北京市高級人民法院未成年人審判司法建議調(diào)研課題組*

司法為民、公正司法，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是人民法院的宗旨和職責(zé)。為全面實現(xiàn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治國家，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，人民法院不斷發(fā)展完善中國特色社會主義司法制度，其中，司法建議制度作為貫徹“司法為民”理念、提高司法服務(wù)的手段，對于促進(jìn)社會和諧與安定發(fā)揮著重要作用。本文以B市法院未成年人審判司法建議實踐調(diào)研為樣本，通過實證分析，總結(jié)了當(dāng)前未成年人審判領(lǐng)域開展司法建議工作的特點及存在的問題，并提出相應(yīng)的完善路徑和改進(jìn)對策。

一、未成年人審判司法建議工作的意義

關(guān)于司法建議的定義，目前學(xué)界尚無統(tǒng)一的觀點，現(xiàn)有司法文件也無明確的界定?！吨腥A法學(xué)大辭典》認(rèn)為，“司法建議是指司法機(jī)關(guān)在辦理案件過程中，發(fā)現(xiàn)損害國家、社會和其他公民合法權(quán)益的情形，但又不屬于自己的權(quán)限范圍時，在處理案件的過程中，向有關(guān)單位或個人提出的應(yīng)當(dāng)采取某種措施的具體建議。”①《中華法學(xué)大辭典》（簡明本），中國檢察出版社2003 年版，第598 頁。有觀點認(rèn)為，司法建議是指“審判機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、審判人員在依法履行法定職權(quán)時，依法提出主張或具體辦法的意見”②薛偉宏、盧培偉、苗紅環(huán)：《司法建議理論與實踐》，法律出版社2016 年版，第338 頁。；也有觀點認(rèn)為，“司法建議是人民法院對審判過程中發(fā)現(xiàn)的與案件有關(guān)，但不屬于或不宜由審判權(quán)所解決的問題，而向有關(guān)責(zé)任單位發(fā)出的提請注意并加以改進(jìn)的意見”。③劉箭：《審判中心視野下的司法建議》，載《法學(xué)雜志》2017 年第6 期。筆者更贊同如下的定義：“司法建議是指人民法院行使審判權(quán)時，對與案件有關(guān)但不屬于人民法院審判工作所能解決的一些問題，向有關(guān)單位和個人提出的合理化建議，目的在于使有關(guān)單位堵塞漏洞、改進(jìn)工作、完善制度，消除不利因素?！雹芰掷蚣t：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2009 年版，第245 頁。司法建議制度是一項中國特色社會主義司法制度，正如北京大學(xué)教授姜明安所言：“我去過一些國家，幾乎沒有聽說過有中國這種司法建議制度?！雹萁靼玻骸蛾P(guān)于司法建議的認(rèn)識》，載《人民日報》2007 年3 月20 日。該制度在我國的運用十分廣泛，一度被譽為“人類理性應(yīng)對制度困境的典范”。⑥劉武俊:《反思司法建議“石沉大海”的命運》，載《法制日報》2007 年1 月24 日。

根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》等文本規(guī)定，司法建議設(shè)立的初衷是確保法院審判、執(zhí)行、調(diào)查取證等方面的職能得以順利履行，是法院審判、執(zhí)行工作的保障機(jī)制。⑦如《行政訴訟法》（2017 年修正）第六十六條第二款規(guī)定：人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。第九十六條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：……（四）向監(jiān)察機(jī)關(guān)或該行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院。從法律文本內(nèi)容來看，其在用語上表述為“可以”，且未明確規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，《法官法》明確規(guī)定，法官“提出司法建議被采納…...效果顯著的”，“應(yīng)當(dāng)給予獎勵”。時至今日，司法建議工作已經(jīng)成為人民法院主動滿足社會需求，促進(jìn)社會發(fā)展，維護(hù)社會公平正義的重要形式，也是人民法院延伸審判職能、服務(wù)發(fā)展大局的重要途徑。

2007年3月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強司法建議工作為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法服務(wù)的通知》，從程序、內(nèi)容、格式、督促落實四個方面強調(diào)司法建議的規(guī)范性，以促進(jìn)司法建議工作的規(guī)范化、制度化。2012 年3月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于加強司法建議工作的意見》，將司法建議工作的重要性推向前所未有的高度，也進(jìn)一步豐富了司法建議的職能。然而截至目前，我國關(guān)于司法建議制度尚缺乏相對系統(tǒng)的法律規(guī)定，盡管上述兩個文件對司法建議工作進(jìn)行了一定程度的規(guī)范和加強，但遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的法律層級，實踐中運行效果欠佳。

