方。但后來的實(shí)際情況卻大大出乎人們的意料，中緬關(guān)系不但沒有惡化反而獲得了新的發(fā)展。昂山素季不但積極強(qiáng)調(diào)發(fā)展中緬關(guān)系的重要性，而且上臺(tái)后首訪的非東盟國(guó)家就是中國(guó)。為了表示對(duì)“一帶一路”倡議的支持，她還出席了中國(guó)舉辦的“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇，此后又參加了中國(guó)共產(chǎn)黨與世界政黨高層對(duì)話會(huì)。2017 年4 月，緬甸總統(tǒng)吳廷覺訪華，重申要積極發(fā)展兩國(guó)的戰(zhàn)略友好關(guān)系，表示緬甸正在研究如何參與“一帶一路”建設(shè)，兩國(guó)政府代表簽署了多項(xiàng)合作協(xié)議，中緬原油管道得以投運(yùn)，正式成為我國(guó)第四大能源進(jìn)口通道（繼中亞油氣管道、中俄原油管道、海上通道之后）。除民盟領(lǐng)導(dǎo)人之外，緬甸國(guó)防軍總司令敏昂萊也高度評(píng)價(jià)中緬關(guān)系，并對(duì)中國(guó)進(jìn)行了訪問。與此同時(shí)，緬甸民間對(duì)華輿論也發(fā)生積極的變化。不僅社會(huì)各界齊聲贊揚(yáng)中國(guó)在聯(lián)合國(guó)為緬甸仗義執(zhí)言，而且把緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的希望寄托在中國(guó)身上，介紹“一帶一路”倡議的文章也開始在緬甸媒體上大量出現(xiàn)[3]。

緬甸地處東南亞與南亞的交匯處，瀕臨印度洋，是我國(guó)進(jìn)入印度洋的最佳陸路通道；不但是“一帶一路”倡議中“一帶”與“一路”連接的重要節(jié)點(diǎn)，而且也是該倡議在西南方向?qū)嵤┑年P(guān)鍵支點(diǎn)。因此，中國(guó)向來視緬甸為共建“一帶一路”的重要伙伴，該倡議的“六大經(jīng)濟(jì)走廊”中的兩大經(jīng)濟(jì)走廊——孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、中國(guó)-中南半島經(jīng)濟(jì)走廊都涉及緬甸。

緬甸與我國(guó)西藏和云南接壤，與云南的邊境線長(zhǎng)達(dá)1 997 公里。早在上世紀(jì)90 年代，云南就積極構(gòu)建印度洋國(guó)際大通道。在“橋頭堡”戰(zhàn)略實(shí)施后，云南與緬甸等東南亞國(guó)家的關(guān)系得到進(jìn)一步發(fā)展。2015 年,習(xí)近平總書記考察云南，要求云南努力成為我國(guó)“面向南亞東南亞輻射中心?！痹趪?guó)家的大力支持下，云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了很大的進(jìn)展。昆明經(jīng)瑞麗至緬甸皎漂、經(jīng)清水河至皎漂的高速公路骨架網(wǎng)形成，中緬國(guó)際鐵路境內(nèi)段的建設(shè)也在不斷推進(jìn)。與此同時(shí)，云南與緬甸的經(jīng)貿(mào)、能源等各方面的合作不斷推進(jìn)，緬甸是云南第一大貿(mào)易伙伴、第一大進(jìn)口來源國(guó)和出口目的國(guó)，僅2017 年滇緬貿(mào)易額就達(dá)427.2 億元。近年來，滇緬雙方積極推動(dòng)中國(guó)—緬甸電力聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目，先后合作開發(fā)了瑞麗江一級(jí)電站、緬甸太平江一級(jí)電站等項(xiàng)目，各項(xiàng)目總裝機(jī)超過100 萬千瓦。截至2017年底，云南已在緬甸設(shè)立了51 家農(nóng)業(yè)企業(yè)[4]。

2017 年11 月,中國(guó)外長(zhǎng)訪問緬甸，在與緬甸國(guó)務(wù)資政兼外長(zhǎng)昂山素季共同會(huì)見記者時(shí)表示，中方視緬方為共建“一帶一路”的重要伙伴，中方提議建設(shè)“人字型”中緬經(jīng)濟(jì)走廊，打造三端支撐、三足鼎立的大合作格局[5]。該經(jīng)濟(jì)走廊北起中國(guó)云南，經(jīng)緬甸曼德后向東西分別延伸到仰光新城和皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)（見圖1）。

