薛在興

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)，北京 100102)

在全面建設(shè)小康社會(huì)的今天，家庭小型化、少子化現(xiàn)象突出，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加劇，導(dǎo)致數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的留守兒童、流動(dòng)兒童和流浪兒童面臨監(jiān)護(hù)不足和缺失問(wèn)題，兒童傷害和虐待的事件也屢見(jiàn)報(bào)端。建立適應(yīng)新時(shí)代的兒童福利和兒童保護(hù)體系迫在眉睫。從2010年代開(kāi)始，民政部在全國(guó)范圍內(nèi)先后開(kāi)展了兒童福利和兒童保護(hù)的試點(diǎn)工作。適度普惠成為官方和學(xué)界主流的模式選擇，業(yè)內(nèi)也有多角度的討論。但是，相關(guān)研究多為理論探討，且研究者對(duì)于何為適度普惠及其內(nèi)涵遠(yuǎn)未達(dá)成一致。筆者基于對(duì)北京、廣東深圳、河南洛寧、四川仁壽、湖南長(zhǎng)沙等地兒童福利改革的調(diào)研，分析適度普惠兒童福利模式的現(xiàn)實(shí)困境，提出我國(guó)兒童福利和保護(hù)改革新的模式選擇。

一、兒童福利和保護(hù)改革的中國(guó)實(shí)踐

我國(guó)的兒童福利制度改革肇始于2011年的孤兒津貼制度。盡管受益對(duì)象僅限于孤兒，但它具有待遇均等、不以收入狀況為條件的普惠性質(zhì)。這是我國(guó)首次建立面向兒童的、具有普惠性質(zhì)的福利制度，具有制度初創(chuàng)意義。2013年民政部在全國(guó)選擇4個(gè)縣市開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作。在《關(guān)于開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》中提出，開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度的理念是“適度普惠、分層次、分類(lèi)型、分標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)域”?！斑m度普惠”是指逐步建立覆蓋全體兒童的普惠福利制度；“分層次”是將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個(gè)層次；“分類(lèi)型”是將各層次兒童進(jìn)一步予以類(lèi)型區(qū)分；“分區(qū)域”是指全國(guó)劃分為東、中、西部，因地制宜制定適應(yīng)本地區(qū)特點(diǎn)的兒童補(bǔ)貼制度；“分標(biāo)準(zhǔn)”是指對(duì)不同類(lèi)型的兒童，分不同標(biāo)準(zhǔn)予以福利保障。同年，民政部在全國(guó)開(kāi)展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括建立未成年人社區(qū)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)家庭監(jiān)護(hù)服務(wù)和監(jiān)督、保護(hù)受傷害未成年人、開(kāi)展困境未成年人救助幫扶、健全未成年人社會(huì)保護(hù)工作機(jī)制以及完善未成年人社會(huì)保護(hù)制度等。試點(diǎn)為我國(guó)建立適應(yīng)新時(shí)代要求的新型兒童福利和兒童保護(hù)體系積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，包括：1.擴(kuò)展了兒童福利和保護(hù)的范圍。適度普惠的兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)將兒童保障范圍從孤兒擴(kuò)展到重病重殘等困境兒童，未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)則將孤兒、留守兒童、貧困家庭兒童、有流浪經(jīng)歷兒童和服刑人員未成年子女等都納入到保護(hù)范圍；2.大致探索出當(dāng)前我國(guó)兒童陷入困境的主要原因。兩項(xiàng)試點(diǎn)都表明，當(dāng)前我國(guó)困境兒童可以分為自身困境兒童和來(lái)自困境家庭的兒童，自身困境兒童以重病重殘兒童為主，困境家庭兒童家庭陷入困境的原因則包括重病重殘、失業(yè)、單親等；3.大致探索出當(dāng)前我國(guó)兒童保護(hù)機(jī)制和難點(diǎn)。各試點(diǎn)地區(qū)都初步建立起了發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和響應(yīng)機(jī)制、危機(jī)介入機(jī)制、家庭干預(yù)機(jī)制等基本機(jī)制。同時(shí)各地在試點(diǎn)過(guò)程中也普遍發(fā)現(xiàn)了兒童保護(hù)的一些難點(diǎn)，如監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移、兒童安置等；4.突出了家庭在兒童救助保護(hù)中的重要作用。兒童保護(hù)不能簡(jiǎn)單等同于將兒童從家庭中帶離，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面走過(guò)的彎路已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)[1]。2016年起，北京市首次將非低保、非低收入家庭中的殘疾兒童納入了補(bǔ)貼范圍，非經(jīng)濟(jì)困難家庭的殘疾孩子，根據(jù)殘疾程度可獲得每月200元到300元不等的家庭護(hù)理補(bǔ)貼。[2]改革之前，由于兒童福利院兒童所享受的福利待遇顯著優(yōu)于居家殘疾兒童，所以對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭存在著潛在的遺棄重殘兒童的負(fù)向激勵(lì)。北京市為殘疾兒童發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼有利于減輕家庭養(yǎng)育殘疾兒童所面臨的壓力，有利于維護(hù)殘疾兒童家庭的完整和穩(wěn)定。

