唐劍 李曉青

[摘要]習(xí)近平關(guān)于貧困治理的系列重要論述承載著豐富的理論意蘊(yùn)：其一，改革創(chuàng)新是貧困治理的長(zhǎng)效保障;其二，人民群眾是貧困治理的基石和源泉;其三，精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會(huì)的必要路徑。本文立足于習(xí)近平貧困治理重要論述的理論意蘊(yùn)，構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理有效對(duì)接的理論分析框架，對(duì)四川藏區(qū)貧困治理的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，指出在后精準(zhǔn)脫貧階段，進(jìn)一步增強(qiáng)四川藏區(qū)扶貧實(shí)效，需要?jiǎng)?chuàng)新集聚啟動(dòng)機(jī)制、完善瞄準(zhǔn)定位機(jī)制、構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、健全監(jiān)測(cè)調(diào)控機(jī)制、探索益貧發(fā)展機(jī)制、構(gòu)建應(yīng)急機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]習(xí)近平;貧困治理;理論意蘊(yùn);實(shí)踐應(yīng)用

中圖分類(lèi)號(hào)：F127.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9391（2020）02-0015-07

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興與特色村寨建設(shè)的協(xié)同效應(yīng)及特色文化路徑研究”（18BMZ069）、國(guó)家民委民族問(wèn)題研究項(xiàng)目“四川藏區(qū)涉農(nóng)科技人才助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興長(zhǎng)效機(jī)制研究”（2019-GME-062）、西南民族大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目“一帶一路視閾下西部民族地區(qū)特色文化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力培育路徑研究”（2019HQZZ05）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：唐劍（1976-），男，四川遂寧人，西南民族大學(xué)教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，民族學(xué)博士后，碩士生導(dǎo)師，研究方向：中國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì);李曉青（1976-），女，四川南部人，西華師范大學(xué)副教授，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士研究生，研究方向：馬克思主義基本原理。四川成都 610041貧困問(wèn)題是當(dāng)今世界最尖銳的社會(huì)問(wèn)題之一，也是阻礙發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的重要問(wèn)題之一。作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，消除貧困，改善民生，實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)規(guī)定和奮斗目標(biāo)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的光榮使命。習(xí)近平總書(shū)記牢記共產(chǎn)黨人的初心與使命，針對(duì)脫貧攻堅(jiān)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出了一系列新要求和新部署，圍繞貧困治理展開(kāi)了系列精辟論述，為扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)提供了重要的世界觀和方法論指導(dǎo)。

一、習(xí)近平關(guān)于貧困治理論述的理論意蘊(yùn)

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)于新時(shí)代中國(guó)社會(huì)的主要矛盾進(jìn)行了準(zhǔn)確研判，將廣大人民群眾對(duì)美好生活的向往作為社會(huì)主義社會(huì)脫貧攻堅(jiān)工作的奮斗目標(biāo)，關(guān)于貧困治理的重要論述承載著豐富的理論意蘊(yùn)。

（一）改革創(chuàng)新是貧困治理的長(zhǎng)效保障

實(shí)踐證明中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)工作對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展具有不可替代的推動(dòng)作用。習(xí)近平總書(shū)記一直將改善民生福祉作為改革創(chuàng)新的衡量標(biāo)準(zhǔn)和基本目標(biāo)，在2016年2月23日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)“把是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否給人民群眾帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的獲得感，作為改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。[1]在內(nèi)外部環(huán)境日新月異的形勢(shì)下，脫貧攻堅(jiān)不僅是社會(huì)主義建設(shè)的一個(gè)階段性目標(biāo)，更是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，而改革上層建筑不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的方面、創(chuàng)新相關(guān)體制機(jī)制則是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)動(dòng)態(tài)目標(biāo)的內(nèi)生動(dòng)力。

2012年11月8號(hào)，中國(guó)共產(chǎn)黨在北京召開(kāi)了第十八次全國(guó)代表大會(huì)，這次會(huì)議依然將扶貧開(kāi)發(fā)納入未來(lái)工作的重點(diǎn)，提出力爭(zhēng)在中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年時(shí)全面建成小康社會(huì)。作為黨的百年奮斗目標(biāo)中的重要內(nèi)容，我們需要更加重視扶貧問(wèn)題，加大扶貧力度，推進(jìn)中國(guó)特色扶貧工作的開(kāi)展。2014年10月在首個(gè)“扶貧日”之際，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)工作強(qiáng)大合力的構(gòu)建，從脫貧攻堅(jiān)的整體性出發(fā)，構(gòu)建新時(shí)代扶貧工作的戰(zhàn)略思維，立足全局思維，對(duì)于創(chuàng)新和完善貧困治理的權(quán)責(zé)機(jī)制、協(xié)同推進(jìn)機(jī)制、控制協(xié)調(diào)機(jī)制、金融服務(wù)機(jī)制等方面指明了方向。

