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新加坡公務員財產申報制度探析及其啟示

2020-06-01 10:17黃樹標
法制與社會 2020年11期
關鍵詞:成功經驗反腐倡廉公務員

關鍵詞 新加坡 公務員 財產申報 成功經驗 反腐倡廉

作者簡介:黃樹標,廣西警察學院副教授,研究方向:刑事訴訟、程序法。

中圖分類號:D7339 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼:A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.176

新加坡公務員財產申報制度建立于20世紀50年代,經過幾十年的發(fā)展,該制度的立法及配套制度也日趨完善,已經成為新加坡反腐機制的重要組成部分, 使其成為全球最清廉國家之一。黨的十八大以來,黨中央對全面推進從嚴治黨提出了更高要求,而在嚴治黨過程中暴露出來的問題大多都指向領導個人財產等有關事項。新加坡公務員財產申報制度具有其成功的經驗和做法,主要是通過完善的法律制度對公務員的財產狀態(tài)進行一種單向性、強制性的監(jiān)管,真正從源頭上預防和遏制腐敗,使政府公職人員的財產狀況更加的透明公開??梢哉f,新加坡公務員財產申報制度的成功經驗,無疑對我國有重要啟示意義。

一、新加坡公務員財產申報制度探析

(一)多項立法推進制度的改革

在英殖民時期,新加坡的腐敗現(xiàn)象十分普遍,腐敗已經成為官員習以為常的一種生活方式,部分地方和政府的腐敗已經到了無法控制的局面。在70年代,新加坡總理李光耀在國會演講時說過:“貪腐到處盛行,從官僚政權的最高級到最低級,貪腐已成為所有當權人物的一種生活方式,成為危害許多東南亞國家發(fā)展的政治癌癥,民眾深受其苦?!?[1]他在對“政府使命”的闡釋中講到:“假如我們掌握政權時,不為人民爭取更好的生活而奮斗,只是填鼓幾個人的腰包,我們一定會滅亡?!盵2]1959年,新加坡人民行動黨上臺執(zhí)政后決心清除政治腐敗現(xiàn)象,整頓新加坡吏治,全面推行廉政立國的發(fā)展戰(zhàn)略。為進一步監(jiān)控政府公職人員的財產狀況,政府頒布和執(zhí)行了非常嚴格的法律制度,希望從公務員財產狀況的源頭來預防和減少腐敗發(fā)生的可能。

1960年6月,新加坡政府頒布了職務犯罪預防方面的法規(guī)——《防止貪污法》,全文共35條,歷經多次修改,最終形成了新加坡廉政建設中一部系統(tǒng)、高效的重要法令。該法令賦予貪污調查局極大的權力,使其在新加坡反腐斗爭中發(fā)揮了重要作用。為了嚴格規(guī)范公務員工作和生活,從20世紀60年代開始,新加坡政府先后頒布了《公務員法》《公務員守則和紀律條例》《公務員指導手冊》等法律法規(guī)。其中,《公務員守則和紀律條例》明確規(guī)定,公務員首次上任時,必須在每年的7月1日向有關機構報告其本人及其配偶和其他親屬的財產狀況以及購買的財產(包括分配的股權和收益),并且不允許接受任何相關利益人的禮物和宴請。如果家庭財產有增長的情況,則必須說明其合法來源,否則將被推定為非法收入。

此外,新加坡政府于1970年頒布了《財產申報法》,詳細地規(guī)定了公務員財產申報的類型、申報的內容和時間,構建了一整套嚴格、系統(tǒng)的財產申報及監(jiān)督體制。[3]同時,政府通過高薪養(yǎng)廉制度、中央公積金制度等配套制度為公務員提供了很好的生活保障。公務員在如此完善的生活保障機制下,同時考慮到違法風險和成本,大多不會輕易違反財產申報的相關規(guī)定。例如,新加坡不僅為公務員提供了十分豐厚薪金,而且其國家的社會工作人員享有一定數(shù)額比例的中央公積金,如果公務員一旦貪污或者違反財產申報規(guī)定,則會導致所有的公積金清零或者減扣,可謂得不償失。

(二)明確規(guī)定財產申報的內容和種類

新加坡對公務員財產申報的內容有非常嚴格的要求。公務員在申報財產時,除了申報個人的財產狀況外,還包括配偶和同居家庭成員的財產狀況。[4]具體來說,重點申報以下內容:

