高留志,李 昇

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450000)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國人口出生率下降，加速進(jìn)入老齡化社會，失獨(dú)家庭數(shù)量呈增長趨勢。據(jù)相關(guān)學(xué)者分析預(yù)測，在2050年前后，我國失獨(dú)家庭將超過1 000萬戶[1]。老人因種種原因，失去子女陪伴，在無人看護(hù)、照顧之下獨(dú)自生活的現(xiàn)象將不再是個例。為解決失獨(dú)老人養(yǎng)老難題，各地相應(yīng)出臺了一些保障措施。然而，養(yǎng)老事業(yè)只有有充足的制度供給，養(yǎng)老責(zé)任才能合理劃分，失獨(dú)老人養(yǎng)老難題才能真正得到解決。因此，如何建立和完善失獨(dú)老人養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)制度，是解決失獨(dú)老人養(yǎng)老問題的關(guān)鍵所在。

一、失獨(dú)老人養(yǎng)老保障現(xiàn)狀的實(shí)證研究

為獲取項(xiàng)目研究樣本，更好地了解失獨(dú)老人的養(yǎng)老現(xiàn)狀，筆者前往鄭州市各區(qū)及周邊城市進(jìn)行調(diào)研，通過實(shí)地考察、問卷調(diào)查、電話訪談、資料檢索等方式，獲得了大量音像視頻資料和問卷數(shù)據(jù)。問卷調(diào)查對象以各轄區(qū)內(nèi)街道、社區(qū)的失獨(dú)老人為主，在當(dāng)?shù)孛裾?、街道辦工作人員的幫助下，遵循隨機(jī)性原則共發(fā)放250份問卷，收回有效問卷237份。另通過“無訟”網(wǎng)、“裁判文書網(wǎng)”檢索以失獨(dú)老人為當(dāng)事人的案例進(jìn)行研究。

調(diào)查可知，受訪的失獨(dú)老人男女比例大致相當(dāng)，年齡主要集中于60～70歲，文化程度以初中為主，失獨(dú)老人有無配偶的情況大約各占一半。經(jīng)過調(diào)查分析，筆者認(rèn)為失獨(dú)老人養(yǎng)老現(xiàn)狀存在如下問題。

(一)養(yǎng)老需求與供給不平衡

調(diào)查結(jié)果顯示：失獨(dú)老人往往比普通的老年人更為孤獨(dú)、寂寞，社會融入度也較差，超過80%的失獨(dú)老人對養(yǎng)老的需求集中于經(jīng)濟(jì)幫助和精神陪伴層面；對于一些自理能力弱的老人，事務(wù)代辦和醫(yī)療服務(wù)也是其主要需求。對于失獨(dú)老人的這些需求，目前能提供的養(yǎng)老服務(wù)無法全部滿足。

從養(yǎng)老資金來源來看，失獨(dú)老人晚年由于缺少子女的供養(yǎng)，沒有固定的贍養(yǎng)費(fèi)，總體來說只能維持正常的生活開銷；若遇大病就醫(yī)、災(zāi)禍損財或者意外發(fā)生，僅靠養(yǎng)老金，抵御風(fēng)險的能力十分薄弱。在受訪的失獨(dú)老人中，絕大多數(shù)生活收入來源于政府的補(bǔ)貼金和退休金，另有17%來源于社會保險，10%來源于親戚朋友，6%來源于社會慈善機(jī)構(gòu)。雖然部分地區(qū)出臺了失獨(dú)老人補(bǔ)貼政策，將失獨(dú)老人納入特殊困難群體進(jìn)行評級補(bǔ)貼，但因總體數(shù)額有限，難以從根本上解決老人的經(jīng)濟(jì)需求。只有37.8%的受訪老人認(rèn)為自己經(jīng)濟(jì)狀況良好。