如何創(chuàng)新和完善脫貧攻堅(jiān)工作的激勵(lì)機(jī)制，習(xí)近平指出“要關(guān)心愛(ài)護(hù)基層一線(xiàn)扶貧干部，讓有為者有位、吃苦者吃香、流汗流血犧牲者流芳，激勵(lì)他們?yōu)榇蚝妹撠毠?jiān)戰(zhàn)努力工作?！盵2]對(duì)于全面調(diào)動(dòng)最前線(xiàn)的基層干部工作積極性和創(chuàng)造力提供了重要的方法論指導(dǎo)。

習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到脫貧攻堅(jiān)工作與社會(huì)有效治理深度融合的重要性和必要性。他在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”“不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)?！盵3]這一系列重要論述表明，新時(shí)代扶貧工作是一個(gè)更加全面、更加復(fù)雜、更具挑戰(zhàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，在新的歷史時(shí)期，需要進(jìn)一步創(chuàng)新思維、創(chuàng)新模式、創(chuàng)新路徑將精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理科學(xué)對(duì)接。

（二）人民群眾是貧困治理的基石和源泉

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，以馬克思主義唯物史觀為理論基礎(chǔ)，闡釋了中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的時(shí)代氣息，將黨的優(yōu)良作風(fēng)在新時(shí)代進(jìn)行了豐富和發(fā)展。習(xí)近平指出：“檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，這是堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，是黨和人民事業(yè)不斷發(fā)展的重要保證。”[4]人民的評(píng)判，既是中國(guó)共產(chǎn)黨各項(xiàng)工作的評(píng)價(jià)尺度，更是新形勢(shì)下開(kāi)拓創(chuàng)新、排除萬(wàn)難的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了人民的主體作用，“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”[5]這一重要論述表明，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)正面臨一系列新要求、新課題，作為社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨人，必須立足于人民的需要和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，把握時(shí)代脈絡(luò)，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于奉獻(xiàn)，在脫貧攻堅(jiān)和全面小康社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，始終圍繞廣大人民群眾的根本利益，立足于人民群眾的基本要求，交出人民群眾滿(mǎn)意的答卷。

習(xí)近平總書(shū)記通過(guò)“偉大創(chuàng)造精神、偉大奮斗精神、偉大團(tuán)結(jié)精神、偉大夢(mèng)想精神”四方面的精辟論述強(qiáng)調(diào)了廣大人民在歷史進(jìn)程中的重要地位，充分抒發(fā)了中國(guó)共產(chǎn)黨為人民利益而拼搏、以人民力量為根本的堅(jiān)定決心和執(zhí)政理念，又進(jìn)一步激發(fā)了全國(guó)各族人民眾志成城，再創(chuàng)輝煌的內(nèi)生動(dòng)力，更體現(xiàn)出人民群眾在脫貧攻堅(jiān)工作中的主體地位。同時(shí)，習(xí)近平指出“在任何時(shí)候任何情況下，與人民同呼吸共命運(yùn)的立場(chǎng)不能變，全心全意為人民服務(wù)的宗旨不能忘，群眾是真正英雄的歷史唯物主義觀點(diǎn)不能丟”，[6]表明中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的宗旨、立場(chǎng)、觀點(diǎn)始終如一，各項(xiàng)工作均以此為核心。系列論述為新的歷史條件下依靠廣大人民群眾的智慧和力量，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，走上全面小康路指明了方向。

在脫貧攻堅(jiān)工作中做到以民為本和奉民為師是習(xí)近平貧困治理理念的一貫立場(chǎng)，“依靠什么去戰(zhàn)勝困難？從不同的角度可以談出不同的思路和方法。但根本的一條，就是發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾。”[7]強(qiáng)調(diào)貧困問(wèn)題的徹底消除必須虛心請(qǐng)教人民群眾，廣泛征求人民群眾的意見(jiàn)訴求，才能有效抓住主要矛盾、分析特殊矛盾、解決現(xiàn)實(shí)矛盾。習(xí)近平新時(shí)代貧困治理工作也必須嚴(yán)格遵循“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的寶貴經(jīng)驗(yàn)和基本路線(xiàn)，一方面，立足于人民群眾主體地位，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，將解決人民群眾面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作為努力方向，主動(dòng)深入群眾調(diào)研學(xué)習(xí)，將人民群眾長(zhǎng)期與貧困作斗爭(zhēng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、體會(huì)建議進(jìn)行歸納總結(jié)，去粗取精，由表及里，提煉為一般規(guī)律，為黨和政府制定扶貧政策提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和方法指導(dǎo)。[8]