未成年人關(guān)乎千萬個家庭的和諧與穩(wěn)定，關(guān)乎祖國的希望和民族的未來。與普通審判相比，未成年人審判在審判理念、工作內(nèi)容、價值追求等諸多方面都有其特殊性。從審判理念看，未成年人審判強調(diào)“國家親權(quán)”和“兒童利益最大化”，即國家承擔(dān)對未成年人的保護(hù)和教育責(zé)任，國家是未成年人最高和最后的監(jiān)護(hù)人，兒童的利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫姜毩⒈Ｗo(hù)，兒童的需要應(yīng)當(dāng)?shù)玫绞滓紤]和盡量滿足；從工作內(nèi)容看，未成年人審判不僅注重查明案件本身的事實，更要深入了解導(dǎo)致未成年人違法犯罪的原因，未成年人自身的困境、家庭的責(zé)任、未成年人的生存狀況等案件背后的問題⑧北京市高級人民法院少年法庭改革調(diào)研課題組：《司法改革背景下的少年法庭發(fā)展路徑》，載《預(yù)防青少年犯罪研究》2019 年第4 期。；從價值追求看，未成年人審判更加注重公權(quán)力的主動介入，法院的審判職能貫穿于整個案件審理過程中，并適當(dāng)延伸至案件審理之外，更加突出教育、預(yù)防、保護(hù)等特殊功能，更加注重司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會力量的溝通聯(lián)系?？梢姡闯赡耆藢徟械闹T多特殊性，與我國司法建議制度的精髓和職能相得益彰；司法建議工作對于彰顯未成年人審判特殊理念、深化未成年人審判特殊工作內(nèi)容、實現(xiàn)未成年人審判獨特價值追求等具有舉足輕重的意義?，F(xiàn)實生活中，涉及未成年人利益的虐待兒童、校園暴力、撫養(yǎng)權(quán)糾紛、探望權(quán)糾紛等案件屢屢發(fā)生，而法官在辦理這類案件的過程中，隨時可能發(fā)現(xiàn)牽系未成年人方方面面利益的社會治理漏洞及風(fēng)險隱患，繼而針對問題抽絲剝繭、對癥下藥，及時提出有針對性的司法建議，以期實現(xiàn)“審結(jié)一案，教育一片，防范一方”的效果?？梢?，未成年人審判中的司法建議，與未成年人健康成長的每一步都息息相關(guān)，與國家的未來和民族的復(fù)興更是存在千絲萬縷的聯(lián)系，特別是在當(dāng)前新的歷史時期，未成年人審判司法建議對于推動未成年人的全面、特殊、優(yōu)先保護(hù)，預(yù)防未成年人違法犯罪，防止未成年人遭受不法侵害發(fā)揮著不可替代的作用。

如前所述，我國的司法建議制度本身存在實踐先行于立法與理論研究的特點，而與之相應(yīng)，我國未成年人審判領(lǐng)域的司法建議工作也面臨同樣的現(xiàn)實問題，故本文以實踐中的案例為研究基點，對B市法院2014年至2019年發(fā)布的117份未成年人審判司法建議①此次統(tǒng)計中所指“未成年人審判”，主要指涉及未成年被告人、未成年被害人的刑事審判以及涉及未成年人權(quán)益的民事審判，不包括涉及未成年人權(quán)益的行政審判和執(zhí)行案件審判。展開實證分析，以期跳脫出基層實務(wù)部門零星、分散的探索，推動頂層設(shè)計的系統(tǒng)研究，促進(jìn)未成年人審判司法建議的規(guī)范化、制度化建設(shè)。

二、未成年人審判司法建議工作的特點

統(tǒng)計顯示，近五年來（2014—2019），B市法院發(fā)布的各類涉未成年人審判司法建議主要呈現(xiàn)五個特點：

1.近七成司法建議涉及刑事案件

從未成年人審判司法建議涉及的案件類型看，刑事案件總比約占68%，主要案由為猥褻兒童、尋釁滋事、故意傷害，例如，M法院在辦理趙某某等人尋釁滋事案中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)部分學(xué)校存在學(xué)生與社會閑散青年內(nèi)外勾結(jié)，向在校學(xué)生強索錢財?shù)默F(xiàn)象，遂針對涉案學(xué)校在學(xué)生素質(zhì)教育和校園周邊地區(qū)治安防范方面的問題發(fā)送司法建議；民事案件總比約占32%，主要案由為生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛，教育機(jī)構(gòu)責(zé)任糾紛、撫養(yǎng)費糾紛、動物致害侵權(quán)責(zé)任糾紛，例如，E法院在辦理一起某學(xué)校與該校學(xué)生因生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛引發(fā)的案件基礎(chǔ)上，針對校園公共區(qū)域視頻監(jiān)控不足等問題發(fā)送了司法建議。

