邱 強(qiáng)

(閩江學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350108)

一、引言

分稅制改革以來，為了平衡地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，中國(guó)政府逐步建立起了相對(duì)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。隨著資金規(guī)模的逐年擴(kuò)大，政府間轉(zhuǎn)移支付是否還能起到財(cái)力均等化的效用？圍繞這個(gè)問題，有眾多學(xué)者進(jìn)行了研究，但得出的結(jié)論不盡相同。一些研究認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付起到了一定的財(cái)力均等化作用。劉亮、田發(fā)[1-2]采用變異系數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移支付前后省際人均財(cái)力差異程度，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付起到了調(diào)節(jié)財(cái)力差距的作用。劉勇政[3]利用離散系數(shù)計(jì)算和對(duì)比各省人均財(cái)政收入和支出，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)間的財(cái)政能力差距方面起了一定的作用。曹俊文和羅良清[4]利用標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)構(gòu)建均等化效果系數(shù)，分析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政均等化效果，研究結(jié)論也與上述分析大致相同。趙桂芝和寇鐵軍[5]利用泰爾指數(shù)對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)力均等化進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總體財(cái)力失衡存在正向調(diào)節(jié)效應(yīng)，但這種矯正作用在四大區(qū)域間存在分化性。戴平生和陳壯[6]基于全國(guó)省域相關(guān)數(shù)據(jù)，利用基尼系數(shù)構(gòu)建新的結(jié)構(gòu)分解方法，將均等化效應(yīng)分解為水平效應(yīng)和垂直效應(yīng)兩部分，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付對(duì)二者都產(chǎn)生了積極的效果。馬海濤和任致偉[7]基于全國(guó)縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)，利用變異系數(shù)研究轉(zhuǎn)移支付的均等化作用，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付具有均等化縣域財(cái)力的作用。也有部分研究認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付不但沒有減小反而擴(kuò)大了地區(qū)間的財(cái)力不平衡。劉容滄和焦國(guó)華[8]采用差異系數(shù)考察地區(qū)間財(cái)政能力差異，認(rèn)為中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付對(duì)于實(shí)現(xiàn)橫向平衡沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，沒能有效控制地區(qū)間公共財(cái)政能力差距的擴(kuò)大。Tsui K.Y.[9]和尹恒等[10]分別運(yùn)用廣義熵指數(shù)和基尼系數(shù)對(duì)我國(guó)縣級(jí)財(cái)政不均等進(jìn)行了測(cè)度和分解，研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)縣級(jí)財(cái)政不均等呈擴(kuò)大趨勢(shì)，轉(zhuǎn)移支付并沒有起到均等縣級(jí)財(cái)力的作用。賈曉俊[11]、官永彬[12]以及Huang B.和Chen K.[13]基于省級(jí)轄區(qū)的財(cái)政數(shù)據(jù)，利用基尼系數(shù)分解方法對(duì)轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)進(jìn)行分析，也得到了與上述相似的結(jié)論。

從現(xiàn)有研究成果來看還存在一些不足：一是，大部分文獻(xiàn)主要關(guān)注省級(jí)的財(cái)力均等化作用，考察中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的省際財(cái)力均等化效應(yīng)，對(duì)省級(jí)以下特別是縣級(jí)基層政府的財(cái)力均等化問題關(guān)注不足。二是，即使是使用縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)，現(xiàn)有文獻(xiàn)也大多是以全國(guó)的縣級(jí)政府為樣本，對(duì)于特定省份內(nèi)縣級(jí)政府間財(cái)力差異及轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)研究卻相對(duì)較少。由于我國(guó)各省經(jīng)濟(jì)條件差異較大，且分稅制改革后省級(jí)以下政府間財(cái)政關(guān)系，特別是省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付的分配方式各異，因此，把全國(guó)的縣放到一起做比較，就缺乏可比性，也不利于看清同一財(cái)政制度下各地區(qū)的內(nèi)部差異[14-15]。三是，大部分文獻(xiàn)采用了變異系數(shù)或基尼系數(shù)來研究區(qū)域財(cái)力差異和轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)，運(yùn)用泰爾指數(shù)進(jìn)行研究的成果較少。

