符潤花

（重慶圖書館 重慶 400037）

1 引言

目前，在公共圖書館領(lǐng)域，基本形成了以《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（以下簡稱“《公共文化服務(wù)保障法》”）[1]為依據(jù)，以《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱“《公共圖書館法》”）[2]為核心，以相關(guān)法律法規(guī)為配套的圖書館法規(guī)體系。但是，從《公共圖書館法》相關(guān)條款內(nèi)容規(guī)定來看，公共圖書館領(lǐng)域內(nèi)的立法主要還是實(shí)行單一的行業(yè)文化主管部門的管理體系，一些法律法規(guī)特別是地方圖書館法規(guī)的制定、修訂還局限于各自行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，內(nèi)容存在交叉、重復(fù)甚至相互抵觸等問題，只依靠《公共圖書館法》是不能完全解決我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展過程中遇到的各種瓶頸問題的。因此，深入研究圖書館法律法規(guī)體系建設(shè)對我國公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展具有十分重要的意義。

早在1999年柳楓等人就提出：“要建立以圖書館法為核心的圖書館法律法規(guī)體系”[3]。吳徽認(rèn)為：“2001年之前頒布圖書館法律法規(guī)不夠全面，缺少系統(tǒng)性、完整性、綜合性”[4]。歐陽晨紅認(rèn)為：“圖書館法律體系要按照一定原則和要求組成一個(gè)有機(jī)結(jié)合統(tǒng)一體，而不是把相關(guān)的法律法規(guī)簡單疊加”[5]。高巖認(rèn)為：“我國現(xiàn)有圖書館法規(guī)不具權(quán)威性、可操作性差、缺乏協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性”[6]。束漫認(rèn)為：“只有建立以圖書館法為基礎(chǔ)的圖書館法律保障體系，形成圖書館專門法和相關(guān)法共同規(guī)范的機(jī)制, 才能從根本上解決存在的問題”[7]。榮洪濤認(rèn)為：“圖書館行業(yè)需要完善的法律保障體系來提高其外向功能，并促進(jìn)其與社會其他行業(yè)同步發(fā)展”[8]。朱海燕認(rèn)為：“地方公共圖書館法規(guī)內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺少修訂環(huán)節(jié)，存在法律沖突問題”[9]。梁文莉等人認(rèn)為：“我國現(xiàn)有圖書館法規(guī)已趨老化，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范仍不健全”[10]。吳鋼等人認(rèn)為：“圖書館法相關(guān)條款的內(nèi)容會涉及著作權(quán)問題，要利用公共圖書館法的制定機(jī)會，為圖書館著作權(quán)問題的解決爭取空間”[11]。榮紅濤認(rèn)為：“圖書館法治建設(shè)中法律法規(guī)不健全，立法盲點(diǎn)多，法律層次偏低，法律條款不合理，操作性不強(qiáng)”[12]。徐路等人認(rèn)為：“我國現(xiàn)有公共文化法律法規(guī)的立、改、廢等立法行為較為單一，現(xiàn)有相關(guān)配套制度和實(shí)施細(xì)則不完善”[13]。甄利華等人認(rèn)為：“應(yīng)該制定公共圖書館服務(wù)公開制度、評價(jià)制度和免費(fèi)開放制度”才有利于圖書館更好地開展服務(wù)[14]。

綜上所述，學(xué)者們大致從圖書館法律法規(guī)條款的具體內(nèi)容、形式、結(jié)構(gòu)數(shù)量等進(jìn)行分析，很少有從圖書館法規(guī)體系完整性、上下協(xié)調(diào)統(tǒng)一性等方面進(jìn)行綜合分析。因此，筆者認(rèn)為，我國公共圖書館法律法規(guī)體系不僅體系要完整、內(nèi)容要完備，更需要上下銜接一致、高效執(zhí)行和嚴(yán)密監(jiān)督，這樣才能促進(jìn)公共圖書館事業(yè)長足健康發(fā)展。

2 圖書館法律法規(guī)體系構(gòu)成現(xiàn)狀

構(gòu)建圖書館法律法規(guī)體系，有利于增強(qiáng)圖書館法律、法規(guī)修訂的計(jì)劃性、科學(xué)性和前瞻性，有利于促進(jìn)圖書館法制統(tǒng)一、保障圖書館事業(yè)蓬勃發(fā)展。當(dāng)前，我國圖書館法規(guī)體系由五個(gè)層次構(gòu)成：第一個(gè)層次是圖書館法律，按類別可分為基本法、專門性法律、相關(guān)性法律；第二個(gè)層次是圖書館行政法規(guī)；第三個(gè)層次是地方圖書館法規(guī)；第四個(gè)層次是圖書館規(guī)章，包括國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；第五個(gè)層次是標(biāo)準(zhǔn)，包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)。詳細(xì)構(gòu)成情況如表1所示。