2.指向的問題涉及四類漏洞和隱患

從司法建議指向的問題看，主要包括以下四類管理漏洞和隱患風(fēng)險：

第一類主要涉及幼兒園監(jiān)督管理、校園安全保衛(wèi)、體育設(shè)施維護(hù)、教師資質(zhì)審查、教室宿舍管理、法治宣傳教育等方面的漏洞。例如，個別幼兒園存在超注冊規(guī)模辦園、園區(qū)監(jiān)控錄像無人抽查等問題，導(dǎo)致幼兒人身安全和教學(xué)質(zhì)量難以保障；又如，個別學(xué)校存在安全管理責(zé)任心不強，對學(xué)生上學(xué)、放學(xué)及課間等重點時段巡查不到位，對進(jìn)入學(xué)校的社會人員查證和登記不嚴(yán)等問題，為日常校園安全埋下隱患。

第二類主要涉及網(wǎng)吧、酒吧、營業(yè)性歌舞娛樂場所接納未成年人，酒店、旅館違規(guī)為未成年人辦理入住手續(xù)，體育運動場所、河道水域周邊缺少針對未成年人的安全防護(hù)警示標(biāo)志等管理疏漏。例如，一些酒店對于深夜進(jìn)入客房區(qū)域的人員未按相關(guān)規(guī)定查驗、登記身份，甚至明知是未成年人仍予辦理住宿登記，客觀上為不法分子利用或針對未成年人實施犯罪提供了可乘之機(jī)②例如，K 法院在辦理劉某某等人組織賣淫、敲詐勒索一案中發(fā)現(xiàn)，劉某某等人組織多名未成年女性前往不同酒店向嫖客賣淫，這些未成年女性多在凌晨出入酒店，且未被要求出示證件，離開酒店時往往神色慌張，卻并未引起酒店工作人員注意。；又如，某水務(wù)部門對于河流湍急、深水區(qū)、危險水域等溺水事故易發(fā)多發(fā)地，未設(shè)置顯著警示、警告標(biāo)志，未及時清理河道內(nèi)的不安全設(shè)備和設(shè)施，加大了未成年人發(fā)生溺水的危險可能性。

第三類主要涉及招錄未成年員工、員工宿舍管理、刀具管理、員工紀(jì)律培訓(xùn)等方面的問題和隱患。例如，一些餐飲公司、保安公司違規(guī)招用未滿十六周歲的童工，或?qū)σ褲M十六周歲的未成年員工缺乏入職培訓(xùn)、法治教育和安全管理，導(dǎo)致未成年員工之間因口角、爭執(zhí)升級而引發(fā)故意傷害、聚眾斗毆等案件；又如，某肉聯(lián)廠對刀具的管理未實行嚴(yán)格的入、出庫登記，發(fā)現(xiàn)遺失等異常情況后亦未及時上報、追查，結(jié)果被不良員工鉆了“空子”，伺機(jī)從單位拿出刀具后，持刀連續(xù)對多名被害人實施搶劫犯罪。

第四類主要涉及對未成年人的孕育、救助、看護(hù)、幫扶，以及對未成年罪犯報請減刑、社區(qū)矯正等方面的盲區(qū)、漏洞。例如，某孤獨癥康復(fù)中心聘用不具備康復(fù)訓(xùn)練師上崗資質(zhì)的人員對特殊兒童開展訓(xùn)練，且在業(yè)績考評指標(biāo)設(shè)定方面存在漏洞，個別員工在授課過程中情緒暴躁、急于求成，甚至以拍頭、掐肚子方式施加虐待，致使幼兒身心健康受到極大傷害；又如，個別監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)在對罪犯進(jìn)行監(jiān)管時，對罪犯與其親屬的往來信件存在審查不嚴(yán)，監(jiān)管不到位的情況，險些造成罪犯與其獄外親屬串通編造虛假證據(jù)，以蒙騙司法機(jī)關(guān)達(dá)到對其減刑的目的。

