高嘉華

[摘 要]文旅型特色小鎮(zhèn)是我國目前為止最為常見、探索經(jīng)驗(yàn)較豐富的一種開發(fā)模式。作為全球第一個(gè)“世界多元文化展示中心”泉州，文化底蘊(yùn)深厚，旅游資源豐富，文旅型特色小鎮(zhèn)居多。泉州應(yīng)利用自身社會資本活躍這一特性運(yùn)用政企合作（PPP）模式來開發(fā)文旅型特色小鎮(zhèn)。從現(xiàn)狀出發(fā)，借鑒黑龍江東極小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，從PPP項(xiàng)目的組合化操作、回報(bào)機(jī)制結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)、融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)這四方面提出建議。

[關(guān)鍵詞]文旅型特色小鎮(zhèn);泉州市;PPP模式;開發(fā)模式

[中圖分類號] F292;F812.7? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A? ? ? ? ? [文章編號] 2095-3283（2020）05-0066-03

Abstract：The characteristic town of culture and tourism is the most common and experienced development mode in China.As the world's first "world multi-cultural Exhibition Center" - Quanzhou， with profound cultural heritage and rich tourism resources， most of the cultural and tourism featured towns in Quanzhou City are located.At present. Quanzhou should make use of its own social capital to activate this feature， and use the PPP model to develop cultural and tourism featured towns.Based on the current situation and the successful experience of Heilongjiang Dongji town PPP project， this paper puts forward suggestions from the four aspects of combination operation， structural design of return mechanism， financing structure design and risk sharing mechanism design of PPP project.

Key Words：Culture and Tourism Featured Town;Quanzhou City; Public-Private-Partnership Mode; Development Mode

一、文旅型特色小鎮(zhèn)概況

（一）文旅型特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵及特征

1.內(nèi)涵。特色小鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)特色，類型多樣，主要包括農(nóng)業(yè)服務(wù)型、工業(yè)發(fā)展型、歷史文化型、旅游發(fā)展型、商貿(mào)流通型和民族聚居型[1]。文旅型特色小鎮(zhèn)是歷史文化型和旅游發(fā)展型特色小鎮(zhèn)的總稱，是依托本地積淀的深厚歷史文化，以當(dāng)?shù)匚幕⒙糜钨Y源為切入點(diǎn)，打造特色文化旅游產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)。

2.表現(xiàn)特征。依托并深入挖掘當(dāng)?shù)刎S富的文化、旅游資源進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)，如把陶瓷文化和旅游相結(jié)合的景德鎮(zhèn)陶瓷小鎮(zhèn);把宜興紫砂壺文化和旅游相結(jié)合的江蘇無錫丁蜀小鎮(zhèn);把紅色文化和自然風(fēng)光相結(jié)合的安徽六安獨(dú)山小鎮(zhèn)等。特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展，項(xiàng)目公司會配置一定比例的地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，包括商業(yè)地產(chǎn)配套和居住地產(chǎn)配套。文旅型特色小鎮(zhèn)的商業(yè)設(shè)施既要承擔(dān)旅客吃、穿、住、游、購等基本功能，最主要的是要承擔(dān)文化展示、體驗(yàn)、交流等復(fù)合功能，使旅客在游覽中產(chǎn)生消費(fèi)欲望并進(jìn)行消費(fèi)行為。同時(shí)，文旅型特色小鎮(zhèn)會配置一些普通住宅、度假公寓等房產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，一來能為小鎮(zhèn)營造出濃厚的生活氣息，為居民、旅客提供居住和旅游相結(jié)合的服務(wù)，二來能為項(xiàng)目投資者獲得持續(xù)增長的現(xiàn)金流，擁有一些能較快變現(xiàn)的資產(chǎn)。

（二）我國文旅型特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程

文旅型特色小鎮(zhèn)最早的形態(tài)是觀光旅游型的古城古鎮(zhèn)，以周莊、同里、烏鎮(zhèn)等江南六大古鎮(zhèn)和麗江古城、平遙古城等為代表。2004年開始，出現(xiàn)了一些新建的休閑度假小鎮(zhèn)，如彝人古鎮(zhèn)、袁家村等。2014年，在文化旅游資源極其豐富的浙江省，“文旅型特色小鎮(zhèn)”概念呼之欲出。2015年末，文旅型特色小鎮(zhèn)初步成型，以北京密云古北水鎮(zhèn)等為代表的新建小鎮(zhèn)建成且對外開放運(yùn)營。2016年至今，文旅型特色小鎮(zhèn)呈井噴式增長。全國已公布的國家級特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目兩批共計(jì)403個(gè)。首批有127個(gè)國家級特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目占比50%，歷史文化項(xiàng)目占比18%，因此文旅型特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目總占比接近70%，是首批127個(gè)國家級特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中最主流的項(xiàng)目模式，也是最容易產(chǎn)生收益、回籠資金的項(xiàng)目類型。第二批有276個(gè)國家級特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，而其中文旅型特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目占比大幅下降，僅占30%。但文旅型特色小鎮(zhèn)這類開發(fā)模式仍是我國目前為止最為常見、探索經(jīng)驗(yàn)較豐富的一種開發(fā)模式。