各地在試點(diǎn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題包括：

1.困境兒童的界定和分類(lèi)分層的標(biāo)準(zhǔn)難以把握。如前所述，民政部將困境兒童在層次上劃分為自身困境兒童和困境家庭兒童兩個(gè)層次。在類(lèi)型上，自身困境兒童分殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三類(lèi)；困境家庭兒童分父母重度殘疾或重病的兒童、父母長(zhǎng)期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童四類(lèi)受虐兒童。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步將困境兒童劃分為生理性困境兒童、社會(huì)性困境兒童和多重困境兒童三種類(lèi)型，生理性困境兒童包括殘疾兒童和重病兒童，社會(huì)性困境兒童包括脫離家庭環(huán)境的兒童和困境家庭兒童[3]。在實(shí)踐中，各地認(rèn)定困境兒童的范圍出入很大，主要有以下幾個(gè)方面的原因：(1)困境兒童發(fā)現(xiàn)、識(shí)別難。北京市朝陽(yáng)區(qū)一試點(diǎn)街道，統(tǒng)計(jì)報(bào)告困境兒童7人，社工入戶(hù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)符合條件的困境兒童20余人。(2)受地方財(cái)力和服務(wù)能力限制。如廣東省就明確規(guī)定：各試點(diǎn)地區(qū)要堅(jiān)持量力而行、盡力而為的原則確定困境兒童。(3)困難程度與家庭承受能力之間的矛盾。同為重病兒童，在富裕家庭和貧困家庭顯然處遇相差甚大。(4)困境變動(dòng)性大。如重病兒童已康復(fù)、長(zhǎng)期服刑在押父母刑滿(mǎn)釋放，困境兒童就脫離了困境。但因?yàn)楦＠拇嬖?，這些家庭可能瞞而不報(bào)。

2.困境兒童保障標(biāo)準(zhǔn)確定隨意性大。困境兒童的情況千差萬(wàn)別。比如，同為重病兒童，他們需要的治療費(fèi)用可能出入很大。這給按類(lèi)型統(tǒng)一劃定保障線(xiàn)帶來(lái)很大困難。比如，湖南長(zhǎng)沙望城區(qū)規(guī)定，父母雙方均失蹤、服刑或強(qiáng)制戒毒的兒童，父母一方死亡、另一方失蹤的兒童以及父母一方死亡或失蹤、另一方服刑或強(qiáng)制戒毒的兒童生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為散居孤兒基本生活費(fèi)的60%；父母一方死亡或失蹤、另一方重病或重殘的兒童，父母一方服刑或強(qiáng)制戒毒、另一方重病或重殘的兒童以及父母雙方均重病或重殘的兒童生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為散居孤兒基本生活費(fèi)的50%；重殘、重病兒童生活補(bǔ)貼為100元/月。上述同類(lèi)兒童的經(jīng)濟(jì)需求是否都一樣？不同類(lèi)兒童生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)是什么？顯然，這些都是有待商榷的問(wèn)題。

3.重現(xiàn)金補(bǔ)貼，輕服務(wù)保障。從各地試點(diǎn)的情況來(lái)看，困境兒童陷入“困境”的原因非常復(fù)雜，需求更是多種多樣。總體來(lái)看，兒童照料需求是第一位的需求，經(jīng)濟(jì)困難是第二位的需求，兒童保護(hù)是第三位的需求，其他還包括醫(yī)療、康復(fù)、教育、家庭功能恢復(fù)等。但大部分試點(diǎn)地區(qū)都把重點(diǎn)放在了生活補(bǔ)貼上面，困境兒童的發(fā)現(xiàn)、識(shí)別、有針對(duì)性的個(gè)性化服務(wù)和保護(hù)則嚴(yán)重滯后，滿(mǎn)足其需求的方式遠(yuǎn)未達(dá)到“因困施?！?。為困境兒童發(fā)放普惠性福利津貼有助于他們解決經(jīng)濟(jì)困難的問(wèn)題，他們也可以借此購(gòu)買(mǎi)兒童照料、醫(yī)療、康復(fù)等方面的服務(wù)，但無(wú)法解決兒童家庭功能失調(diào)的問(wèn)題，無(wú)法滿(mǎn)足他們?cè)趦和Ｗo(hù)方面的需求。

4.剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)難，被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)兒童妥善安置更難。我國(guó)無(wú)親權(quán)制度，未將親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)做明確區(qū)分，這是導(dǎo)致剝奪嚴(yán)重受虐或嚴(yán)重被忽視兒童父母的監(jiān)護(hù)權(quán)難的癥結(jié)所在。2015年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部出臺(tái)《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。為剝奪合法權(quán)益遭遇嚴(yán)重侵害的困境兒童監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)提供了法律依據(jù)。但在實(shí)踐中，真正判決撤銷(xiāo)困境兒童監(jiān)護(hù)人資格的案例非常少。究其原因，主要是困境兒童的后續(xù)安置機(jī)制不健全，各方都顧慮很大。北京有一個(gè)案例，有個(gè)外地戶(hù)籍的女孩子，跟哥哥嫂子在北京一起生活。該女孩多次被嫂子毆打，社工介入后卻非常為難。從保護(hù)女孩的角度，應(yīng)該把女孩帶離她的哥嫂家。但因?yàn)樗峭獾貞?hù)口，沒(méi)有辦法進(jìn)入福利院，最多只能由救助站代養(yǎng)一年，一年之后仍然沒(méi)有去處。所以，讓女孩跟哥嫂一起生活可能對(duì)她而言還是最好的選擇。社工所能做的只能是對(duì)其哥嫂進(jìn)行勸誡。類(lèi)似問(wèn)題對(duì)于一些不愿意承擔(dān)撫養(yǎng)責(zé)任的再生家庭也同樣存在。

