苑鵬 曹斌

“一塊牌子、一個章子、一張桌子”，是當前不少地方農民專業(yè)合作社的真實現(xiàn)狀。

在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的大背景下，作為農民抱團發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營和連接市場的有效載體，專業(yè)合作社成為不少地方鄉(xiāng)村振興工作的重要抓手。但調研發(fā)現(xiàn)，部分地方為應付考核、套取補貼，盲目大辦合作社，大量合作社淪為空殼合作社。

“空殼社”的大量存在，對鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理、農業(yè)發(fā)展等諸多方面均產(chǎn)生不同程度的深遠影響。取締或激活空殼社，是基層政府不容忽視的一項重要工作。

有多少“空殼社”

近年來，農民專業(yè)合作社持續(xù)快速擴張，截至2018年底，注冊登記的農民專業(yè)合作社突破217.3萬家，其中當年新登記23.1萬家，占全國各類市場主體總量的1.97%，平均每個行政村大約有3-4家合作社。另外，據(jù)農業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，實際利用合作社服務和培訓的農戶突破1.3億戶，約占到全國農戶總量的50.1%。

與此同時，社會上對農民專業(yè)合作社的質疑聲也持續(xù)不斷，認為有效發(fā)揮作用的比例不高，特別是大量存在的流于形式、沒有開展任何業(yè)務活動，又沒有注銷的空殼農民專業(yè)合作社。從筆者近年來在十余個省市調研的情況看，縣市級對于空殼社占比有三成、四成、七成、甚至是九成等不同說法。

調研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有地區(qū)都程度不同地存在空殼社現(xiàn)象，但是對于空殼社的比例，市場監(jiān)管部門和農民專業(yè)合作社的判斷存在較大差異。

調研問卷顯示，33.7%的市場監(jiān)管部門樣本認為空殼社占比在“20-39%”之間，21.4%的樣本認為在“40-59%”之間，還有近30%的樣本選擇了“60%及以上”。在農民專業(yè)合作社樣本中，12.7%的認為該比例應該在“40-59%”之間，19.5%的認為在“60%以上”。

綜合問卷及訪談，初步推斷，空殼社現(xiàn)象在各地普遍存在，且比例較高，至少在三分之一以上，一些地區(qū)達到了60%以上，但是各地區(qū)的空殼社比例存在較大差異性，尤其是近幾年來，浙江等發(fā)達地區(qū)率先清理空殼社，取消年報制考核等，使得空殼社問題在少數(shù)地區(qū)得到明顯改觀。社會上那種簡單地判斷空殼社比例達到80%以上的看法，缺乏依據(jù)。

加大《農民專業(yè)合作社法》的普法力度，進一步加強政府基層農民專業(yè)合作社輔導員隊伍建設，讓廣大農民知法、懂法、守法、護法。

“空殼社”是怎么來的

對于空殼社的成因，問卷中市場監(jiān)管部門認為“為了套取國家優(yōu)惠政策或財政項目”占90.8%，“為了獲得稅收優(yōu)惠”占50.0%，“隨大流”占40.8%。

市場監(jiān)管部門普遍反映，近十余年來，隨著國家不斷加大對農民專業(yè)合作社的扶持力度，大量新成立的農民專業(yè)合作社有明顯的套取政策紅利傾向，往往是為了申請獲取國家優(yōu)惠政策，或者為了符合申請某一特定項目的規(guī)定而設立。例如在吉林省某市座談中，一位基層工商所負責人介紹，他們轄區(qū)注冊的22家農民專業(yè)合作社，全部是經(jīng)銷農資的個體戶，都是為了獲取稅收優(yōu)惠而注冊農民專業(yè)合作社。

另外，很多基層市場監(jiān)管部門負責人認為，從眾心理也是出現(xiàn)空殼社的重要原因，一些農民看到周圍其他人登記成立了農民專業(yè)合作社，雖然不知道可以獲得什么具體實惠，但是為了“為了抓住機會”，抱著“有棗兒沒棗兒，先打一桿子”心理，也就隨大流注冊了合作社。投機創(chuàng)立農民專業(yè)合作社，在一些地區(qū)已經(jīng)成為一個較為突出的嚴峻問題。

然而，很多合作社負責人認為，農民創(chuàng)辦合作社的主流動機是好的，是響應政府的號召，形成合力帶著農民闖市場，解決農民買難賣難問題，但是，政策因素客觀上催生了一批空殼社。例如一些基層政府將績效指標與干部年終獎勵掛鉤，層層分解到村。而一些村干部或出于配合完成績效考核，或期望有朝一日獲得財政扶持資金和項目支持，注冊了農民專業(yè)合作社。