二、泉州市文旅型特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀

泉州是國務(wù)院首批歷史文化名城、東亞文化之都，曾被聯(lián)合國教科文組織評為首個(gè)“世界多元文化展示中心”[2]。在文化底蘊(yùn)如此深厚的土壤中孕育出的特色小鎮(zhèn)也很重視挖掘文旅元素魅力。加之泉州處于東南沿海、臺灣海峽西岸，與臺灣地區(qū)隔海相望、同根同源，擁有較多可開發(fā)的自然、文化旅游資源，泉州市的文旅型特色小鎮(zhèn)比比皆是，如泉州市安溪縣湖頭鎮(zhèn)（歷史文化名鎮(zhèn)）、石獅市蚶江鎮(zhèn)（“海絲對渡”港口小鎮(zhèn)）、安溪縣尚卿鄉(xiāng)（藤云小鎮(zhèn)）、永春縣達(dá)埔鎮(zhèn)（香都小鎮(zhèn)）、惠安縣小岞鎮(zhèn)（生活藝術(shù)島小鎮(zhèn)）、晉江市英林鎮(zhèn)（泳裝時(shí)尚小鎮(zhèn)）、石獅市祥芝鎮(zhèn)（漁港風(fēng)情小鎮(zhèn)）等。其中，文旅型特色小鎮(zhèn)發(fā)展較早的是泉州市安溪縣湖頭鎮(zhèn)。作為首批國家級特色小鎮(zhèn)的湖頭鎮(zhèn)歷史悠久，人文薈萃。人才輩出，且擁有保存較為完好的明清古民居建筑群60多座，是泉州地區(qū)唯一入選的“中國歷史文化名鎮(zhèn)”、福建首批歷史文化名鎮(zhèn)、首批文化文物示范村鎮(zhèn)。近幾年，該鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展光電、鋼鐵、物流等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，同文化旅游產(chǎn)業(yè)雙管齊下，屬于兼顧文旅型和工業(yè)發(fā)展型的特色小鎮(zhèn)。作為第二批國家級特色小鎮(zhèn)的泉州市石獅市蚶江鎮(zhèn)也是泉州市文旅型特色小鎮(zhèn)發(fā)展較為突出的一個(gè)，一直致力于保護(hù)并弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，塑造深厚的小鎮(zhèn)文化。該鎮(zhèn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)豐富，擁有宋代六勝塔、唐代林鑾渡等海絲文化名跡，更為重要的是，此地獨(dú)特的端午閩臺對渡文化習(xí)俗延續(xù)數(shù)百年，已成為維系海峽兩岸人民的精神紐帶，被國務(wù)院認(rèn)定為“國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”，更有一年舉辦一次的“中國最具地方特色的民俗節(jié)慶”——閩臺對渡文化節(jié)暨蚶江海上潑水節(jié)。在2018年，該鎮(zhèn)入選全國最美特色小城鎮(zhèn)50強(qiáng)。

三、我國文旅型特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式及PPP模式潛力分析

（一）三種開發(fā)模式

目前，我國文旅型特色小鎮(zhèn)有三種開發(fā)模式：政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型及政企合作（PPP）型模式。政府主導(dǎo)型，是早期文旅型特色小鎮(zhèn)的開發(fā)模式，政府資金雄厚，可集中人力、物力等各方面資源來建設(shè)、運(yùn)營特色小鎮(zhèn)，但也增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使小鎮(zhèn)運(yùn)營缺乏市場化機(jī)制。企業(yè)主導(dǎo)型，一般為資金實(shí)力較為強(qiáng)勁的民間企業(yè)進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營特色小鎮(zhèn)，可充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，有效配置資金、資源，提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營效率。政企合作（PPP）型模式，全稱為Public-Private-Partnership（公私合作模式），是指政府和私人集團(tuán)通過簽訂特許權(quán)協(xié)議，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，一同合作建設(shè)項(xiàng)目，雙方通過簽署合同來明晰權(quán)責(zé)，達(dá)到雙贏[3]。其優(yōu)勢在于可充分發(fā)揮政府和私人集團(tuán)雙方的優(yōu)勢進(jìn)行互補(bǔ)，分散風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，達(dá)到雙贏的局面。此模式的重要載體是項(xiàng)目公司（SPV），而SPV是通過獲得特許經(jīng)營權(quán)的私人企業(yè)組建而成的。