（三）精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會(huì)的必要路徑

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求?！盵9]全面小康社會(huì)，不能只局限于總體上和總量上的小康，應(yīng)該讓小康生活惠及所有民眾，尤其要特別重視貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使地區(qū)之間差距不斷縮小。立足社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，直面困難群眾大量存在的基本現(xiàn)實(shí)。2012年12月，習(xí)近平總書(shū)記在河北阜平調(diào)研時(shí)指出：“全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。沒(méi)有農(nóng)村的小康，特別是沒(méi)有貧困地區(qū)的小康，就沒(méi)有全面建成小康社會(huì)?！盵10]他多次強(qiáng)調(diào)“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，關(guān)鍵看貧困老鄉(xiāng)能不能脫貧?！盵11]為了有效解決一些老區(qū)發(fā)展滯后、建設(shè)落后、生活困難等問(wèn)題，習(xí)近平又強(qiáng)調(diào)：“要著力推動(dòng)老區(qū)特別是原中央蘇區(qū)加快發(fā)展，決不能讓老區(qū)群眾在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中掉隊(duì)?！盵12]

在黨的十八屆五中全會(huì)上，已經(jīng)制定要全面建成小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上提出了扶貧的目標(biāo)，也就是在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，實(shí)現(xiàn)貧困縣全部摘帽，農(nóng)村貧困人口全面脫貧，區(qū)域性貧困全面扭轉(zhuǎn)。而在中央政治局會(huì)議上，這個(gè)目標(biāo)被冠以“確保”二字，要求到2020年，確保所有的貧困人口和貧困地區(qū)不在發(fā)展中掉隊(duì)，同步邁進(jìn)小康社會(huì)。從這個(gè)任務(wù)來(lái)說(shuō)，全面建設(shè)小康社會(huì)已經(jīng)成為了一項(xiàng)緊迫的任務(wù)，是否能夠順利實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)這一關(guān)鍵目標(biāo)，離不開(kāi)貧困治理的基礎(chǔ)性作用。“開(kāi)展扶貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧等具體任務(wù)，踐行共享發(fā)展理念等，都體現(xiàn)了有針對(duì)性、有目的性地消除貧困、縮減貧富差距的制度優(yōu)勢(shì)?！盵13]精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為了國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略，迫切需要通過(guò)一系列精準(zhǔn)的措施，取得實(shí)際的成效，為全面小康社會(huì)奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

2013年10月，在考察湖南湘西的時(shí)候，總書(shū)記首次提出要精準(zhǔn)扶貧。在2015年的11月23日，中共中央政治局會(huì)議上，通過(guò)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，再一次強(qiáng)調(diào)了精準(zhǔn)扶貧的重要性，會(huì)議提出，“充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，把堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互促進(jìn)，堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶和集中連片特殊困難地區(qū)開(kāi)發(fā)緊密結(jié)合。”習(xí)總書(shū)記的精準(zhǔn)扶貧理念，是在當(dāng)前的新常態(tài)，是我國(guó)在扶貧工作方面的超常規(guī)創(chuàng)新戰(zhàn)略，也是在今后一段時(shí)間內(nèi)，黨和國(guó)家、各級(jí)政府在貧困治理方面的指導(dǎo)思想，對(duì)我國(guó)的扶貧工作有著決定作用。

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)于精準(zhǔn)扶貧指出了六點(diǎn)具體要求，同時(shí)針對(duì)扶貧工作中所遇到的效果不佳、目標(biāo)不準(zhǔn)等問(wèn)題提出了一系列可操作方法，對(duì)于新的歷史條件下將精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理深度融合、鞏固脫貧攻堅(jiān)成效、全面小康社會(huì)的穩(wěn)步推進(jìn)具有科學(xué)的理論指導(dǎo)和實(shí)踐意義。

二、精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理：一個(gè)理論分析框架

精準(zhǔn)扶貧模式的導(dǎo)向是保證扶貧工作的兼容性和經(jīng)濟(jì)性，扶貧重點(diǎn)集中于內(nèi)部貧困戶(hù)與外部扶貧者的共同努力，主要扶貧保障是監(jiān)測(cè)調(diào)控機(jī)制，脫貧績(jī)效長(zhǎng)效考核機(jī)制為補(bǔ)充機(jī)制，統(tǒng)籌分配各項(xiàng)資源，確保各項(xiàng)資源滿(mǎn)足供需要求。精準(zhǔn)識(shí)別真正的貧困戶(hù)，精準(zhǔn)幫扶真正的貧困人口是精準(zhǔn)扶貧模式的關(guān)鍵，并且還需將精細(xì)化治理與之對(duì)接。精準(zhǔn)扶貧與治理屬于有代表性的集體行動(dòng)，根據(jù)扶貧與治理的主體行為動(dòng)機(jī)的差異，可以將其劃分為兩大類(lèi)：一是外部幫扶者，如社區(qū)、政府、社會(huì)、市場(chǎng)等;二是貧困戶(hù)，貧困戶(hù)為精準(zhǔn)扶貧的主要對(duì)象。精準(zhǔn)扶貧模式的主體結(jié)構(gòu)具有“雙向聯(lián)動(dòng)性”，不同扶貧主體定位各不相同，各自在扶貧工作中占據(jù)不同的地位，彼此之間存在密切聯(lián)系，既有監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，同時(shí)也互相作用。