圖1 中緬經(jīng)濟(jì)走廊示意圖（來源于網(wǎng)絡(luò)）

中方建設(shè)中緬經(jīng)濟(jì)走廊的提議獲得了緬甸的積極回應(yīng)。昂山素季和吳廷覺均對(duì)該提議表示贊賞，認(rèn)為這一倡議與緬甸國(guó)家發(fā)展規(guī)劃有很多契合之處，愿就此與中方積極進(jìn)行對(duì)接。2017 年12 月，昂山素季在北京與習(xí)近平主席會(huì)談時(shí)就“一帶一路”框架下共建中緬經(jīng)濟(jì)走廊達(dá)成了共識(shí)。2018 年9 月，兩國(guó)簽署了關(guān)于共建該經(jīng)濟(jì)走廊的諒解備忘錄。同年12 月，緬甸聯(lián)邦政府成立了“一帶一路實(shí)施委員會(huì)”，昂山素季親任該委員會(huì)主席一職。

三、中緬關(guān)系積極發(fā)展的原因與中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的前景

緬甸自獨(dú)立以來，一直奉行中立主義、大國(guó)平衡的外交傳統(tǒng)，雖然政權(quán)幾經(jīng)更迭，但是這一傳統(tǒng)始終沒有動(dòng)搖。目前中緬關(guān)系的積極發(fā)展既是中方積極外交努力的結(jié)果，也是民盟政府和軍方在當(dāng)前的困境下維護(hù)自身利益的選擇。

民盟在大選中獲勝后，部分學(xué)者就認(rèn)為軍方可能再次發(fā)動(dòng)政變使其無法順利上臺(tái)執(zhí)政，事實(shí)上這種情況不可能發(fā)生。首先，當(dāng)時(shí)緬甸民眾對(duì)長(zhǎng)期執(zhí)政的軍人以及與軍方關(guān)系密切的鞏發(fā)黨政府早已心懷不滿，大多數(shù)民眾認(rèn)為民盟上臺(tái)肯定會(huì)使緬甸變得更好，民盟在大選中高票勝出就說明這一點(diǎn)，如果軍方貿(mào)然發(fā)動(dòng)政變必然會(huì)引發(fā)眾怒。其次，大選是根據(jù)之前軍方主導(dǎo)制定的憲法舉行的，如果發(fā)動(dòng)政變，軍方不但徹底信譽(yù)掃地，而且將面臨巨大的國(guó)際壓力。再次，憲法已經(jīng)保證了軍方的特殊政治地位，只要不修憲，軍方的根本利益就不會(huì)受損，而且根據(jù)憲法設(shè)定的修憲門檻，只要軍方不同意，民盟根本無法修憲。如今執(zhí)政3 年多的民盟無論是在推進(jìn)民族和解還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面所取得的成效都離許多民眾的期望較遠(yuǎn)，如果羅興亞問題和緬北問題激化，軍方完全可以根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，以國(guó)家陷入危機(jī)為借口合法地接管政權(quán)。在與西方國(guó)家關(guān)系惡化的情況下，民盟政府只有改善對(duì)華關(guān)系，才能更好地促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善民眾生活，贏得民眾的支持，為下次大選奠定基礎(chǔ)；也只有借助中國(guó)的幫助，才能有效地推進(jìn)民族和解和國(guó)內(nèi)和平，避免國(guó)家陷入危機(jī)。

就軍方來講，雖然現(xiàn)行憲法保證了其在緬甸政治中的特權(quán)地位，但民盟政府一直將修憲和民主鞏固作為施政原則，其特權(quán)有喪失的危險(xiǎn)。2018 年初，時(shí)任總統(tǒng)的吳廷覺在發(fā)表獨(dú)立日講話時(shí)就倡議修訂由軍方制定的憲法，并強(qiáng)調(diào)要為受聯(lián)邦制度承認(rèn)的所有少數(shù)民族爭(zhēng)取公道。吳溫敏接任總統(tǒng)后，也仍然繼續(xù)倡導(dǎo)修憲。此外，長(zhǎng)期以來，緬甸軍方一直與美國(guó)等西方國(guó)家關(guān)系不睦，只是奧巴馬政府為遏制圍堵中國(guó)才對(duì)其不斷拉攏。近年來，由于羅興亞問題等原因，緬甸軍方與美國(guó)等西方國(guó)家的關(guān)系嚴(yán)重惡化。在此情勢(shì)下，軍方只有和中國(guó)保持良好的關(guān)系，才能避免陷入孤立的境地。

研究中緬關(guān)系的歷史不難發(fā)現(xiàn)，雖然在過去的幾十年中緬甸也曾多次對(duì)中國(guó)“一邊倒”，但緬甸“偏離中立主義的‘親華時(shí)期’都出現(xiàn)在其政權(quán)面臨威脅時(shí)”[6]。一旦威脅減輕，緬甸往往迫不及待地向中立主義、大國(guó)平衡的外交傳統(tǒng)回歸。因此，當(dāng)前中緬關(guān)系的這種積極變化“基礎(chǔ)并不穩(wěn)固”。事實(shí)上，即使在當(dāng)前的形勢(shì)下，緬甸對(duì)中國(guó)影響過大的擔(dān)心仍然十分強(qiáng)烈。