基于以上認(rèn)識(shí)，本文選擇福建省為研究對(duì)象，利用2000—2018年的縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)，以泰爾指數(shù)為主要指標(biāo)，考察省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣際財(cái)力的均等化效應(yīng)，并給出相應(yīng)的結(jié)論與政策建議。這對(duì)于福建省完善省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、縮小縣際財(cái)力差距、促進(jìn)縣域基本公共服務(wù)均等化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、研究方法和數(shù)據(jù)

(一)測(cè)算方法

本文主要通過泰爾指數(shù)以及相關(guān)分解來衡量縣際財(cái)力差異。泰爾指數(shù)的優(yōu)勢(shì)在于不僅可以估算區(qū)域財(cái)力總體差異，還可以將總體差異分解為區(qū)域間差異和區(qū)域內(nèi)差異兩部分，并測(cè)算各自對(duì)總體差異的貢獻(xiàn)率，從而揭示財(cái)力差異的主要來源。泰爾指數(shù)包括泰爾T指數(shù)和泰爾L指數(shù)，不同之處在于前者以GDP比重加權(quán)計(jì)算，而后者以人口比重加權(quán)計(jì)算。本文研究采用泰爾T指數(shù)，具體計(jì)算公式如下：

(1)

泰爾指數(shù)T可以進(jìn)一步分解為兩部分: 一部分用來測(cè)度區(qū)域間的財(cái)力差異；另一部分用以測(cè)度區(qū)域內(nèi)的財(cái)力差異。其分解結(jié)果可以表示為：T=TWR+TBR，其中，

(2)

(3)

式(2)～(3)中，T表示基于人口分布維度的總體泰爾指數(shù)，TWR表示區(qū)域內(nèi)的差異，TBR表示區(qū)域間的差異；Yij代表第i區(qū)域第j縣的收入，Yi代表第i區(qū)域的總收入，Y代表所有縣的總收入；Pij代表第i區(qū)域第j縣的人口，Pi為代表第i區(qū)域的總?cè)丝?，P代表所有縣級(jí)總?cè)丝?。指?shù)T數(shù)值越大，表示各縣之間收入水平差異越大；反之，指數(shù)T數(shù)值越小，就表示各縣之間收入水平差異越小。

為了更直觀地反映轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣際財(cái)力均等化的影響，本文引入均衡系數(shù)E來測(cè)度轉(zhuǎn)移的均等化效果，其計(jì)算公式為：

E=(T轉(zhuǎn)移支付前-T轉(zhuǎn)移支付后)/T轉(zhuǎn)移支付前。

(4)

系數(shù)E的值為正，表示轉(zhuǎn)移支付縮小了縣際財(cái)力差異，具有正向均等化效應(yīng)；系數(shù)E的值為負(fù)，表示轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了縣際財(cái)力差異，具有負(fù)向均等化效應(yīng)。E值越大，表明均衡效果越大。

(二)數(shù)據(jù)來源與說明

本文以縣級(jí)政府作為主要討論對(duì)象，將縣級(jí)總財(cái)力定義為縣級(jí)自有財(cái)力與上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助之和，即縣級(jí)總財(cái)力=自有財(cái)力+上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。其中，縣級(jí)自有財(cái)力為地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。所有變量均采用縣級(jí)轄區(qū)年末人口計(jì)算人均指標(biāo)。同時(shí)在進(jìn)行實(shí)證分析前，采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的福建省消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)，以2000年為不變價(jià)格，對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，以保證所用數(shù)據(jù)的可比性。本文的縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的《福建省財(cái)政年鑒》，縣級(jí)人口數(shù)據(jù)和價(jià)格指數(shù)來源于相應(yīng)年份的《福建省統(tǒng)計(jì)年鑒》。

考慮到全省各縣(市)的地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的差異性，及針對(duì)各縣(市)“分類指導(dǎo)、差別政策”的財(cái)稅體制安排，將各縣(市)劃分為閩東南(發(fā)達(dá)區(qū)域)、閩北(欠發(fā)達(dá)區(qū)域)、閩西(不發(fā)達(dá)區(qū)域)三大區(qū)域，具體如表1所示。

