■古小東

基于可持續(xù)發(fā)展視野考察可知，全球土壤保護面臨侵蝕、緊壓、密封、污染、荒漠化、營養(yǎng)物質(zhì)耗竭、鹽漬化以及生物多樣性降低等多種類型的困境，進而影響到耕地健康、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、人居環(huán)境、海綿城市建設、土壤碳匯和全球氣候變化等問題。我國土壤保護的困境類型多、威脅大，涉及的部門多、數(shù)據(jù)分散且不足；目前立法尚未全面認識并高度重視土壤的經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、社會與文化功能，尚未綜合考量和兼顧土壤的資源、環(huán)境與生態(tài)屬性，同時對土壤生態(tài)健康和可持續(xù)保護的立法目標回應不足，相關制度不完善。為此，建議制定綜合性的《土壤保護法》作為基本法，確立土壤資源環(huán)境生態(tài)可持續(xù)保護的立法目標；設立綜合協(xié)調(diào)性的土壤保護委員會，完善多元治理機制；構(gòu)建土壤可持續(xù)保護的基本框架制度；同時加強《土壤保護法》與相關單行法、外圍法的銜接配合。

土壤（Soil）是地球表面的疏松層，是土地（Land）的一個組成要素，且土壤質(zhì)量在很大程度上將決定土地（尤其是農(nóng)用地）的質(zhì)量。“如果沒有充分的科學信息，就無法擬定有效的環(huán)境政策?！保?］(P2)土壤立法應結(jié)合法學、管理學、土壤學、資源環(huán)境科學以及生態(tài)學等學科知識，回應現(xiàn)實問題，以法治方式保障土壤可持續(xù)發(fā)展。人口、資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟、社會等諸多要素協(xié)調(diào)下的可持續(xù)發(fā)展理念已成為全球共識，筆者擬在可持續(xù)發(fā)展視野下考察土壤保護的困境，反思我國土壤立法存在的不足，進而提出制定綜合性的《土壤保護法》作為基本法的構(gòu)想，以期推進土壤可持續(xù)保護。

一、可持續(xù)發(fā)展視野下土壤保護困境的考察

（一）土壤保護困境的類型化

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織《世界土壤憲章》（2015年修訂版）提及的土壤威脅是指“土壤退化”；且土壤退化是廣義的，包含了土壤侵蝕、污染等。1994年通過的《關于在發(fā)生嚴重干旱和/或荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化的公約》（以下簡稱《防治荒漠化公約》）主要針對的是土地退化中的“荒漠化”。2006年歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會與經(jīng)社理事會共同制定的《關于建立對土壤保護的框架的建議及對2004年第35號指令的修訂》（以下簡稱《土壤保護框架建議》）提及的威脅是“土壤肥力下降”，并細分為八種類型，涉及土壤的資源、環(huán)境和生態(tài)三大屬性。全球著名期刊Science針對土壤問題出版“土壤-最后的科學前沿”?？渲械摹锻寥兰捌淅Ь场芬晃囊缘貓D的形式指出了土壤退化（degradation）最嚴重的11個熱點地區(qū)，涵蓋了土壤退化困境的七種類型。［2］(P1614-1615)

綜合前述聯(lián)合國、歐盟等相關規(guī)定，土壤保護困境可分為以下九個類型：（1）土壤侵蝕（erosion），主要包括水力侵蝕、風力侵蝕、重力侵蝕，在我國含義相近的用語是“水土流失”。（2）土壤緊壓（compaction），指土壤容積密度的增加和土壤多孔性狀的降低，在我國通常被稱為“土壤板結(jié)”。（3）土壤密封（sealing），指無滲透性的材料對土地表面進行的永久性覆蓋。（4）土壤污染（pollution），指土壤受到石油、燃料、重金屬、肥料、殺蟲劑等危險物質(zhì)的損害。（5）土壤荒漠化（desertification），一般認為包括但不限于喀斯特巖溶地貌區(qū)的“土壤石漠化”。（6）土壤營養(yǎng)物質(zhì)耗竭（nutrient depletion），相近似的概念有土壤肥力下降、土壤肥力失衡、有機物流失下降、土壤酸化等。（7）土壤鹽漬化（salinization），亦稱“鹽堿化”，由土壤中可溶性鹽的累積造成。（8）土地滑坡，由于處于下坡方位的大量土壤和巖石材料快速移動造成。（9）土壤生物多樣性降低。上述九個類型的困境并不是截然分開的，相互之間可能有一定的聯(lián)系。