目前的養(yǎng)老模式主要有政府集中供養(yǎng)和居家分散供養(yǎng)兩種。政府集中供養(yǎng)主要依靠購買養(yǎng)老服務(wù)、建立失獨(dú)老人養(yǎng)老院等；居家分散供養(yǎng)則依托社區(qū)養(yǎng)老。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：有一半以上的受訪老人生活可以自理，雖然遭受喪失子女的生活重創(chuàng)，平時也偶有生病，但仍然能夠獨(dú)立生活，此類群體人數(shù)眾多，他們在失能失智后將處于無人看護(hù)、無人監(jiān)護(hù)的狀態(tài)；另有26%和8%的老人屬于生活部分自理和完全不能自理的情況，由政府進(jìn)行集中供養(yǎng)。由此看來，絕大多數(shù)生活能夠自理的老人是當(dāng)前養(yǎng)老制度尚未較好覆蓋的群體，后續(xù)陪伴看護(hù)和精神照料較難提供。

(二)照顧責(zé)任不清晰

失獨(dú)老人失去了子女，配偶往往因?yàn)槟晔乱迅?、身體狀況不佳也無法很好地勝任監(jiān)護(hù)人的職責(zé)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有超過76%的受訪老人認(rèn)為自己缺乏照顧和陪伴，69.8%的老人并不清楚地方政府或者社區(qū)的幫扶措施。我國傳統(tǒng)監(jiān)護(hù)制度規(guī)定由民政部門或所住地居民委員會、村民委員會擔(dān)任或指定失獨(dú)家庭監(jiān)護(hù)人。這種規(guī)定并不能很好地反映未失智失能的失獨(dú)老人的意志，不能體現(xiàn)其自決性。同時，上述部門、組織承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)時法律并沒有規(guī)定具體的權(quán)限范圍，容易造成失獨(dú)老人的照顧責(zé)任缺位，使失獨(dú)老人實(shí)際上處于一種“無人管照”“無人看護(hù)”的狀態(tài)。

目前，我國“意定監(jiān)護(hù)”制度初步設(shè)立，為失獨(dú)老人養(yǎng)老提供了一條法律途徑，將保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的意思自由上升為法律準(zhǔn)則。然而，我國意定監(jiān)護(hù)制度只是確立了基本的規(guī)范性原則，既沒有相應(yīng)的配套措施，也沒有具體實(shí)施的明確建議，導(dǎo)致實(shí)踐操作上存在困難。雖然“裁判文書網(wǎng)”顯示目前我國已經(jīng)有地方法院在判決中依據(jù)意定監(jiān)護(hù)協(xié)議認(rèn)定案件事實(shí)，但在涉及監(jiān)護(hù)人選任的具體司法實(shí)踐中，仍主要適用傳統(tǒng)監(jiān)護(hù)制度。并且，現(xiàn)有意定監(jiān)護(hù)制度是一個附條件的制度，要求只有在權(quán)利人完全喪失或者部分喪失民事行為能力時，指定的監(jiān)護(hù)人才開始承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，這就無法很好地保護(hù)現(xiàn)實(shí)中正常生活的失獨(dú)老人的利益。因此，現(xiàn)有監(jiān)護(hù)制度體系下對正常生活的失獨(dú)老人的保護(hù)處于缺失狀態(tài)，需要通過相關(guān)立法和制度的完善來改變現(xiàn)狀。

(三)權(quán)益保障滯后

據(jù)調(diào)查，有的地區(qū)雖然實(shí)行了60周歲以上失獨(dú)老人戶口建檔的制度，但除集中供養(yǎng)的特困老人外，分散供養(yǎng)的失獨(dú)老人仍處于無人看護(hù)的狀況。例如，在個人看病就醫(yī)、繳納水電費(fèi)等事務(wù)處理方面，37.8%的老人聯(lián)系遠(yuǎn)房親屬，42.2%的老人依靠鄰里或者社區(qū)居委會幫助，其余老人則選擇暫緩辦理其事宜。另外，有83%的老人認(rèn)為，在發(fā)生欺詐、人身損害事故等危害個人合法權(quán)益的事件時，自己缺乏維權(quán)能力，可能會“維權(quán)無道，投訴無門”。

