接棟正，殷 壯

(1.杭州國(guó)際城市學(xué)研究中心 研究五處，浙江 杭州 311100；2.杭州師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 杭州 311100)

在我國(guó)城市愈發(fā)重視公交優(yōu)先發(fā)展的背景下，公交場(chǎng)站(皆指常規(guī)公交場(chǎng)站)作為城市常規(guī)公交系統(tǒng)中的基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)著乘客換乘、候車，公交汽電車的停放、運(yùn)行調(diào)度、護(hù)理保養(yǎng)等功能[1]，是保障公交系統(tǒng)正常運(yùn)行的關(guān)鍵，對(duì)于整個(gè)公共交通系統(tǒng)的構(gòu)建及功能的完善、交通擁堵的緩解、促進(jìn)以公共交通為主的出行方式而言有不可忽視的作用，甚至影響到整個(gè)城市交通系統(tǒng)與城市空間格局、城市發(fā)展框架的協(xié)調(diào)，如今卻是整個(gè)交通系統(tǒng)中的短板。公交場(chǎng)站屬于城市交通服務(wù)系統(tǒng)中的基礎(chǔ)設(shè)施，與居民的日常生活出行息息相關(guān)，屬于社會(huì)公益性事業(yè)，也具備社會(huì)準(zhǔn)公共物品的特點(diǎn)。其建設(shè)用地一般由政府直接劃撥，公交集團(tuán)進(jìn)行自主建設(shè)并獨(dú)立占地，以提供公共交通服務(wù)為首要功能，由政府管控低價(jià)，扁平式布局，建筑容積率低下，造成了極大的土地資源浪費(fèi)，缺乏各類營(yíng)利的商業(yè)設(shè)施，難以吸引社會(huì)資金參與場(chǎng)站的建設(shè)，因此，場(chǎng)站的建設(shè)開發(fā)往往需要政府相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。但隨著城市的發(fā)展，人力及服務(wù)成本的上漲，公交企業(yè)的不斷虧損，政府財(cái)政壓力的增加及出讓土地獲得可觀收入的對(duì)比，這種無(wú)償劃撥土地、服務(wù)功能單一的場(chǎng)站建設(shè)模式也越來(lái)越難以為繼。場(chǎng)站建設(shè)常常面臨著用地落實(shí)困難、場(chǎng)站建設(shè)數(shù)量不足、功能設(shè)施缺乏、交通服務(wù)水平滯后的困境，這些問(wèn)題嚴(yán)重拖累并桎梏了公共交通的優(yōu)先發(fā)展乃至城市的發(fā)展，公交場(chǎng)站的發(fā)展迫切需要尋求新的出路[2]。

一、公交場(chǎng)站綜合開發(fā)理念概述

公交場(chǎng)站綜合開發(fā)概念的出現(xiàn)，就是為了解決場(chǎng)站建設(shè)面臨的土地資源緊缺、建設(shè)資金不足、服務(wù)水平落后等問(wèn)題。其關(guān)鍵就是場(chǎng)站公益性與土地市場(chǎng)性的結(jié)合，改變部分土地性質(zhì)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性物業(yè)開發(fā)，充分利用場(chǎng)站空間資源，變?cè)斜馄交?、平面式建筑布局為緊湊式、立體式布局，改變?cè)袉我换δ芙ㄔO(shè)，在滿足公交場(chǎng)站基本功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)行各類高附加值業(yè)態(tài)的建設(shè)，將交通功能與商業(yè)、辦公、居住等物業(yè)功能相結(jié)合，充分發(fā)揮集聚效應(yīng)。這樣既節(jié)約土地資源，使得場(chǎng)站原有的土地得到充分利用，同時(shí)也集聚產(chǎn)業(yè)與人流，使土地得以保值乃至升值[3]。公交場(chǎng)站區(qū)域不僅可以成為城市的空間節(jié)點(diǎn)，也可以成為城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。物業(yè)開發(fā)的部分經(jīng)濟(jì)收益用于進(jìn)行場(chǎng)站設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)，進(jìn)而提高公交場(chǎng)站的建設(shè)水平與服務(wù)質(zhì)量，增加公交場(chǎng)站對(duì)城市居民的吸引力，提高居民公交出行的比例、減少私人交通出行量。