5.兒童福利和兒童保護(hù)的資金、人員編制不到位。目前，我國(guó)財(cái)政并沒(méi)有安排兒童福利和兒童保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算。各試點(diǎn)地區(qū)都是從其他經(jīng)費(fèi)中擠出一部分來(lái)用于兒童福利和兒童保護(hù)試點(diǎn)。河南省洛寧縣是全國(guó)兒童福利和兒童保護(hù)改革的試點(diǎn)縣，該縣兒童保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)被概括為“洛寧模式”。但該縣為建設(shè)兒童福利院欠下的款項(xiàng)至今沒(méi)有著落。相對(duì)于資金和設(shè)施等硬件問(wèn)題，人力資源問(wèn)題更為突出。北京市是全國(guó)專(zhuān)業(yè)社工隊(duì)伍發(fā)展比較迅速的地區(qū)，截止到2019年，全市有持證社工3.2萬(wàn)人[4]，其中真正在社會(huì)工作機(jī)構(gòu)就業(yè)的不足10%，且兒童和青少年工作僅是其服務(wù)的眾多實(shí)務(wù)領(lǐng)域中的一項(xiàng)。而2017年，北京市常住人口中已有困境兒童2.5萬(wàn)人[5]。另?yè)?jù)北京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前全市兒童福利機(jī)構(gòu)一線(xiàn)的兒童護(hù)理員有200名左右，護(hù)理員和孤殘兒童的比例基本在1：10左右，而按照發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)測(cè)算，這個(gè)比例應(yīng)該在1：3至1：5才是最合適的。在最近舉行的2021—2030年中國(guó)兒童發(fā)展綱要征求意見(jiàn)會(huì)上透露，目前中國(guó)困境兒童數(shù)百萬(wàn)，其中孤兒57萬(wàn)，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童61萬(wàn)，而全國(guó)持證社工只有54萬(wàn)。由于兒童福利和保護(hù)行業(yè)普遍存在工作強(qiáng)度相對(duì)較大、工資待遇相對(duì)較低、服務(wù)對(duì)象特殊等特點(diǎn)，專(zhuān)業(yè)人才嚴(yán)重缺乏。中西部地區(qū)，兒童福利和保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和人才建設(shè)更是滯后，如河南洛寧縣，因?yàn)槿瞬艆T乏，目前還沒(méi)有成立社會(huì)組織。

二、頂層設(shè)計(jì)缺失是導(dǎo)致兒童福利和保護(hù)改革問(wèn)題的根本原因

表面看來(lái)，各地在試點(diǎn)過(guò)程中遇到的最大困難是如何界定“困境兒童”以及困境兒童基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何確定，但筆者認(rèn)為，這兩大難點(diǎn)及上述其他問(wèn)題根源在于當(dāng)前兒童福利和保護(hù)改革在方向上是錯(cuò)誤的。

蒂特馬斯將社會(huì)福利劃分為剩余福利模式、工作能力-成就模式和制度性再分配模式[6]。其中，剩余模式基本對(duì)應(yīng)補(bǔ)缺模式，制度性再分配模式則基本對(duì)應(yīng)于我們現(xiàn)在所謂的普惠制。改革之前中國(guó)的兒童福利具有典型的補(bǔ)缺性質(zhì)。我們當(dāng)時(shí)的基本假定是，家庭應(yīng)當(dāng)而且能夠?yàn)槠渥优峁┍ＷC其健康成長(zhǎng)的一切條件，兒童養(yǎng)育是家庭內(nèi)部事務(wù)，是父母的責(zé)任。政府只是在家庭失靈的時(shí)候才會(huì)出面，即當(dāng)兒童被遺棄或者確實(shí)無(wú)人照料時(shí)，政府才會(huì)將他們收留到兒童福利院集中供養(yǎng)。這種模式因家庭功能弱化和兒童風(fēng)險(xiǎn)增加而難以為繼。一方面，家庭小型化、少子化，因離異等原因而導(dǎo)致單親家庭增加，數(shù)億農(nóng)民外出務(wù)工，這些都導(dǎo)致家庭功能的弱化。另一方面，因生活壓力加大和貧富差距拉大，兒童遭遇虐待或忽視的情況有增長(zhǎng)趨勢(shì)。2003年，我國(guó)對(duì)流浪兒童建立社會(huì)救助制度，打開(kāi)了兒童福利補(bǔ)缺模式的缺口。但在流浪兒童救助保護(hù)過(guò)程中，實(shí)際工作者和研究者發(fā)現(xiàn)，離開(kāi)了家庭介入和支持，兒童保護(hù)很難取得成效。鑒于此，2013年開(kāi)始，民政部開(kāi)始開(kāi)展未成年人保護(hù)試點(diǎn)，對(duì)問(wèn)題家庭進(jìn)行監(jiān)護(hù)干預(yù)。幾乎與此同時(shí)，民政部還開(kāi)展了適度普惠兒童福利制度改革。改革的目標(biāo)就是擴(kuò)大兒童福利范圍，推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變。之所以提出適度普惠，是因?yàn)橐庾R(shí)到完全普惠在目前階段在中國(guó)不現(xiàn)實(shí)。在孤兒已經(jīng)實(shí)現(xiàn)普惠福利的基礎(chǔ)上，希望逐步擴(kuò)大福利范圍，先是最困難的事實(shí)孤兒，然后是重病重殘兒童，一圈一圈地?cái)U(kuò)大下去，福利水平由內(nèi)向外遞減。這樣一種設(shè)計(jì)自有其合理之處，但本質(zhì)上并沒(méi)有擺脫補(bǔ)缺模式的窠臼，存在著內(nèi)生性的矛盾。