特朗普政府已將中國(guó)認(rèn)定為美國(guó)的“戰(zhàn)略對(duì)手”，不但和中國(guó)大打貿(mào)易戰(zhàn)，而且積極拉攏日本、澳大利亞、印度等國(guó)推行旨在遏制中國(guó)的印太戰(zhàn)略。從克林頓、布什、奧巴馬到特朗普，幾屆美國(guó)政府的對(duì)華政策雖然各不相同，但在對(duì)中國(guó)進(jìn)行遏制和圍堵方面卻是一貫的和不斷推進(jìn)的?？肆诸D政府為把美國(guó)的戰(zhàn)略重心東移到亞太地區(qū)做了理論與思想上的準(zhǔn)備，小布什政府則通過反恐把軍力延伸到中國(guó)周邊；奧巴馬政府通過“重返東南亞”、“亞太再平衡”在亞太地區(qū)對(duì)中國(guó)進(jìn)行了全方位的圍堵，而特朗普政府則試圖通過推行“印太戰(zhàn)略”，把對(duì)中國(guó)圍堵的地域范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。雖然目前特朗普政府并未將緬甸作為遏制中國(guó)戰(zhàn)略支點(diǎn)，緬甸與美國(guó)等西方國(guó)家要在短期內(nèi)緩和關(guān)系也并非易事。但隨著中國(guó)和美國(guó)的實(shí)力越來越接近，美國(guó)政府對(duì)中國(guó)的圍堵和遏制力度將會(huì)繼續(xù)加大。此外，日本政府在積極配合美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的同時(shí)，并未在羅興亞問題上譴責(zé)緬甸，反而不斷加大對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助。長(zhǎng)期來看，美國(guó)再次拉攏緬甸圍堵中國(guó)的可能性很大，而緬甸借助美國(guó)等大國(guó)平衡中國(guó)影響的概率也不小。

同時(shí)我們也應(yīng)該看到，與中國(guó)保持友好關(guān)系，參與推進(jìn)中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)對(duì)維護(hù)緬甸的國(guó)家利益至關(guān)重要。首先，緬甸要真正實(shí)現(xiàn)民族和解和國(guó)內(nèi)和平離不開中國(guó)的支持。緬北的少數(shù)民族地方武裝一直嚴(yán)重影響著緬甸國(guó)內(nèi)的安全與穩(wěn)定，沒有中國(guó)的支持緬甸很難真正解決緬北問題；此外，近年來緬甸若開邦羅興亞問題形勢(shì)嚴(yán)峻，中緬經(jīng)濟(jì)走廊在緬甸的兩端分別為經(jīng)濟(jì)上較為貧窮落后的若開邦和較為發(fā)達(dá)的東部經(jīng)濟(jì)帶，中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)可以把這兩端連接起來，有利于帶動(dòng)若開邦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而為從根本上緩和該地區(qū)的矛盾和沖突創(chuàng)造條件。其次，目前緬甸基礎(chǔ)設(shè)施落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，雖然積極尋求西方國(guó)家的支持，但是西方國(guó)家“口惠而實(shí)不至”，中國(guó)目前仍然是緬甸最大的貿(mào)易伙伴國(guó)和外資來源國(guó)；中緬兩國(guó)邊境線漫長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)，緬甸要快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)就離不開中國(guó)的資金、技術(shù)和市場(chǎng)。再次，中國(guó)不僅是在國(guó)際上有重要影響力的大國(guó)，而且是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五大常任理事國(guó)之一，2007 年、2017 年中國(guó)曾兩次在聯(lián)合國(guó)相關(guān)會(huì)議上否決了美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)緬甸發(fā)起的制裁，與中國(guó)保持友好關(guān)系可以使緬甸獲得相對(duì)有利的國(guó)際環(huán)境。最后，中緬是“搬不走的鄰居”，盡管緬甸有可能借助美國(guó)、日本、印度、俄羅斯等大國(guó)來平衡中國(guó)的影響，但美、日、俄均遠(yuǎn)離緬甸。印度雖與緬甸接近，但兩國(guó)不但有歷史積怨，而且還有邊境糾紛。因此，無論誰執(zhí)政，中緬關(guān)系都不大可能徹底破裂。就目前來看，緬甸內(nèi)外交困形勢(shì)的改變尚需時(shí)日，中緬關(guān)系在短期內(nèi)發(fā)生大的波動(dòng)的可能性并不大，中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)仍然面臨難得的機(jī)遇，我國(guó)應(yīng)該抓住當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)積極推進(jìn)。