特殊情形人員成員身份確認工作，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中最復雜的環(huán)節(jié)之一。在山東省沂水縣產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中，各鄉(xiāng)村做了很多探索創(chuàng)新，總結(jié)了相關(guān)經(jīng)驗做法，其中在成員身份確認環(huán)節(jié)中，對一些村集體通過農(nóng)民民主決策確定集體成員的做法加強分析研判，確保民主程序合法合理，杜絕多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。這一做法為大家普遍認可，并廣泛運用，當?shù)厝罕娦蜗蟮匕堰@種辦法稱為“有法依法，無法依規(guī)，無法無規(guī)依民”。

一、依法、依規(guī)確定集體成員，實施相對簡單

沂水縣的做法是縣里按照相關(guān)的法律、法規(guī)、政策、解釋、答復等制定出臺成員認定指導意見，對哪些情形的人員是成員，哪些情形的人員不是成員給出了明確的確認標準。因有政策依據(jù)，老百姓普遍認可，實施難度低，便于操作。

二、實施農(nóng)民民主決策，要防止出現(xiàn)四個問題

由于全縣范圍內(nèi)農(nóng)村人員情形非常復雜，縣里制定的成員身份確認文件難以窮盡各種特殊情況，很多情形不適合搞硬性規(guī)定，大量的特殊情形人員的確認沒有政策依據(jù)，需讓農(nóng)民民主決定。具體實施過程中容易出現(xiàn)以下四個問題：

一是農(nóng)民濫用民主權(quán)利。因農(nóng)民的個人素質(zhì)、能力、水平、個人恩怨以及村干部誤導等原因，有些農(nóng)民濫用民主權(quán)利，做出不公正的表決，多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。

二是民主程序走過場。村民（代表）會議民主表決確認成員走過場，會場亂哄哄、會上農(nóng)民舉舉手就通過，會后農(nóng)民不清楚表決內(nèi)容。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為或亂作為。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“尊重農(nóng)民民主決定”為借口，對村莊確定成員的表決過程放松監(jiān)督，對一些不公正不合理的確認結(jié)果也不提出異議。還有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作方法過于簡單，用一刀切的政策強行替農(nóng)民做決定，亂作為。

四是成員確認標準差異大。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，不同的村對同一情形的人員是否確認為成員的標準和結(jié)果差異很大，甚至出現(xiàn)了在同一個村里，幾個村民小組表決確認結(jié)果也不一樣的情形。

三、開展農(nóng)民民主決策的成功經(jīng)驗做法

針對特殊情形人員的成員身份確認方面可能出現(xiàn)的問題，沂水縣加大調(diào)研，細化工作，在改革實踐中創(chuàng)新探索出了成功的經(jīng)驗做法，較好地解決了成員身份確認中如何開展農(nóng)民民主決策的問題。

1.運用“研判建議”機制，解決政府如何發(fā)揮作用和確認標準不一致問題。對待確認的特殊情形人員，在召開村民（代表）會議表決確認前，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分析研判，形成成員應如何確認的研判建議，再引導村民參照研判建議進行表決。研判建議不是行政命令，但村干部要積極教育引導村民，落實研判建議。這一機制，能有效解決政府既不能亂干預又不能放任不管的問題，對各類人員給出了比較一致和切合實際的確認標準，讓村民在政府的指導下履行民主程序，保障集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益，較好地解決了政府如何發(fā)揮作用的問題。

2.運用“實名票決”機制，解決民主程序被濫用和民主程序走過場問題。具體做法是：先將待確認的特殊情形人員會前公示，再將鄉(xiāng)鎮(zhèn)給出的應如何確認的研判建議填到表決票上供村民參照，然后召開村民（代表）會議，對各種特殊情形人員如何確認進行分類型實名票決。所謂分類型票決，就是表決時對類型表決而不是對具體人表決，同一類型的人群，要么都確認，要么都不確認，這樣做有效避免相同類型的人表決結(jié)果不同。實行分類型票決，并規(guī)定嚴格的表決票保密制度，讓村民放心投票。這一機制，讓村民參照研判建議正確行使民主權(quán)利，避免個別人操縱誤導或僅憑個人好惡濫用民主權(quán)利隨意進行確認表決，避免確認結(jié)果不公正不合理，多數(shù)人侵害少數(shù)人權(quán)益等問題，實現(xiàn)民主程序的“痕跡化”管理，提高了參與票決村民的責任感、使命感和表決效率，避免了民主走過場。政府對研判建議落實情況進行審核把關(guān)，確認結(jié)果有問題的督促村及時整改。

3.建立“溝通反饋”機制，解決“多頭占有或兩頭落空”難題。在成員確認中，以戶籍為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)生活關(guān)系、對集體積累貢獻等因素，切實做好特殊情形人員確認結(jié)果反饋工作，確保成員身份確認工作不出問題，不留“后遺癥”。對有戶籍未確認或無戶籍被確認的人員，原戶籍所在村和現(xiàn)戶籍所在村進行溝通，防止出現(xiàn)重復確認和兩頭落空現(xiàn)象。

4.創(chuàng)設“落空追認”機制，解決“確認環(huán)節(jié)遺漏人員”難題。對個別人員因“改革時間差”等原因造成的落空，通過“受理、調(diào)查分析、整改、提出研判建議、寫出保證書、落實研判建議”等程序進行追認，進一步解決兩頭落空問題，做到應確盡確。

5.創(chuàng)設“多占退出”機制，解決“重復確認”難題。對因“溝通反饋時間差”等原因造成重復確認的人員，通過受理、書面征求當事人意見、溝通反饋等程序，取消其多占的部分，確保一人一份、公平公正，進一步解決了重復確認問題。

沂水縣在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作中，共確認成員1045650人，其中：對85455名特殊情形人員進行了研判建議和實名票決，對48731名有戶籍未確認或無戶籍被確認人員進行了溝通反饋，對1256名兩頭落空人員進行了落空追認，對254名重復確認人員進行了多占退出。