建立完善的精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理的對(duì)接機(jī)制，才能確保二者實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，使各扶貧主體積極參與其中。扶貧與治理的對(duì)接機(jī)制涉及內(nèi)外兩個(gè)方面的互動(dòng)共促。一方面，屬于外部幫扶者的扶貧主體主要從三個(gè)方面參與扶貧與治理對(duì)接：首先，政府通過(guò)制定先進(jìn)的扶貧政策措施，社會(huì)組織以及市場(chǎng)積極合作，共同參與扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，從而啟動(dòng)循環(huán)機(jī)制;其次，政府進(jìn)一步完善法律規(guī)定，市場(chǎng)要充分發(fā)揮自身導(dǎo)向作用，而社區(qū)以及社會(huì)要做好基層動(dòng)員工作，共同參與到扶貧與治理工作中;最后，以監(jiān)測(cè)調(diào)控指標(biāo)體系為基礎(chǔ)形成大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，調(diào)查貧困戶(hù)的貧困原因、意愿以及脫貧能力，形成合理的、有針對(duì)性的扶貧開(kāi)發(fā)模式，增加貧困戶(hù)的脫貧機(jī)會(huì)。另一方面，內(nèi)部扶貧主體的脫貧動(dòng)力源于兩個(gè)渠道：一是貧困戶(hù)受到長(zhǎng)期利益共享機(jī)制的激勵(lì)，二是不斷消除脫貧障礙以及自身脫貧能力的提高，由此為扶貧與治理的有效對(duì)接提供了源源不斷的內(nèi)在動(dòng)力?？梢?jiàn)，外部幫扶者為貧困戶(hù)創(chuàng)設(shè)良好的脫貧機(jī)會(huì)，而內(nèi)部自我脫貧主體不斷通過(guò)各種途徑提高自我脫貧能力，內(nèi)外部脫貧主體共同構(gòu)成完善的良性循環(huán)機(jī)制，二者共同推動(dòng)扶貧工作的有序推進(jìn)。

貧困狀態(tài)日益好轉(zhuǎn)為自我脫貧的實(shí)現(xiàn)提供了重要條件。建立在監(jiān)測(cè)調(diào)控機(jī)制基礎(chǔ)之上的指標(biāo)體系保障扶貧與治理得以順利對(duì)接，依據(jù)這一指標(biāo)體系建立的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)使扶貧管理工作步入動(dòng)態(tài)化發(fā)展階段，有助于制定個(gè)性化扶貧開(kāi)發(fā)決策。此外，脫貧績(jī)效考核機(jī)制是扶貧保障機(jī)制的重要補(bǔ)充，它有助于推動(dòng)執(zhí)行政府決策以及政策，而監(jiān)督與問(wèn)責(zé)也是實(shí)現(xiàn)扶貧與治理有效對(duì)接過(guò)程中十分重要的一部分。兩者的有效對(duì)接機(jī)制，如：圖1所示。

綜上所述，精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理之間存在著相互協(xié)同的對(duì)接關(guān)系，前者是后者順利實(shí)施的前提條件，而后者又是前者重要的促進(jìn)因素，二者的對(duì)接是一個(gè)相互作用的動(dòng)態(tài)化過(guò)程，離不開(kāi)內(nèi)外部扶貧主體共同組成的良性循環(huán)機(jī)制的影響?！霸摿夹匝h(huán)機(jī)制包括五個(gè)扶貧主體，分別為政府、市場(chǎng)、社區(qū)、社會(huì)以及脫貧者?！盵14]其中，政府在該機(jī)制中位于主導(dǎo)地位，市場(chǎng)位于基礎(chǔ)地位，社區(qū)與社會(huì)是積極參與者，貧困戶(hù)在脫貧的不同階段有不同的角色定位，扶貧主體彼此間互相影響，但各自的側(cè)重點(diǎn)并不相同。扶貧主體與對(duì)接機(jī)制密不可分，共同構(gòu)成了精準(zhǔn)脫貧、穩(wěn)定脫貧的科學(xué)體系。