3.個案建議居多，類案建議較少

從未成年人審判司法建議的類型看，以針對個案中反映的具體問題制作的個案司法建議為主，以針對某一類案件中存在的普遍性問題制作的類案司法建議為輔。統(tǒng)計顯示，針對個案發(fā)出的司法建議占比94.3%，針對類案發(fā)出的司法建議占比5.7%。個案建議例如，D法院針對某未成年被告人在案發(fā)前曾在某網(wǎng)吧上網(wǎng)的問題，向該區(qū)文化委員會發(fā)送司法建議，后該區(qū)文化委員會對涉案網(wǎng)吧作出高限行政處罰，并加大對轄區(qū)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所的監(jiān)督檢查力度；類案建議例如，P法院對近年來在歌舞廳等娛樂場所發(fā)生的犯罪案件進(jìn)行了梳理，后分別向該區(qū)公安局和文化委員會發(fā)送了整頓娛樂場所管理工作的司法建議，得到被建議單位的積極回函，并制定了詳細(xì)的治理方案。

表1： B 市2014-2019 年未成年人審判司法建議指出的問題分類

4.以堵塞漏洞的功能為主，以弘揚正氣的功能為輔

“發(fā)出司法建議的目的不僅僅是為了指出問題，更重要的是為了解決問題?！雹倮罘矫瘢骸秾Ω倪M(jìn)司法建議工作的幾點看法》，載《山東審判》2011 年第1 期。從未成年人審判司法建議的功能看，以堵塞漏洞、消除隱患、健全制度、改進(jìn)工作、規(guī)范行為的功能為主，以扶危濟(jì)困、宣傳正面典型、弘揚社會正氣的功能為輔。統(tǒng)計顯示，符合前者功能的司法建議占比93.2%，符合后者功能的司法建議占比6.8%。例如，針對某幼兒園發(fā)生的虐待被看護(hù)人案件，C法院向該區(qū)教委發(fā)送司法建議，建議加強對幼兒教師的資質(zhì)審核、入職培訓(xùn)及工作巡視，完善幼兒家長與園方及教育主管機(jī)關(guān)的日常聯(lián)系、舉報投訴等機(jī)制；又如，針對某撫養(yǎng)費糾紛案審理過程中，市救助管理事務(wù)中心向未成年當(dāng)事人提供臨時監(jiān)護(hù)的舉措，H法院向市司法局發(fā)送司法建議，建議對市救助管理事務(wù)中心及相關(guān)工作人員通報表揚。

5.被建議的單位近五成與未成年人學(xué)習(xí)、教育環(huán)境相關(guān)

從被建議的單位看,按占比由高到低，依次分四個類別，如表2所示。第一類是與未成年人學(xué)習(xí)、教育環(huán)境相關(guān)的單位，主要包括幼兒園、學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、教委等，約占48%；第二類是與未成年人校外安全、活動相關(guān)的單位，主要包括公安局、司法局、工商局、水務(wù)局、文化委員會、體育運動公司、物業(yè)管理中心等，約占32.7%；第三類是與未成年人從業(yè)、勞動相關(guān)的單位，主要包括人力資源和社會保障局、保安公司、餐飲公司、快遞公司等,約占13.5%；第四類是與未成年人監(jiān)護(hù)、監(jiān)管等其他切身利益相關(guān)的單位，主要包括民政局、監(jiān)獄管理局、未成年人保護(hù)委員會、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、康復(fù)中心等，約占5.8%。

表2：B 市2014-2019 年未成年人審判司法建議被建議單位情況

三、未成年人審判司法建議工作存在的問題

針對B市法院未成年人審判司法建議在涉及案件類型、指向的問題以及司法建議類型、發(fā)揮的功能、被建議的單位等方面呈現(xiàn)的特點，我們進(jìn)一步擇取較具典型意義的司法建議工作案例開展訪談及剖析，發(fā)現(xiàn)以下問題亟待解決。