（二）全球土壤保護困境的現(xiàn)狀

有研究指出，由于人類過度或不恰當?shù)睦茫蚍秶鷥?nèi)已經(jīng)有大約33%的土壤處于退化狀態(tài)；20世紀中葉以來，有20億公頃的土壤資源退化，且該趨勢還在進一步增強。［3］農(nóng)業(yè)用地退化的程度則更為嚴重。世界資源研究所等組織于2000年發(fā)布的報告指出，在過去的50年，盡管全球總的食物生產(chǎn)能力的提高，但由于侵蝕、鹽漬化、板結(jié)、養(yǎng)分耗損、生物退化或污染，大約40%的農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)嚴重退化或極度嚴重退化。［4］(P389)就土壤侵蝕和土壤密封而言，國外研究指出我國的黃土高原擁有全球最高的水蝕率，每年有16億噸土壤被沖刷至黃河；蘇聯(lián)時期的密集耕作使得中歐和東歐11%的表層過度結(jié)合緊密，以致于無法讓充足的水和養(yǎng)分到達植物根系。［2］(P1614-1615)

土壤退化將帶來嚴重的后果：（1）土壤侵蝕、污染、有機質(zhì)減少、緊密、密封等土壤退化將導致糧食生產(chǎn)力的降低。2015年聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的一份報告指出，土壤退化幾乎使全球每年的糧食生產(chǎn)力減少了一半。（2）將更多地依賴化肥、農(nóng)藥。而化肥、農(nóng)藥的過量使用會進一步導致土壤酸化、有機質(zhì)含量減少、有益微生物生存受損、土壤健康犧牲，且化肥農(nóng)藥的過量使用對人體健康和生物多樣性構(gòu)成威脅。（3）土壤翻耕將導致有機質(zhì)加快分解，同時釋放大量的二氧化碳，加劇全球氣候變暖。工業(yè)革命至1980年期間，人為活動排放到大氣中的碳大約三分之一來自翻耕土壤。［5］(P2-48)土壤密封導致土壤生物多樣性降低，將降低土壤對降雨和地表水的吸納與凈化能力，弱化土壤的水文調(diào)節(jié)功能，加劇城市內(nèi)澇和熱島效應。土壤污染對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境安全帶來嚴重威脅。（4）區(qū)域性或全球性的糧食危機可能導致社會發(fā)展和文明難以為繼。

（三）我國土壤保護困境的現(xiàn)狀

我國近年在荒漠化治理、水土流失治理等方面取得了一定的成就，但總體上形勢仍然嚴峻。通過對國家相關部門公報的數(shù)據(jù)信息（見表1）進行分析可以看出。

第一，土壤困境的類型多、威脅大。全球土壤保護困境的所有類型在我國都不同程度地存在。土壤保護困境是自然因素、人為活動等多種因素的綜合結(jié)果。

第二，涉及的部門多，數(shù)據(jù)分散且不足。土壤緊密、有機質(zhì)減少、土壤生物多樣性降低等目前無詳細數(shù)據(jù)；目前也沒有土壤密封的監(jiān)測調(diào)查，但《中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》中關于建設用地增加的數(shù)據(jù)與土壤密封數(shù)據(jù)有一定的關聯(lián)。土壤資源環(huán)境的家底不清，不利于實現(xiàn)土壤的可持續(xù)保護。

