林濤

摘要：預(yù)算管理與預(yù)算績效的本質(zhì)相同，預(yù)算績效管理依托于預(yù)算管理改革，而預(yù)算績效的推進又能進一步促進預(yù)算管理改革的深化?？梢姸叩年P(guān)系只會越來越緊密，似水如魚，二者之間的相互融合勢不可擋。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;預(yù)算績效;相互融合

開展績效管理的目的是改進預(yù)算管理，控制節(jié)約成本，優(yōu)化資源配置，為社會提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高預(yù)算資金的使用效益。預(yù)算績效管理的四個環(huán)節(jié)緊密相連，一環(huán)扣一環(huán)，形成封閉運行的運算管理閉環(huán)，在政府預(yù)算管理的整體框架下展開。

一、預(yù)算管理與績效預(yù)算的關(guān)系

（一）預(yù)算管理是績效預(yù)算的“基礎(chǔ)”

預(yù)算績效管理依托于預(yù)算管理改革。講求績效是預(yù)算管理的應(yīng)有之義，傳統(tǒng)預(yù)算管理中存在的“重分配、輕管理、重支出、清績效”問題為績效預(yù)算管理創(chuàng)造了產(chǎn)生條件，提供了良好的發(fā)揮空間。

（二）預(yù)算績效管理與預(yù)算管理本質(zhì)相同

二者都是為確保國家政府機構(gòu)資金的規(guī)范運行而進行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動的總稱，都是以促進政府透明、責(zé)任、高效為履職所展開的管理活動?？冃Ч芾硎且环N以追求結(jié)果為主的預(yù)算管理模式，其本身仍屬于預(yù)算管理的范圍。

（三）績效管理是對預(yù)算管理的完善

財政是一個國家維護國家各個方面正常運行的基本，更是重中之重。隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的發(fā)展，若不重視績效管理的加強就可能出現(xiàn)地方財政部門在進行財政預(yù)算編制、資金項目申報和使用過程中不講究績效、不講誠信，甚至弄虛作假，滿足自己的富貴榮華。

同樣的問題早在1993年美國聯(lián)邦政府就發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦項目中的浪費和效益低，不僅打擊了美國人民對政府的信心，而且降低了聯(lián)邦政府滿足公眾最基本需求的能力。由于目標(biāo)不夠明確以及有關(guān)項目績效的信息不夠充分，聯(lián)邦政府在改進項目效率和完善項目成果方面很不得力。由于沒有充分展示項目的績效和成果，國會的政策制定、支出決策以及項目的考察監(jiān)督都存在嚴(yán)重的缺陷。美國政府隨即出臺了一系列的法律政策去糾正“錯誤”。其中涵蓋了部門主要職能和工作的綜合任務(wù)陳述書;為完成部門主要職能和工作的總目標(biāo)和具體指標(biāo)，包括相關(guān)成果;如何完成這些目標(biāo)和指標(biāo)的說明，包括為達(dá)到目標(biāo)和指標(biāo)的工作安排、進度和技術(shù)、人力、資本、信息及其他所需資源的說明補充;同時認(rèn)真征求和考慮該計劃將影響到或有利害關(guān)系的單位的意見和建議。這些政策的確立彌補了美國政府預(yù)算管理制度的缺陷，并為其添加了新的因素，使其發(fā)展更多元，管理更集中，這些都得益于預(yù)算績效對預(yù)算管理的完善，發(fā)達(dá)國家有很多預(yù)算管理方面的優(yōu)點值得我們借鑒學(xué)習(xí)。我們應(yīng)該從中受到啟發(fā)研發(fā)創(chuàng)新出一個更適合中國，更具有中國特色的社會主義的預(yù)算管理，預(yù)算績效管理。

二、預(yù)算管理與預(yù)算績效相互融合的時代背景

預(yù)算管理模式是在綜合考慮一個國家政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展三方面后決定的，具有較強的時實特征，并伴隨著社會發(fā)展而不斷進行調(diào)整和完善，預(yù)算績效管理要隨著預(yù)算管理模式的發(fā)展而調(diào)整、完善。在大數(shù)據(jù)、經(jīng)濟全球化的時代背景下，再結(jié)合目前國內(nèi)外的政治經(jīng)濟形勢，因此在尋求發(fā)展的同時也要嚴(yán)格控制政府的支出成本，這就要求政府機構(gòu)必須根據(jù)全球市場分析結(jié)果進行全面的項目成本預(yù)算，嚴(yán)格控制各道流程成本，達(dá)到降本增效的目的。同時為了提高政府工作人員的工作激情與服務(wù)熱情，建立完善的預(yù)算管理制度迫在眉睫。

三、預(yù)算管理與預(yù)算績效管理融合過程中存在的問題

（一）基層工作人員預(yù)算意識薄弱缺乏參與積極性

預(yù)算涉及政府機構(gòu)的資產(chǎn)管理部門、計劃財務(wù)部門、綜合管理部門、還會涉及受托運輸企業(yè)等各個相關(guān)單位及部門，需要全員、全過程參與方可實現(xiàn)政府年度規(guī)劃目標(biāo)。而政府部門管理級人員對預(yù)算管理還存在認(rèn)識上的偏差，基層工作人員對預(yù)算管理的重視程度也就可想而知了。

（二）任務(wù)目標(biāo)分解下達(dá)不到位

預(yù)算目標(biāo)要分解下達(dá)到具體部門，部門再將各項任務(wù)分配到個人身上要做到事無巨細(xì)，避免出現(xiàn)相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象。