首先，這種做法的實(shí)施結(jié)果既無(wú)效率，亦不公平。它試圖將補(bǔ)缺模式和普惠模式糅合起來(lái)：一方面，從所有兒童中選擇“困境兒童”并給予保障屬于補(bǔ)缺模式；另一方面，對(duì)同一類(lèi)“困境兒童”提供等額的生活補(bǔ)貼則屬于普惠模式。正是這種糅合帶來(lái)了它最主要的內(nèi)在矛盾。在缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，選擇性補(bǔ)缺的做法導(dǎo)致群體之間的公平性差，困境邊緣兒童更會(huì)產(chǎn)生不公平感。以前述湖南長(zhǎng)沙望城區(qū)的規(guī)定為例。該區(qū)規(guī)定：父母雙方均服刑的兒童生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為散居孤兒基本生活費(fèi)的60%(至少360元)；父母一方死亡或失蹤、另一方重病或重殘的兒童生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為散居孤兒基本生活費(fèi)的50%(至少300元)；重殘、重病兒童生活補(bǔ)貼為100元/月。假設(shè)有兩個(gè)家庭，一個(gè)家庭貧困，父母無(wú)業(yè)，孩子患重病，他只能享受每月100元的生活補(bǔ)貼；另外一個(gè)家庭家底殷實(shí)，但父母因犯罪服刑收監(jiān)，孩子健康，每月能享受360元的生活補(bǔ)貼。相比之下，第一個(gè)家庭難免就會(huì)產(chǎn)生不公平感，甚或會(huì)產(chǎn)生如果自己犯了罪孩子還能多拿些錢(qián)的想法。從效率角度來(lái)看，試圖用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的生活補(bǔ)貼滿(mǎn)足困境兒童千差萬(wàn)別的需求則導(dǎo)致效率性差。仍然以上述兒童為例，第二個(gè)家庭面臨的主要問(wèn)題是孩子無(wú)人照料而不是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，360元的生活補(bǔ)貼如給到第一個(gè)家庭也許更有效。另外，同樣是有子女患重病的家庭，不同的家庭經(jīng)濟(jì)狀況、醫(yī)療費(fèi)用支出也不同，統(tǒng)一支付100元僅具有象征意義，并不能解決任何實(shí)際問(wèn)題。

其次，這種做法和現(xiàn)行兒童社會(huì)保障制度相沖突。如前所述，困境兒童可以使用基本生活費(fèi)購(gòu)買(mǎi)兒童照料、康復(fù)、醫(yī)療等方面的服務(wù)。但是，如果困境兒童已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)了這類(lèi)服務(wù)，那么他們是否還有資格享受康復(fù)、醫(yī)療等方面的專(zhuān)項(xiàng)救助？根據(jù)孤兒基本生活費(fèi)的測(cè)算辦法，基本生活費(fèi)主要覆蓋基本醫(yī)療和基本康復(fù)等方面的支出需要。問(wèn)題在于，這里的“基本”如何界定？我國(guó)絕大多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)救助都是以低保或低收入為條件的。因此，普惠性津貼有可能將困境兒童排除在專(zhuān)項(xiàng)救助之外。當(dāng)然，也可以在制度上規(guī)定享受普惠性津貼的兒童視同低保家庭，享受低保家庭能夠享受的一切待遇。這反過(guò)來(lái)使人們進(jìn)一步思考兒童津貼的性質(zhì)。兒童津貼的性質(zhì)應(yīng)該是在兒童無(wú)人撫養(yǎng)或撫養(yǎng)人無(wú)能力撫養(yǎng)時(shí)的撫養(yǎng)替代。那么，撫養(yǎng)替代的內(nèi)容包括醫(yī)療、教育和住房嗎？如果包括，那么他們就不應(yīng)該再享受專(zhuān)項(xiàng)救助，如果不包括，那么包括哪些內(nèi)容呢？如果僅是衣食支出的話(huà)和低保是什么關(guān)系？