第三，同一數(shù)據(jù)可能在不同部門的公報重復公布。例如石漠化數(shù)據(jù)同時在國家林業(yè)和草原局的《中國·巖溶地區(qū)石漠化狀況公報》以及生態(tài)環(huán)境部的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》公布?！豆珗蟆返南嚓P用語不統(tǒng)一，例如《第一次全國水利普查水土保持情況公報》的表述為“全國土壤侵蝕總面積”，但在《中國水土保持公報（2018年）》的表述卻是“全國水土流失總面積”。

表1 我國土壤保護困境的相關數(shù)據(jù)①

二、我國土壤保護立法的檢視與反思

我國與土壤保護相關的法律政策主要有《水土保持法》《防沙治沙法》《土壤污染防治法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《草原法》《農(nóng)業(yè)法》以及《關于推進海綿城市建設的指導意見》《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》等，管理部門和主要規(guī)定見表2。

結(jié)合土壤的保護困境、多元功能價值和多重屬性，從深層次角度分析可以看出我國土壤保護的立法理念、立法目標和具體制度等方面存在不足。

表2 我國與土壤保護相關的法律政策

（一）尚未全面認識并高度重視土壤的經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、社會和文化功能

土壤資源與農(nóng)業(yè)或人類溫飽、糧食安全密切相關。土壤學家趙其國院士指出：“人類消耗的80%的熱量、75%以上的蛋白質(zhì)以及大部分的纖維，都直接來源于土壤?！保?］現(xiàn)代研究認為：“土壤不僅為人類提供了食物和纖維，而且在確保環(huán)境安全和能源安全，記錄地球與人類的演化歷史，以及保護生物多樣性等方面發(fā)揮著不可替代的作用，土壤是保障地球生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的核心?！保?］《歐盟土壤保護框架建議及修訂2006年版》在前言和第1條也指出，土壤具有環(huán)境、經(jīng)濟、社會和文化四大功能。

就土壤的生態(tài)環(huán)境功能而言，主要體現(xiàn)在氣候調(diào)節(jié)、水文調(diào)節(jié)、保障生態(tài)系統(tǒng)服務和生物多樣性等方面。（1）土壤與氣候調(diào)節(jié)、碳匯及全球氣候變暖。土壤的水分蒸發(fā)以及土壤的濕度、溫度、覆蓋物的狀況，將影響到氣候調(diào)節(jié)、大氣循環(huán)。（2）土壤與水質(zhì)凈化、水文調(diào)節(jié)供給及海綿城市建設。土壤里的有機物可以容納其本身質(zhì)量20倍的水。高比例的不透水地面導致了高比例的徑流，進而導致嚴重的“城市內(nèi)澇”。在城市建設中，盡量減少不透水表面、土壤密封的面積，推進“海綿城市”建設，在雨季時能降低洪水的風險。（3）土壤與生物多樣性?！耙话淹量赡苌锨ХN類、數(shù)十億生物的家園?！保?］(P8)有學者指出，一般來說，1克土壤中含有10億個細菌和2億個真菌菌絲。［8］因此，土壤被認為“是最大的基因庫、地球上生物多樣性最豐富的棲息地”［3］。

然而，目前我國《水土保持法》《土壤污染防治法》以及相關的土壤法規(guī)、標準和政策的關注重點是土壤的經(jīng)濟功能（土壤生產(chǎn)力）和社會功能（土壤環(huán)境安全），對土壤的生態(tài)環(huán)境功能和文化功能關注相對不足。

（二）尚未綜合考量和兼顧土壤的資源、環(huán)境與生態(tài)屬性

第一，土壤是一種關鍵賦能資源和最基本自然資源。《世界土壤憲章》明確指出“土壤為地球生命之本”，“土壤是一種關鍵賦能資源”。第二，土壤是三大環(huán)境要素之一。根據(jù)2015年《中央編辦關于環(huán)境保護部機構(gòu)編制有關問題的批復》，環(huán)境保護部設置水、大氣、土壤三個環(huán)境要素管理司。第三，土壤是生態(tài)系統(tǒng)的基礎和載體，其本身也是一個生態(tài)系統(tǒng)。依據(jù)《生物多樣性公約》的定義，生態(tài)系統(tǒng)可以是任何空間尺度上的任何一個功能單元。尺度可大可小、變化很大。遼闊的海洋盆地，以及樹洞里的一個臨時小水洼，都可以稱為一個生態(tài)系統(tǒng)。［1］(P52-55)

