秦?fù)P　楊豐源

關(guān)鍵詞 地方能源立法 地方能源政策 界限

作者簡(jiǎn)介：秦?fù)P，西南石油大學(xué)教授，研究方向：民商法、能源法;楊豐源，西南石油大學(xué)法律碩士專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.133

能源領(lǐng)域不同于其他領(lǐng)域，其本身內(nèi)涵極為豐富，傳統(tǒng)意義上的能源法內(nèi)容上至少包括了煤炭相關(guān)立法、石油天然氣相關(guān)立法、電力相關(guān)立法、新能源相關(guān)立法以及節(jié)約能源立法五個(gè)方面，而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、科技水平的不斷提高，在能源領(lǐng)域中還出現(xiàn)了有關(guān)于能源融投資、智能平臺(tái)以及能源消費(fèi)等多方面新的立法。由于涉及范圍極為廣泛，且立法專業(yè)性要求較高，通過(guò)能源政策對(duì)能源領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)節(jié)具有及時(shí)性和靈活性等特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)都存在著能源領(lǐng)域以政策為主導(dǎo)，以法律為輔助的情況，2019年1月18日，國(guó)家能源局印發(fā)《能源行業(yè)深入推進(jìn)依法治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》，其中明確在能源行業(yè)要全面加強(qiáng)法治建設(shè)，加快能源立法不發(fā)，不斷提升依法行政能力和水平，促進(jìn)能源立法與發(fā)展改革相協(xié)調(diào)，努力實(shí)現(xiàn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系提供法治保證。

在此背景下，傳統(tǒng)以政策為主規(guī)制能源領(lǐng)域的現(xiàn)象將會(huì)得到改善，而隨著《能源法》《電力法》《核電管理?xiàng)l例》等立法工作的推進(jìn)，以法律為核心的能源行業(yè)管理體系將會(huì)形成。在這個(gè)過(guò)程之中，必然會(huì)伴隨著部分能源政策通過(guò)立法程序成為法律，但是值得我們?nèi)ド罹康囊粋€(gè)問(wèn)題是哪些能源政策應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為法律，而哪些治理措施應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留為能源政策。這一問(wèn)題不僅存在在我國(guó)整體能源管理治理體系中，在地方能源管理治理體系中尤為明顯，由于各地區(qū)本身特點(diǎn)的不同，造成了在不同地方能源政策與能源立法的界限不一致，本文以地方能源立法與地方能源政策的對(duì)比研究，探尋目前地方能源領(lǐng)域治理中的方式選擇與未來(lái)規(guī)劃取向。

一、地方能源政策與地方能源立法的相互關(guān)系

廣義上的地方政策具有兩方面內(nèi)涵：一方面，指地方政府在其管轄區(qū)域內(nèi)對(duì)于中央政策的落實(shí);另一個(gè)方面則是指縣級(jí)以上的地方政府在自己的職責(zé)范圍之內(nèi)，就當(dāng)?shù)氐膰?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃制定假話，以決定本地區(qū)的相關(guān)重大事項(xiàng)，并且省級(jí)人大、政府以及較大的市人大及其政府所制定的地方性法規(guī)以及政府規(guī)章也在這一范圍之內(nèi)。從狹義上而言，地方政策僅包含對(duì)于中央政策的貫徹執(zhí)行以及對(duì)本地區(qū)重大事項(xiàng)的決定。本文所討論的地方能源政策即屬于狹義的地方政策。

地方立法則是指省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)依法制定的地方性法規(guī)以及地方政府依法制定的政府規(guī)章，民族自治地方制定的單行條例以及自治條例也在這一范圍內(nèi)。

在對(duì)地方能源立法及地方能源政策的內(nèi)涵進(jìn)行明確后，對(duì)于該問(wèn)題的討論主要表現(xiàn)為地方人民政府與地方人民代表大會(huì)及其常委委員會(huì)之間對(duì)于能源領(lǐng)域具體事務(wù)管理關(guān)系的討論。