三、四川藏區(qū)貧困治理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)正面臨群眾困難多以及困難群眾多，且難以與全國(guó)實(shí)現(xiàn)同步小康的困境，習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)我們建設(shè)的全面小康社會(huì)是不分地域、不分民族、不分群體的，絕不能讓一個(gè)區(qū)域、一個(gè)人掉隊(duì)，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人在新時(shí)代面臨艱巨歷史任務(wù)時(shí)的擔(dān)當(dāng)和意志。

四川藏區(qū)位于川西北高原，包括甘孜藏族自治州、阿壩藏羌族自治州、涼山州木里藏族自治縣，共有32個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域。四川藏區(qū)具有豐富的自然資源，由于受到區(qū)位條件以及交通條件的限制，該區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)條件落后，并表現(xiàn)出區(qū)域連片性、整體集中性以及高寒特殊性等貧困特征。四川藏區(qū)既是傳統(tǒng)的革命老區(qū)和少數(shù)民族集中區(qū)，同時(shí)也是生態(tài)脆弱區(qū)和疾病高發(fā)區(qū)，其貧困發(fā)生率、貧困程度遠(yuǎn)甚于其他地區(qū)。[15]盡管中央政府以及省政府頒布實(shí)施了諸多扶貧政策，優(yōu)化了扶貧工作路徑，取得了明顯的扶貧與治理效果，但由于四川藏區(qū)在自然環(huán)境、交通條件、人口分布等方面極為特殊，這里的貧困治理工作還面臨較多困難。

（一）貧困治理中面臨精準(zhǔn)識(shí)別的技術(shù)困境

實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理的有效對(duì)接離不開(kāi)對(duì)象識(shí)別機(jī)制這一重要前提。通過(guò)分析精準(zhǔn)政策的發(fā)展演變過(guò)程可知，當(dāng)前主要通過(guò)“程序識(shí)別法”識(shí)別貧困戶(hù)，雖然該方法的識(shí)別效果較為顯著，但是在實(shí)踐過(guò)程中卻存在諸多難以回避的困難。部分地區(qū)主要遵循識(shí)別自上而下、逐級(jí)分配的基本流程對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行識(shí)別，因此村干部識(shí)別貧困戶(hù)的準(zhǔn)確程度將直接影響識(shí)別貧困戶(hù)的整體效果。不少地區(qū)的做法是由扶貧小組確定貧困戶(hù)指標(biāo)，然后由各村干部確定或者家族推選的方式對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行識(shí)別，但是這種做法無(wú)法橫向比較不同貧困戶(hù)的貧困程度，可能會(huì)使一些真正貧困的農(nóng)戶(hù)被劃到貧困戶(hù)范圍之外。確定收入貧困線(xiàn)時(shí)也并非完全采用貧困識(shí)別指標(biāo)，導(dǎo)致識(shí)別貧困戶(hù)的精準(zhǔn)度下降。

（二）基層精英不足導(dǎo)致的人才瓶頸

四川藏區(qū)地廣人稀，人口密度小，受到自然環(huán)境、文化教育、交通因素的制約，四川藏區(qū)貧困人口處于相對(duì)封閉的環(huán)境中，各村落之間以及村落與場(chǎng)鎮(zhèn)之間聯(lián)系不足，因此鄉(xiāng)村干部承擔(dān)著貧困戶(hù)識(shí)別以及監(jiān)督扶貧資金使用情況的職責(zé)。在貧困村莊，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展較其他地區(qū)滯后許多，村干部手中可支配利用的資源非常有限，但是又肩負(fù)較重的多重責(zé)任，由此導(dǎo)致村干部工作與收入不匹配的困境。盡管干部駐村幫扶在精準(zhǔn)扶貧工作中做出了一定的貢獻(xiàn)，但在精準(zhǔn)扶貧工作手段的創(chuàng)新實(shí)踐中仍然暴露出不少問(wèn)題，包括幫扶干部缺乏工作經(jīng)驗(yàn)、扶貧需求與工作技能不適應(yīng)等;再加上扶貧資源配置不合理，使駐村幫扶干部的工作績(jī)效受到影響，而且當(dāng)前尚未建立起完善的駐村干部考核機(jī)制，相關(guān)配套措施不健全，使貧困治理面臨諸多困難。