他跟著那個(gè)掙扎前進(jìn)的人的痕跡向前走去，不久就走到了盡頭——潮濕的苔蘚上攤著幾根才啃光的骨頭，附近還有許多狼的腳印他發(fā)現(xiàn)了一個(gè)跟他自己的那個(gè)一模一樣的厚實(shí)的鹿皮口袋，但已經(jīng)給尖利的牙齒咬破了。他那無力的手已經(jīng)拿不動(dòng)這樣沉重的袋子了，可是他到底把它提起來了。比爾至死都帶著它。哈哈！他可以嘲笑比爾了。

表1 福建省各縣(市)分區(qū)域歸屬(1) 2015年起，建陽、永定、長(zhǎng)樂先后撤縣(市)改區(qū)，但為保證數(shù)據(jù)的前后可比性，仍歸到縣(市)分類中。

三、縣際財(cái)力差異與轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)的實(shí)證分析

(一)縣級(jí)財(cái)力的地區(qū)差異

從縣級(jí)人均財(cái)力情況看，縣級(jí)政府自有財(cái)力(即本級(jí)財(cái)政收入)差距總體來看變化不大，但總財(cái)力差距有所縮小。由表2可知，2000年最富縣(市)人均財(cái)政收入為1 230.96元，而最窮縣(市)人均財(cái)政收入僅為113.79，兩者相差10.82倍，隨后進(jìn)一步擴(kuò)大到2004年的15.42倍。2005年后，縣級(jí)人均財(cái)政收入差距有所降低，到2010年人均財(cái)政收入差距縮小到6.25倍。隨后差距又逐漸上升，到2018年人均財(cái)政收入最高縣(市)為7 796.75元，人均財(cái)政收入最低縣(市)為804.20元，兩者差距9.70倍。這說明縣級(jí)自有財(cái)力的地區(qū)差異沒有明顯收斂。而通過轉(zhuǎn)移支付后，縣級(jí)政府財(cái)力的貧富兩極分化程度大幅度縮小。同樣以2000年和2018年為例，最富和最窮縣轉(zhuǎn)移支付后人均總財(cái)力差距僅為8.10倍和4.02倍，較人均財(cái)政收入分別縮小了25.14%和58.56%。雖然縣級(jí)政府自有財(cái)力差距(表現(xiàn)為人均財(cái)政收入差距)沒有明顯縮小，但轉(zhuǎn)移支付后的總財(cái)力差距表現(xiàn)出逐年縮小的趨勢(shì)，說明轉(zhuǎn)移支付總體上起到調(diào)節(jié)縣級(jí)財(cái)力差距的作用。

表2 縣級(jí)人均財(cái)力的描述性統(tǒng)計(jì)(按2000年不變價(jià)格)

資料來源：根據(jù)《福建省統(tǒng)計(jì)年鑒》《福建省財(cái)政年鑒》(2001—2019)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

為了進(jìn)一步說明轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)縣際財(cái)力差距方面的作用，本文接下來通過轉(zhuǎn)移支付前后財(cái)力的泰爾指數(shù)變化即均衡系數(shù)來進(jìn)行說明。同時(shí)，利用泰爾指數(shù)的可分解性，按照閩東南、閩北、閩西三大區(qū)域?qū)Φ貐^(qū)財(cái)力差異進(jìn)行分解，分別從總體和分地區(qū)考察轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣際財(cái)力差異的均等化效應(yīng)。

(二)轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)的實(shí)證分析

1.對(duì)總體財(cái)力差異的均等化效應(yīng)

表3是運(yùn)用泰爾指數(shù)計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付前后福建省縣級(jí)人均財(cái)力差異的變化情況。由表3可知，相較于轉(zhuǎn)移支付前地方自有財(cái)力差異，轉(zhuǎn)移支付后的人均總財(cái)力泰爾指數(shù)呈現(xiàn)顯著下降的趨勢(shì)，表明現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付具有一定的橫向財(cái)力均等化效果。