（一）地方能源政策應(yīng)當(dāng)符合地方能源立法的要求

雖然同屬于社會(huì)治理的手段之一，但是地方能源立法作為產(chǎn)生效力的法律，在強(qiáng)制力上較之地方能源政策更強(qiáng)。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面依法治國(guó)，其中便明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行政。雖然地方能源立法由于其程序嚴(yán)謹(jǐn)，審議過(guò)程繁雜可能存在著滯后性等缺陷，但是絕不代表著地方能源政策可以變更地方能源立法，一方面由于地方能源立法在一定情況下是國(guó)家能源立法的細(xì)化，對(duì)于地方能源立法的遵循便是對(duì)于國(guó)家能源規(guī)劃的遵循。另一方面，也正是因?yàn)榈胤侥茉戳⒎ǖ膰?yán)謹(jǐn)性，才能保證地方能源領(lǐng)域的穩(wěn)定，促進(jìn)市場(chǎng)交易的公平。

（二）地方能源政策可以彌補(bǔ)地方能源立法的不足

目前階段，雖然已經(jīng)存在較多的地方能源立法，但是與其所規(guī)范的能源市場(chǎng)相比較依舊處于較為缺乏的狀態(tài)，從這一意義上而言，地方能源政策的存在可以對(duì)地方能源立法所暫時(shí)未涉及的領(lǐng)域提供規(guī)制辦法，保障市場(chǎng)正常運(yùn)營(yíng)。如北京市電力交易中心曾發(fā)布《跨區(qū)域省間富?？稍偕茉措娏ΜF(xiàn)貨試點(diǎn)規(guī)則》，其中對(duì)于跨區(qū)域現(xiàn)貨交易市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入資格、權(quán)利義務(wù)、組織流程及爭(zhēng)端解決等方面進(jìn)行了規(guī)定，以政策的形式對(duì)特殊電力市場(chǎng)運(yùn)作進(jìn)行了規(guī)制。 而另一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，立法時(shí)尚未涉及到的問(wèn)題也可能由政策進(jìn)行彌補(bǔ)，例如雖然多地早已對(duì)節(jié)約能源領(lǐng)域展開(kāi)立法工作，但是由于其所處的具體環(huán)境不同，具體點(diǎn)的操作辦法無(wú)法進(jìn)行細(xì)化，可能會(huì)通過(guò)政策的形式予以完善，廣東省在2010年修訂了《節(jié)約能源條例》，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，廣東省在2018年發(fā)布《廣東省打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)實(shí)施方案（2018-2020年）》中對(duì)于鋼鐵、石化、化工、建材、有色等項(xiàng)目提出更高節(jié)能要求。

（三）地方能源政策可以促進(jìn)地方能源立法

美國(guó)法理學(xué)大師博登海默認(rèn)為：“公共政策這一術(shù)語(yǔ)，主要是指尚未被整合進(jìn)法律中的政府政策和管理”。 從地方能源政策與地方能源立法的發(fā)展歷程中也不難發(fā)現(xiàn)很多地方能源政策被整合進(jìn)地方能源立法之中，由于當(dāng)能源市場(chǎng)或是地方能源戰(zhàn)略發(fā)生改變時(shí)，往往是由地方能源政策首先作出調(diào)整，從而使得對(duì)于具體事務(wù)的管理處于政策導(dǎo)向之下，當(dāng)能源立法工作展開(kāi)時(shí)， 地方能源政策便具有先天的可借鑒意義，由此對(duì)地方能源立法也具備導(dǎo)向性。

二、地方能源立法與地方能源政策的現(xiàn)狀

雖然地方能源政策及地方能源立法在頒布程序以及實(shí)施方面有著截然不同的表現(xiàn)，但是在地方實(shí)際社會(huì)治理過(guò)程之中，對(duì)于什么時(shí)候應(yīng)當(dāng)由地方能源政策進(jìn)行管理，什么時(shí)候應(yīng)當(dāng)由地方能源立法進(jìn)行規(guī)制卻仍然存在著模糊不清的地帶。