1.本人名下的動產、不動產、銀行存款、股票以及債權投資或別人代持的公司股份及房產等方面的利益情況、投資情況。

2.配偶、依靠其供養(yǎng)的家庭成員以及那些可能引發(fā)私人利益與公共利益沖突等方面的利益和投資情況,尤其是上市公司的投資情況。

3.個人及公司負債情況。[5]此外,在填寫申報表的各項內容時,必須將每部分財產的標的、財產取得的具體日期及經過等填寫清楚。

同時,新加坡政府還規(guī)定,公務員從加入公務員體系一直到退出均需要進行階段性的財產申報,主要分為三個階段:

一是初任申報。公務員在任職時,必須全面申報自己以及配偶的財產情況及負債情況。

二是日常申報。任職之后,新加坡政府將每年的7月1日作為財產申報日,要求公職人員必須填寫一份個人財務表格,寫明自己及家庭成員的財務狀況, 由所在部門負責對申報表格進行審閱。

三是離職申報,指公職人員因特定職務任期屆滿,或者不再從事國家公務活動,或者因年齡等原因而離退休時,也須申報其全部財產。[6]

除了上述申報的內容要求十分嚴格外,在填寫申報表時,公務員都應該將每部分財產的占有人標示清楚。通過定期的財產申報,加大了對公務員收入的監(jiān)督力度,同時也提醒公務員們不應非法占有或貪污財產,也不能以家人名義變相收受賄賂。當然,新加坡政府非常重視公務員個人財產信息的保護,一旦完成申報后,相關的資料就被密封起來,一般情況下,公務員申報的財產情況不予公開。只有出現(xiàn)公務員本人涉及貪腐犯罪嫌疑之時,才會由專門機構和人員根據(jù)法定程序啟封資料進行查核。

(三)設立獨立權威高效的反腐機構

二戰(zhàn)后,新加坡英殖民政府開始深刻認識到腐敗已深入政府內部機構,尤其是警察機構內部尤為嚴重,亟需加以根除。1952年10月,為遏制警察部隊的內部腐敗,英國殖民當局成立了獨立于政府其它機構的反貪污調查局(Corruption Practices Investigation Bureau,簡稱:CPIB),作為新加坡的反貪污執(zhí)法機構, 直接隸屬于新加坡總理公署。該機構不僅擁有廣泛的權力,而且在執(zhí)法中具有獨立性和權威性,它可以根據(jù)法令一視同仁地對任何人展開調查,該局局長由總理直接任命。根據(jù)1960年頒布的《防止貪污法》以及后來對該法的修訂,新加坡反貪污調查局(CPIB)享有的職權相當廣泛,包括受理投訴權、案件調查權、無力搜查扣押權、秘密跟蹤、監(jiān)視權,不明財產檢查權,逮捕、訊問、拘留權,移交檢控權,職務犯罪預防權等。在調查和起訴過程中,根據(jù)法令,CPIB可以對公務員行使不明財產檢查權,即隨時調閱公務員財產申報材料,對公務員的任何不明財產進行檢查等等。[7]如果CPIB有理由認為某公職人員有違反《防止貪污法》的行為,可要求他提出屬于本人或配偶、子女的一切動產和不動產情況,詳細說明每項財產的獲得途徑和準確日期,如果被控告人占有與機子收入不相符的錢財,而又不能說明其合法來源,這一事實將交法院裁決。

(四)加大對不如實申報行為的懲罰力度

新加坡政府有一套相對完善的法律體系來懲罰公務員的不作為。根據(jù)《新加坡財產申報法》,公務員在任期內必須申報個人財產。如果不通過申報審核,將直接取消其入職資格。此外,新加坡政府還采取了多種嚴厲措施制約不如實申報或拒不申報行為,具體的處罰措施包括:警告、書面批評、停職、降職、停止或延緩加薪等,若公務員違反相關法律, 政府有權根據(jù)情節(jié)輕重來決定是否解除雇傭關系,涉及貪腐犯罪,不僅可能被判處監(jiān)禁和沒收非法財產,扣除多年收入總和的40%。