還有一些地方地府利用農民專業(yè)合作社開展精準扶貧，要求村村新建精準扶貧合作社，引發(fā)了新一輪空殼社急劇增加的風險。課題組在某縣調研中了解到，該縣政府發(fā)現(xiàn)一個村創(chuàng)辦農民專業(yè)合作社開展精準扶貧的成功典型后，召開全縣村書記大會，要求村村建精準扶貧合作社。在縣政府的大力推進下，不到兩個月的時間，全縣所有的行政村全部完成了政府下達的任務。

一些地區(qū)在中央提出實施精準扶貧戰(zhàn)略后，為了落實相關扶持政策，要求每個貧困村新建1-2家村集體經(jīng)濟組織性質的農民專業(yè)合作社，將扶持資金直接打到該農民專業(yè)合作社賬戶，并由其運營，每年提取一定比例的資金分紅，用于扶持村里的貧困戶，從而刺激產(chǎn)生了一批扶貧合作社。這些合作社只是有了一個可以獲得扶貧資金的賬戶，沒有開展具體運營活動，結果變成了空殼社。

當然，也有少量空殼社是由于市場環(huán)境發(fā)生重要變化、被迫關張而造成的。但總體而言，此類空殼社所占比例相對較低。

空殼社，何解？

空殼社對農民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展帶來不良影響，損害了農民專業(yè)合作社的整體社會信譽，侵占了正常開展業(yè)務的農民專業(yè)合作社的財政補助資源，并增加了政府行政機構的市場監(jiān)管成本、服務成本及被尋租的風險。因此，及時解決空殼社問題已經(jīng)成為當務之急。

2018年，農業(yè)農村部啟動了農民專業(yè)合作社質量提升行動，確定河北、江蘇、浙江、安徽、山東等8省的30個縣（市、區(qū)）為全國農民專業(yè)合作社質量提升整縣推進試點單位，開展“清理整頓一批、規(guī)范提升一批、提升壯大一批”行動。2019年2月，中央農辦、農業(yè)農村部、市場監(jiān)管總局等11部門聯(lián)合印發(fā)關于《開展農民專業(yè)合作社“空殼社”專項清理工作方案》的通知，以加強合作社規(guī)范管理，提升整體素質。建議各級政府以此為契機，以新修訂實施的《農民專業(yè)合作社法》為依據(jù)，進一步改進政策、完善制度，努力消除空殼社存在的土壤。

首先要加大《農民專業(yè)合作社法》的普法力度。進一步加強政府基層農民專業(yè)合作社輔導員隊伍建設，面向社會公開招聘，提升輔導員隊伍整體實力，將宣傳普及《農民專業(yè)合作社法》作為一項長期化、常態(tài)化任務來抓，讓廣大農民知法、懂法、守法、護法，讓農民專業(yè)合作社以法律為基本準繩，實現(xiàn)規(guī)范化運行，讓政府相關部門人員按照法律要求依法行政。

其次要改進現(xiàn)行政府考核機制。正確處理政府與市場關系，改進基層政府政績考核指標體系，取消關于本地區(qū)農民專業(yè)合作社發(fā)展數(shù)量規(guī)模及其年報率的考核指標，推進農民專業(yè)合作社的發(fā)展，提升工商年報制度的真實性，回歸其本源，尤其是應避免地方政府在實施精準扶貧戰(zhàn)略中，設置不符合當?shù)匕l(fā)展條件和發(fā)展實際的硬性數(shù)量指標要求，防范出現(xiàn)新一輪的空殼社風險。

第三要完善現(xiàn)行農民專業(yè)合作社扶持政策。應從社會公平、營造平等競爭環(huán)境的角度出發(fā)，改進政府財政扶持項目的申請條件，將農民專業(yè)合作社納入小微企業(yè)扶持政策中來，逐步弱化政府按照市場主體的組織屬性進行扶持的方式，取消一些財政扶持項目規(guī)定實施主體必須是農民專業(yè)合作社的做法，從源頭消除建立農民專業(yè)合作社的投機行為。

最后要因地制宜、依法清退空殼社。在落實中央農辦等11部門對空殼社專項清理工作中，應嚴格按照新修訂的《農民專業(yè)合作社法》的相關規(guī)定依法行動，各地政府應根據(jù)本地區(qū)實際情況制定具體方案，防止采取過激行為，避免使用大規(guī)模、疾風驟雨式清理整頓方式，努力營造農民專業(yè)合作社的健康發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)提升農民專業(yè)合作社整體素質的發(fā)展目標。

（作者單位：中國社會科學院農村發(fā)展研究所）