（一）不同省份之間，相似領(lǐng)域不同規(guī)制辦法

針對(duì)裝機(jī)容量5萬(wàn)千瓦及以下水電工程的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和管理，廣東省以行政規(guī)章的方式制定《廣東省小水電管理辦法》，而四川省在水電管理領(lǐng)域，則是以政府文件的形式發(fā)布《四川省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)2.5萬(wàn)千瓦以下小水電工程開(kāi)發(fā)建設(shè)管理意見(jiàn)》，由此不難看出，哪怕是在針對(duì)相類似的能源領(lǐng)域，不同的省份所采取的規(guī)制手段并不相同。

（二）同一省份之內(nèi)，相似領(lǐng)域不同規(guī)制辦法

就四川省而言，針對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的規(guī)制辦法大多通過(guò)政府文件來(lái)完成，例如針對(duì)四川省光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)管理有關(guān)事項(xiàng)的管理，便是由四川省發(fā)展和改革委員會(huì)及四川省能源局發(fā)布相關(guān)文件進(jìn)行管理。而針對(duì)煤礦產(chǎn)業(yè)的規(guī)制辦法則大多通過(guò)法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行管理，如《四川省煤炭分類監(jiān)管辦法》等。

（三）實(shí)際執(zhí)行過(guò)程之中，地方能源政策與地方能源立法相銜接不夠

由于社會(huì)發(fā)展而導(dǎo)致地方能源立法存在缺陷，但是由于存在地方能源立法，而缺少相應(yīng)的地方能源政策補(bǔ)充，從而導(dǎo)致地方能源管理存在遺漏，例如原《湖北省實(shí)施<中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法>辦法》，由于在立法之初缺少對(duì)于綠色原則、監(jiān)管責(zé)任分配以及激勵(lì)措施等方面的規(guī)定，從而導(dǎo)致在實(shí)際應(yīng)用的時(shí)候，上述環(huán)節(jié)無(wú)法可依，而由于該立法的存在，又使得相關(guān)政策對(duì)之難以填補(bǔ)，從而使得監(jiān)管上存在遺漏。

三、地方能源立法與地方能源政策劃分建議

對(duì)于地方能源政策與地方能源立法之間關(guān)系的討論，可以延伸出對(duì)于其界限問(wèn)題最初步的整理，傳統(tǒng)針對(duì)能源法的研究主要講能源法的定位分為三種思路，第一種思路是將能源法作為“基本法”，即規(guī)定能源法律基本制度的內(nèi)容。第二種思路是將能源法作為“戰(zhàn)略和政策法”，即在能源立法中假如能源戰(zhàn)略和規(guī)劃的內(nèi)容，包含目標(biāo)、措施、基本的政策手段與程序等。第三種思路是將能源法作為“綜合能源法”，大致內(nèi)容包含能源戰(zhàn)略和部分能源政策，涵蓋前述兩種思路的內(nèi)容。

然而作為地方能源立法，由于其需要與上位法保持一致性，對(duì)于具體的實(shí)施辦法應(yīng)當(dāng)帶有基本法的屬性，但是由于其必然會(huì)因?yàn)楦鞯氐馁Y源現(xiàn)狀以及社會(huì)發(fā)展實(shí)際，而產(chǎn)生不同的實(shí)施策略，這種區(qū)別不宜體現(xiàn)在基本法律制度層面，故其必然會(huì)帶有一定的能源戰(zhàn)略和規(guī)劃的內(nèi)容，故筆者認(rèn)為地方能源立法應(yīng)當(dāng)采用“綜合能源法”的思路，由此其與地方能源政策的界限應(yīng)當(dāng)主要考慮以下幾點(diǎn)：

（一）國(guó)家能源相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)及時(shí)由地方能源立法進(jìn)行承接，國(guó)家能源相關(guān)政策應(yīng)當(dāng)由地方能源政策加以配合