換句話說,嚴格的法律制度和高昂的法律成本已成為新加坡財產申報制度的重要基石。

二、對完善我國公職人員財產申報制度的啟示

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央著眼全面從嚴治黨新形勢新任務,深入開展反腐倡廉工作,以全面從嚴治黨新成效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。毫無疑問,如何預防公職人員的腐敗問題,已經成為黨和政府亟需解決的一項重大政治任務。

為此,我們可以借鑒新加坡的成功經驗和做法,從公職人員財產狀況這個“利益終端”著手,建立起一整套完整的財產申報、審核、監(jiān)管體系,將公務員財產申報制度的功效發(fā)揮到最大,真正從源頭削弱公職人員的腐敗動機。

(一)推進公職人員財產申報制度法制化進程

新加坡政府十分重視法制在公職人員財產申報制度建設中的作用,把建立完備、嚴格的財產申報法制體系作為一項重要措施,在加強懲治公職人員貪腐犯罪的刑事立法的同時,制定有關行政法規(guī),規(guī)范公務員財產申報行為,預防腐敗的產生,實現(xiàn)公職人員財產申報工作的制度化、法制化。

筆者認為,完備的法律體系是反腐工作的堅實基礎。真正從制度上對公職人員行為進行規(guī)范和約束,是國家治理活動規(guī)范化、制度化的重要體現(xiàn),更是實現(xiàn)依法治國的基本要義。新加坡自1960年實施《防止貪污法》以來,制定了一系列重要反腐法律法規(guī),如《財產申報法》《公務員守則和紀律條例》《貪污、販毒及其他重大犯罪所得利益沒收法》,并根據(jù)形勢發(fā)展需要對反腐法律法規(guī)進行了修訂,使其在新加坡公務員財產監(jiān)管及反腐斗爭中發(fā)揮了重要作用。黨的十八大報告提出:“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”“健全反腐敗法律制度,更加科學有效地防治腐敗”,為此,我國要將全面從嚴治黨向縱深推進,公職人員財產申報制度也應不斷加強和完善。2017年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》,明確規(guī)定了領導干部個人有關事項報告制度。雖然,我國領導干部個人事項報告制度已經執(zhí)行數(shù)年,但是由于財產審核與公示機制的雙重缺失,導致相關文件規(guī)定未能充分發(fā)揮財產監(jiān)管的作用。[8]公職人員財產申報制度帶有穩(wěn)定性和長期性,只有將該制度以專門的財產申報法案固定下來,通過相應的法定程序和法律規(guī)范進行規(guī)范立法,明確財產申報的原則、主體、范圍、形式、具體程序、法律責任和監(jiān)督等方面的內容,才能更好的發(fā)揮該制度的作用。

(二)擴大財產申報的主體范圍

只有科學、合理地設定公職人員財產申報范圍,才能真正發(fā)揮財產申報法律制度應有的功能,提高監(jiān)督效果。新加坡為了確保政府行政行為的公正性和監(jiān)督的有效性,其財產申報制度適用于本國公務員,并不限制行政級別。然而,目前我國領導干部財產申報的主體主要是縣級以上黨政機關、社會組織和事業(yè)單位的縣(處)級以上干部,主體的范圍太狹窄,一些本應申報的主體卻未納入申報范圍。[9]筆者認為,我國應當逐步擴大財產申報主體范圍,不應僅僅局限于公務員、企事業(yè)單位、人民團體的領導干部,可以考慮先在部分地方試點擴大公職人員財產申報的主體,與刑法中貪污賄賂罪、巨額財產來源不明罪的主體范圍相一致,即確定為所有的國家公職人員,使其財產及變動情況接受社會監(jiān)督。與此同時,申報人不僅要申報本人的財產,還應申報其近親屬(父母、岳父母、配偶、子女以及與其共同生活的其他家庭成員)的財產,有利于防止一些官員通過轉移財產逃脫監(jiān)管。[10]

(三)完善財產申報的具體內容

新加坡公務員財產申報的內容非常全面,不僅包括本人及家庭成員的財產情況,還包括其所獲得的公司股份收益、金融理財收益等投資狀況?;谶@一認識,筆者認為,如果財產申報類型過于單一,不利于約束公職人員行為、防止權力腐敗。隨著經濟的增長,財產收入方式不斷發(fā)生變化,公職人員收入來源趨于多元化,甚至還出現(xiàn)了一些新的移動支付形式。因此,我國公職人員財產申報制度不僅要充分反映其財產的實際狀況,而且要及時反映其財產內容的變化。當前,我國民眾的收入來源呈多元化趨勢,工資性收入不再占據(jù)主體,完善我國公務員財產申報制度,除了要申報工資收入、房產等常規(guī)申報項目外,還應包括汽車租賃、金銀首飾、古董、字畫、豪華家具、支付寶和微信賬戶款項、承租收益等。