第三，這種做法內(nèi)含污名化和“福利陷阱”的問(wèn)題。普惠制的功能之一在于避免損害福利受益者的名聲。但適度普惠制則將特定兒童認(rèn)定為“困境兒童”，他們可能因被貼上了這樣的標(biāo)簽而長(zhǎng)期處于社會(huì)的邊緣，難以融入到主流社會(huì)當(dāng)中，這無(wú)論對(duì)于其自信心還是機(jī)會(huì)獲得都會(huì)造成嚴(yán)重的影響。另一方面，一些原本不符合條件的家庭則會(huì)想方設(shè)法擠進(jìn)來(lái)，反而不利于兒童利益。

第四，普惠制的目標(biāo)取向體現(xiàn)的是社會(huì)福利國(guó)家化，它在凸顯了政府責(zé)任的同時(shí)，難免抑制服務(wù)的社會(huì)化[7]。一方面，我國(guó)社會(huì)組織不發(fā)達(dá)，自下而上發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和報(bào)告困境兒童個(gè)別化需求的能力弱；另一方面，現(xiàn)行的適度普惠政策傾向于采取經(jīng)濟(jì)手段，靠“發(fā)錢(qián)”給需要被救助的兒童來(lái)實(shí)施救助。而事實(shí)上，單靠政府每月或者每個(gè)季度發(fā)放救助金，不僅不能長(zhǎng)效地改善生活境遇，反而容易滋生兒童及其家庭“等、要、靠”的不良心理。以筆者在四川省仁壽縣富加鎮(zhèn)訪(fǎng)談的一位困境兒童為例。該兒童的父親死于車(chē)禍，爺爺患病去世，她與奶奶相依為命。由于他們戶(hù)籍在農(nóng)村，同時(shí)享受每月150元的農(nóng)村低保，該兒童學(xué)習(xí)成績(jī)比較優(yōu)秀因而在學(xué)校也受到班主任的特別關(guān)照，常為她買(mǎi)衣服或者學(xué)習(xí)資料等。訪(fǎng)談中我們得知，學(xué)校在免去她每學(xué)期的學(xué)費(fèi)后給她500元補(bǔ)助。可是，富加鎮(zhèn)居民委員會(huì)的一位工作人員告訴我們“這女孩兒的奶奶經(jīng)常來(lái)居委會(huì)辦公室哭，說(shuō)養(yǎng)孩子多艱難，……拉都拉不走，實(shí)在是沒(méi)辦法了，我們居委會(huì)的人就給她些錢(qián)，拿了錢(qián)后就不哭了，她自己就會(huì)走了。”

三、精準(zhǔn)保障是破解兒童福利和保護(hù)改革難題的關(guān)鍵

既然適度普惠的模式選擇是導(dǎo)致兒童福利和保護(hù)改革一系列問(wèn)題的根源，那么，選擇新的目標(biāo)模式自然就成為題中之意。筆者認(rèn)為，問(wèn)題解決的根本出路是從適度普惠轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)保障。兒童精準(zhǔn)保障是指面向全體兒童提供的、以需求為本的經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障體系。兒童精準(zhǔn)保障既強(qiáng)調(diào)非歧視原則，又要區(qū)分需求的輕重緩急；既強(qiáng)調(diào)體系化建設(shè)，又突出個(gè)別化服務(wù)；既強(qiáng)調(diào)制度本身，又重視制度落地的條件保障；既強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，又關(guān)注社會(huì)參與。精準(zhǔn)保障的基本理念是：所有的兒童都是保障對(duì)象，但不同的兒童因需求不同，保障的項(xiàng)目和措施也不同。

(一)兒童權(quán)力觀和兒童福利需求的特性決定了所有的兒童都是保障對(duì)象

1.兒童權(quán)利觀的體現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約第一條就明確規(guī)定：締約國(guó)應(yīng)確保其管轄范圍內(nèi)的每一兒童均享受此種權(quán)利，不因兒童或其父母或法定監(jiān)護(hù)人的種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、民族、族裔或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、傷殘、出生或其他身份而有任何差別。我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第三條亦明確規(guī)定：未成年人不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法平等地享有權(quán)利。

2.兒童福利需求的普遍性。任何一個(gè)兒童，不管困境兒童還是普通兒童，都有其獨(dú)特的福利需求。困境兒童的需求會(huì)集中在較低層次的生理、安全、社會(huì)融入等方面的需求上，普通兒童同樣存在上述需求，但在發(fā)展方面的需求會(huì)表現(xiàn)得更突出一些。兒童的福利需求能否從感覺(jué)性需求和表達(dá)性需求轉(zhuǎn)化為規(guī)范性需求取決于兩個(gè)方面：兒童本人的需求強(qiáng)度和家庭滿(mǎn)足兒童需求的能力。一般而言，困境兒童特別是病殘兒童給家庭帶來(lái)的壓力更大，困難家庭滿(mǎn)足孩子需求的能力更弱，所以來(lái)自困難家庭的困境兒童的需求被擠壓在很低的層次。一些最基本的需求，甚至一些涉及生存的需求都得不到滿(mǎn)足的時(shí)候，社會(huì)自然就會(huì)更加關(guān)注這些兒童，這也構(gòu)成了政府介入更加充分的理由。相反，一般兒童特別是來(lái)自高社會(huì)階層的家庭的孩子，其較低層次的需求家庭一般都能滿(mǎn)足，但同樣存在著一些家庭無(wú)法滿(mǎn)足的、高層次的、發(fā)展性的需求。