（三）扶貧政策不完善引發(fā)的制度困境

貧困治理過(guò)程十分復(fù)雜，只有建立起完善的配套制度體系才可能順利實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理的有效對(duì)接。當(dāng)前的考核體系對(duì)優(yōu)化配置扶貧資源具有影響作用，使得部分地方政府將扶貧工作重點(diǎn)放在樹(shù)立扶貧工作示范點(diǎn)上，如此一來(lái)，精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的指標(biāo)可能會(huì)落到一些經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好，且脫貧能力突出的村落或農(nóng)戶(hù)身上，更多的扶貧資源便有可能集中到這部分村落和農(nóng)戶(hù)身上。通過(guò)分析各地政策實(shí)施情況可知，建檔立卡的貧困戶(hù)可以連續(xù)三年享受扶貧資源，農(nóng)村貧困戶(hù)數(shù)據(jù)每年都會(huì)更新，而貧困戶(hù)識(shí)別需要較多成本，所以貧困戶(hù)動(dòng)態(tài)發(fā)展與建檔立卡工作的周期性之間便難以同步，從而又進(jìn)一步影響了精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理的對(duì)接。不僅如此，盡管專(zhuān)項(xiàng)扶貧政策能夠控制挪用扶貧資金的情況，卻忽視了農(nóng)戶(hù)發(fā)展需求，扶貧資金管理制度的不完善也在一定程度上影響了貧困治理實(shí)效。

（四）穩(wěn)步脫貧面臨長(zhǎng)效保障困境

作為我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)，四川藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依托農(nóng)牧業(yè)和生態(tài)服務(wù)業(yè)，當(dāng)?shù)氐姆鲐毠ぷ饕步^對(duì)不能忽視生態(tài)涵養(yǎng)的重要地位。從當(dāng)前來(lái)看，項(xiàng)目補(bǔ)償是生態(tài)建設(shè)的主要形式，由于缺乏多元化補(bǔ)償形式，也沒(méi)有建立起市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，因而加劇了當(dāng)?shù)刎毨е卫淼碾y度。并且人口因素對(duì)當(dāng)?shù)刎毨е卫淼挠绊懸埠艽?，四川藏區(qū)的人均受教育年限僅為64年，中老年群體多為文盲或半文盲，缺乏先進(jìn)的觀念意識(shí)，更缺乏自我發(fā)展能力。[16]藏區(qū)地廣人稀，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，公共服務(wù)水平不高，因此貧困治理的首要任務(wù)是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，改善交通條件，但由于建設(shè)成本高、運(yùn)營(yíng)管理難度大，導(dǎo)致周期長(zhǎng)，效果欠佳。此外，貧困農(nóng)戶(hù)落后的思想觀念也不利于扶貧工作的開(kāi)展，由于國(guó)家扶貧力度越來(lái)越大，有些貧困戶(hù)開(kāi)始形成“等靠要”思想，不想通過(guò)自我努力脫貧，而是寄希望于政府扶貧。

四、創(chuàng)新四川藏區(qū)貧困治理機(jī)制的對(duì)策建議

四川藏區(qū)的貧困治理需要進(jìn)一步創(chuàng)新和完善內(nèi)外部機(jī)制，發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理雙向聯(lián)動(dòng)的作用。

（一）創(chuàng)新集聚啟動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)貧困治理實(shí)效

精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化理治具有多元化啟動(dòng)主體的特點(diǎn)，連片貧困地區(qū)的集聚啟動(dòng)機(jī)制可立足于兩個(gè)方面為其提供動(dòng)力：一是綜合分析藏區(qū)資源、貧困人口脫貧能力、脫貧意愿等因素，與不同扶貧啟動(dòng)主體具體情況相結(jié)合，在此基礎(chǔ)上制定有助于扶貧主體全面參與的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式;二是藏區(qū)依據(jù)不同扶貧主體制定相應(yīng)的扶貧計(jì)劃，吸引不同扶貧主體積極參與。這些扶貧計(jì)劃包括科研院扶貧公益規(guī)劃、社區(qū)志愿者計(jì)劃、行業(yè)協(xié)會(huì)扶貧行動(dòng)計(jì)劃等，其目的是整合更多社會(huì)力量增強(qiáng)扶貧實(shí)效。

精準(zhǔn)化扶貧、精細(xì)化治理之間實(shí)現(xiàn)良性對(duì)接需要厘清多元化扶貧主體之間的權(quán)責(zé)。其中政府作為政策的制定者在激勵(lì)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)該充當(dāng)風(fēng)向標(biāo)的角色，把控精準(zhǔn)扶貧與治理的目標(biāo)導(dǎo)向，在宏觀上進(jìn)行監(jiān)測(cè)調(diào)查與考核;鄉(xiāng)村基層領(lǐng)導(dǎo)作為精準(zhǔn)扶貧與治理的領(lǐng)導(dǎo)者和施工員應(yīng)該參與對(duì)接機(jī)制整個(gè)動(dòng)態(tài)實(shí)施過(guò)程，分清權(quán)與責(zé);貧困區(qū)、貧困戶(hù)作為被實(shí)施對(duì)象在享受政府優(yōu)惠政策同時(shí)也要積極參與扶貧與治理機(jī)制中，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。