（二）政企合作（PPP）模式潛力巨大

PPP模式最初是應(yīng)用在地鐵等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，而后范圍擴(kuò)展至各類基礎(chǔ)設(shè)施和供水、供電、垃圾處理、養(yǎng)老、特色小鎮(zhèn)等公用事業(yè)領(lǐng)域。國家財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015—2017年文旅型特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的發(fā)起數(shù)量分別為15、40和85個(gè)。不難發(fā)現(xiàn)，文旅型特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目正處于快速增長階段。而在目前已開展的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中，PPP模式應(yīng)用已較為廣泛。比如，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：在首批127個(gè)國家級特色小鎮(zhèn)中，超過50%的特色小鎮(zhèn)已經(jīng)應(yīng)用了PPP模式，73%的特色小鎮(zhèn)已經(jīng)購買了市場化的服務(wù)項(xiàng)目[4]。隨著文旅型特色小鎮(zhèn)運(yùn)營模式的日漸成熟，私人集團(tuán)參與投資開發(fā)的意愿不斷增強(qiáng)，政企合作型（PPP）開發(fā)模式潛力巨大。

三、黑龍江東極小鎮(zhèn)PPP開發(fā)模式的借鑒分析

（一）東極小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容

2015年，第二批國家級特色小鎮(zhèn)——黑龍江省撫遠(yuǎn)市東極小鎮(zhèn)應(yīng)用PPP模式項(xiàng)目落地。作為中國最東端的縣級市及重要的對俄邊境城市——撫遠(yuǎn)市擁有國內(nèi)面積最大的“三江濕地”、“淡水魚都”等美譽(yù)，自然環(huán)境優(yōu)美，地理位置重要。因此，東極小鎮(zhèn)的功能定位于“生態(tài)保護(hù)、休閑旅游、商貿(mào)流通、口岸通道”的跨境特色小鎮(zhèn)。因項(xiàng)目投資規(guī)模巨大、運(yùn)營時(shí)間又長，撫遠(yuǎn)市的地方財(cái)政狀況本就不寬裕，所以政府決定運(yùn)用PPP模式來建設(shè)、運(yùn)營東極小鎮(zhèn)。東極小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容較多，包括7大類38個(gè)子項(xiàng)目（生態(tài)保護(hù)工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、小鎮(zhèn)觀光交通設(shè)施、旅游配套工程及旅游資源特許經(jīng)營等）。

（二）東極小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目整體交易結(jié)構(gòu)

撫遠(yuǎn)市人民政府與PPP項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議（為期30年），而項(xiàng)目公司是由撫遠(yuǎn)市黑瞎子島東極小鎮(zhèn)運(yùn)營管理有限公司、社會資本投資人和中國政企合作投資基金股份有限公司三方合資成立的，政府授予SPV公司項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等特許權(quán)。項(xiàng)目總投資58.2億元，具體采用的PPP運(yùn)作模式為BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交）、BOOT（建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）三種。項(xiàng)目運(yùn)作期間，撫遠(yuǎn)市財(cái)政局與撫遠(yuǎn)市發(fā)改委共同對SPV公司進(jìn)行監(jiān)督。

（三）東極小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

政府授予SPV公司30年的特許經(jīng)營權(quán)，具體而言，需負(fù)責(zé)建設(shè)并運(yùn)營：1.小鎮(zhèn)的污水處理廠、垃圾處理中心等公益性項(xiàng)目，此項(xiàng)目的收入來源于政府付費(fèi)（即政府付錢購買公共商品和服務(wù)）;2.小鎮(zhèn)的部分公用事業(yè)（如自來水廠、供暖中心、供氣中心等）及部分基礎(chǔ)設(shè)施（如底下管廊等）、公共建筑等準(zhǔn)經(jīng)營性及經(jīng)營性項(xiàng)目，這部分的收入來源于使用者付費(fèi)（即最終消費(fèi)者付錢購買公共商品和服務(wù)）和政府的可行性缺口補(bǔ)助（即當(dāng)使用者付費(fèi)仍不能使項(xiàng)目公司得到成本回收和合理回報(bào)時(shí)，政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策等各種形式，給予該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼）[5]。

