高嬰壢

更好地掌握和運(yùn)用政府大數(shù)據(jù)，以大數(shù)據(jù)手段驅(qū)動(dòng)政府管理高效化、業(yè)務(wù)精細(xì)化、決策精準(zhǔn)化，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。從實(shí)踐看，政府大數(shù)據(jù)也只是“看上去很美”，數(shù)據(jù)資源積累、管理成熟度、合法治理和決策應(yīng)用水平均處于發(fā)展的初級(jí)階段，仍有較大的擴(kuò)容提質(zhì)空間。未來政府大數(shù)據(jù)還需更多在夯實(shí)數(shù)據(jù)決策基礎(chǔ)、提升數(shù)據(jù)決策能力、構(gòu)筑數(shù)據(jù)決策應(yīng)用生態(tài)等方面加以修煉，實(shí)現(xiàn)政府治理從“被動(dòng)管理”向“主動(dòng)服務(wù)”的全方位升級(jí)。

政府治理正邁入數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)階段

經(jīng)歷了“十二五”政務(wù)信息化的全面建設(shè)、“十三五”政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享和信息資源共享的深入推進(jìn)，越來越多的政府部門開始重視大數(shù)據(jù)的建設(shè)和發(fā)展，積極搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在數(shù)據(jù)資源的“聚”“通”“用”等方面不斷創(chuàng)新。在數(shù)據(jù)資源匯聚方面，大多以政務(wù)信息資源整合共享為契機(jī)，統(tǒng)籌現(xiàn)有和新建業(yè)務(wù)系統(tǒng)的共建共享，在云化集中基礎(chǔ)上，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源向統(tǒng)一平臺(tái)匯聚和集中存儲(chǔ)。在數(shù)據(jù)共享融通方面，有的地方探索建立了“職責(zé)—數(shù)—庫(kù)表”三級(jí)目錄體系，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)的統(tǒng)一，為業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的整合、共享、交換提供制度依據(jù)和技術(shù)規(guī)范。在數(shù)據(jù)服務(wù)決策方面，有的地方通過沉淀歷史數(shù)據(jù)，抓取公安、輿情、稽查等關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段建立規(guī)律、研判動(dòng)態(tài)，配合專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)分析，為行業(yè)監(jiān)管提供最佳解決方案。

發(fā)展政府大數(shù)據(jù)仍“舉步維艱”

雖然政府大數(shù)據(jù)發(fā)展的基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，但政府各部門職責(zé)條塊分工、系統(tǒng)分散建設(shè)等原因，導(dǎo)致政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用于治理決策上“淺嘗輒止”，大數(shù)據(jù)服務(wù)于政府治理的深層價(jià)值難以體現(xiàn)。

數(shù)據(jù)資源不均衡。從數(shù)據(jù)來源看，大部分政府掌握的數(shù)據(jù)是通過業(yè)務(wù)開展積累形成的，以自身政務(wù)信息系統(tǒng)產(chǎn)生為主，通過國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)獲取數(shù)據(jù)的能力不足，與大型平臺(tái)企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)及其他社會(huì)外部數(shù)據(jù)的共享和利用極度缺乏。從數(shù)據(jù)內(nèi)容看，多類數(shù)據(jù)均以手工單次填報(bào)獲取，更多表現(xiàn)為文本表格化數(shù)據(jù)，而動(dòng)態(tài)更新、多元異構(gòu)類的數(shù)據(jù)偏少;并且多數(shù)政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)以滿足政務(wù)服務(wù)、行業(yè)監(jiān)管需求為要，使得服務(wù)于產(chǎn)業(yè)、城市等各類經(jīng)濟(jì)對(duì)象運(yùn)行監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)缺乏，而這類數(shù)據(jù)價(jià)值往往更值得關(guān)注。

數(shù)據(jù)質(zhì)量不過關(guān)。到目前為止，尚未形成統(tǒng)一普適的數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，各政務(wù)信息系統(tǒng)所屬部門在采集、使用、維護(hù)數(shù)據(jù)的過程中“以我為主”，數(shù)據(jù)真實(shí)性、可靠性、完整性、可用性、實(shí)時(shí)性等難以得到保障。同時(shí)，在大平臺(tái)、大系統(tǒng)統(tǒng)建過程中，數(shù)據(jù)清洗挖掘、交換傳遞、共享開放等工作主要通過技術(shù)方案解決，并未建立數(shù)據(jù)全生命周期管理的意識(shí)和制度體系，難以對(duì)數(shù)據(jù)使用時(shí)的可信性、安全性、可關(guān)聯(lián)性、可追溯性、可再用性實(shí)施全過程管理。

數(shù)據(jù)治理機(jī)制不完善。我國(guó)當(dāng)前法律法規(guī)體系對(duì)于數(shù)據(jù)權(quán)屬、利用、安全等方面的規(guī)定尚未細(xì)化、可操作性不強(qiáng)。特別是關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)、控制權(quán)、使用權(quán)、解釋權(quán)等，以及政務(wù)數(shù)據(jù)在使用、共享過程中，涉及的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、追溯監(jiān)控技術(shù)干預(yù)規(guī)則、信息安全防護(hù)和保密建制等內(nèi)容均缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。