（二）完善瞄準(zhǔn)定位機(jī)制，靈活制定脫貧策略

瞄準(zhǔn)定位機(jī)制的精準(zhǔn)主要體現(xiàn)在多層次、多維度上，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象時(shí)要定位于四個(gè)不同的層次，分別為整個(gè)區(qū)域、貧困縣鄉(xiāng)、貧困村落以及貧困戶(hù)。從藏區(qū)層面來(lái)看，瞄準(zhǔn)識(shí)別時(shí)要以藏區(qū)生態(tài)功能定位、自然稟賦等因素為基礎(chǔ)，綜合分析基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)炔煌矫?。從貧困縣鄉(xiāng)角度來(lái)分析，應(yīng)充分了解縣鄉(xiāng)特色資源，重點(diǎn)扶持特色支柱產(chǎn)業(yè)，避免出現(xiàn)同質(zhì)化扶貧項(xiàng)目，精確瞄準(zhǔn)片區(qū)與村落對(duì)接。從貧困村來(lái)看，“以改善居住環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境為主，以培育特色產(chǎn)業(yè)為主，項(xiàng)目?jī)?nèi)容與項(xiàng)目形式均要定位于村與農(nóng)戶(hù)層次。”[16]從貧困戶(hù)層面來(lái)看，調(diào)查建檔立卡農(nóng)戶(hù)，確定是否啟動(dòng)扶貧項(xiàng)目，并根據(jù)貧困農(nóng)戶(hù)的脫貧意愿以及脫貧能力，制定差異化脫貧策略。同時(shí)，在瞄準(zhǔn)定位機(jī)制的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同區(qū)域、不同貧困人口的實(shí)際情況，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、科技扶貧、思想扶貧等多元模式的權(quán)衡和選擇。

（三）構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，提高資源配置效率

要從實(shí)際出發(fā)，重點(diǎn)設(shè)計(jì)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，合理配置貧困地區(qū)特色資源，扶持培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，激發(fā)扶貧項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)，通過(guò)合作經(jīng)營(yíng)和自主創(chuàng)業(yè)兩種途徑增加收益。根據(jù)藏區(qū)實(shí)際情況實(shí)行科學(xué)合理的扶貧模式，利用外部扶貧主體提供的幫助，加上內(nèi)部扶貧主體自身的努力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的穩(wěn)步增長(zhǎng)。在改進(jìn)扶貧模式以及融資方式的前提下，積極探索多元化扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，既要明確各扶貧主體的權(quán)益，同時(shí)也要確定各自的責(zé)任所在，確保內(nèi)外部幫扶主體自覺(jué)組成高效統(tǒng)一的利益共同體。

充分發(fā)揮特色資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)四川藏區(qū)特色資源和特色產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合開(kāi)發(fā)，推動(dòng)多功能生態(tài)農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的扶貧關(guān)聯(lián)效應(yīng)。四川藏區(qū)不僅風(fēng)光秀麗，分布著眾多的自然景觀，而且還蘊(yùn)含著豐富的特色文化資源，可以進(jìn)一步推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)與觀光畜牧業(yè)的結(jié)合，倡導(dǎo)生態(tài)旅游、綠色旅游，推廣文化旅游，推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鼓勵(lì)景區(qū)附近的藏族居民以家庭為單位，開(kāi)發(fā)以農(nóng)家樂(lè)、牧家樂(lè)為主的新型旅游形式，提高農(nóng)牧產(chǎn)品的附加值，轉(zhuǎn)變農(nóng)牧產(chǎn)品為旅游產(chǎn)品，依靠旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，為當(dāng)?shù)夭刈迦罕娞峁└嗑蜆I(yè)機(jī)會(huì)，提高扶貧工作成效。

（四）健全監(jiān)測(cè)調(diào)控機(jī)制，完善貧困治理長(zhǎng)效保障

監(jiān)測(cè)調(diào)控機(jī)制的基本標(biāo)準(zhǔn)為精準(zhǔn)扶貧與精細(xì)化治理效果評(píng)價(jià)的目標(biāo)，“發(fā)揮監(jiān)測(cè)調(diào)控扶貧等各措施的協(xié)同效應(yīng)，起到綜合治理、整體跨越的功效?！盵17]四川藏區(qū)的扶貧與治理對(duì)接機(jī)制的監(jiān)測(cè)調(diào)控離不開(kāi)完善的監(jiān)測(cè)調(diào)控評(píng)價(jià)體系的支持。由于貧困類(lèi)別多樣，不僅涉及區(qū)域性貧困，而且涉及個(gè)體貧困，再加上貧困幫扶必須按照精準(zhǔn)扶貧的要求來(lái)進(jìn)行，因此要從貧困區(qū)和貧困戶(hù)兩個(gè)不同維度健全評(píng)價(jià)體系，此外，還要充分考慮扶貧與治理的兼容性、經(jīng)濟(jì)性、動(dòng)態(tài)性特征，并以此為基礎(chǔ)細(xì)化評(píng)價(jià)項(xiàng)目，確定合理的評(píng)價(jià)因子。