公交場(chǎng)站的綜合開發(fā)既可以實(shí)現(xiàn)部分土地市場(chǎng)價(jià)值，形成功能混合、高回報(bào)率的開發(fā)模式，也可以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。交通與商業(yè)設(shè)施，既是城市中的重要人流吸引點(diǎn)，也同樣需要以大量人流為發(fā)展基礎(chǔ)，將場(chǎng)站交通功能與商業(yè)結(jié)合，互促互進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，而將場(chǎng)站交通功能與商務(wù)辦公或居住結(jié)合，既可以大大提高公交對(duì)于城市居民的可達(dá)性，增加公交出行客流，同時(shí)又可以降低辦公、居住人群的通勤成本[5]。公交場(chǎng)站多業(yè)態(tài)綜合開發(fā)的效益詳見圖1，其綜合開發(fā)模式與傳統(tǒng)開發(fā)模式特點(diǎn)對(duì)比詳見表1。

圖1 公交場(chǎng)站多業(yè)態(tài)開發(fā)效益分析圖

表1 場(chǎng)站綜合開發(fā)與傳統(tǒng)開發(fā)模式對(duì)比表

二、投資開發(fā)模式選擇

公交場(chǎng)站的綜合開發(fā)與傳統(tǒng)注重單一公益性交通功能服務(wù)的場(chǎng)站相比，更加注重對(duì)多種城市功能的融合，尤其是在保證其基本功能不受影響的基礎(chǔ)上進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)，其投資建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理模式也更為困難和復(fù)雜，而目前對(duì)于兼具多種功能性服務(wù)的城市綜合體開發(fā)模式主要分為以下三種[6]。

(一)政府主導(dǎo)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)

由政府將土地劃撥或協(xié)議出讓于公交集團(tuán)，并由公交集團(tuán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資及前期準(zhǔn)備，同時(shí)政府以其公信力也承擔(dān)部分融資補(bǔ)貼公交公司，公交集團(tuán)旗下的建筑公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)及后期經(jīng)營(yíng)。公交公司在獨(dú)享物業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)效益的同時(shí)，也要承擔(dān)資金的巨額投入及經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，場(chǎng)站公司及政府的建設(shè)資金短缺正是目前的主要問(wèn)題，因此才有了綜合開發(fā)模式的出現(xiàn)。綜合開發(fā)其建設(shè)經(jīng)營(yíng)投入與傳統(tǒng)模式相比更為高昂，因此靠公交公司的一己之力完成項(xiàng)目融資及投入幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)。另一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)雖利潤(rùn)空間豐厚，但其風(fēng)險(xiǎn)也較高，公交集團(tuán)下屬的建筑開發(fā)商與市場(chǎng)上經(jīng)驗(yàn)豐富、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的地產(chǎn)開發(fā)商相比并無(wú)強(qiáng)勁的競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)市場(chǎng)主導(dǎo)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)

政府公開項(xiàng)目地塊，通過(guò)“招拍掛”的方式將土地出讓于開發(fā)商，開發(fā)商繼而按照合約要求進(jìn)行場(chǎng)站交通服務(wù)及物業(yè)設(shè)施的建設(shè)并負(fù)責(zé)之后的物業(yè)開發(fā)運(yùn)營(yíng)。待場(chǎng)站服務(wù)設(shè)施建設(shè)完成后，無(wú)償移交于公交公司使用，其物業(yè)經(jīng)營(yíng)性設(shè)施部分則歸開發(fā)商所有，開發(fā)收益也歸開發(fā)商所有。一方面，盡管有政府的監(jiān)督及場(chǎng)站公司的規(guī)劃要求，但社會(huì)開發(fā)商的趨利性使得基本交通服務(wù)設(shè)施的建設(shè)可能無(wú)法保質(zhì)保量按時(shí)完成；另一方面，對(duì)于場(chǎng)站公司而言只是獲得一次性的土地出讓收入，長(zhǎng)期的物業(yè)經(jīng)營(yíng)收益則與之無(wú)關(guān)，綜合開發(fā)的長(zhǎng)期性外部收益反哺目的難以實(shí)現(xiàn)。因此，也排除此種方式。

(三)公私合營(yíng)模式

公交公司向政府取得用地及使用開發(fā)權(quán)后，借由土地開發(fā)使用權(quán)與社會(huì)資本合作，共同完成場(chǎng)站的建設(shè)及物業(yè)的開發(fā)，充分發(fā)揮市場(chǎng)化企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)及融資、商業(yè)策劃、管理能力，同時(shí)也借助政府相應(yīng)的優(yōu)惠政策支持，充分挖掘項(xiàng)目的贏利能力，并事先簽訂利潤(rùn)分成的協(xié)議。社會(huì)開發(fā)商從物業(yè)開發(fā)的效益中收回成本并獲利，公交公司則將效益反哺于場(chǎng)站的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中。此種模式下，政府既可以減少財(cái)政補(bǔ)貼也可以有更多的稅收。因此，公私合營(yíng)模式更適宜于場(chǎng)站的綜合開發(fā)。公私合營(yíng)模式依據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化程度、合作雙方權(quán)利、責(zé)任的不同，可以分為不同的投融資模式。筆者將探討適宜場(chǎng)站綜合開發(fā)的具體投融資模式。