遺憾的是，我國相關法律對土壤緊密、土壤密封、土壤肥力下降、土壤營養(yǎng)物質(zhì)耗竭、土壤生物多樣性等的規(guī)定幾乎是空白，具體的制度規(guī)范少，對土壤的生態(tài)屬性關注不足。目前對生態(tài)系統(tǒng)及其服務功能的研究重點是地上生態(tài)系統(tǒng)，對土壤自然資本、土壤生態(tài)系統(tǒng)服務的價值功能重視不夠，土壤被視為一個“黑箱”。［9］(P1-2)

（三）對土壤生態(tài)健康和可持續(xù)保護的立法目標回應不足

土壤立法的第一個層次目標是土壤環(huán)境安全和資源保護。農(nóng)用地土壤污染導致的食品安全，以及建設用地土壤污染導致的人居環(huán)境安全，是社會公眾感受最直接、反映最強烈的土壤問題。為保障農(nóng)用地和建設用地的土壤環(huán)境安全，管控土壤環(huán)境風險，我國制定了《土壤污染防治法》以及相關的環(huán)境管控標準、行動計劃等。土壤侵蝕、荒漠化、鹽堿化涉及農(nóng)用地面積減少、糧食安全等問題，相關規(guī)定散見于《水土保持法》《防沙治沙法》等法律法規(guī)，側(cè)重于土壤資源保護問題。

土壤立法的第二個層次目標是土壤生態(tài)健康。國外在土壤環(huán)境安全目標基礎上更進一步，更關注土壤生態(tài)健康。如何判斷土壤是否健康？美國康奈爾大學的《土壤健康綜合評估培訓手冊》提供了相應的參考指標，具體包括土壤質(zhì)地、有效水存儲容量、表面和次表面硬度、濕潤團聚體穩(wěn)定性、有機質(zhì)、土壤蛋白質(zhì)指數(shù)、土壤呼吸、活性炭、標準營養(yǎng)素分析九項指標，以及潛在可礦化的氮、根系健康的生物測定、重金屬污染、鹽度四項附加測試指標。［10］(P37-71)盡管美國康奈爾大學土壤健康指標主要針對的是農(nóng)用地（耕地），但可以看出，重金屬污染只是其中的一項附加測試指標，農(nóng)用地的健康性狀還有其他多個指標。土壤肥力下降、土壤營養(yǎng)物質(zhì)耗竭、土壤密封、土壤緊壓、生物多樣性減少均與土壤生態(tài)健康密切相關，盡管在《農(nóng)業(yè)法》以及海綿城市建設的相關法律政策中有部分提及，但重視程度較低、相關制度設計不足。

土壤立法的第三個層次目標是土壤可持續(xù)保護。土壤可持續(xù)利用兼顧了土壤的環(huán)境、生態(tài)和資源三種屬性，目的是實現(xiàn)對土壤實施最全面的保護；并且關注到自然資源與生態(tài)環(huán)境之間具有整體性、統(tǒng)一性的特點，割裂分開的管理體制和制度難以從根本上解決問題。故有學者認為，我國土壤問題有土壤流失、土壤退化、土壤污染“三座大山”，土壤立法無論是整治法還是防治法，都不夠全面，而應該制定土壤保護法。［11］

（四）亟待構(gòu)建全面綜合性的土壤可持續(xù)保護制度

第一，與土壤保護相關的法律政策多，立法目的和關注重點不同?！端帘３址ā贰斗郎持紊撤ā返牧⒎康暮椭攸c是土壤資源保護；《土壤污染防治法》的立法目的和重點是土壤環(huán)境安全；《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《草原法》的立法目的和重點是資源管理和保護；《農(nóng)業(yè)法》的立法目的和重點是促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；國務院辦公廳發(fā)布的《關于推進海綿城市建設的指導意見》主要目的是增強城市防澇能力。西方發(fā)達國家相對更早經(jīng)歷過“毒地”的整治修復和污染防治階段，目前在關注土壤污染的同時更為關注土壤侵蝕等土壤退化問題。