從均等化效應(yīng)來看，轉(zhuǎn)移支付后的泰爾指數(shù)雖比轉(zhuǎn)移支付前泰爾指數(shù)有明顯的下降，但均衡系數(shù)卻呈現(xiàn)出先擴(kuò)大后縮小的波動(dòng)變化態(tài)勢(shì)。2000年轉(zhuǎn)移支付前泰爾指數(shù)為0.116 1，轉(zhuǎn)移支付后泰爾指數(shù)下降到0.070 8，均衡系數(shù)為38.96%。之后，轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)開始逐年放大，2009年均衡系數(shù)一度達(dá)到76.45%的峰值，2010年開始均等化效應(yīng)出現(xiàn)減弱，到2018年泰爾指數(shù)由轉(zhuǎn)移支付前的0.127 5，下降到轉(zhuǎn)移支付后的0.058 0，均衡系數(shù)降至54.53%。這表明近些年福建省縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)有所弱化，因此需要通過轉(zhuǎn)移支付改革以進(jìn)一步發(fā)揮其均衡作用。

表3 轉(zhuǎn)移支付對(duì)總體財(cái)力差異的均等化效應(yīng)

資料來源：表格數(shù)據(jù)根據(jù)《福建省統(tǒng)計(jì)年鑒》《福建省財(cái)政年鑒》(2001—2019)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

2.對(duì)區(qū)域內(nèi)財(cái)力差異的均等化效應(yīng)

表4為運(yùn)用泰爾指數(shù)計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付前后閩東南、閩北、閩西三大區(qū)域內(nèi)部人均財(cái)力差異的變化情況。首先，從均等化效果來看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)閩東南、閩北、閩西三大區(qū)域內(nèi)部財(cái)力差異的調(diào)節(jié)效應(yīng)呈現(xiàn)出差異性、分化性且程度不一的特征。對(duì)閩東南地區(qū)而言，轉(zhuǎn)移支付總體上表現(xiàn)為逐漸增強(qiáng)的正向調(diào)節(jié)效應(yīng)，均衡系數(shù)由2000年的10.95%提高到2018年的46.28%；對(duì)閩北地區(qū)而言，轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)具有階段性特征，2000—2007年均等效應(yīng)表現(xiàn)為正向調(diào)節(jié)且不斷增強(qiáng)，均衡系數(shù)由63.02%上升到80.98%，2007年以后則表現(xiàn)為不斷減弱的正向調(diào)節(jié)，2018年均衡系數(shù)降至50.21%；對(duì)閩西地區(qū)而言，轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施對(duì)其財(cái)力失衡狀況具有較為顯著的正向調(diào)節(jié)效應(yīng)，2005年后均衡系數(shù)基本維持在72%～88%之間，且相對(duì)穩(wěn)定?？傮w來看，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付對(duì)各區(qū)域內(nèi)縣際財(cái)力均等化效果表現(xiàn)為：閩西地區(qū)強(qiáng)于閩東南和閩北地區(qū)，而閩北地區(qū)又強(qiáng)于閩東南地區(qū)。轉(zhuǎn)移支付在閩西北地區(qū)的均等化作用更強(qiáng)，反映了省、市政府對(duì)作為革命老區(qū)的內(nèi)陸山區(qū)財(cái)力失衡問題給予了高度的關(guān)注，數(shù)據(jù)也體現(xiàn)了支持“轉(zhuǎn)移支付向財(cái)力薄弱地區(qū)傾斜”的政策取向。

表4 轉(zhuǎn)移支付對(duì)三大區(qū)域內(nèi)部財(cái)力差異的均等化效應(yīng)

資料來源：根據(jù)《福建省統(tǒng)計(jì)年鑒》《福建省財(cái)政年鑒》(2001—2019)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

3.對(duì)區(qū)域間財(cái)力差異的均等化效應(yīng)