三、公私合營(yíng)背景下投融資模式選擇

(一)公私合營(yíng)模式概述

公私合營(yíng)，即政府或其下屬機(jī)構(gòu)與社會(huì)私人資本相互合作，共同完成某項(xiàng)公共物品或服務(wù)的提供，目前通用的說(shuō)法為PPP(Public-Private Partnership)模式②。城市中的某種公共設(shè)施或服務(wù)依靠政府或社會(huì)企業(yè)單一的力量無(wú)法提供，需要依靠雙方合作，政府發(fā)揮決策制定者的作用以及提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策扶持，社會(huì)企業(yè)則利用豐富的項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及充足的資金優(yōu)勢(shì)，二者合作共同完成優(yōu)質(zhì)公共物品的提供，通過(guò)對(duì)公共設(shè)施的高效運(yùn)營(yíng)彌補(bǔ)前期投入并獲得合理收益。

PPP模式于20世紀(jì)90年代首先在歐洲興起，廣泛應(yīng)用于城市大型公共設(shè)施的建設(shè)中。其基本結(jié)構(gòu)流程首先為政府的資方代表與中標(biāo)公司組建特殊項(xiàng)目公司，進(jìn)而由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等具體事宜。項(xiàng)目資金來(lái)源包括資本金與貸款兩部分，政府利用其公信力與貸款機(jī)構(gòu)簽訂承諾付費(fèi)協(xié)議，使項(xiàng)目公司順利獲得貸款。在PPP模式中，政府或公共部門是希望以公共設(shè)施的建設(shè)提高公眾福利，而社會(huì)企業(yè)則希望通過(guò)項(xiàng)目落地后的商業(yè)運(yùn)營(yíng)獲得穩(wěn)定的收益回報(bào)。二者目的雖有不同，但通過(guò)建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，都以基礎(chǔ)設(shè)施的落地并提供高質(zhì)量公共服務(wù)為前提[7]。

(二)投融資模式分類

PPP模式根據(jù)具體融資項(xiàng)目、公私主體權(quán)責(zé)、公共物品私有化程度的不同，也有不同的形式與分類。

其中，依據(jù)公共部門在運(yùn)作模式中參與程度的不同又可歸納分為外包、特許經(jīng)營(yíng)、私有化等三大類[8]。外包是指由私人或社會(huì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目中的某項(xiàng)或幾項(xiàng)子工程，政府向其付費(fèi)，私人部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較小[9]。特許經(jīng)營(yíng)是指政府或公共部門以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)及相應(yīng)的優(yōu)惠政策扶持為條件，吸引私人機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的部分或全部投資，并通過(guò)項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)收回成本及獲利，在工作中公私雙方建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)互擔(dān)的合作機(jī)制。私有化是指由私人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全數(shù)投資，并承擔(dān)合作中最大風(fēng)險(xiǎn)，但項(xiàng)目的所有權(quán)及后續(xù)的經(jīng)營(yíng)收益全歸私人機(jī)構(gòu)所有。

對(duì)于公交場(chǎng)站綜合開發(fā)模式的探索仍處于起步階段，公交場(chǎng)站對(duì)于公交線網(wǎng)的規(guī)劃、城市公共交通系統(tǒng)構(gòu)建的重要性不言而喻。若項(xiàng)目所有權(quán)不受公共部門控制，開發(fā)商出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，可能對(duì)配建的場(chǎng)站設(shè)施質(zhì)量無(wú)法保證，更有甚者直接改變土地用途，將嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益。在模式經(jīng)驗(yàn)并不成熟時(shí)，建議對(duì)公共設(shè)施采取較低的市場(chǎng)私有化程度，避免出現(xiàn)問(wèn)題后無(wú)法補(bǔ)救。場(chǎng)站內(nèi)的新建物業(yè)，其運(yùn)營(yíng)推廣可借社會(huì)企業(yè)之手，但產(chǎn)權(quán)仍適宜于政府或場(chǎng)站公司所有。待模式孕育成熟后，可接受更高的市場(chǎng)化程度，如港鐵模式采取分層業(yè)權(quán)的方法，物業(yè)產(chǎn)權(quán)可歸開發(fā)商所有。而在外包與特許經(jīng)營(yíng)的范圍內(nèi)，我國(guó)內(nèi)地市場(chǎng)上常見的融資模式主要有BT(Build-Transfer，建設(shè)、移交)、BOT(Build-Operate-Transfer，建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交)、TOT(Transfer-Operate-Transfer，轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓)、TBT(Transfer-Build-Transfer，轉(zhuǎn)讓、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓)、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建設(shè)、擁有、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓)等5類。