權(quán)益保障滯后的背后是制度的缺位。整體來說，現(xiàn)有的失獨(dú)老人養(yǎng)老制度針對性不強(qiáng)，具有局限性。失獨(dú)老人養(yǎng)老保障立法仍主要依托《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》)，兼采《中華人民共和國人口與計劃生育法》(以下簡稱《人口與計劃生育法》)中相關(guān)條文和其他有關(guān)法律法規(guī)等。從保障范圍上看，無法完全覆蓋失獨(dú)老人群體。雖然目前老年人年齡劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，但是60歲左右的年齡段已經(jīng)是初老期，且根據(jù)調(diào)研，多數(shù)失獨(dú)老人還因承受經(jīng)濟(jì)困難和心理障礙而加速進(jìn)入老齡期?，F(xiàn)有立法保障不能很好覆蓋失獨(dú)老人年齡分布現(xiàn)狀。從保障手段上看，形式過于單一，社會服務(wù)能力較弱，缺乏失獨(dú)老人群體照護(hù)服務(wù)體系。在現(xiàn)有制度框架下，失獨(dú)老人的養(yǎng)老僅依靠政府發(fā)給失獨(dú)老人的特別扶助金，沒有建立起多層次的養(yǎng)老保障體系，使失獨(dú)老人享受個性化的養(yǎng)老服務(wù)缺乏制度依據(jù)，不利于老人真正享受社會優(yōu)待。從保障力度上看，現(xiàn)有制度原則性和概括性規(guī)定過多，缺乏可操作性，責(zé)任主體的回應(yīng)不足，扶助力度不大。當(dāng)前，我國只有《人口與計劃生育法》第二十七條明確規(guī)定失獨(dú)家庭有權(quán)獲得社會扶助和優(yōu)待，但缺乏實(shí)施細(xì)則[2]。制度執(zhí)行缺乏強(qiáng)制力推進(jìn)，失獨(dú)老人有權(quán)獲得的優(yōu)待內(nèi)容欠缺標(biāo)準(zhǔn)，照顧責(zé)任承擔(dān)的主體不明，多數(shù)社會機(jī)構(gòu)組織和個人為了規(guī)避風(fēng)險，不愿承擔(dān)責(zé)任而互相推諉，沒有真正產(chǎn)生養(yǎng)老責(zé)任社會分擔(dān)的效果。

二、失獨(dú)老人照顧責(zé)任分擔(dān)制度的必要性和正當(dāng)性證成

(一)歷史文化的傳承

孝老愛親、尊老養(yǎng)老是我國自古以來的傳統(tǒng)美德。我國很早就有對失獨(dú)老人群體給予社會性扶助的措施。漢朝的“王杖”制度就體現(xiàn)了對鰥寡孤獨(dú)、殘疾老人的特殊撫恤。例如，受王杖者和60歲以上無兒子的鰥寡老人，種田不交租，經(jīng)商不納稅；對于無子女的鰥寡老人結(jié)成的夫妻，不受漢朝限制市上賣酒的規(guī)定。北魏時期的“存留養(yǎng)親”制度，通過明確立法防止“空巢化”現(xiàn)象，保障罪犯家中的老人老有所依。南朝梁武帝時期，設(shè)立“孤獨(dú)園”，主要由郡縣官府出資，專門收養(yǎng)無家可歸的孤兒和無人贍養(yǎng)的老人。唐肅宗建立了“普救病坊”，照顧無人贍養(yǎng)的老人[3]。這些舉措為我們構(gòu)建當(dāng)代失獨(dú)老人照顧責(zé)任分擔(dān)制度提供了有益的歷史借鑒。

(二)現(xiàn)實(shí)社會發(fā)展的需要

1.體現(xiàn)對弱勢群體的精神關(guān)照

如何讓失獨(dú)老人走出喪親陰影并獲得有效權(quán)益保障和社會融入感，是現(xiàn)實(shí)中應(yīng)該關(guān)注的問題。當(dāng)前，多數(shù)地區(qū)對失獨(dú)老人的保障僅停留在物質(zhì)層面，將失獨(dú)老人群體納入重點(diǎn)保障的“特困老人”范圍，而沒有意識到失獨(dú)老人最需要的是精神方面的關(guān)愛。按照《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》(以下簡稱《精神衛(wèi)生法》)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)建設(shè)和完善精神障礙的預(yù)防、治療和康復(fù)服務(wù)體系的責(zé)任。對于失獨(dú)老人這樣的社會弱勢群體，政府應(yīng)當(dāng)調(diào)動社會各主體力量共同照護(hù)其精神健康，預(yù)防其發(fā)生精神問題，讓失獨(dú)老人不被社會“遺忘”。