3 構(gòu)建公共圖書館法律法規(guī)體系的理論基礎(chǔ)

公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，承擔(dān)著保存人類先進(jìn)文化遺產(chǎn)、保障人民群眾基本文化權(quán)益，提高人民群眾文化素質(zhì)等重要職責(zé)。構(gòu)建公共圖書館法律法規(guī)體系是公共圖書館實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)職能的重要保障。

改革開放以來，我國各項(xiàng)事業(yè)都圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)開展，國家有限的立法資源常常是重經(jīng)濟(jì)立法，輕文化立法。公共圖書館事業(yè)的管理一直都是靠政府行使行政權(quán)力來管理，各級政府或者是文化行政管理部門通過制定或執(zhí)行國家公共文化政策并以制定行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件作為管理手段對公共圖書館的日常運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管。從國家層面來看，我國最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院除轉(zhuǎn)發(fā)文旅部的一些有關(guān)圖書館的管理規(guī)定外，基本沒有就公共圖書館發(fā)布專門的行政法規(guī)，只是在一些行政事務(wù)上遵循《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《公共文化體育設(shè)施條例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。而在地方層面，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)，則出臺了專門性公共圖書館行政法規(guī)，如《上海市公共圖書館管理辦法》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例（試行）》《湖北省公共圖書館條例》《河南省公共圖書館管理辦法》《北京市公共圖書館條例》等。一些圖書館領(lǐng)域的專門性地方性法規(guī)還分章節(jié)、分條款，內(nèi)容詳盡地就公共圖書館建設(shè)、保障、服務(wù)、法律責(zé)任作出了明確規(guī)定。以《廣州市公共圖書館條例》為例，該條例由廣州市十四屆人大常委會于2015年1月22日頒布，2015年5月1日施行?！稐l例》共分六章，五十八條。除按照立法慣例設(shè)置了總則、法律責(zé)任和附則外，《條例》主要規(guī)定了以下內(nèi)容：圖書館體系、公共圖書館的建設(shè)，包括確定選址要求、建筑面積標(biāo)準(zhǔn)、文獻(xiàn)信息資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和增長規(guī)模等人均指標(biāo)的規(guī)定、公共圖書館的服務(wù)，包括服務(wù)原則、服務(wù)范圍、服務(wù)方式、服務(wù)手段、服務(wù)時(shí)間等具體服務(wù)規(guī)范要求，從這些內(nèi)容就可以看出該條例的科學(xué)性、前瞻性與可操作性。這些行政法規(guī)和規(guī)范性文件在很長一段時(shí)間范圍內(nèi)有力地促進(jìn)了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。但由于法制治理思維的缺失，我國公共文化服務(wù)建設(shè)雖然取得了顯著成績，但與人民群眾日益增長的精神文化需求相比還有一定差距。為了公共圖書館事業(yè)均衡發(fā)展、合理布局、縮小城鄉(xiāng)差距，黨中央國務(wù)院高瞻遠(yuǎn)矚，將法治思維納入公共圖書館事業(yè)管理，并在憲法指引下，將加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的方針政策轉(zhuǎn)化為國家意志。為此于2017年3月1日頒布實(shí)施了《公共文化服務(wù)保障法》，2018年1月1日施行了《公共圖書館法》兩部法律。

表1 我國圖書館法律法規(guī)體系構(gòu)成表

4 我國圖書館法律法規(guī)體系構(gòu)建的思考

目前，我國圖書館法律、法規(guī)、規(guī)章及地方圖書館法規(guī)、圖書館行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范組成的圖書館法律制度體系已初步形成。圖書館法律法規(guī)體系的形成對保障與促進(jìn)圖書館事業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，縱觀我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，區(qū)域發(fā)展差距大、地區(qū)發(fā)展不均衡、無法滿足人民群眾日益增長的精神文化需求等，這些問題的存在一定程度上反映了我國現(xiàn)有的圖書館法律法規(guī)系統(tǒng)不夠完善。