(三)具體模式分析及選擇

1.BOT模式

因城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高昂，政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，在一定期限內(nèi)政府通過(guò)將項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給社會(huì)企業(yè)，在特許期限內(nèi)社會(huì)資本需承擔(dān)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，并可對(duì)其產(chǎn)品服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)以收回成本并獲取利潤(rùn)[10]。同時(shí)，政府還應(yīng)對(duì)社會(huì)企業(yè)有相應(yīng)的優(yōu)惠措施，產(chǎn)品服務(wù)的價(jià)格受政府控制以更好實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益，但仍需保證社會(huì)企業(yè)所要求的最低收益率。在合約期限內(nèi)，項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)企業(yè)共同承擔(dān)；當(dāng)合約期限結(jié)束后，社會(huì)企業(yè)需將項(xiàng)目無(wú)償移交給當(dāng)?shù)卣?/p>

BOT模式具有政府與市場(chǎng)兩種行為機(jī)制干涉的特點(diǎn)[11]。一方面，在招標(biāo)過(guò)程中政府選擇的社會(huì)企業(yè)一定是實(shí)力雄厚、經(jīng)驗(yàn)豐富、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的成熟平臺(tái)機(jī)構(gòu)，在特許期限內(nèi)，社會(huì)機(jī)構(gòu)擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，一切經(jīng)濟(jì)行為都由市場(chǎng)決定。另一方面，政府在立項(xiàng)、招標(biāo)、驗(yàn)收等階段都享有決定性的控制權(quán)，項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格也受到政府的管控，以滿足預(yù)期收到的社會(huì)效益。同時(shí)，項(xiàng)目在建設(shè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中也要受到政府的監(jiān)督檢查。

2.BT模式

BT是BOT模式的一種轉(zhuǎn)化發(fā)展形式，即政府部門因種種原因需委托其他投資公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資、建設(shè)，快速利用社會(huì)資金完成項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)，待建設(shè)完成后需將項(xiàng)目的相應(yīng)權(quán)利移交給委托方，政府部門則依據(jù)合同向投資方支付投資總成本并考慮其相應(yīng)的合理收益進(jìn)行回購(gòu)[12]。整個(gè)過(guò)程由政府先行立項(xiàng)并完成前期準(zhǔn)備工作，項(xiàng)目的所有權(quán)歸政府或其下屬機(jī)構(gòu)所有，進(jìn)而進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)，選擇有充足實(shí)力的投資公司簽訂合同建立項(xiàng)目公司，在建設(shè)期限內(nèi)由項(xiàng)目公司進(jìn)行融資、管理并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府部門享有監(jiān)督、指導(dǎo)的權(quán)利以保證項(xiàng)目的順利完成及交接。

BT模式的缺陷：其一，由于項(xiàng)目的建設(shè)成本可能過(guò)高，而政府部門一般只與項(xiàng)目的總承包人對(duì)接，但整體建設(shè)項(xiàng)目可能會(huì)被細(xì)化分包給各小型建筑公司，這將給項(xiàng)目的監(jiān)管帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。其二，盡管政府享有監(jiān)管引導(dǎo)的權(quán)利，但投資方從自身利益出發(fā)，在相應(yīng)的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)度等方面仍可能存在相應(yīng)問(wèn)題，影響項(xiàng)目質(zhì)量。

3.TOT模式

與BOT模式相比，TOT模式針對(duì)的是現(xiàn)有項(xiàng)目，社會(huì)企業(yè)通過(guò)向政府購(gòu)買項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行新一輪的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，目的是收回投資成本并取得一定的利潤(rùn)[13]。當(dāng)特殊期限結(jié)束后，將項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)重新轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目原所有者。