2.回應(yīng)社會關(guān)注

失獨(dú)老人養(yǎng)老制度缺位加深養(yǎng)老困境的現(xiàn)狀，已經(jīng)引起社會和學(xué)界的關(guān)注。盡管各地方政府、社會組織機(jī)構(gòu)出臺了一些措施應(yīng)對失獨(dú)養(yǎng)老問題，但碎片化和缺乏操作性的措施，使得其實(shí)施的效果有限，不能很好滿足新時代我國建設(shè)老年友好型社會的需要。失獨(dú)老人照顧責(zé)任分擔(dān)制度不同于以往傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，它將社會各主體納入體系規(guī)制范圍，統(tǒng)一于法律制度的供給，共同保障失獨(dú)老人群體權(quán)益，回應(yīng)了失獨(dú)老人的現(xiàn)實(shí)需要和社會關(guān)注。

3.完善成年監(jiān)護(hù)制度

隨著我國人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式不再適應(yīng)以失獨(dú)老人為代表群體的養(yǎng)老需求。我國現(xiàn)有的成年監(jiān)護(hù)制度，無法較好地保護(hù)失獨(dú)老人的權(quán)益。一是監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人權(quán)利不對等，并且沒有較為完善的措施監(jiān)督監(jiān)護(hù)人行使權(quán)利，致使老人利益容易遭受損失。二是多數(shù)行為能力健全的失獨(dú)老人不屬于監(jiān)護(hù)制度的直接受益人，無法滿足其養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求[4]。失獨(dú)老人照顧責(zé)任分擔(dān)制度特別提出“輔助人”概念，更加詳細(xì)闡釋意定監(jiān)護(hù)的內(nèi)涵，再通過其他制度支撐，有望達(dá)到照顧責(zé)任合理分擔(dān)、確權(quán)確責(zé)、保障履責(zé)的目的。

(三)人權(quán)保障制度的落實(shí)

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第三十三條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)。”建立失獨(dú)老人照顧責(zé)任分擔(dān)制度，充分體現(xiàn)國家對弱勢群體的關(guān)懷，有力說明了法律對特殊困難群體的照顧和關(guān)愛。該制度充分尊重權(quán)利主體的自決性，從失獨(dú)老人養(yǎng)老需求和意愿出發(fā)選定“輔助人”，從物質(zhì)和精神兩個方面保障失獨(dú)老人權(quán)益得到滿足，彰顯我國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步。

三、失獨(dú)老人照顧責(zé)任分擔(dān)制度的構(gòu)建

(一)國家責(zé)任：政府主導(dǎo)制度供給是第一要義

失獨(dú)老人作為一個特殊的社會弱勢群體，政府對其關(guān)懷是社會治理的應(yīng)有之義?！稇椃ā返谒氖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！比藗兡昀蠒r獲得來自國家和社會的幫扶是公民的基本權(quán)利，這也為失獨(dú)老人獲得國家給予的長期照護(hù)提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

具體來說，政府主要負(fù)責(zé)對現(xiàn)有養(yǎng)老制度完善和創(chuàng)設(shè)符合失獨(dú)老人養(yǎng)老特征的制度。在整個照顧責(zé)任分擔(dān)制度體系中，政府還應(yīng)負(fù)責(zé)出臺制度配套措施，在遵從失獨(dú)老人意愿的基礎(chǔ)上，將社會各部門和成員調(diào)動起來，共同完成照顧責(zé)任，同時發(fā)揮監(jiān)督作用。一是在制度層面上，落實(shí)《老年人權(quán)益保障法》第五條的規(guī)定，出臺保障措施推動建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，制定完善的社區(qū)養(yǎng)老評估標(biāo)準(zhǔn)，打造失獨(dú)老人宜居環(huán)境和普及公共基礎(chǔ)設(shè)施無障礙建設(shè)。二是在管理層面上，組織開展完備的失獨(dú)老人登記和情況評估，與各街道社區(qū)合作，收集有關(guān)老人家庭背景、身體健康、精神狀況、收入來源、養(yǎng)老需求等信息，進(jìn)行精細(xì)化、網(wǎng)格化管理。三是在服務(wù)層面上，根據(jù)評估結(jié)果，將失獨(dú)失能、生活不能自理又無經(jīng)濟(jì)來源的特困老人列為“政府集中供養(yǎng)老人”，完成失獨(dú)養(yǎng)老的“兜底責(zé)任”，加大財政補(bǔ)貼力度，充分發(fā)揮政府的社會服務(wù)作用。此外，政府還要出臺制度規(guī)范，規(guī)制承擔(dān)失獨(dú)老人照顧責(zé)任的其他社會主體，從而加強(qiáng)事中和事后監(jiān)督。