4.1 健全立法體制，積極推動立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法

2015年3月修訂的《中華人民共和國立法法》明確了全國人民代表大會及其常委會、國務(wù)院法制辦公室、地方人民代表大會及常委會的立法權(quán)限。但在具體執(zhí)行立法過程中，通常是按行業(yè)、按部門或者說由相關(guān)部委來主導(dǎo)相關(guān)法案的起草?，F(xiàn)行的《公共圖書館法》就是由文化部起草，然后交由國務(wù)院法制辦公室審核，再經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論，最后提交人民代表大會常委會審議通過后才施行。這樣由行業(yè)所屬部門主導(dǎo)起草的法律難免在公正性、全面性、執(zhí)行性、創(chuàng)新性等方面存在部門利益化傾向。特別是地方層面的公共文化法規(guī)的制定，部門利益化傾向更是嚴(yán)重，再加上我國政府及其各個(gè)部門的權(quán)力和職責(zé)常常來源于法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，不在自己職責(zé)職權(quán)范圍的事有關(guān)部門常常不管不問，這樣就出現(xiàn)了立法被部門“牽著鼻子走”的現(xiàn)象。因此，要以憲法為最高法律規(guī)范，把以圖書館為代表的公共文化事業(yè)納入法制軌道，并按照黨的十八屆四中全會提出的：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。對此，在國家層面，要健全由全國人民代表大會或常委會草擬法律條文的機(jī)制，對文化領(lǐng)域法律的制定或修改要根據(jù)全國人民代表大會的執(zhí)法檢查或者調(diào)研結(jié)果決定啟動，不得委托國務(wù)院法制辦公室甚至是各部委局起草法律草案，這樣才能保證法律草案的公正性。在地方層面，地方人民代表大會及其常委會要積極召集各地法制辦公室和相關(guān)文化單位聽取意見，結(jié)合本地實(shí)際，親自起草制定相關(guān)地方性條例和地方規(guī)章的草案，這樣就打破部門立法的局限性，避免相關(guān)工作的監(jiān)管、執(zhí)行盲點(diǎn)和相互推責(zé)等問題。

4.2 健全圖書館相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施細(xì)則

十八大以來，黨中央、國務(wù)院為了深入實(shí)施文化強(qiáng)國戰(zhàn)略，切實(shí)保障廣大人民群眾基本文化權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，把“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”作為全面建成小康社會決勝階段的一項(xiàng)重要工作，并為此先后頒布實(shí)施了《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》。這兩部法律的出臺，彌補(bǔ)了我國文化立法的“短板”，對推動公共文化依法服務(wù)、規(guī)范服務(wù)提供了強(qiáng)有力的法律支撐。對此，各行業(yè)必須廣泛深入地宣傳普及《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，確保法律規(guī)定落到實(shí)處，使法律規(guī)定成為公共圖書館提供公共文化服務(wù)、社會力量參與圖書館建設(shè)、人民群眾享用圖書館文化服務(wù)的準(zhǔn)繩。但從具體實(shí)施來看，由于我國文化立法體系以部門立法為主，在公共文化立法時(shí)大多僅考慮單一資源要素或部門權(quán)責(zé)，忽視公共文化服務(wù)的整體性發(fā)展。再加上一些部門職責(zé)交叉重復(fù)、空間規(guī)劃重疊沖突、地方規(guī)劃朝令夕改等問題，導(dǎo)致每個(gè)政府部門都只負(fù)責(zé)實(shí)施自己職權(quán)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的主體法律。涉及到其他部門的職責(zé)職權(quán)時(shí)往往多只做原則性規(guī)定，這就造成對好處大而責(zé)任小的權(quán)力大家都爭著做，相反就相互推諉、各自為政，直接導(dǎo)致對圖書館相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施存在碎片化、分散化、部門化的現(xiàn)象。

4.3 建立文化政策與文化法律之間的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

黨和政府的公共文化政策及權(quán)力機(jī)關(guān)頒布實(shí)施的文化法律都是我國進(jìn)行公共文化服務(wù)管理的重要抓手，兩者的目的和功能都是為促進(jìn)公共文化事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，保障公民基本文化權(quán)益方便快捷地實(shí)現(xiàn)。然而，在公共文化服務(wù)管理過程中，由于受傳統(tǒng)觀念制約，社會轉(zhuǎn)型過程中文化法律制度的不健全、公共文化行政管理部門權(quán)力制衡和監(jiān)督機(jī)制的缺失，對公共文化的管理常常是用文化領(lǐng)域所頒布的規(guī)定、條例、規(guī)則、辦法、決定、指示、意見、通知、公告、文件等“文化政策”代替“文化法律約束”。在這個(gè)過程中由于對相關(guān)文化政策執(zhí)行不規(guī)范，主觀應(yīng)用政策隨意性強(qiáng)，導(dǎo)致一些基層的公共文化服務(wù)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)得不到保障。當(dāng)前公共文化領(lǐng)域文化政策多，文化法律數(shù)量少，立法位階比較低，而從政策的制定到法律的轉(zhuǎn)化依然徘徊不前。以我國地方公共圖書館條例為例，全國34個(gè)省級行政區(qū)域內(nèi)只有4部省級地方圖書館條例，地方圖書館法規(guī)立法分布十分有限。