4.TBT模式

TBT模式是將TOT與BOT結(jié)合并以BOT為主的一種模式，結(jié)合TOT的目標(biāo)也是為了BOT模式的順利實(shí)行[14]。政府將已建項(xiàng)目與待建項(xiàng)目打包，將兩個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給中標(biāo)機(jī)構(gòu)，中標(biāo)機(jī)構(gòu)則組建項(xiàng)目公司繼續(xù)融資建設(shè)待建項(xiàng)目，待項(xiàng)目完工并開始經(jīng)營(yíng)后，政府從項(xiàng)目公司中獲取與經(jīng)營(yíng)權(quán)等值的經(jīng)濟(jì)效益。最終，項(xiàng)目公司逐步地將兩個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)移交于政府[15]。

此模式主要有兩個(gè)特點(diǎn)。一方面，TOT模式將“存量”的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目盤活，將已有設(shè)施一定時(shí)期內(nèi)能夠創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益通過(guò)開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式一次性獲取，從而政府也就有資金能夠入股BOT中的項(xiàng)目公司，同時(shí)政府對(duì)BOT項(xiàng)目也有一定的控制權(quán)，避免出現(xiàn)政府在純粹BOT模式中在特許期限內(nèi)對(duì)項(xiàng)目控制權(quán)不足的問(wèn)題。另一方面，一定比例的國(guó)有資本注入能夠給社會(huì)資本帶來(lái)更強(qiáng)的自信，從而吸引大量的社會(huì)資本投資，政府入股能夠充當(dāng)“中間人”的角色協(xié)調(diào)各方關(guān)系，BOT項(xiàng)目初期政府就有充足的資金流注入，使項(xiàng)目的建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)也更為容易。

5.BOOT模式

這也是BOT模式的一種轉(zhuǎn)換，與BOT模式相比主要有兩點(diǎn)不同。其一，是在合約特許期限中項(xiàng)目所有權(quán)的不同。在BOT模式中，社會(huì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目公司只擁有特定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)開發(fā)權(quán)，而在BOOT模式中私人企業(yè)則能夠擁有一段時(shí)間的所有權(quán)。其二，是合同期限長(zhǎng)短的區(qū)別。一般來(lái)說(shuō)，BOOT模式中項(xiàng)目建成后有一段時(shí)間的所有權(quán)過(guò)渡期，與BOT模式直接移交給政府相比所花時(shí)間較長(zhǎng)。

BOT模式的各種不同形式也代表了政府能夠允許城市基礎(chǔ)設(shè)施私有化的程度，BOT模式允許很低的私有化程度，BOOT模式居中，而BOO(Build-Own-Operate，建設(shè)、擁有、經(jīng)營(yíng))模式則允許很高的私有程度，私人企業(yè)可長(zhǎng)時(shí)間地?fù)碛许?xiàng)目所有權(quán)。如阿根廷在電力行業(yè)方面，因能源充足、政府也較少關(guān)注，因此更多地采用BOO模式。

6.具體模式選擇：BOT模式

BT模式是一種“交鑰匙”工程，政府雖可分期付款，但項(xiàng)目的總體投入、造價(jià)、維護(hù)管理等費(fèi)用最后仍需由政府承擔(dān)。除此之外，政府還需支付社會(huì)企業(yè)一定回報(bào)，實(shí)際將加重其財(cái)政壓力。基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)乎城市命脈和社會(huì)效益，政府管控能夠更好地滿足社會(huì)效益且能控制低價(jià)，公交場(chǎng)站的綜合開發(fā)屬于新生事物，不建議采取BOOT、BOO等模式。TOT、TBT模式與BOT模式相比有著盤活“存量資源”、政府嚴(yán)格控制、吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)注資等優(yōu)勢(shì)，但需要現(xiàn)有成熟落地的開發(fā)項(xiàng)目為基礎(chǔ)吸引投資，工作流程與BOT模式相比也更為復(fù)雜，而筆者探討的是對(duì)于各類工作事項(xiàng)、操作模式處于經(jīng)驗(yàn)積累階段的新建公交場(chǎng)站綜合開發(fā)項(xiàng)目在實(shí)踐初期應(yīng)采取何種融資模式，因此，目前更適宜采取BOT融資模式，而在經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ礁鼮槌墒熘髣t可采取TOT、TBT等模式。

(四)BOT模式下的工作流程與主體職責(zé)定位分析

1.具體工作流程

公交場(chǎng)站的綜合開發(fā)采取BOT投融資模式時(shí)，其具體工作流程可大致分為以下四個(gè)階段，其中履約階段又可分為三個(gè)重要時(shí)期。