第二，相關的管理部門多，合力不足。具體包括自然資源、林業(yè)草原、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住房城鄉(xiāng)建設等，職責分散，協(xié)調(diào)難度較大；部門之間與土壤保護相關的數(shù)據(jù)未能共享，成為“信息孤島”，難以形成“合力”。

第三，土壤的保護戰(zhàn)略、全面調(diào)查、價值評估、監(jiān)測預警、法律責任等制度不完善?，F(xiàn)有的法律條文較多為倡導性、原則性的規(guī)定，較少規(guī)定目標考核和法律責任，難以落地實施和操作執(zhí)行。例如，免耕、等高耕作、輪耕輪作、輪封輪牧等措施有利于減少土壤侵蝕、土壤營養(yǎng)物質(zhì)耗竭、土壤碳排放等問題，但具體如何鼓勵支持？又如，《防沙治沙法》第14條規(guī)定“應對全國土地沙化進行監(jiān)測并定期公布”，《水土保持法》第12條規(guī)定“應定期對全國水土流失調(diào)查并公布調(diào)查結(jié)果”，但上述兩部法律都沒有規(guī)定“定期”是多長時間？全國第一次水土流失（土壤侵蝕）的數(shù)據(jù)是截至2011年，至2019年才更新；全國土地沙化、土地荒漠化數(shù)據(jù)是截至2014年，尚未更新?！锻寥牢廴痉乐畏ā芬?guī)定“每10年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查”，時間太長，不利于保護土壤環(huán)境安全。

第四，全民所有或集體所有的土地（及其土壤）公共產(chǎn)權的“所有者虛化”，以及科技支撐不足導致技術相對落后、管理粗放，進一步加劇了土壤退化。相關法律政策的宣傳不足，以及認知的偏差導致對土壤退化不夠重視。在生存壓力面前或經(jīng)濟利益驅(qū)動之下，部分主體對土壤采用不顧后果的掠奪性開發(fā)利用。

三、我國《土壤保護法》的立法構(gòu)想

面對日趨嚴峻的土壤困境危機，聯(lián)合國、歐盟等國際組織以及部分國家地區(qū)制定了一些相關的憲章、法律、指令、政策等對土壤實施可持續(xù)管理，例如聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織《世界土壤憲章》、德國《土壤保護法》以及美國《土壤保護和國內(nèi)分配法案》等。

以美國為例，1933年持續(xù)三天的巨大沙塵暴“灰碗”（Dust Bowl）席卷全國2/3的土地，刮走3億多噸土壤，其主要原因在于土壤破壞、侵蝕流失和干旱。1935年，國會通過了《土壤保護法案》（Soil Conservation Act），其要求土地所有者防止正在發(fā)生的土壤流失/惡化或阻止繼續(xù)的土壤流失/惡化。該法案對當?shù)厥姓斁钟枰允跈?，并?guī)定了指定官員的權力和職責；還規(guī)定了該法案下的申訴處理、程序和管理；明確了有關違反該法案的行為與處罰。②該法案承認“農(nóng)場、放牧和林地的土壤與水分資源的耗費......是對國家福祉安全的威脅”，組建土壤保護局（Soil Conservation Service）前身為內(nèi)政部下屬的土壤侵蝕局（Soil Erosion Service）作為美國農(nóng)業(yè)部的常設機構(gòu)，并由國家立法中首次正式認可“土壤是一種有限的國家資源，應該得到負責任的管理”。1936年美國國會通過了《土壤保護和國內(nèi)分配法案》（Soil Conservation and Domestic Allotment Act），該法通過獎勵措施鼓勵農(nóng)民種植禾本科植物和豆科植物進而支持保護土壤，而不鼓勵農(nóng)民種植耗盡土壤營養(yǎng)的商業(yè)作物③，其旨在避免土壤侵蝕和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩的雙重威脅。該法案的目的是通過向參與的農(nóng)民支付土壤保護和土壤建設費用來支持農(nóng)場收入，因此該法案還允許政府支付農(nóng)民工資，使他們能夠為了保護土壤防止侵蝕而減少生產(chǎn)，并完成其他小目標，此外，該法案還試圖為佃農(nóng)提供充分的保護。④