3.兒童福利需求的變動(dòng)性。困境和非困境兒童的身份又常常是變動(dòng)性的。一個(gè)普通的兒童，會(huì)因病或意外致殘或因家庭變故而陷入困境；一個(gè)困境兒童也會(huì)因致困的情形消除而恢復(fù)為普通兒童。所以，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，只有困境中的兒童而沒(méi)有困境兒童。困境是一種情形而不是兒童的特征。過(guò)分強(qiáng)調(diào)困境兒童的身份會(huì)忽視其他兒童臨時(shí)性的需求，不能對(duì)新增困境兒童及時(shí)作出反應(yīng)，更會(huì)忽視非困境兒童的福利需求。

(二)兒童的需求是多樣性的

兒童的需求多種多樣。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者馮燕將兒童劃分為16類(lèi)，每類(lèi)兒童都有十幾種突出的需求。比如，受虐兒童的需求包括預(yù)防性親職教育、社會(huì)宣導(dǎo)、家庭支持、學(xué)校社會(huì)工作、責(zé)任通報(bào)制、危機(jī)治療、身體照顧、寄養(yǎng)服務(wù)、機(jī)構(gòu)照顧、心理治療、熱線(xiàn)電話(huà)、緊急托兒所以及社會(huì)服務(wù)家務(wù)員等[8]。參考這一分類(lèi)，根據(jù)中國(guó)內(nèi)地的實(shí)際情況，我們刪除原住民兒童等兒童群體，增加了留守兒童和流動(dòng)兒童，將兒童分為以下14類(lèi)。如表1所示，每類(lèi)兒童都有著不同的需求，且即使是相同的需求，不同類(lèi)別的兒童的需求強(qiáng)度也會(huì)不一樣。比如，貧困兒童、流浪兒童、孤兒等對(duì)基本生活的需求就會(huì)非常強(qiáng)烈，而問(wèn)題兒童和收養(yǎng)兒童在這方面的需求可能一般。所有的兒童都有安全的需求，但受虐兒童和失依兒童在這方面的需求要比其他兒童更強(qiáng)烈?？祻?fù)需求則是殘疾兒童和重病兒童比較獨(dú)特的需求。

(三)多樣化的需求決定了需要多樣化的途徑來(lái)滿(mǎn)足

既然不同兒童的需求是多樣性的，需求強(qiáng)度也是不一樣的，那么單一的經(jīng)濟(jì)救助注定無(wú)法滿(mǎn)足不同兒童的不同需求。比如，殘疾兒童康復(fù)需求的滿(mǎn)足離不開(kāi)康復(fù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和專(zhuān)業(yè)的康復(fù)人員；留守兒童照料和安全方面的需要?jiǎng)t離不開(kāi)專(zhuān)門(mén)的照護(hù)人員。所有這些都不是靠發(fā)放津貼或生活費(fèi)能夠解決的。沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)的從業(yè)人員，兒童福利的可及性就無(wú)從談起。

表1 按類(lèi)型分兒童福利需求項(xiàng)目及強(qiáng)度

根據(jù)上述不同兒童的不同需求及需求強(qiáng)度，我們可以設(shè)計(jì)出不同的兒童保障項(xiàng)目來(lái)回應(yīng)。大體上，需要設(shè)計(jì)四項(xiàng)制度、四類(lèi)基金。這四項(xiàng)制度是兒童最低生活保障制度、兒童醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療救助制度、兒童義務(wù)教育與教育救助制度、兒童保護(hù)制度；四類(lèi)基金是兒童照料基金、殘疾兒童康復(fù)基金、兒童社會(huì)服務(wù)基金和兒童發(fā)展基金。四類(lèi)制度分別對(duì)應(yīng)基本生活需要、醫(yī)療需要、教育需要和安全需要；四類(lèi)基金分別對(duì)應(yīng)照料需要、康復(fù)需要、心理需要和發(fā)展需要。制度需要政府通過(guò)立法統(tǒng)一建立，通過(guò)行政手段統(tǒng)一實(shí)施；基金則可以由政府和社會(huì)共同出資成立，以項(xiàng)目的形式委托社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。

(四)精準(zhǔn)保障需多方面統(tǒng)籌安排

第一，將兒童福利和保護(hù)放在更加重要的位置。兒童優(yōu)先是聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利宣言的基本原則，也是我國(guó)《未成年人權(quán)益保障法》所遵循的基本原則。兒童是社會(huì)最需要關(guān)注的脆弱群體，對(duì)兒童的投資就是投資未來(lái)，兒童福利是一個(gè)國(guó)家文明程度的體現(xiàn)。隨著我國(guó)少子化時(shí)代的到來(lái)，兒童的邊際價(jià)值日益凸顯，做好兒童保障工作是提高生育率、避免生育陷阱的重要舉措。從各地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)重視與否是決定當(dāng)?shù)貎和Ｕ瞎ぷ髂芊袢〉贸尚У年P(guān)鍵因素。