(四)實現(xiàn)審查管理機構的獨立性

為了加強對公職人員財產申報的審查和監(jiān)督,新加坡政府設立了專門機構接受和審查財產申報,并劃分了兩個機構的工作職能,并且這些審查管理機構授權完整、職權分明、能獨立運行。顯然,負責公務員財產審查的機構應該獨立、專業(yè),不應受個人或外界因素的影響和干擾,并自由客觀地開展審查工作,謹慎合理地對財產狀況進行評價,目前,我國領導干部財產審查工作主要由組織人事部門負責。但是,由于缺乏必要的專業(yè)技術手段和財務知識,加上組織人事部門工作量大,很難真正承擔財產申報登記的審計職能,在一定程度上降低了財產申報制度的作用。因此,應該參照新加坡政府的做法,在全國人民代表大會及地方各級人民代表大會獨立地設立一個公職人員財產申報審查委員會,由該機構組織人事、審計、會計事務等機構開展專業(yè)性、全面性審查。同時,政府應通過立法,賦予獨立審查機構必要、全面的授權,具有特殊的獨立地位。該機構有權調查任何虛報財產的官員的權力,包括:獨立的調查權、查閱權及執(zhí)法權,以立法的形式明確其法律地位與工作職責。

(五)建立和完善相關懲罰機制

有學者指出:“要應對已經產生‘抗體的腐敗者,仍然采取短時期的運動式反腐是不能達到理想的治理效果的,因為對于盤根錯節(jié)、已經組織化了的腐敗團伙是不可能在段時期內‘連根拔除的”[11]。目前我國對于領導干部無正當理由不按時報告、不如實報告或隱瞞不報的,根據(jù)情節(jié)輕重,主要給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調離崗位、免職等處理。[12]與其它國家和地區(qū)相比,這種問責制顯然過于溫和。新加坡以執(zhí)法嚴格而著稱,公務人員對財產拒報、謊報、漏報的行為一經查處,將受到經濟處罰和刑事處罰。當前,我國對拒不申報或者不如實申報財產的公務員的處罰程度較輕,只是規(guī)定了黨紀、政紀等處分,違法成本太低,使公務員財產申報制度難以發(fā)揮應有的作用。

因此,在懲罰機制上,除了采用黨紀、政紀等處分措施外,還可以在法律上、經濟上建立和完善相關懲治法律體系。一方面,應進一步完善處罰措施,加大處罰力度,對違反財產申報制度的,除采用黨紀、政紀等處分外,應根據(jù)情節(jié)輕重選擇采用行政處罰、經濟懲罰、刑事處罰的標準進行處理。以經濟懲罰為例,如果申報主體違反財產申報制度規(guī)定,可以根據(jù)該申報主體自入職以來的工資收入總數(shù),按一定系數(shù)計算經濟處罰額度進行處罰;另一方面,可以在我國《刑法》當中建議增設公職人員拒不申報或者不如實申報財產罪,可參照巨額財產來源不明罪的舉證責任倒置,由被告人證明其財產來源合法的舉證責任,進一步降低證明標準,增加公職人員不如實申報財產罪的違法成本。

三、結語

新加坡公務員財產申報制度成績顯著,包括政府制定的一系列高薪養(yǎng)廉、提倡廉恥文化等相關配套及教育措施,這為我國公職人員財產申報制度建設提供了很好的借鑒。我們可以借鑒這些的經驗和做法,將我國公職人員財產申報制度的建設提升為國家開展綜合反腐倡廉的戰(zhàn)略高度,運用法治思維和法治方式,將傳統(tǒng)反腐模式向現(xiàn)代反腐模式轉變,加強廉政文化建設,并通過輿論監(jiān)督機制和手段,進一步完善和健全我國公職人員財產申報制度,不斷提升我國反腐敗工作法治化、規(guī)范化水平。

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