1985年美國國會正式確立“土地休耕計劃”（Conservation Reserve Program）。美國政府通過協(xié)議、補貼等措施鼓勵農(nóng)民采用減少耕作、建設防風林以及沿著山坡種植等可持續(xù)管理措施，美國耕地土壤侵蝕從1982年到2007年間降低了43%，并改善了水質(zhì)、野生動物棲息地等。1994年，土壤保護局的名稱改為自然資源保護局（Natural Resources Conservation Service），以更好地反映該機構(gòu)關注的范圍。在這一過程中，美國國會重申了聯(lián)邦對保護國家土壤和水資源的承諾。美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福指出：“每個國家的歷史最終都是以它對土壤的保護方式來書寫的?！保?2］［13］美國的國會、政府及其相關領導人和社會公眾對土壤的保護意識、重視程度與快速行動可見一斑，做到相關主體責任明確、獎勵管理措施到位。

結(jié)合我國土壤保護的嚴峻形勢和立法現(xiàn)狀，為實現(xiàn)對土壤的可持續(xù)保護，筆者提出制定《土壤保護法》的立法建議如下。

（一）制定綜合性的基本法《土壤保護法》，確立土壤資源環(huán)境生態(tài)可持續(xù)保護的立法目標

《土壤保護框架建議》指出:“共同體的立法，例如在廢棄物、化學、工業(yè)污染防治與控制、氣候變化、水體以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展等方面，在土壤保護的方面提供了一些措施，但是這些立法既不是有計劃的也不能充分的保護所有的土地以阻止所有的土壤肥力下降的過程。因此，這就需要一個綜合的有效力的立法框架，以提供一般原則，針對保護的目標和土壤的可持續(xù)利用?！?/p>

在德國，1998年通過的《聯(lián)邦土壤保護法》 是該國第一個以土壤保護為中心內(nèi)容的法案。然而，該法案也遭到一些批評。Malte Kohls博士認為，該法案主要關注的是清理歷史遺留污染,關于土壤保護的一些規(guī)定散見于有效適用范圍內(nèi)的規(guī)劃法律中,由于缺乏對土地使用的限制約束性要求之規(guī)定，該法案并沒有達到其作為預防污染的廣泛目的。在整體評估的框架內(nèi)，這些條款的大多數(shù)土壤保護目標規(guī)定被無視。統(tǒng)一的聯(lián)邦環(huán)境法典可以成為預防性土壤保護的解決方案，而目前的法律仍然沒有充分提供。［14］(P250-257)

筆者認為，我國較為可行的方案是制定綜合性的《土壤保護法》作為土壤保護基本法，涵蓋土壤資源、環(huán)境、生態(tài)三大方面，確立土壤資源環(huán)境生態(tài)可持續(xù)保護的立法目標，實施總攬性、綱領性、全面性的保護。現(xiàn)行《水土保持法》《防沙治沙法》《土壤污染防治法》等相關法律可以考慮修改整合在《土壤保護法》中，或者作為土壤保護的單行法或外圍相關法律。

（二）設立綜合協(xié)調(diào)性的土壤保護委員會，完善多元治理機制

首先，為更好地發(fā)揮多部門之間協(xié)同保護作用，建議設立綜合協(xié)調(diào)性的“土壤保護委員會”。由自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住房城鄉(xiāng)建設、發(fā)展改革、財政等多個部門機構(gòu)組成，協(xié)同配合，共同應對土壤侵蝕、緊壓、密封、污染、荒漠化、營養(yǎng)物質(zhì)耗竭和鹽漬化等土壤退化，實現(xiàn)土壤可持續(xù)發(fā)展。