第二，建立統(tǒng)一高效的兒童福利管理、責(zé)任劃分和協(xié)調(diào)機(jī)制。政出多門(mén)、責(zé)任分散是當(dāng)前導(dǎo)致我國(guó)兒童福利可及性差的關(guān)鍵因素。為了解決這個(gè)問(wèn)題，很多專(zhuān)家建議成立兒童保障專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，這是非常有必要的。除此之外，明確各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，建立有效的部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制同樣重要?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，很多領(lǐng)域的政策是剛性有余、人性化不足，更缺乏兒童友好的視角。面對(duì)困境兒童，有的部門(mén)不是不作為，而是苦于沒(méi)有政策。所以，按照兒童優(yōu)先的原則，對(duì)因政策缺位導(dǎo)致的兒童合理需求無(wú)法得到滿(mǎn)足的情況進(jìn)行梳理，做好建章立制工作，是部門(mén)聯(lián)動(dòng)的前提條件。

第三，遍布城鄉(xiāng)的兒童福利機(jī)構(gòu)和兒童福利社會(huì)工作者。在兒童福利的問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)一直有“條”和“塊”的爭(zhēng)論?！皸l”強(qiáng)調(diào)的是制度建設(shè)，“塊”則強(qiáng)調(diào)的是全人服務(wù)。我們傳統(tǒng)上都是強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，其弊端是容易造成只見(jiàn)政策不見(jiàn)人、頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳的局面。近幾年來(lái)，業(yè)內(nèi)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“塊”的服務(wù)，注重兒童整體性的需求滿(mǎn)足。但是，一方面，在整體性解決困境兒童問(wèn)題的時(shí)候，往往出現(xiàn)不同方面的短板和掣肘的情況；另一方面，有些地方簡(jiǎn)單化地采用發(fā)放單一津貼的形式試圖滿(mǎn)足兒童所有的需要。

事實(shí)上，“條”和“塊”并不是絕對(duì)對(duì)立的，二者存在統(tǒng)一的可能。本文建議，在中央和省市級(jí)層次，做好“條”的建設(shè)，保證兒童在不同方面的需求都有可靠的制度來(lái)滿(mǎn)足；在縣鄉(xiāng)村級(jí)層次，則做好“塊”的建設(shè)，做好兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員建設(shè)，保證兒童的需求能夠及時(shí)地被發(fā)現(xiàn)和報(bào)告、處理。如果每個(gè)兒童都可以無(wú)障礙地接近兒童福利和保護(hù)專(zhuān)員，每個(gè)兒童的特殊問(wèn)題和需要都能夠由專(zhuān)業(yè)人士按照專(zhuān)業(yè)的程序和方法來(lái)應(yīng)對(duì)，那才真正實(shí)現(xiàn)了兒童福利和保護(hù)的可及性。

具體而言，要按照兒童福利和兒童保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)和責(zé)任分解，明確兒童保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)和人員編制。當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)的普遍做法是每個(gè)街道設(shè)一個(gè)兒童所，每個(gè)村居設(shè)一個(gè)兼職的兒童福利員?，F(xiàn)在的主要問(wèn)題是兒童福利專(zhuān)員的專(zhuān)業(yè)性不夠，職責(zé)不夠明確，授權(quán)有限。結(jié)果，由兒童福利專(zhuān)員發(fā)現(xiàn)報(bào)告的個(gè)案很少。另一方面，兒童所的專(zhuān)業(yè)性也不強(qiáng)，處理復(fù)雜個(gè)案的經(jīng)驗(yàn)和能力都不足。其主要原因在于我國(guó)專(zhuān)業(yè)化的兒童保護(hù)和服務(wù)剛剛起步，且我國(guó)基層兒童福利機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費(fèi)都很有限，我國(guó)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者人才稀缺，也是導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題的重要原因。為了解決這個(gè)問(wèn)題，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，可以借鑒日本的做法，一個(gè)街道或幾個(gè)街道聯(lián)合成立一個(gè)兒童所，每個(gè)兒童所至少設(shè)置一名專(zhuān)業(yè)社工。兒童所采取個(gè)案管理的運(yùn)行模式。兒童福利專(zhuān)員及其他強(qiáng)制報(bào)告人等報(bào)告?zhèn)€案至兒童所，兒童所安排專(zhuān)責(zé)社工負(fù)責(zé)承接和處理個(gè)案。在兒童福利專(zhuān)員方面，考慮到我國(guó)實(shí)際情況，短期內(nèi)“赤腳社工”的做法具有一定的推廣價(jià)值，關(guān)鍵是要對(duì)福利專(zhuān)員探訪(fǎng)兒童人次數(shù)、探訪(fǎng)內(nèi)容、發(fā)現(xiàn)有需要兒童的處置辦法等要作出具體規(guī)定，對(duì)督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)有困境兒童應(yīng)報(bào)未報(bào)的情形要有必要的處罰。