(二)主體自決：引入“輔助人”制度

日本作為與我國文化背景相似的發(fā)達(dá)國家，比我國更早面臨著人口老齡化的威脅，這也促使日本更早一步進(jìn)行養(yǎng)老法律制度、社會保障制度的探索，目前已經(jīng)成為養(yǎng)老模式十分成熟和發(fā)達(dá)的國家。因此，在傳統(tǒng)文化背景相似、地域臨近、習(xí)俗相近的情況下，我們借鑒日本對于失獨(dú)群體的法律保護(hù)和社會保障政策是可行的。

日本以事理辨識能力的衰退程度為標(biāo)準(zhǔn)，分別確立“監(jiān)護(hù)、保佐和輔助”制度，在法律層面上擴(kuò)大養(yǎng)老范圍，對傳統(tǒng)監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行了完善，增大了養(yǎng)老力度。而對失獨(dú)老人來說，在能力欠缺處于常態(tài)時適用監(jiān)護(hù)，在能力顯著不足的情況下適用保佐，在僅是能力不足的情況下適用輔助。與我國現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)制度體系相比，養(yǎng)老制度規(guī)定更加全面，更有利于滿足失獨(dú)老人的養(yǎng)老需求。

筆者認(rèn)為，只有提升我國現(xiàn)行的老年人監(jiān)護(hù)制度的層次，才能真正體現(xiàn)監(jiān)護(hù)制度的精神，借鑒日本介護(hù)制度和監(jiān)護(hù)制度體系①，有利于充分發(fā)揮失獨(dú)老人的養(yǎng)老自決性。失獨(dú)老人相比較其他老人更為孤獨(dú)，更容易陷入“失智失能”的境地，需要專業(yè)人員對其提供身體、心理健康的看護(hù)照料。同時，失獨(dú)老人因缺乏能力，需要借助他人滿足就醫(yī)等事項(xiàng)的辦理需求。在此背景下，宜建立針對家庭養(yǎng)老的“輔助人”制度。該制度是現(xiàn)行“意定監(jiān)護(hù)”制度的延伸，是結(jié)合中國國情和養(yǎng)老現(xiàn)狀并借鑒日本“介護(hù)制度”模式形成的相關(guān)養(yǎng)老制度。輔助人是通過國家統(tǒng)一認(rèn)證和資格考核并經(jīng)過實(shí)習(xí)期轉(zhuǎn)正的專業(yè)護(hù)理人才，其服務(wù)的對象為失獨(dú)老人。輔助人將按照知識技能、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級。社區(qū)主管人員和醫(yī)護(hù)人員根據(jù)失獨(dú)老人情況和申請，有針對性地為其選擇輔助人，為失獨(dú)老人提供日常起居、精神陪護(hù)、事務(wù)辦理等服務(wù)，充分尊重失獨(dú)老人的意志，真正實(shí)現(xiàn)失獨(dú)老人的養(yǎng)老自決。

(三)社會責(zé)任：打造社會化養(yǎng)老體系

失獨(dú)老人養(yǎng)老不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，而應(yīng)發(fā)揮社會的力量，這與西方福利多元理論內(nèi)涵相符，也與我國目前養(yǎng)老政策倡導(dǎo)的社區(qū)養(yǎng)老模式和政府購買養(yǎng)老服務(wù)的趨勢相符。對失獨(dú)老人的照顧不能完全依賴國家，而應(yīng)當(dāng)由社會部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區(qū)共同負(fù)擔(dān)。