其次，明確土地（及其土壤）的所有者、經(jīng)營者，以及國家、各級政府保護土壤的義務與責任，明確各相關部門機構(gòu)的職責。土壤的空間差異性大，在摸清家底、結(jié)合各地自然條件等因素的基礎上，科學確定各地在土壤侵蝕、土壤污染、土壤密封等土壤保護的分項目標，完善建立考核獎勵機制以及法律責任制度。我國相關部門已經(jīng)意識到協(xié)同的必要性和重要性，2018年8月水利部、發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等共同印發(fā)《關于開展全國水土保持規(guī)劃實施情況考核評估工作的通知》，但內(nèi)容僅限于水土保持（土壤侵蝕）。

最后，鼓勵公眾參與并監(jiān)督土壤保護，完善多元治理機制?！妒澜缤寥缿椪隆返?4條指出：“所有使用或管理土壤的個人，都必須發(fā)揮土壤保管員的作用，確保這一必要的自然資源得到可持續(xù)管理。”我國相關部門也陸續(xù)制定了一些政策文件，例如水利部2012年制定的《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》和《水土保持違法行為舉報受理和處理辦法（試行）》，但存在原則性規(guī)定多、鼓勵扶持政策不具體、落實難和監(jiān)督較虛等問題。

（三）建立完善土壤可持續(xù)保護的基本框架性制度

一是土壤可持續(xù)保護的戰(zhàn)略規(guī)劃制度。整合現(xiàn)有的水土保持、防沙治沙、土壤污染防治等土壤相關規(guī)劃，制定涵蓋土壤資源保護、環(huán)境安全、生態(tài)健康等在內(nèi)的綜合性保護戰(zhàn)略與規(guī)劃。

二是在現(xiàn)有土壤環(huán)境質(zhì)量標準的基礎上，完善構(gòu)建土壤生態(tài)健康標準。借鑒美國的經(jīng)驗，土壤生態(tài)健康標準主要包括土壤質(zhì)地、土壤呼吸、有機質(zhì)、有效水儲存總量、生物炭、根系健康、標準營養(yǎng)素分析等指標，并結(jié)合我國土壤特性制定具體的標準值。

三是打破“信息孤島”，完善構(gòu)建土壤綜合性保護的調(diào)查監(jiān)測制度，建立一個精確的高分辨率的全國土壤信息系統(tǒng)，明確相應的信息公開機制。《世界土壤憲章》第14條提出，政府應“開發(fā)和維護國家土壤信息系統(tǒng)，幫助建立全球土壤信息系統(tǒng)”。《水土保持法》《防沙治沙法》《土壤污染防治法》《草原法》等法律分別規(guī)定了對水土流失、土地沙化、土壤污染、草原等的監(jiān)測；有些部門進一步細化了相關政策，例如水利部2018年2月印發(fā)《全國水土流失動態(tài)監(jiān)測規(guī)劃（2018—2022年）》和《國家水土保持監(jiān)管規(guī)劃（2018—2020年）》。筆者認為應充分利用遙感、地理信息系統(tǒng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學技術，完善構(gòu)建天（衛(wèi)星監(jiān)測）-空（無人機監(jiān)測）-地（地面監(jiān)測）一體化的綜合性土壤信息監(jiān)測系統(tǒng)，該信息系統(tǒng)的監(jiān)測對象包括土壤侵蝕、土壤荒漠化、土壤密封、土壤環(huán)境（土壤污染）等土壤信息。此外，《歐盟土壤保護框架建議》第10條規(guī)定“國家污染地區(qū)名錄應當每隔5年修訂一次”，第16條規(guī)定“成員國每5年向歐盟委員會提供可行性土壤信息”。筆者認為，參考《歐盟土壤保護框架建議》，我國應明確對全國土地沙化、水土流失等進行監(jiān)測并定期公布的時間為5年；并修改《土壤污染防治法》“每10年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查”的時間為5年。

