安靜 劉樹國

摘要：西部少數民族地區(qū)是我國野生動物分布最廣的地區(qū)，構建生態(tài)安全風險防范機制尤為必要。該地區(qū) 生態(tài)環(huán)境問題產生的原因在于森林、草場等植被被破壞導致環(huán)境的天然降解功能衰退及自然資源的枯竭，主要 表現在自然災害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境退化加劇、生物物種減少或滅絕等方面。為此，應強化生態(tài)安全法治化建設，厘 清野生動物保護法立法宗旨，規(guī)范野生動物交易監(jiān)管，完善執(zhí)法部門聯(lián)動制度，從而構建西部少數民族地區(qū)生態(tài) 安全風險防范機制。

關鍵詞：西部少數民族地區(qū);生態(tài)安全監(jiān)管;野生動物保護

中圖分類號：D922.68? ??文獻標識碼：A? ??文章編號：CN61-1487-（2020）07-0115-03

當今，野生動物正在遭受人類活動前所未有的威脅，掠奪式的開發(fā)、工業(yè)的污染、自然資源的銳減、環(huán)境的破 壞，使得野生物種的種類、數量、分布范圍日益縮小。從 動物的食物鏈關系看，一個物種的消亡不僅僅意味著一 個有機體的滅失，每一個物種都是其他生物鏈的一環(huán)，每 一物種都有其生態(tài)地位和生態(tài)功能，毀掉動物的食物鏈， 勢必影響到整個生態(tài)系統(tǒng)的良性運轉。比如我國野生東 北虎只剩下 10 多只，成為世界十大瀕危野生動物之首， 其主要是因為它們缺少食物所致①。我國野生動植物分 布最廣的地區(qū)為西部少數民族地區(qū)，因此利用立法、行 政、司法等手段構建西部生態(tài)安全風險防范機制，保護野 生動物資源尤為必要。

一、保護西部少數民族地區(qū)野生動物資源的重要性

2017 年，美國公布的《國家安全戰(zhàn)略報告》首次將 環(huán)境視為其國家利益組成部分，認為環(huán)境問題已經威脅 到美國繁榮，關于環(huán)境與國家安全關系問題，美、英、德等 西方國家和歐盟、北約、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等國際組織開 始予以高度關注和積極探討，經過研究討論產生了一批 代表性研究報告，如《國際背景下的環(huán)境與安全》《環(huán)境、 短缺和暴力》《環(huán)境與安全：通過合作防范危機》。這些 報告都表明，環(huán)境資源對于國家戰(zhàn)略的重要程度，而野生 動物作為生物資源的一部分也應納入我們的視野。

我國野生動物資源極為豐富，脊椎動物達到 6000 余種，還有數量龐大的野生種群及野生種群的近緣種， 和許多禽畜的起源種，這些都是珍貴的戰(zhàn)略性資源。數 據顯示：我國列入《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITES）附錄的瀕危野生動物達到 772 種。據報道，《中 國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》將我國西藏林芝地區(qū)列為優(yōu)先保護地區(qū)，原因是林芝地區(qū)生物種類齊全。

由此可見野生動物不僅是維護大自然生態(tài)平衡中重要的 一環(huán)，也是生態(tài)資源的重要組成部分。

作為人類文明發(fā)展過程中的不可或缺的物質保證， 野生動物還扮演了生態(tài)保障和環(huán)境建設的重要職責，然 而在全世界范圍內，野生動物非法貿易活動日益猖狂，已 經位居為毒品和軍火之后的另一種猖獗的非法貿易活 動。因此，保護野生動物資源，尤其是保護西部少數民族 地區(qū)野生動物資源勢在必行。

二、西部少數民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題

（一）西部生態(tài)環(huán)境問題產生的原因

生態(tài)環(huán)境安全問題是指生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)處于一種不平 衡的狀態(tài)而產生的不良后果，生態(tài)環(huán)境安全問題自古有 之，一些環(huán)境主義的先驅曾提出將環(huán)境與安全聯(lián)系起來， 這是十分有必要的。隨著人口的增長、經濟和科技的發(fā) 展，生態(tài)環(huán)境問題表現得越來越突出，越來越復雜，造成 的危害難以預測，因此生態(tài)環(huán)境安全問題是值得我們關 注并應予以解決的問題。

目前，造成西部地區(qū)環(huán)境問題形勢嚴峻的主要原因 可歸納為以下三點：一是森林覆蓋率減少，天然林木面積 縮小，草場植被破壞嚴重，土地質量下降、生產力衰退。 二是由于植被的破壞導致環(huán)境的天然降解功能衰退。三 是由于自然災害和自然資源與生態(tài)環(huán)境的破壞，導致生 態(tài)環(huán)境的退化，自然資源的枯竭。西部生態(tài)環(huán)境問題給 西部野生動物的生存、繁衍造成極大的障礙，只有解決生 態(tài)環(huán)境問題之后，才能解決野生動物的生存難題。