表5為運(yùn)用泰爾指數(shù)計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付前后閩東南、閩北、閩西三大區(qū)域間財(cái)力差異的變化情況。從表5可知，除2015年外，在轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施后，區(qū)域間泰爾指數(shù)均明顯降低，表明現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)福建省三大區(qū)域之間的財(cái)力差異發(fā)揮了均等化作用。但這種均等化效應(yīng)呈現(xiàn)出分化性和不穩(wěn)定性：2000—2009年表現(xiàn)為顯著的正效應(yīng)，均衡系數(shù)維持在82%～97%之間；2009年之后均等化效應(yīng)呈現(xiàn)大幅波動(dòng)和下降趨勢(shì)，2010年均衡系數(shù)驟降至38.44%，其后兩年有所回升，2013—2014年又突降至10%以下，2015年甚至表現(xiàn)為負(fù)效應(yīng)，均衡系數(shù)為-59.81%，即轉(zhuǎn)移支付后的泰爾指數(shù)比轉(zhuǎn)移支付前上升了，這表明轉(zhuǎn)移支付非但沒有降低區(qū)域間財(cái)力失衡，反而助推了區(qū)域間的財(cái)力不平等。

表5 轉(zhuǎn)移支付對(duì)區(qū)域間財(cái)力差異的均等化效應(yīng)

資料來源：表格數(shù)據(jù)根據(jù)《福建省統(tǒng)計(jì)年鑒》《福建省財(cái)政年鑒》(2001—2019)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

4.對(duì)總體財(cái)力差異來源構(gòu)成的影響

如表6所示，轉(zhuǎn)移支付實(shí)施后與實(shí)施前相比，福建省縣級(jí)財(cái)力差異來源形成了新的特點(diǎn)與趨勢(shì)。轉(zhuǎn)移支付前，在區(qū)域財(cái)力總體差異的來源構(gòu)成中，區(qū)域內(nèi)差異呈現(xiàn)波動(dòng)上升的趨勢(shì)，由2000年的85.01%上升到2018年的89.97%；區(qū)域間差異呈現(xiàn)波動(dòng)下降的趨勢(shì)，由2000年的14.99%下降到2018年的10.03%，區(qū)域內(nèi)差距貢獻(xiàn)率高于區(qū)域間差距貢獻(xiàn)率，是形成福建省縣級(jí)初始財(cái)力差異的主要因素。轉(zhuǎn)移支付實(shí)施后，區(qū)域內(nèi)差異貢獻(xiàn)呈現(xiàn)波動(dòng)下降的趨勢(shì)，由2000年的97.19%下降到2018年的90.06%；區(qū)域間差距貢獻(xiàn)呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)，由2000年的2.81%上升到2018年的9.94%，但區(qū)域內(nèi)差距貢獻(xiàn)率依然高于區(qū)域間差距貢獻(xiàn)率，仍是福建省縣際財(cái)力差異的主要來源構(gòu)成，并未因轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施而有所改變。

表6 轉(zhuǎn)移支付前后縣級(jí)財(cái)力差異

資料來源：表格數(shù)據(jù)根據(jù)《福建省統(tǒng)計(jì)年鑒》《福建省財(cái)政年鑒》(2001—2019)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

此外，通過觀察各年份轉(zhuǎn)移支付前后貢獻(xiàn)率的變化，發(fā)現(xiàn)2000—2009年，轉(zhuǎn)移支付后區(qū)域間差異貢獻(xiàn)率相較于轉(zhuǎn)移支付前顯著下降，表明轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施更有利于改善區(qū)域間差異；2010—2018年，轉(zhuǎn)移支付后區(qū)域內(nèi)差異貢獻(xiàn)率相較于轉(zhuǎn)移支付前顯著下降，表明轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施更有利于改善區(qū)域內(nèi)差異。但綜合來看，區(qū)域內(nèi)的差異是造成區(qū)域財(cái)力差異的主要原因。

四、結(jié)論和建議

本文運(yùn)用泰爾指數(shù)及其分解方法，對(duì)2000—2018年福建省縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)進(jìn)行了分析，研究發(fā)現(xiàn)：總體上看，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付對(duì)福建省縣際總體財(cái)力失衡發(fā)揮了調(diào)節(jié)作用，但這種均衡效應(yīng)并不穩(wěn)定，近些年表現(xiàn)有所弱化；分區(qū)域看，轉(zhuǎn)移支付對(duì)閩東南、閩北、閩西三大區(qū)域內(nèi)部的均等化效應(yīng)強(qiáng)弱表現(xiàn)不同，但轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施卻使區(qū)域間的財(cái)力差異狀況有所惡化，存在顧此失彼的現(xiàn)象。