（四）東極小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目融資方案

整個(gè)小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的總投資為48.8億元（其中項(xiàng)目資本金占比1/4，為12.2億元，剩余36.6億元，占比3/4，由SPV公司通過融資來解決）。在12.2億元的項(xiàng)目資本金中，有10%（即1.22億元）來源于政府授權(quán)的投融資平臺公司，即政府只在項(xiàng)目初始階段以土地使用權(quán)作價(jià)投入這部分1.22億元;另外的90%來自于社會資本的共同出資（實(shí)力強(qiáng)勁、有國資背景的中國PPP基金提供2.44億元的股權(quán)融資支持，占比20%;撫遠(yuǎn)東極伯力投資有限公司出資40%;中國二冶集團(tuán)有限公司出資30%）。而剩余的36.6億元，由SPV公司通過銀行貸款、項(xiàng)目收益?zhèn)⑵髽I(yè)債券、資產(chǎn)證券化等方式向社會進(jìn)行融資來解決，極大緩解了政府的財(cái)政支出壓力。

四、對泉州市文旅型特色小鎮(zhèn)PPP開發(fā)模式的建議

（一）PPP項(xiàng)目的組合化操作建議

文旅型特色小鎮(zhèn)應(yīng)保持文化、旅游、產(chǎn)業(yè)的三位一體，相輔相成，缺一不可。尤其更應(yīng)注重小鎮(zhèn)生態(tài)文化的保護(hù)，因?yàn)檫@是旅游業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基石。同時(shí)，小鎮(zhèn)文化、旅游業(yè)的開發(fā)也需要引入PPP這類先進(jìn)的市場化運(yùn)作、管理模式。在設(shè)計(jì)文旅型特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的具體構(gòu)成時(shí)，可參照“小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、文旅產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”這種組合思路進(jìn)行運(yùn)作。商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)不應(yīng)過多過量，應(yīng)把握好尺度，以現(xiàn)存文化、旅游資源導(dǎo)入為主體，商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)為輔助，避免文旅型特色小鎮(zhèn)的PPP項(xiàng)目房地產(chǎn)化，這也更符合國家對PPP項(xiàng)目入庫的政策要求，規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)建議

文旅型特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)向黑龍江省撫遠(yuǎn)市東極小鎮(zhèn)學(xué)習(xí)，一些諸如生態(tài)整治、市政道路、景觀工程、文化廣場這類的公益性項(xiàng)目，應(yīng)采取政府付費(fèi)的回報(bào)模式;而一些像學(xué)校、醫(yī)院、供水、供熱、污水垃圾處理這類的準(zhǔn)經(jīng)營性及經(jīng)營性項(xiàng)目，可采取使用者付費(fèi)為主、政府提供可行性缺口補(bǔ)助為輔的方式;另外，SPV公司可通過打造景點(diǎn)、建酒店民宿、配套商業(yè)娛樂設(shè)施等開發(fā)項(xiàng)目，獲取經(jīng)營收益。同時(shí)，如果項(xiàng)目有超額收益，也應(yīng)設(shè)置政府和社會資本方共享機(jī)制。

（三）PPP項(xiàng)目公司的融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)建議

文旅型特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)可向黑龍江省撫遠(yuǎn)市東極小鎮(zhèn)學(xué)習(xí)，一方面應(yīng)積極引入專業(yè)、高效的中國PPP基金（由財(cái)政部和國內(nèi)十家大型金融投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立的公司制基金），另一方面努力構(gòu)建完善的金融支持體系，運(yùn)用貸款、股權(quán)投資、融資租賃、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化、基金、信托、保險(xiǎn)資金等融資方式，降低融資成本。同時(shí)，也可創(chuàng)新投融資方式，比如文旅型特色小鎮(zhèn)擁有較多的景區(qū)門票收入，銀行可根據(jù)其擁有的收費(fèi)權(quán)采取質(zhì)押擔(dān)保的融資方式。

（四）PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建議

雖然PPP模式能在短期內(nèi)緩解地方政府的財(cái)政支出壓力，但長期來看，也存在因政府需要支出較多的可行性缺口補(bǔ)助而引發(fā)的隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必將增加政府未來的財(cái)政負(fù)擔(dān)。近年來很多社會資本參與PPP項(xiàng)目，因逐利本質(zhì)，一般會將PPP項(xiàng)目地產(chǎn)化，使得很多特色小鎮(zhèn)偏離城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的初衷、淪為變相的地產(chǎn)項(xiàng)目。為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)通過落實(shí)有效監(jiān)督來加大PPP項(xiàng)目的信息公開力度、增強(qiáng)其透明度;尋找實(shí)力較為強(qiáng)勁、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)豐富或融資能力較強(qiáng)的社會資本方來參與PPP項(xiàng)目。而社會資本方則應(yīng)履行好其在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)，切勿盲目追求短期利潤，去過度地產(chǎn)化，全過程地參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、運(yùn)營，全方位地識別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行量化處理，遵循最優(yōu)配置風(fēng)險(xiǎn)原則，使各方能合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)[6]。

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（責(zé)任編輯：張彤彤 藍(lán) 亮）