數(shù)據(jù)應(yīng)用不深入。一方面，多數(shù)政府業(yè)務(wù)部門對(duì)本部門的數(shù)據(jù)資源基底和核心關(guān)切并不明確，在數(shù)據(jù)查詢和應(yīng)用時(shí)，存在需求描述不具體，重復(fù)作業(yè)、難以一次到位等情況，導(dǎo)致數(shù)據(jù)應(yīng)用效果差。另一方面，數(shù)據(jù)應(yīng)用普遍局限在業(yè)務(wù)部門內(nèi)部，跨部門協(xié)同的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)應(yīng)用分析較少，面向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大應(yīng)用場(chǎng)景的數(shù)據(jù)決策分析極度缺乏，政府大數(shù)據(jù)的深層價(jià)值難以體現(xiàn)。

發(fā)展政府大數(shù)據(jù)需從三方面入手

推動(dòng)“大數(shù)據(jù)+小治理”融合，夯實(shí)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。小治理即面向數(shù)據(jù)全生命周期的精細(xì)治理，核心目的是從時(shí)效性、完整性、準(zhǔn)確性、（業(yè)務(wù)）耦合性、標(biāo)準(zhǔn)化等角度保障數(shù)據(jù)質(zhì)量，避免數(shù)據(jù)決策偏離或失靈。

具體措施如下：

一是加強(qiáng)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在數(shù)據(jù)編目管理、交換傳遞、共享開放等方面的技術(shù)支撐能力，解決數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)不清、難以實(shí)時(shí)更新、傳統(tǒng)紙質(zhì)證照不安全等問題。

二是強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)的緊耦合，數(shù)據(jù)目錄由技術(shù)部門、業(yè)務(wù)處室共同參與制定并與“三定”職責(zé)逐一明確，從數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)屬性（名稱、業(yè)務(wù)定義、統(tǒng)計(jì)規(guī)則和邏輯，由業(yè)務(wù)部門定義）、技術(shù)屬性（數(shù)據(jù)格式、編碼規(guī)則、代碼取值、庫(kù)表字段名稱等數(shù)據(jù)元的技術(shù)規(guī)范，由IT部門定義）、管理屬性（數(shù)據(jù)元的管理過程屬性，由業(yè)務(wù)部門和IT部門共同確定）定義數(shù)據(jù)，做到“應(yīng)采必采”。

三是采用物理集中、邏輯管控的方式，即數(shù)據(jù)資源集中存儲(chǔ)，而對(duì)敏感數(shù)據(jù)的調(diào)用與應(yīng)用通過開放數(shù)據(jù)應(yīng)用接口方式，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可用不可見，有效調(diào)動(dòng)政府各部門數(shù)據(jù)共享的積極性。

四是研究明確政務(wù)數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)，界定數(shù)據(jù)產(chǎn)生部門、數(shù)據(jù)使用部門、數(shù)據(jù)共享管理部門等各方面的具體權(quán)利和職責(zé)，解決各部門的后顧之憂，避免政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬“部門私有化”行為。在數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的基礎(chǔ)上，通過合同機(jī)制、IT審計(jì)等方式對(duì)數(shù)據(jù)使用者進(jìn)行監(jiān)督，保障數(shù)據(jù)使用的有序和可控。創(chuàng)新“大中臺(tái)+小前端”服務(wù)，提升數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府治理的支撐能力。大多數(shù)政府主體均采用搭建統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)方式，匯聚數(shù)據(jù)資源、推動(dòng)共享融通、挖掘數(shù)據(jù)應(yīng)用，其關(guān)鍵是平臺(tái)如何賦予用戶數(shù)據(jù)決策能力。建議是采用數(shù)據(jù)中臺(tái)服務(wù)方式，對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行集中清洗、整合、按主題入庫(kù)、算法模型沉淀，面向平臺(tái)用戶提供數(shù)據(jù)訂閱分發(fā)、查詢/申請(qǐng)、調(diào)用API、算法模型工具、公共數(shù)據(jù)資源池開放、按需響應(yīng)等服務(wù)，發(fā)展基于應(yīng)用導(dǎo)向或業(yè)務(wù)導(dǎo)向的數(shù)據(jù)個(gè)性化服務(wù)。

堅(jiān)持“大規(guī)劃+小落地”導(dǎo)向，構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府治理的應(yīng)用生態(tài)。在數(shù)據(jù)決策過程中，大多數(shù)決策需求和場(chǎng)景具有較大不確定性，決策主體不知道有什么數(shù)據(jù)、能產(chǎn)生什么應(yīng)用價(jià)值。多數(shù)實(shí)踐表明，應(yīng)當(dāng)從規(guī)劃大方向入手，分解梳理落地應(yīng)用的小場(chǎng)景，快速試錯(cuò)，交替迭代，使應(yīng)用需求和實(shí)現(xiàn)路徑、落地形式不斷清晰化。同時(shí)，要積極構(gòu)建數(shù)據(jù)決策應(yīng)用生態(tài)，推動(dòng)各部門共同參與大數(shù)據(jù)建設(shè)，在數(shù)據(jù)采集分析、管理運(yùn)維、服務(wù)決策等方面探索有效的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門積極性。此外，還需配套組建由業(yè)務(wù)部門骨干、行業(yè)研究專家及IT服務(wù)部門組成的專職化數(shù)據(jù)決策中心，負(fù)責(zé)采集業(yè)務(wù)部門決策需求，開發(fā)應(yīng)用算法模型和應(yīng)用系統(tǒng)，開展決策研判分析，形成與業(yè)務(wù)需求緊密結(jié)合的數(shù)據(jù)決策，真正實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。