（二）西部少數民族地區(qū)面臨的生態(tài)危機

西部少數民族地區(qū)面臨的生態(tài)危機，表現在以下幾個方面：

1. 自然災害頻發(fā) 日益惡化的生態(tài)環(huán)境，直接導致自然災害的頻繁發(fā)生，西部少數民族地區(qū)的旱災、地震、泥石流、火災、風災、 雪災、沙塵暴等氣象災害和地質災害發(fā)生頻繁。據分析， 西部少數民族地區(qū)對比 20 世紀 90 年代和 20 世紀 80 年 代的旱災和洪澇災害，其發(fā)生頻率增長了 7.5% 和 49%。

2. 生態(tài)環(huán)境退化加劇 西部少數民族部分區(qū)域濫伐、濫挖、濫采自然資源現象頻發(fā)，例如：作為“世界屋脊”和“地球第三級”的 青藏高原，如果它的生態(tài)環(huán)境有所變化必然對中國乃至 全世界產生重要影響。青藏高原盛產蟲草，因為蟲草無 法通過人工種植進行培育，只能挖掘草甸上的野生蟲草， 鑒于野生蟲草的經濟價值，大量的居民在 4-5 月份上山 挖掘，當地居民還有固定的蟲草假期、蟲草節(jié)，有些西部 少數民族地區(qū)的居民家中 60%-70% 的收入來源于挖掘、 出售蟲草所得，正是因為毫無節(jié)制的采挖蟲草，對高寒草 甸、江河源頭的破壞越來越嚴重，而且這種破壞造成的生 態(tài)資源損壞很難有效恢復，令人擔憂②。

再例如青海，其境內水資源日益枯竭③，50% 的湖 泊干涸或者消失，20% 以上的河流變?yōu)榧竟?jié)性河流，冰 川萎縮 15%-18%，沙化面積為 14.41 平方千米，年均擴展 速度為 2.2%。正是因為青海生態(tài)平衡失調，不僅造成本 地區(qū)經濟穩(wěn)步發(fā)展，而且還涉及長江、黃河流域水資源的 可持續(xù)利用和生態(tài)安全。

3. 生物物種減少或滅絕，對生物多樣性已構成嚴重 威脅

西部少數民族地區(qū)屬于世界級生物資源寶庫，既有 古老的生物物質又有許多新發(fā)現的物種。西部地區(qū)，特 別是青海省境內物種繁多④，有珍稀的獸類、鳥類，其中有 22 種珍稀動物被列為《瀕危野生動植物物種國際貿易 公約》的附錄Ⅰ和附錄Ⅱ，但很多野生動物因人為的濫 捕濫殺造成數量的急劇減少，例如：西部少數民族地區(qū)可 可西里藏羚羊由 20 世紀 80 年代初的 90000 多只，被濫捕濫殺到只有 50000 多只，之后在政府機構的關注下，武 裝獵殺藏羚羊的行為得到有效抑制，藏羚羊數量正在逐 步回升。類似的野生物種數量逐步減少的實例還有很多， 西部少數民族地區(qū)生物多樣性正在受到嚴重威脅。

4. 西部少數民族地區(qū)森林植被遭到大范圍破壞，水 土流失進一步加劇

西部地區(qū)森林植被遭到大范圍破壞，例如：青海森林 資源覆蓋率只有 0.35%，甘肅為 4.33%，西藏為 5.84%。 據統(tǒng)計，2019 年中國森林覆蓋率達 22.08%，西部地區(qū)森 林覆蓋率遠遠低于我國平均水平。西部如此之低的森林覆蓋率容易造成嚴重的水土流失，例如：西北地區(qū)的風蝕和西南地區(qū)的水蝕以及青藏高原的凍融侵蝕，水土流失 使當地土層日趨貧瘠，對當地植物的生存造成極大的威 脅，進而對當地野生動物的繁衍、生存造成極大的威脅。

三、西部少數民族地區(qū)生態(tài)安全防范法律機制構建

針對西部少數民族地區(qū)生態(tài)安全防范，可以以野生 動物保護為例進行探討如何構建生態(tài)安全防范法律機 制。目前我國對野生動物的保護實行等級保護制度⑤，在 野生動物保護法治化進程中需要完善以下幾個方面：