對(duì)于能源領(lǐng)域的管理工作絕非任何一地區(qū)可以單獨(dú)完成的，任何一個(gè)省份都需要遵循國(guó)家的統(tǒng)一能源規(guī)劃，在國(guó)家能源戰(zhàn)略布局下完成對(duì)于地方能源領(lǐng)域的管理工作。但是由于各省資源情況以及實(shí)際發(fā)展情況的不同，對(duì)于上位法的實(shí)施情況又會(huì)出現(xiàn)不同的差別，然而由于上位法以及作出了規(guī)制，作為地方政府就應(yīng)當(dāng)以法律的形式對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，從而進(jìn)行管理，在這一層次上，凡是國(guó)家通過(guò)立法行為進(jìn)行的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)以立法的形式來(lái)加以銜接。例如針對(duì)《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》《中華人民共和國(guó)礦山安全法》等上位法而制定的實(shí)施辦法，都應(yīng)當(dāng)采用立法的形式。

（二）臨時(shí)性的資源配置或市場(chǎng)管理措施應(yīng)當(dāng)由地方能源政策加以調(diào)控，對(duì)于長(zhǎng)期的資源配置或市場(chǎng)管理措施應(yīng)當(dāng)由地方能源立法加以規(guī)制

由于對(duì)于實(shí)際管理對(duì)象的不同，所采用的手段也應(yīng)當(dāng)存在差異。在針對(duì)短期的管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用地方能源政策的方式加以調(diào)控，例如為了在一定期限內(nèi)完成節(jié)能減排目標(biāo)而制定的管理措施，如果以立法的形式加以固定，首先，其立法成本過(guò)高，任何一項(xiàng)立法工作都需要長(zhǎng)期的論證以及制定過(guò)程，由于治理目標(biāo)本身便是短期的計(jì)劃，如果采用立法形式，甚至可能出現(xiàn)目標(biāo)都已經(jīng)失效，而立法尚未完成的情況。其次，針對(duì)短期目標(biāo)而言，其本身實(shí)現(xiàn)的手段便具有暫時(shí)性，由于相關(guān)技術(shù)手段的進(jìn)步，可能在數(shù)年內(nèi)便會(huì)對(duì)現(xiàn)有目標(biāo)進(jìn)行修正，而立法作為長(zhǎng)期、穩(wěn)定的規(guī)范，如果頻繁進(jìn)行修改本身便不利于市場(chǎng)交易的穩(wěn)定性，也難以產(chǎn)生足夠的公信力。最后，短期的目標(biāo)本身便可能因?yàn)橥饨绛h(huán)境的變化而產(chǎn)生波動(dòng)，利用地方能源政策進(jìn)行調(diào)節(jié)更具有靈活性，方便地方政府針對(duì)現(xiàn)有情況進(jìn)行調(diào)整，以促進(jìn)地方能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）法律責(zé)任及產(chǎn)權(quán)確認(rèn)等應(yīng)當(dāng)由地方能源立法進(jìn)行規(guī)制

法律責(zé)任的分配當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由立法來(lái)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)于產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)同樣應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法來(lái)規(guī)制。就產(chǎn)權(quán)確認(rèn)部分而言，主要應(yīng)當(dāng)包含能源市場(chǎng)及其監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)，包括具體能源市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷、產(chǎn)品質(zhì)量和、公共服務(wù)、消費(fèi)者、現(xiàn)場(chǎng)設(shè)施保護(hù)、公共安全和進(jìn)出口貿(mào)易制度等內(nèi)容。就法律責(zé)任部分，不僅應(yīng)當(dāng)包含管理者、監(jiān)督者、具體實(shí)施者的法律責(zé)任，同樣應(yīng)當(dāng)包含能源市場(chǎng)中消費(fèi)者的權(quán)利種類以及權(quán)利救濟(jì)原則與方式等內(nèi)容。

對(duì)于地方能源政策與地方能源立法界限的劃分，是地方能源治理法治化的重要問(wèn)題。作為具有復(fù)雜特性與廣泛要素的能源領(lǐng)域，如果一味推崇立法，則可能陷入到僵化管理的境地，而如果一味推崇政策，又可能導(dǎo)致管理隨意化、無(wú)效化的局面。正確選擇能源領(lǐng)域治理手段，既是更有效展開(kāi)社會(huì)治理的基礎(chǔ)，同時(shí)也是推進(jìn)能源領(lǐng)域治理法治化的必然要求。

注釋：

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