應(yīng)用于日本等國家養(yǎng)老事業(yè)的“照顧四邊形”理論，將弱勢群體的照顧提供者具體分為國家、市場、家庭和非營利機(jī)構(gòu)或者社區(qū)[5]，為構(gòu)建失獨(dú)老人照顧責(zé)任分擔(dān)制度提供框架和理論借鑒。但考慮到各國國情不同，“照顧四邊形”中每個主體的責(zé)任分擔(dān)比例、責(zé)任分配的標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任承擔(dān)的要求、責(zé)任監(jiān)督的規(guī)范等，在具體個案適用和借鑒中也應(yīng)有所不同。就我國而言，必須考慮到“家庭”一邊的缺失、“市場”一邊的低消費(fèi)需求、低活力的特點(diǎn)，最大限度結(jié)合失獨(dú)老人自決自主性的要求，合理地設(shè)計制度中各主體比例。

根據(jù)“照顧四邊形”理論和失獨(dú)老人直系血親照顧缺位的特點(diǎn)，結(jié)合“養(yǎng)老社會化”“社區(qū)養(yǎng)老”的趨勢，筆者認(rèn)為，失獨(dú)老人的養(yǎng)老必須有社會力量的介入。社會化養(yǎng)老體系的具體流程如圖1所示。

圖1 社會化養(yǎng)老體系的運(yùn)作流程

在政府提供政策支持的基礎(chǔ)上，失獨(dú)老人的養(yǎng)老責(zé)任承擔(dān)主要有社區(qū)、輔助人和社會組織及其他相關(guān)個人。在子女供養(yǎng)缺位的情況下，選擇社區(qū)養(yǎng)老模式是失獨(dú)老人實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求的最佳途徑。在政府的用地、資金的支持下，社區(qū)可以根據(jù)老人數(shù)量和社區(qū)自身建設(shè)規(guī)劃，借鑒養(yǎng)老模式成熟地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，形成“大型頤養(yǎng)安居中心、中型日間照料中心、小型社區(qū)托老驛站”的多級社區(qū)養(yǎng)老模式。在這些中心、驛站等平臺配置管理人員，負(fù)責(zé)對老人的情況進(jìn)行登記并了解其個性化養(yǎng)老需求等日常事務(wù)管理，在尊重老人意愿的情況下充當(dāng)輔助人或協(xié)助政府監(jiān)督老人指定的輔助人的履責(zé)情況。失獨(dú)老人人數(shù)少的社區(qū)，可以在遵從本人及其主要親屬意愿的情況下將空巢家庭、獨(dú)居、部分失能、重病等類型的老人同時納入失獨(dú)老人社區(qū)供養(yǎng)平臺?？偟膩碚f，社區(qū)要依托失獨(dú)老人供養(yǎng)平臺，從生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)輔助、精神慰藉、文教體娛、法律維權(quán)、緊急援助等多方面為失獨(dú)老人提供社會化服務(wù)。

社會組織和其他個人同時承擔(dān)失獨(dú)老人的照顧責(zé)任。社會組織主要指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、公益組織、慈善組織等，主要配合政府落實(shí)福利保障措施和與社區(qū)合作形成良好的養(yǎng)老社會化氛圍。政府對社會組織養(yǎng)老給予支持、鼓勵及監(jiān)督。首先，要鼓勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用其專業(yè)特色優(yōu)勢，選擇就近與社區(qū)合作，通過政府購買服務(wù)的方式，為失獨(dú)老人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)或?qū)芾砣藛T進(jìn)行培訓(xùn)。其次，政府應(yīng)主導(dǎo)設(shè)立突出失獨(dú)老人特色的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，以解決部分想要入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、但因無法履行規(guī)定的手續(xù)而不能入住的失獨(dú)老人的需求。最后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵守行業(yè)規(guī)范，政府也要加大對其監(jiān)管力度，保護(hù)失獨(dú)老人合法權(quán)益不受侵害。同時，慈善組織也應(yīng)該積極配合進(jìn)行關(guān)愛失獨(dú)老人的宣傳，增加社會對失獨(dú)老人群體的關(guān)注了解，并且可以通過募集設(shè)立專項(xiàng)基金等形式，豐富失獨(dú)老人養(yǎng)老福利渠道。