（一）強化生態(tài)安全法治化建設，規(guī)范野生動物交易 監(jiān)管

2019 年底突發(fā)的新冠病毒引發(fā)的肺炎疫情帶給全 社會危機的時候，我們也在反思病毒來源有關的野生動 物交易、食用問題。經過調查，野生動物交易監(jiān)管存在很 多真空地帶，帶來的后果也是顯而易見的，現在對于野生 動物交易的監(jiān)管已不再是單純的生態(tài)資源保護問題，而 已上升為公共安全問題。

野生動物保護法目前著重監(jiān)管獵捕、販賣、運輸、加 工環(huán)節(jié)，例如：國家規(guī)定捕獵非國家重點保護動物的，應 取得核發(fā)的狩獵證，同時服從捕獵量的限額管理。但對 于野生動物的交易和食用環(huán)節(jié)缺少監(jiān)管和保護，例如：野 生動物保護法規(guī)定：“出售、利用非國家重點保護野生動 物的，應當提供狩獵、進出口等合法來源證明和檢疫證 明”，本條款難以杜絕那些非國家重點保護野生動物的交 易和食用行為。野生動物保護法規(guī)定：“禁止生產、經營 國家重點保護野生動物及其制品制作的食品?！钡珜τ?非國家重點保護的野生動物的交易和食用卻無全面的禁 止性規(guī)定。當今爆發(fā)的新型冠狀病毒疫情所涉及的野生 動物正是非國家重點保護的野生動物，由于沒有禁止性 規(guī)定，這些野生動物被端上市民的餐桌，引發(fā)了公共衛(wèi)生 安全危機。

國家市場監(jiān)督管理總局執(zhí)法稽查局與中央網信辦、 公安部協(xié)調之后針對新冠病毒引發(fā)的肺炎疫情，提出了 如下對策：一是加強基層農（集）貿市場、餐飲單位甚至 電商平臺等的監(jiān)查，從源頭上打擊野生動物的違規(guī)交易， 開展專項執(zhí)法行動，控制重大公共衛(wèi)生風險。涉及到的 政府部門包括：市場監(jiān)管總局、公安部、農業(yè)農村部、海關 總署、國家林草局。二是整治野生動物交易市場，查辦野 生動物違規(guī)交易案件。全國市場監(jiān)管部門檢查經營場所， 監(jiān)測電商平臺，隔離飼養(yǎng)繁育場所。涉及到的政府部門 包括：林草部、農業(yè)部、森林公安部門。三是宣傳文明飲 食，倡導消費者不食用野生動物。通過以上措施來規(guī)范 野生動物交易監(jiān)管。

2020 年 2 月 24 日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過：關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的 決定，規(guī)定：全面禁止食用國家保護的“有重要生態(tài)、科 學、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物， 包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物。全面禁止以 食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的 陸生野生動物⑥。該決定有效維護了生物安全和生態(tài)安 全，從而防范重大公共衛(wèi)生風險，從國家層面規(guī)范了野生 動物的交易監(jiān)管。

（二）實現西部少數民族地區(qū)生態(tài)安全法治化，保障 野生動物保護機構跨部門執(zhí)法

與野生動物有關的違法犯罪、違法交易或走私活動 管轄機構有公安部、國家林草局、海關等部門;與野生動 物非法交易事件有關的政府機構有森林公安、海關;與野 生動物保護有關的政府機構還有交通部門、動物防疫、市 場監(jiān)管等。對于野生動物保護需要各政府機構合作執(zhí)法， 這是考驗現代政府治理能力的指標之一。對于跨部門跨 區(qū)域的協(xié)調執(zhí)法是為了實現共同的執(zhí)法監(jiān)管目標，不同 行政執(zhí)法部門通過形成縱橫交錯的協(xié)作關系，在互相配 合的基礎上一致行動，充分利用行政執(zhí)法資源達到保護 野生動物的行為。目前，野生動物保護各機構之間職責 不明晰，權力交叉，造成協(xié)調執(zhí)法困難，無法充分利用行 政執(zhí)法資源達到保護目的。

因此，應建立執(zhí)法部門聯(lián)動機制，厘清各自職責，完 成共同保護野生動物，維護生態(tài)安全的目的。

（三）提高政府生態(tài)安全防范意識，厘清野生動物保 護法立法宗旨

《中華人民共和國野生動物保護法》自 1988 年全國 人大常委會修訂通過之后，2018 年全國人民代表大會 常務委員又進行了修訂。明確了立法宗旨⑦，目前的立 法宗旨表述中強調過多的是野生動物的資源屬性和利用 價值，并沒有將野生動物視為大自然的生命主體，缺少對 自然和生命的敬畏，在今年的新冠病毒引發(fā)的疫情肆虐 的現實情形下，很多人都在反思人類的行為，野生動物是 什么，僅僅是食物的食源？還是人類挑戰(zhàn)自然的一種試 煉？隨意將野生動物作為果腹之物的后果是令人無法承 受的，人類應當有敬畏自然，敬畏生命的情感。生態(tài)正義 強調生態(tài)平衡、生物多樣性原則和“只有一個地球”的 全球共同利益，同時也強調“天人合一”，人與自然與動 物和諧相處理念。在我們修訂野生動物保護法時，立法 宗旨中應積極突顯人與生命，人與自然的和諧共生的理 念，將立法目標放置在維護生態(tài)安全的高度。