（五）探索益貧發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困治理與鄉(xiāng)村振興有效銜接

結(jié)合四川藏區(qū)的特色資源稟賦，積極探索益貧發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)貧困治理與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村文化振興及鄉(xiāng)村人才振興等方面工作的有機(jī)銜接，提高貧困治理的綜合社會(huì)效應(yīng)。將旅游扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與高原農(nóng)牧業(yè)發(fā)展、特色工業(yè)品開(kāi)發(fā)、濕地生態(tài)保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)等綜合目標(biāo)深度融合，使農(nóng)牧民群眾通過(guò)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)或從事與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，收入明顯增加。加大民族特色旅游商品開(kāi)發(fā)力度，不斷提升地方特色旅游商品知名度，擴(kuò)大市場(chǎng)份額。重點(diǎn)搞好唐卡畫(huà)、中藥材、綠色食品、牦牛肉、奶制品等一批特色等特色旅游商品，做好深度開(kāi)發(fā)工作，集中力量開(kāi)發(fā)旅游紀(jì)念品等旅游商品，扶持旅游商品研發(fā)與生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展，提高旅游商品銷(xiāo)售收入在旅游總收入中的比重，逐步形成高原旅游飲食文化特色。

以鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，加大鄉(xiāng)土人才培養(yǎng)力度，以青年農(nóng)牧民為主，以農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為重點(diǎn)，加強(qiáng)實(shí)用技能培訓(xùn)，緊貼市場(chǎng)需求的變化和時(shí)代的發(fā)展，適時(shí)增加新觀念、新知識(shí)、新技藝和新經(jīng)驗(yàn)。不斷拓展鄉(xiāng)土人才的視野，促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流，有目的、有計(jì)劃地組織鄉(xiāng)土人才“走出去”，加強(qiáng)與外界的聯(lián)系與交流，開(kāi)展主題多樣的“科技下鄉(xiāng)”活動(dòng)，組織各類(lèi)專(zhuān)家親臨田間地頭，為農(nóng)牧民解決實(shí)際問(wèn)題。出臺(tái)鄉(xiāng)土人才創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)鄉(xiāng)土人才以技術(shù)、資金入股等形式承包、租賃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極發(fā)揮勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)名優(yōu)產(chǎn)品生產(chǎn)，農(nóng)牧區(qū)剩余勞動(dòng)力就業(yè)，增加農(nóng)牧民收入，提高貧困治理實(shí)效。

（六）構(gòu)建綜合應(yīng)急機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與新冠肺炎疫情防控深度對(duì)接

新冠肺炎疫情的發(fā)生，四川藏區(qū)財(cái)政收支受到階段性的沖擊，生產(chǎn)生活物資價(jià)格普遍上漲，受疫情影響，一些務(wù)工人員不能外出打工，收入直接受到影響，返貧壓力增大。這些變化對(duì)四川藏區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作增加了諸多不確定因素，提出了新的要求。應(yīng)對(duì)稅收減少和抗擊疫情的支出增加帶來(lái)的財(cái)政壓力，四川藏區(qū)財(cái)政收入減少的趨勢(shì)非常明顯，需要中央政府進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，支持基層保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆＠^續(xù)落實(shí)好減稅降費(fèi)政策，切實(shí)降低企業(yè)稅收、社保負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)用電、用氣、租賃、物流等成本。多措并舉，確保貧困地區(qū)的公共事業(yè)和社會(huì)福利建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展。

依托科技支撐，促進(jìn)疫情防控與健康扶貧深度對(duì)接。四川藏區(qū)，尤其是深度貧困地區(qū)疫情防控與健康扶貧的深度對(duì)接既需要多元主體的積極配合，也需要先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的強(qiáng)力支持。一方面，貧困地區(qū)的疫情防控和健康扶貧相結(jié)合，只有依托先進(jìn)科技和醫(yī)療手段，才能根據(jù)人口分布、發(fā)病情況綜合研判地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，按照分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)防控要求，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”的措施，防止疫情反彈。另一方面，在疫情防控期間，四川藏區(qū)也需要持續(xù)加強(qiáng)對(duì)扶貧工作技術(shù)手段的投入，以數(shù)據(jù)平臺(tái)為基礎(chǔ)的先進(jìn)技術(shù)為支撐，全面建立精準(zhǔn)扶貧原始資料的檔案庫(kù)，盡量全面地掌握疫情防控與精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中的總體規(guī)律，進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)工作實(shí)效，為疫情防控與脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)智慧化對(duì)接提供重要支撐。

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收稿日期：2019-11-09責(zé)任編輯：楊新宇