綜上，通過政府、社區(qū)、社會組織和輔助人的共同努力，最終形成“照顧四邊形”框架下的失獨(dú)養(yǎng)老照顧責(zé)任分擔(dān)體系，使得失獨(dú)老人老有所依，實(shí)現(xiàn)老年人、家庭、社會、政府共同參與建設(shè)老年友好型社會的目標(biāo)。

四、失獨(dú)老人照顧責(zé)任分擔(dān)制度的立法完善

(一)對《老年人權(quán)益保障法》的完善

《老年人權(quán)益保障法》是我國保護(hù)老年人權(quán)益的主要法律，也是失獨(dú)老人照顧責(zé)任分擔(dān)制度的法律基石。完善《老年人權(quán)益保障法》，減少碎片化立法的情況，將失獨(dú)老人養(yǎng)老的責(zé)任落實(shí)到位，為其他有關(guān)法律的制定和實(shí)施提供指導(dǎo)意見。筆者建議，本法吸收地方法規(guī)中有關(guān)保護(hù)失獨(dú)老人權(quán)益的條款，明確失獨(dú)老人處于特殊困難群體的法律地位，為失獨(dú)老人獲得社會幫扶提供依據(jù)。進(jìn)一步完善建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系的規(guī)定，并且強(qiáng)調(diào)社區(qū)養(yǎng)老在該體系中的作用，倡導(dǎo)推廣社區(qū)養(yǎng)老模式，解決失獨(dú)老人居家養(yǎng)老中出現(xiàn)的問題。另外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事中事后的監(jiān)督②立法，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平，加大力度懲處失職或損害老人權(quán)益的機(jī)構(gòu)，督促其切實(shí)履行照顧失獨(dú)老人的責(zé)任。

(二)對《人口與計劃生育法》的完善

修改和完善《人口與計劃生育法》對構(gòu)建失獨(dú)老人照顧責(zé)任分擔(dān)制度起到促進(jìn)作用。目前該法有關(guān)保障失獨(dú)群體的規(guī)定過于概括化，責(zé)任主體也不清晰。筆者建議：首先，明確政府和社會對失獨(dú)老人提供幫扶的內(nèi)容；其次，集中政府財政資金和社會資金設(shè)立扶持失獨(dú)家庭的專項(xiàng)基金，用于發(fā)放給符合條件的失獨(dú)老人；最后，應(yīng)將失獨(dú)家庭保險納入社會保險范圍，與普通養(yǎng)老保險、人身意外保險相互配合補(bǔ)充，形成多層次的養(yǎng)老保險體系，全方位服務(wù)于失獨(dú)老人。

(三)對其他法律法規(guī)的完善

關(guān)于失獨(dú)老人面臨的精神健康風(fēng)險，筆者建議對《精神衛(wèi)生法》修改完善。明確規(guī)定失獨(dú)家庭有獲得精神撫慰的權(quán)利，政府和社會采取相應(yīng)有力措施組織社區(qū)對失獨(dú)老人進(jìn)行集中的心理疏導(dǎo)，派出專門心理輔導(dǎo)人員關(guān)照失獨(dú)老人的心理健康。

目前正處于《中華人民共和國民法典(草案)》(以下簡稱《民法典》)編纂的關(guān)鍵階段，民法學(xué)者圍繞其修改和完善進(jìn)行諸多研討。有關(guān)解決失獨(dú)老人養(yǎng)老的問題應(yīng)當(dāng)在我國《民法典》中受到重視。另外，有關(guān)失獨(dú)老人的贍養(yǎng)、遺產(chǎn)繼承以及其他人身財產(chǎn)權(quán)益保障問題同樣應(yīng)受到立法關(guān)注。其一，應(yīng)擴(kuò)大法定繼承人的范圍，將養(yǎng)老責(zé)任進(jìn)行家庭內(nèi)部的分擔(dān)，化解失獨(dú)老人養(yǎng)老無依的風(fēng)險；其二，有必要針對司法實(shí)踐中失獨(dú)老人主張的“隔代探望權(quán)”③進(jìn)行落實(shí)，將其納入探望權(quán)的權(quán)利主體，充分考慮其探視孫子女的需求和對享受天倫之樂、回歸親情的期待。