因此，要最大程度發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的均等化作用，促進(jìn)區(qū)域財(cái)力和基本公共服務(wù)均等化，需要進(jìn)行相應(yīng)的改革：

一是深化“省直管縣”財(cái)政體制改革。當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一個(gè)重要原因是財(cái)政級(jí)次過多，導(dǎo)致財(cái)政層層上收，而事權(quán)層層下放。省直管縣體制相對(duì)于原有的市管縣體制的一個(gè)明顯優(yōu)勢(shì)是省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政，減少了財(cái)政預(yù)算級(jí)次，有利于提高縣級(jí)財(cái)政的保障能力。一方面，縣級(jí)新增收入原則上留歸所在縣；另一方面，省級(jí)對(duì)縣級(jí)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助能夠直接下達(dá)和撥付，避免了原來在轉(zhuǎn)移支付中經(jīng)常發(fā)生的“市卡縣”“市刮縣”問題[16]。因此，應(yīng)進(jìn)一步深化省直管縣財(cái)政體制改革，充分發(fā)揮其體制優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建完善的省級(jí)對(duì)縣級(jí)縱向轉(zhuǎn)移支付制度，尤其要加大對(duì)財(cái)政困難縣的轉(zhuǎn)移支付力度。

二是提升轉(zhuǎn)移支付均等化的目標(biāo)定位。公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政建設(shè)的基本目標(biāo)之一，也是縮小地區(qū)貧富差距和促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展的重要途徑。財(cái)力均等化是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提。因此，省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的建設(shè)尤其要提升財(cái)力均等化的目標(biāo)定位，更好地解決縣際的財(cái)力差距和基本公共服務(wù)均等化供給問題，以促進(jìn)省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付策略和結(jié)構(gòu)。首先，從泰爾指數(shù)分解來看，區(qū)域內(nèi)財(cái)力差異遠(yuǎn)高于區(qū)域間財(cái)力差異，是構(gòu)成縣際財(cái)力差異的主要來源。因此，未來縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)的重點(diǎn)應(yīng)是優(yōu)先保證區(qū)域內(nèi)縣際財(cái)力的均等化。其次，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)下，一般性轉(zhuǎn)移支付財(cái)力均等化效應(yīng)最強(qiáng)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付次之，稅收返還最差。因此，未來應(yīng)逐步取消稅收返還，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付種類，構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系，最大程度發(fā)揮其財(cái)力均等化的作用。

四是構(gòu)建省級(jí)以下橫向轉(zhuǎn)移支付制度。單純依靠縱向轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)區(qū)域財(cái)力均等化效果有限，在自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異的情況下，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度作為實(shí)施縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，一方面能夠減輕上級(jí)財(cái)政的壓力，另一方面也有利于轉(zhuǎn)移支付資金的有效配置，減少不必要的政策實(shí)施成本。具體來講，閩東南地區(qū)是福建省經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，但區(qū)域內(nèi)部各縣財(cái)力差異程度較高，因此，可率先嘗試采用橫向轉(zhuǎn)移支付模式，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)縣際財(cái)力均衡，并可拓展至對(duì)其他區(qū)域如閩西北地區(qū)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付。

同時(shí)，我們也應(yīng)該意識(shí)到，通過轉(zhuǎn)移支付制度自身調(diào)節(jié)各地區(qū)財(cái)力差異的作用是有限的，造成地區(qū)財(cái)力差距的主要因素是各地本級(jí)財(cái)政收入的巨大差異。只有盡快改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的局面才能最有效地減小地區(qū)間的財(cái)力差異，因此，在注重財(cái)政轉(zhuǎn)移支付財(cái)力均等化功能發(fā)揮的同時(shí)，還要加快實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，省級(jí)政府要因地制宜地制定適合各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，并對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)實(shí)施政策上的傾斜，推動(dòng)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有通過多種政策合力才能改善區(qū)域橫向財(cái)力差異的狀況，最終為順利實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造良好的條件和基礎(chǔ)。