立項(xiàng)階段：政府及公交公司在前期綜合考慮目前公交場(chǎng)站狀況及未來(lái)交通規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過(guò)地塊價(jià)值篩選、資金需求預(yù)算、市場(chǎng)前景調(diào)研等環(huán)節(jié)分析出適宜改建或新建的公交場(chǎng)站綜合開發(fā)項(xiàng)目[16]，公交公司則針對(duì)具體的項(xiàng)目擬定出可行性及建設(shè)方案交由政府審核，通過(guò)后則可立項(xiàng)。

招投標(biāo)階段：在立項(xiàng)后，政府或其下屬部門針對(duì)綜合開發(fā)項(xiàng)目發(fā)布招標(biāo)公告，社會(huì)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備標(biāo)書進(jìn)行競(jìng)投，政府部門則對(duì)投標(biāo)企業(yè)進(jìn)行預(yù)審。在投標(biāo)期內(nèi)，投標(biāo)人可針對(duì)項(xiàng)目提出疑問(wèn)，政府或其委托機(jī)構(gòu)予以回答并合理考慮投標(biāo)人的相應(yīng)意見，初選出兩至三家準(zhǔn)備充足、實(shí)力雄厚的社會(huì)機(jī)構(gòu)。

談判階段：最終談判的結(jié)果即合同或協(xié)議是整個(gè)綜合開發(fā)項(xiàng)目中的核心，它決定了在合作模式中各參與方的權(quán)利與義務(wù)，也決定了各方須承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)及盈利之后相應(yīng)的利益分配。政府部門或場(chǎng)站公司依次與先前預(yù)選的投標(biāo)人談判，選擇出最適合的社會(huì)機(jī)構(gòu)與之簽訂合同。

履約階段：此階段正式履行合同條約，包括整個(gè)BOT項(xiàng)目公交場(chǎng)站開發(fā)的特許期，其中又分為建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交等三個(gè)時(shí)期。在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)期，場(chǎng)站公司通過(guò)合理的市場(chǎng)化手段及在政府支持下取得可開發(fā)用地后，由中標(biāo)企業(yè)融資自行或委托建筑商動(dòng)工建設(shè)，嚴(yán)格按照開發(fā)計(jì)劃控制工程進(jìn)度，在確保項(xiàng)目建設(shè)能夠保質(zhì)保量如期完工的基礎(chǔ)上可相應(yīng)控制投入成本。在經(jīng)營(yíng)時(shí)期，場(chǎng)站綜合性服務(wù)大樓建設(shè)完工后，由于綜合體既承擔(dān)場(chǎng)站原本以社會(huì)效益為任務(wù)的交通功能，也承擔(dān)了以經(jīng)濟(jì)效益為任務(wù)的商業(yè)營(yíng)利功能，因此，場(chǎng)站綜合體的經(jīng)營(yíng)管理也可分為兩部分——公交公司負(fù)責(zé)場(chǎng)站設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理，保障提供高質(zhì)量的公交服務(wù)；營(yíng)利性的物業(yè)設(shè)施則交由中標(biāo)公司自行或其委托的運(yùn)營(yíng)商管理，充分挖掘經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在日常管理中盡量與交通服務(wù)功能協(xié)調(diào)，并滿足公交公司相應(yīng)的合理要求。在移交時(shí)期，當(dāng)合同約定的特許期限到達(dá)后，中標(biāo)的社會(huì)企業(yè)將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給政府或其下屬機(jī)構(gòu)，一般由公交公司負(fù)責(zé)接手之后整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理。而移交時(shí)一般為無(wú)償移交，但如若社會(huì)機(jī)構(gòu)未取得理應(yīng)獲得的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，公交公司可適當(dāng)讓利或?qū)μ卦S期限做靈活延后處理；同時(shí)，社會(huì)機(jī)構(gòu)在期限到達(dá)后也可選擇續(xù)約并擁有優(yōu)先續(xù)約權(quán)。

2.主體職責(zé)定位分析

在BOT模式中，公交場(chǎng)站的綜合開發(fā)主要涉及政府部門、公交公司、社會(huì)開發(fā)商等三個(gè)參與主體。而在合作中，各所主體扮演的角色、擁有的權(quán)利與責(zé)任也不盡相同。