(四)建立“輔助人”制度

借鑒日本的《社會福祉士及介護(hù)福祉士法》，我國也應(yīng)通過立法形式建立輔助失獨(dú)老人的從業(yè)人員資格培訓(xùn)體系，對輔助人的入行門檻進(jìn)行規(guī)定[6]，對其進(jìn)行參與照護(hù)前的登記和考核。關(guān)于輔助人的權(quán)利義務(wù)通過其與失獨(dú)老人之間形成《輔助協(xié)議》進(jìn)行規(guī)定。通過《輔助協(xié)議》約定失獨(dú)老人賦予輔助人的職責(zé)和權(quán)限，并且要求公證機(jī)關(guān)進(jìn)行公證；輔助人要按照協(xié)議提供服務(wù)事項(xiàng)，并且接受失獨(dú)老人和當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)督，若有違約違法行為，失獨(dú)老人有權(quán)對其進(jìn)行更換[7]。對適當(dāng)履責(zé)者，按約定領(lǐng)取政府補(bǔ)貼和社區(qū)發(fā)放的獎勵和報酬。該制度理念既能突出體現(xiàn)對老年人自決性權(quán)利和尊嚴(yán)的保護(hù)，又為養(yǎng)老事業(yè)提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，有利于建設(shè)失獨(dú)老人長期照護(hù)服務(wù)體系。

但目前來說，“輔助人”制度與現(xiàn)有的“監(jiān)護(hù)制度”“代理制度”有所重合，專門立法可能造成司法資源浪費(fèi)、立法重疊等問題，并且對于同樣面臨養(yǎng)老難問題的“三無”老人④、空巢老人、獨(dú)居老人等群體，專門立法不利于福利保障措施擴(kuò)大適用，可能無法獲得較大的社會福利效益。因此，目前最好的方式是通過在《中華人民共和國民法總則》《老年人權(quán)益保障法》中設(shè)立對無人贍養(yǎng)老人的“輔助人”制度，完善現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)制度。

五、結(jié) 語

2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》[8]將應(yīng)對人口老齡化上升為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，并明確提出要建設(shè)老年友好型社會，解決失獨(dú)老人養(yǎng)老問題無疑是其題中應(yīng)有之義。建立失獨(dú)老人養(yǎng)老照顧責(zé)任分擔(dān)制度，以養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)社會化為視角，以立法保障和完善為主要手段，設(shè)定政府、社區(qū)、社會組織和個人分擔(dān)照顧責(zé)任的方式，是解決上述問題的有益探索。這樣能更好應(yīng)對失獨(dú)老人需求和保障老年人合法權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)失獨(dú)老人養(yǎng)老制度充足供給，逐步健全老年人社會扶助制度體系和構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境，推動養(yǎng)老友好型社會建設(shè)。

注 釋：

① 日本以事理辨識能力的衰退程度為標(biāo)準(zhǔn),分別確立“監(jiān)護(hù)、保佐和輔助”制度,在法律層面上擴(kuò)大養(yǎng)老范圍,對傳統(tǒng)監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行了完善,增加了養(yǎng)老力度.在能力欠缺處于常態(tài)的情況下適用監(jiān)護(hù),在能力顯著不足的情況下適用保佐,在僅是能力不足的情況下適用輔助.

② 2018年《老年人權(quán)益保障法》修改,取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立行政許可,而改為備案登記.一方面,激發(fā)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的活力,降低進(jìn)入市場的門檻;但另一方面,使得國家層面對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更加薄弱,不利于養(yǎng)老保障制度執(zhí)行.

③ 一般意義上“隔代探望權(quán)”是指在“探望權(quán)”基礎(chǔ)上延伸的權(quán)利.“隔代探望權(quán)”則是基于祖父母、外祖父母對孫子女、外孫子女的情感,這種情感不因父母離婚而割裂.

④ 三無老人是指城鎮(zhèn)居民中無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人,或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)或扶養(yǎng)能力的60周歲及以上老年人.