第四，縱向貫通的兒童福利體系，發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、評(píng)估、處置、監(jiān)督，五位一體。兒童保障既需要相關(guān)部門(mén)之間的橫向聯(lián)合，也離不開(kāi)縱向貫通。首先，強(qiáng)制性發(fā)現(xiàn)報(bào)告制度應(yīng)落實(shí)到位。雖然最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》已經(jīng)規(guī)定“學(xué)校、醫(yī)院、村(居)民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員，發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)?！钡珜?shí)際落實(shí)情況并不理想。因此，一方面，要加大宣傳力度，讓報(bào)告責(zé)任人清楚了解自己在發(fā)現(xiàn)報(bào)告方面的責(zé)任以及報(bào)告的渠道和途徑，另一方面，要完善強(qiáng)制報(bào)告人不報(bào)告的罰則規(guī)定。其次，建立完善的兒童需求評(píng)估制度，建立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)、配備專(zhuān)業(yè)工作人員和經(jīng)費(fèi)，對(duì)發(fā)現(xiàn)報(bào)告的兒童盡快做出風(fēng)險(xiǎn)和需求評(píng)估。第三，配套完善的困境兒童處置辦法。重點(diǎn)是解決好兒童監(jiān)護(hù)權(quán)的轉(zhuǎn)移問(wèn)題、完善問(wèn)題家庭的支持和干預(yù)辦法、完善兒童家庭寄養(yǎng)和收養(yǎng)制度。第四，建立完善兒童保障監(jiān)督機(jī)制。上述所有工作都離不開(kāi)監(jiān)督，要解決好誰(shuí)來(lái)監(jiān)督、監(jiān)督的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)的處理辦法等一系列問(wèn)題。

第五，以政府為主導(dǎo)，社會(huì)力量廣泛參與。兒童福利和保護(hù)首先是政府責(zé)任，困境兒童社會(huì)保障是國(guó)家的最低核心義務(wù)[9]。政府在立法、規(guī)劃、資金、協(xié)調(diào)和監(jiān)督方面有著不可推卸的責(zé)任，而制度實(shí)施和服務(wù)提供則可以更多地交給社會(huì)機(jī)構(gòu)和人員來(lái)完成，資金方面也可以通過(guò)基金會(huì)的形式鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與。目前，由于民間非政府組織對(duì)政府部門(mén)具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)和行政依賴(lài)以及在福利遞送過(guò)程中的異化等問(wèn)題，已有福利資源通過(guò)非政府組織向福利對(duì)象遞送的效果并不理想[10]。深圳在助殘方面做法值得借鑒。深圳市用福彩公益金資助殘疾兒童做康復(fù)，而社會(huì)組織可為某一群體的兒童提供政府暫時(shí)力所不及的特色服務(wù)。如深圳自閉癥研究會(huì)、民愛(ài)、華陽(yáng)等多家民間殘障兒童康復(fù)教育機(jī)構(gòu)為特殊兒童提供照料、托管、康復(fù)、教育等各方面的服務(wù)；深圳市慈善會(huì)設(shè)立了雛鷹展翅、關(guān)愛(ài)勞務(wù)工基金、首彩愛(ài)心慈善基金、兒童大病慈善基金等專(zhuān)項(xiàng)基金或冠名基金，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，為不同需求的困難兒童募集資源，形成全社會(huì)共同關(guān)注兒童福利事業(yè)的氛圍；利用社會(huì)+企業(yè)的方式探索兒童醫(yī)療救助及康復(fù)事業(yè)發(fā)展。2012年，國(guó)內(nèi)首家由非公募基金會(huì)——愛(ài)佑善基金會(huì)成立的深圳市愛(ài)佑和康兒童康復(fù)中心正式啟動(dòng)，愛(ài)佑基金會(huì)依托此項(xiàng)目，發(fā)起、運(yùn)營(yíng)社會(huì)企業(yè)，通過(guò)"政府補(bǔ)貼一部分、社會(huì)贊助一部分、家庭承擔(dān)一部分"的形式， 積極推動(dòng)中國(guó)孤貧患兒醫(yī)療救助及康復(fù)事業(yè)的發(fā)展。此后，該基金會(huì)先后在北京、寧波和湖北設(shè)立兒童康復(fù)中心，服務(wù)開(kāi)始輻射全國(guó)。

第六，充分的資金保障。建好財(cái)政投入機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，理順中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系，理順財(cái)政主導(dǎo)與引導(dǎo)社會(huì)力量參與之間的關(guān)系，理順不同兒童救助保護(hù)政策之間的關(guān)系。調(diào)整財(cái)政支出機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)加大對(duì)兒童保障薄弱環(huán)節(jié)的投入，特別是兒童保護(hù)和兒童福利遞送體系兩個(gè)短板的建設(shè)。確保兒童保障的底線(xiàn)不破，讓每個(gè)孩子有飯吃、有衣穿、有房住、有學(xué)上，生病能得到及時(shí)治療，免受各類(lèi)虐待和忽視，這是對(duì)兒童的底線(xiàn)保障。提高保障的精準(zhǔn)性，確保有限的財(cái)政資金能夠真正用到最需要的兒童身上。

綜上，兒童福利和保護(hù)制度改革任重而道遠(yuǎn)。在全國(guó)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上做好頂層設(shè)計(jì)，選擇一條既具有科學(xué)性，又符合中國(guó)實(shí)際的道路模式至關(guān)重要。從補(bǔ)缺模式到適度普惠到精準(zhǔn)保障，本質(zhì)上是對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的積極回應(yīng)，是我國(guó)兒童福利和保護(hù)走向制度化、體系化的標(biāo)志。