科學(xué)的公共文化政策與專門的文化法律之間在本質(zhì)的表現(xiàn)形式上存在明顯的區(qū)別。這就需要在表現(xiàn)形式上根據(jù)公共文化發(fā)展固有的規(guī)律，把我國以實(shí)行公共文化服務(wù)體系政策導(dǎo)向?yàn)橹鞯男问较蛞詫ｉT的文化法律規(guī)范和約束為主的形式轉(zhuǎn)變，這樣通過政策的力量和法律的力量共同夯實(shí)人民群眾對公共文化服務(wù)的獲得感和幸福感。因此在公共文化服務(wù)體系建設(shè)法律化的過程中，需要科學(xué)設(shè)置符合公共文化發(fā)展規(guī)律的限制條件，以此來平衡文化政策與文化法律之間科學(xué)發(fā)展。在有關(guān)立法機(jī)關(guān)特別是地方政府法治部門或者地方權(quán)力機(jī)關(guān)在制定相關(guān)法規(guī)時(shí)，一是立法的宗旨、法規(guī)實(shí)現(xiàn)的手段、措施必須符合公共文化政策發(fā)展的目標(biāo)。二是要理順或者澄清與之相關(guān)領(lǐng)域的法律層次和法律關(guān)系，特別要確定基本法、單行法、專門法等法律之間的法律位階關(guān)系，以防止在具體工作實(shí)踐中出現(xiàn)法律之間互相矛盾的情況。三是要規(guī)范公共文化政策運(yùn)作，使政策的制定和執(zhí)行更加科學(xué)化、合法化，公共文化政策和文化法律都是我國進(jìn)行公共文化管理的必要手段，都有其存在的必要性。在處理二者的關(guān)系時(shí)，既不能簡單地對立，也不能簡單地等同，我們應(yīng)該辯證地認(rèn)識兩者關(guān)系，使二者有機(jī)地結(jié)合在一起，構(gòu)建一個(gè)全面的文化政策與文化法律協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，來為我國公共文化事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。

4.4 加快健全圖書館法律法規(guī)體系進(jìn)程，盡快抓緊配套規(guī)章制度的制定

當(dāng)前，雖然《公共文化服務(wù)保障法》初步構(gòu)建起了包括公共圖書館在內(nèi)的公共文化領(lǐng)域的一系列基本制度體系，而《公共圖書館法》也從公共圖書館的設(shè)立、運(yùn)行、服務(wù)等方面全方位對公共圖書館事業(yè)發(fā)展制定了一些制度，但這些制度規(guī)定相對比較抽象，不易于實(shí)施。所以要具體實(shí)施這兩部法律確立的一系列制度，就需要出臺與之相配套的法規(guī)規(guī)章，對這些制度的內(nèi)容、實(shí)施辦法、實(shí)施程序等方面進(jìn)行具體細(xì)化。例如，《公共文化服務(wù)保障法》確立的有公眾參與的公共文化服務(wù)考核評價(jià)制度。公眾對這一制度的參與信息、參與渠道、參與方式等的落實(shí)，就需要相應(yīng)的法規(guī)作出具體規(guī)定。又如，《公共圖書館法》確立的總分館制度規(guī)定，總館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對分館和基層服務(wù)點(diǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這種總分館制度是建立在總館有足夠的設(shè)施設(shè)備、文獻(xiàn)信息、人力等資源供給的前提下，分館才能受益，否則這樣的總分館制度毫無意義。因此，抓緊出臺地方性法規(guī)規(guī)章，切實(shí)推動《公共圖書館法》的各項(xiàng)制度規(guī)定能夠有效落實(shí)。法治深化的活力源于地方立法的活躍，因地制宜的地方立法不僅能讓國家層面的法律法規(guī)更好地落地實(shí)施，也為強(qiáng)化執(zhí)法保障提供鮮活的樣本。

綜上所述，構(gòu)建圖書館法律法規(guī)體系不僅需要細(xì)致而周全的頂層設(shè)計(jì)，更需要地方各級各部門對頂層設(shè)計(jì)路徑的執(zhí)行。我國地方各級各部門以《憲法》規(guī)定的公民享有基本文化權(quán)利為核心，因地制宜地依據(jù)《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》等法律規(guī)定制定與之相配套的具體實(shí)施制度，通過這些具體的制度讓圖書館法律、法規(guī)、規(guī)章得以全面有效地實(shí)施，從而為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾服務(wù)。