四是完善建立土壤保護與治理修復的舉措，以及相應的財稅金融與科技教育支持機制。土壤退化的類型多，土壤保護與治理修復的舉措也有多種，包括免耕、等高耕作、休耕、輪耕輪作、輪封輪牧、退耕還林、退牧還草、農(nóng)藥減量、綠色農(nóng)業(yè)、綠色建筑等。美國采取的免耕農(nóng)業(yè)（no-still agriculcure）措施有效遏制了土壤的流失。我國原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委等10個部門于2016年6月聯(lián)合印發(fā)《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，明確了總體要求、試點區(qū)域和技術路徑、補助標準和方式、保障措施，既有利于保護耕地、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，同時穩(wěn)定了農(nóng)民收入。但如何做到因地施策、合理確定適合不同地方的具體土壤保護政策？如何將具體的土壤保護政策轉(zhuǎn)化形成長效機制？如何科學評估測算財政補貼的支持范圍和力度？如何利用稅收優(yōu)惠、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策性金融、綠色金融等基于市場的經(jīng)濟激勵機制？如何鼓勵發(fā)展與土壤相關的科技教育，進而助推土壤資源環(huán)境保護和可持續(xù)管理？這些問題亟須進一步完善解決。

（四）加強《土壤保護法》與相關單行法、外圍法的銜接配合

在德國，有關土壤保護的法律被視為一項跨部門的任務。因此，有關土壤保護的規(guī)定不僅包含在《聯(lián)邦土壤保護法》（Federal Soil Protection Act）中，還大量地散見于其他環(huán)境和規(guī)劃法律之中。根據(jù)《德國刑法典》第342a章節(jié)，因故意或疏忽造成的土壤污染應受到處罰。土地使用的限制性規(guī)則主要包含在《區(qū)域規(guī)劃法》《建筑法典》以及自然保護法律之中。這些法律基本上通過規(guī)劃法中的目標和原則來實現(xiàn)土地使用過程中的土壤保護。如《區(qū)域規(guī)劃法》規(guī)定了“水和土壤必須經(jīng)濟地使用并謹慎處理”的原則。此外，《自然保護法》規(guī)定了確立特殊保護區(qū)的可能性，以及對自然和景觀的任何干擾的補償責任。有關土壤污染包含在污染控制法、化肥和植物保護法、廢棄物和水管理法等特別規(guī)定中。相比之下，關于土壤侵蝕和板結(jié)（concretion）只有一些規(guī)則，這些規(guī)則大多包含在德國土地管理者的自然保護法律之中。［14］（P250-257）

由于土壤問題的類型多，一部《土壤保護法》可能難以涵蓋所有的問題，完善制定外圍的關于農(nóng)業(yè)、采礦、森林、農(nóng)藥化肥、大氣污染、廢棄物污染等立法非常重要，且需要國家層面和地方層面的立法協(xié)同保護。作為綜合性基本法的《土壤保護法》，應與《農(nóng)業(yè)法》等相關單行法和外圍法相互補充、銜接配合，實現(xiàn)對土壤資源環(huán)境生態(tài)的可持續(xù)保護。

注釋：

①筆者根據(jù)以下資料整理：《第一次全國水利普查水土保持情況公報》，水利部2013年發(fā)布；《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，生態(tài)環(huán)境部2019年發(fā)布；《中國水土保持公報（2018年）》，水利部2019年發(fā)布；《中國·巖溶地區(qū)石漠化狀況公報》，國家林業(yè)和草原局2018年發(fā)布；《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，原環(huán)境保護部和國土資源部2014年聯(lián)合發(fā)布；《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》，自然資源部2018年發(fā)布。所有數(shù)據(jù)均未含我國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)。

②See Soil Conservation Act.

③See Soil Conservation in the New Deal Congress.

④See Soil Conservation and Domestic Allotment Act Law and Legal Definition.