（三）預(yù)算管理問題必造成預(yù)算績效出現(xiàn)問題

預(yù)算績效管理受預(yù)算管理的影響太大，當(dāng)預(yù)算管理出現(xiàn)問題或突然變化時預(yù)算績效管理也隨之波動。且受現(xiàn)有預(yù)算管理實際的影響，尚沒有一個概念能全面概括預(yù)算績效管理的資金范圍，如納入政府預(yù)算管理的資金未納入相關(guān)部門預(yù)算管理，而納入部門預(yù)算管理的資金又有部分以非預(yù)算的方式支配。這樣的交叉重復(fù)，又會引發(fā)很多問題等待解決，預(yù)算績效管理的實施恰恰是為了發(fā)現(xiàn)問題，改進預(yù)算管理，將預(yù)算管理與預(yù)算績效管理有效融合，創(chuàng)新的解決問題的方式，是解決當(dāng)下問題的最好方法。

四、財政預(yù)算管理與績效管理有效融合的具體做法

（一）預(yù)算管理與預(yù)算績效管理的融合需要政府各部門協(xié)同推進

“持續(xù)改進”是績效管理的關(guān)鍵之處?，F(xiàn)階段相關(guān)主體功能定位不明確和外部監(jiān)督、問責(zé)的漏缺，也會帶來管理的不穩(wěn)定或難持續(xù)，因此需要在現(xiàn)有體制和權(quán)力職能分工框架下，應(yīng)盡可能調(diào)動政府各方力量，建立相互協(xié)同、制約的推進機制。

1.搭建制度化協(xié)同治理框架。應(yīng)盡快出臺具體辦法和規(guī)程，明確黨委、政府和人大，核心行政機構(gòu)之間，核心機構(gòu)與職能機構(gòu)之間的職責(zé)。

2.財政部門應(yīng)明確內(nèi)部各方的預(yù)算績效管理職責(zé)分工和工作協(xié)調(diào)機制，建立穩(wěn)定團隊和工作機制，為有效實施預(yù)算績效管理提供組織保障;加強考核，建立對本級部門和縣區(qū)預(yù)算績效管理實施情況的考核制度，并將考核結(jié)果列入政府績效考核體系。

3.強化職能部門的預(yù)算主體責(zé)任，提高部門績效管理和自我評價能力。預(yù)算部門是預(yù)算績效管理的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)在政府整體戰(zhàn)略框架內(nèi)，配置部門資源、制定本部門關(guān)鍵績效指標(biāo)，并實施項目管理，完成履職，同時做好自我評價，編制、公開部門財務(wù)報告，并有義務(wù)接受審計檢查、財政評價等監(jiān)督。因此，預(yù)算部門應(yīng)注重提升自評和報告能力，改變過度依賴第三方機構(gòu)所引發(fā)的運行成本高、質(zhì)量難以保障的局面，提高績效管理本身的績效。

4.加強人大監(jiān)督的實質(zhì)性，形成全面實施預(yù)算績效管理的合力。各級人大及其常委會依法是預(yù)算績效管理的外部監(jiān)督主體。人大應(yīng)通過開展預(yù)算信息聯(lián)網(wǎng)、預(yù)算績效管理滿意度測評等方式，廣泛搜集、傳遞民意，以重點監(jiān)督政策或項目為載體，評價和監(jiān)督同級政府開展預(yù)算績效管理的有效性，倒逼政府績效結(jié)果應(yīng)用。此外，人大還可以授權(quán)審計部門或獨立機構(gòu)，對政府整體預(yù)算績效、跨行業(yè)或跨部門重大政策、財政收入政策等開展重點評價，并將評價結(jié)果與預(yù)決算審查、重大政策績效審查相銜接，對政府及相關(guān)部門提出質(zhì)詢和問責(zé)。

（二）以撫州市為例，探索現(xiàn)階段財政預(yù)算管理與績效管理融合

全面實施預(yù)算管理是推進改善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵措施。近年來，全國各政府部門都有在積極推進預(yù)算績效管理改革。以撫州市政府為例，撫州市政府以全面實施預(yù)算績效管理為抓手，將預(yù)算績效管理納入日常財政管理，不斷擴大覆蓋面，夯實工作基礎(chǔ)，推進預(yù)算管理與績效管理深度融合。

一是績效論證與項目儲備相結(jié)合。加強項目儲備論證，把績效目標(biāo)評估論證作為項目儲備入庫、預(yù)算申報的前置條件，防止“拍腦袋”決策，提高預(yù)算編制科學(xué)性。

二是績效目標(biāo)與項目計劃相結(jié)合。所有項目編制績效目標(biāo)的同時編制具體實施計劃和資金支付計劃，將預(yù)算績效與部門工作進行緊密銜接，將績效管理貫穿項目實施的全過程。

三是績效監(jiān)控與項目實施相結(jié)合。加強績效運行監(jiān)控，對項目實施進行全程管控，督促部門嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算及項目實施方案，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏，未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意調(diào)整預(yù)算和績效目標(biāo)，強化預(yù)算約束。

四是績效評價與預(yù)算安排相結(jié)合。凡上年預(yù)算執(zhí)行進度慢或績效評價結(jié)果差的項目，一律壓預(yù)算或不予安排預(yù)算，促進部門采取措施加快預(yù)算執(zhí)行支出進度，促使資金績效盡早發(fā)揮效益。

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