政府公共部門的主要職責(zé)是為社會(huì)大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾福利的最大化。在BOT模式中，政府部門既是公交場(chǎng)站提供基本交通服務(wù)功能的保障者、依托者，也是綜合開發(fā)項(xiàng)目過(guò)程的審批、監(jiān)督者。一方面，政府作為依托保障者，公私合作模式下的場(chǎng)站綜合開發(fā)雖是解決目前困境的有效辦法，但對(duì)于綜合開發(fā)未必能顧及的地方，政府仍需做好財(cái)政補(bǔ)貼的準(zhǔn)備，其補(bǔ)貼的力度依據(jù)綜合開發(fā)的盈利效果而定；同時(shí)，政府部門在用地出讓、物業(yè)經(jīng)營(yíng)、土地容積率、稅收政策等方面也可給予一定扶持。另一方面，政府部門作為項(xiàng)目的審批、管理者，與傳統(tǒng)模式相比，綜合開發(fā)的流程、參與主體、涉及資金更為復(fù)雜、巨大，政府部門要承擔(dān)起艱巨的監(jiān)督管理責(zé)任，制定市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻并在工作中總結(jié)開發(fā)要求、操作規(guī)范等，為以后的項(xiàng)目提供經(jīng)驗(yàn)，保證政策的靈活性、穩(wěn)定性，同時(shí)防止貪污賄賂的情況出現(xiàn)。

公交公司一般為國(guó)有控股或政府財(cái)政補(bǔ)助單位，某種程度上是政府意志的體現(xiàn)。在BOT模式中，公交公司常作為政府代表與社會(huì)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行招投標(biāo)、談判等工作并組建項(xiàng)目公司，公交公司承擔(dān)著承上啟下、中間人協(xié)調(diào)的作用。首先，在對(duì)接政府部門方面，公交公司首先結(jié)合目前的場(chǎng)站現(xiàn)狀及未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃篩選出適宜改建或新建的某一項(xiàng)目，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的開發(fā)策略及方案予以政府部門審核，以政府的政策扶持為依托快速拿地并取得土地開發(fā)權(quán)，以此與社會(huì)開發(fā)商企業(yè)合作建立項(xiàng)目公司。其次，在對(duì)接社會(huì)企業(yè)上，公交公司或作為政府代表與社會(huì)資本在項(xiàng)目初期就招投標(biāo)、合約談判等工作交流，對(duì)項(xiàng)目的藍(lán)圖規(guī)劃及相關(guān)的設(shè)計(jì)質(zhì)量要求在初期達(dá)成一致。在取得場(chǎng)站用地及開發(fā)權(quán)之后，以此為條件與社會(huì)開發(fā)商組建項(xiàng)目公司進(jìn)行土地開發(fā)，并在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后與社會(huì)資本共同管理場(chǎng)站綜合體。最后，公交公司作為城市公交服務(wù)的提供者，在日常的經(jīng)營(yíng)管理中，要保證物業(yè)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)不會(huì)影響正常的公交服務(wù)功能。同時(shí)，公交公司與社會(huì)開發(fā)商共享開發(fā)利潤(rùn)，其獲得的收益反哺于其他無(wú)法進(jìn)行綜合開發(fā)場(chǎng)站的項(xiàng)目建設(shè)及未來(lái)的發(fā)展。當(dāng)?shù)竭_(dá)特約期限后，開發(fā)商也將物業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)移交與公交公司，公交公司作為獨(dú)立的管理者負(fù)責(zé)之后場(chǎng)站綜合體的運(yùn)營(yíng)。

社會(huì)開發(fā)企業(yè)在綜合開發(fā)過(guò)程中主要發(fā)揮其資金優(yōu)勢(shì)、專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，使場(chǎng)站開發(fā)項(xiàng)目順利完工并投入運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目初期，社會(huì)開發(fā)企業(yè)利用其經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)在招投標(biāo)及談判階段與政府代表就某些問(wèn)題提出合理意見并擬訂合同，同時(shí)利用其雄厚的資金優(yōu)勢(shì)及多樣的融資渠道減輕政府及公交公司資金投入壓力；在綜合體建設(shè)階段，社會(huì)開發(fā)企業(yè)利用其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)與豐富的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)自行或委托建筑商進(jìn)行綜合體項(xiàng)目建設(shè)，保證工程質(zhì)量的同時(shí)如期完工；在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，社會(huì)開發(fā)企業(yè)又利用其成熟的管理經(jīng)驗(yàn)，負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)物業(yè)的銷售、租賃等事宜，充分挖掘物業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從物業(yè)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)中收回自己的前期資金投入并獲得合理回報(bào)。