四、結語

西部少數民族地區(qū)野生動物的物種多樣性顯示西部地區(qū)屬于重要自然區(qū)域，同時也是生態(tài)環(huán)境風險防范的重要區(qū)域，因此從法治化角度考慮如何保護西部少數民 族地區(qū)野生動物，加快西部少數民族地區(qū)生態(tài)安全法治 化進程，構建西部生態(tài)安全風險防范機制進而維護西部 生態(tài)安全，既是政府工作的重中之重，也是我們努力解決 的方向。

注?? ?釋：

①據統(tǒng)計，近 400 年來全球已滅絕的物種數以千計，其中滅絕的鳥類約 150 種，獸類 95 種兩棲類約 80 種，野生動物植物 滅絕的速度呈現越來越快的趨勢，以獸類為例，1771-1870 年 的 100 年 間，全 世 界 共 滅 絕 了 12 種，1871-1970 年 的 100 年間，滅絕了 43 種。

②中國科學院研究員楊大榮認為，每年 5 月到 7 月，青藏高原 蟲草主產區(qū)會迎來 " 挖草大軍 "，每挖一根草，就得掘地 8 至 12 厘米深，刨出約 30 平方厘米土壤，留下坑洞。無數坑 洞周圍寸草不生，水土流失嚴重，不斷退化、沙化，可能延伸 擴展至整片高原草甸。據測算，每年挖取蟲草破壞草地約 135 萬平方米，再加上被踐踏、車碾的面積，破壞草原在 200萬至 350 萬平方米。

③青海省境內青海湖由于蒸發(fā)量大于天然水補給量，每年虧損3.6 億立方米的水資源，面積萎縮 313 平方千米，儲水量減少近 150 億立方米，青海水土流失面積為 35.43 平方千米， 占全省面積的 49%。

④據統(tǒng) 計，青海省境內有脊椎動物 411 種，占全國總數的18.8%，其中，鳥類 292 種，獸類 103 種，分別占全國總數的24.6% 和 20.2%，被列為國家一級保護動物的有 21 種，列為國家二級保護動物的有 53 種，列入青海省重點保護動物的36 種。

⑤我國現有的野生動物保護的國內法已較為體系化，按照立法 級別可分為：第一類，全國人大和全國人大常委制定的法 律。除了 1988 年制定的《野生動物保護法》（2018 修訂， 簡稱《野保法》）外，還有《刑法》第 341 條“非法獵捕、 殺害珍貴、瀕危野生動物罪”和“非法狩獵罪”涉及野生 動物保護，以及《漁業(yè)法》涉及珍貴、瀕危的水生野生動物 以外的其他水生野生動物的保護;第二類，行政法規(guī)。例如 國務院于 2013 和 2016 年頒布的《水生動物保護條例》和《陸生動物保護條例》;第三類，部門規(guī)章，以農業(yè)農村部、 國家林業(yè)和草原局、公安部、國家工商行政管理局、海關總 署等國家部委單獨或聯(lián)合發(fā)布的公告、通知、辦法等形式頒 布，此類規(guī)章有 100 余部;第四類，地方政府的規(guī)章和法律文件，目前共有 20 多個省、自治區(qū)、直轄市已制定與野生動 物有關的法律文件，重慶、北京、天津三個直轄市有此類地 方性法規(guī)，廣州、大連、汕頭、青島、昆明等也出臺了有關野 生動物保護或執(zhí)法的地方文件。

⑥新華網，全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法 野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決 定，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202002/c56b129850aa42acb584cf01ebb68ea4.shtml

⑦《中華人民共和國野生動物保護法》立法宗旨：為保護、拯 救珍貴、瀕危野生動物，保護、發(fā)展和合理利用野生動物資 源，維護生態(tài)平衡。

作者簡介：安靜（1971—），女，漢族，內蒙古包頭人，四川民族學院教授，研究方向為民族法學。 劉樹國（1976—），男，蒙古族，內蒙古赤峰人， 四川民族學院講師，研究方向為刑法學。

（責任編輯：王寶林）

基金項目：本成果屬于四川民族學院自辦科研項目“生態(tài)正義視野下的藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化創(chuàng)新研究”（編號：

XYZB19002SA）階段性成果