(五)綜合開發(fā)中的土地獲取問(wèn)題

用地的獲取是綜合開發(fā)中的關(guān)鍵，而場(chǎng)站公司取得用地開發(fā)權(quán)則是與社會(huì)資本合作的前提。若社會(huì)開發(fā)商以配建公交場(chǎng)站的條件直接從市場(chǎng)取得了土地開發(fā)權(quán)，“趨利性”不僅使得公交場(chǎng)站的服務(wù)質(zhì)量得不到保證，公交公司也無(wú)其他吸引開發(fā)商合作的動(dòng)力條件，之后的物業(yè)經(jīng)營(yíng)收益也與之無(wú)關(guān)，綜合開發(fā)中保證公交服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“以站養(yǎng)站”的基礎(chǔ)目標(biāo)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)[17]。因此，如何確保公交公司順利“拿地”是綜合開發(fā)中的關(guān)鍵。

傳統(tǒng)的公交場(chǎng)站規(guī)劃用地在城市規(guī)劃圖則中為交通設(shè)施用地，因帶有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，一般由政府直接劃撥，若對(duì)場(chǎng)站進(jìn)行綜合開發(fā)，則需增設(shè)娛樂、餐飲、居住、休閑等設(shè)施，需改變?cè)杏玫氐膯我还δ埽诮煌ㄔO(shè)施用地的基礎(chǔ)上，改變部分用地性質(zhì)為經(jīng)營(yíng)性用地。而對(duì)于需改變土地性質(zhì)的已劃撥用地，在不被政府收回的情況下需向政府補(bǔ)交出讓金，同時(shí)國(guó)家政策明文規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”②，這就需要土地進(jìn)入市場(chǎng)，場(chǎng)站公司若以市場(chǎng)價(jià)格獲取用地或補(bǔ)交出讓金，這對(duì)于建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金短缺、亟需尋求新的開發(fā)模式的場(chǎng)站公司而言幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)以上問(wèn)題，筆者從以下兩方面提出建議對(duì)策。

其一，公交公司以市場(chǎng)化手段拿地，但政府予以出讓金返還。政府將計(jì)劃用于新建場(chǎng)站或已建場(chǎng)站用地的使用權(quán)收回，并使其進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性用地的土地市場(chǎng)售出，公交公司因政府返還出讓金的擔(dān)保，可自行籌集大量資金以市場(chǎng)化手段取得土地開發(fā)使用權(quán)，之后以返還的出讓金解決自身債務(wù)問(wèn)題[18]。我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中明確規(guī)定：“依照本條例收取的土地使用權(quán)出讓金應(yīng)列入財(cái)政預(yù)算，作為專項(xiàng)基金管理，主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)?！雹圻@也為出讓金返還這一方式提供了政策支撐。

其二，突破經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”瓶頸，地方政府出臺(tái)“土地使用權(quán)作價(jià)出資”政策。在香港地鐵物業(yè)的模式中，香港政府對(duì)港鐵公司控股76%，是實(shí)際意義上的利潤(rùn)獲得者[19]。土地使用權(quán)的作價(jià)出資或入股是指公交企業(yè)在獲得土地使用權(quán)的同時(shí)并未向政府支付市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格，而政府則同意將此部分資金款以項(xiàng)目資本金的形式投資入股公交企業(yè)。以此種方式獲得土地使用權(quán)與市場(chǎng)土地轉(zhuǎn)讓的權(quán)能相同。深圳市為首先嘗試此種方式的地方政府，2013年出臺(tái)了《深圳市國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法》。依此辦法，深圳地鐵公司取得了橫崗車輛段、紅樹灣站、車公廟樞紐等項(xiàng)目的土地使用權(quán)[20]。筆者建議可將此類模式推廣于常規(guī)公交項(xiàng)目中。

四、結(jié) 語(yǔ)

公交場(chǎng)站的綜合開發(fā)涉及城市土地資源管理、城市規(guī)劃、交通規(guī)劃等多個(gè)方面，也涉及土地權(quán)屬、性質(zhì)的變更及投融資模式的選擇，其中最重要的是政府部門公共性與社會(huì)資本市場(chǎng)性的跨領(lǐng)域合作問(wèn)題。筆者對(duì)公私合營(yíng)模式下選取何種投融資模式進(jìn)行了研究，但對(duì)于合作中具體的利潤(rùn)分配方式、交通功能與物業(yè)功能如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題并未涉及，而這些也是筆者今后進(jìn)一步努力的方向。

注 釋：

① https://baike.so.com/doc/5498035-5735949.html.

② 參見《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條.

③ 參見《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第五十條.