1.法律依據(jù)相對欠缺

如前文所述，我國有關(guān)司法建議的法律規(guī)定僅在《民事訴訟法》《行政訴訟法》《法官法》的個別條款中有所體現(xiàn)，相關(guān)規(guī)定所列舉的可以提出司法建議的情形與實踐中的情況相比，仍顯過于狹窄。已有學(xué)者直言不諱地提出，“我國法律對于司法建議制度的立法規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會的實際需要?！雹僭S宏波：《對我國司法建議制度的反思與重構(gòu) —以構(gòu)建和諧社會為視角》，載《法律適用》2008 年第1 期。而涉及未成年人的刑事法律規(guī)定中，僅在最高人民法院《關(guān)于適用＜中華人民共和國刑事訴訟法＞的解釋》第四百九十五條②該條規(guī)定：“被判處管制、宣告緩刑、免除刑事處罰、裁定假釋、決定暫予監(jiān)外執(zhí)行等的未成年罪犯，具備就學(xué)、就業(yè)條件的，人民法院可以就其安置問題向有關(guān)部門提出司法建議，并附送必要的材料。”中有所規(guī)定，且規(guī)定的司法建議情形僅局限于針對未成年人罪犯就學(xué)、就業(yè)等的安置問題，與上文統(tǒng)計的未成年人審判司法建議指向的四類問題相比，顯然過于狹窄，這一立法現(xiàn)狀客觀上難免導(dǎo)致未成年人審判司法建議在運行過程中容易產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、無法定程序可循乃至落實不到位等問題。可見，法律依據(jù)不足，客觀上使得人民法院在行使司法建議時“底氣不足”，也制約了司法建議作用的充分發(fā)揮。③楊峰：《司法建議制度困境與出路》，載《中國審判》2012 年第2 期。

2.部分法官重視程度不夠

未成年人審判的特殊性要求法官在辦案的同時，通常還要開展社會調(diào)查、法庭教育、回訪幫教、法治宣傳教育等諸多延伸工作，這些工作本身具有耗時費力、成效難顯等特點，而絕大多數(shù)法院仍主要以辦案數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)考評審判績效④關(guān)于審判績效考核的指標(biāo)體系，“原本是為了掌握審判動態(tài)，便于政策指導(dǎo)，但在實踐中，各地法院普遍將其用作下級法院以及本院法官工作業(yè)績考核和排名的指標(biāo)，用作法院和法官工作獎勵、晉升的依據(jù)?！眳⒁婟堊谥恰⒃瑘裕骸渡罨母锉尘跋聦λ痉ㄐ姓亩糁啤?，載《法學(xué)研究》2014 年第1 期。，加之有關(guān)司法建議的考核指標(biāo)權(quán)值偏低、激勵機(jī)制不健全等因素，導(dǎo)致部分從事未成年人審判的法官對于司法建議工作動力不足、重視程度不夠，僅滿足于就案辦案、結(jié)案了事，怠于深入分析家庭、學(xué)校教育和管理及社會治理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，缺乏舉一反三、標(biāo)本兼治、打防并舉的積極性、主動性。

3.司法建議類型和內(nèi)容相對有限

如前所述，94.3%的司法建議僅結(jié)合個案“就事論事”，而針對類案進(jìn)行整合、調(diào)研后的司法建議數(shù)量非常有限，缺少針對一定時期、某一領(lǐng)域的普遍性、系統(tǒng)性問題的綜合司法建議。同時，仍有部分司法建議停留在相關(guān)問題分析的較淺層面，提出的解決對策、舉措缺乏深度和前瞻性。針對有關(guān)漏洞、風(fēng)險的應(yīng)對性建議較多，針對有關(guān)隱患、苗頭的防范性建議較少；針對未成年人健康成長的保護(hù)性建議較多，針對未成年人罪錯行為的預(yù)防性建議較少；針對多發(fā)常見問題的建議較多，針對新情況新問題的建議較少。例如，未成年人被附條件不起訴后再次犯罪現(xiàn)象，未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人參與聚眾斗毆、尋釁滋事、組織賣淫問題日趨凸顯等，針對上述新情況新問題的司法建議尚屬“真空地帶”。

4.被建議單位反饋率低，回函過于形式化

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，發(fā)送的117份司法建議中，僅有53份收到回函，反饋率僅為45%。有的被建議單位抱有抵觸、推諉心理，對司法建議不予反饋、拖延反饋甚至拒絕接收；有的被建議單位盡管給予反饋，但存在敷衍應(yīng)付及形式化傾向，僅是用簡短、空泛的語言表示要加強管理，或者簡單羅列本單位既有規(guī)章制度，但缺乏系統(tǒng)、深入的改進(jìn)措施。例如，有的法院反映，向個別學(xué)校、教育機(jī)構(gòu)或異地行政部門發(fā)送的司法建議，往往“石沉大?！保詹坏椒答?；有的被建議單位收到司法建議之后顧慮重重、“聞之色變”，認(rèn)為有損自己聲譽和形象，甚至一再要求法院收回司法建議。

5.司法建議的發(fā)送對象層級不當(dāng)或權(quán)責(zé)不明

部分司法建議有必要發(fā)送或抄送給與案件有直接關(guān)聯(lián)單位的上級機(jī)關(guān)或主管部門，卻只發(fā)送給了直接關(guān)聯(lián)單位，削弱了司法建議“發(fā)現(xiàn)一案，解決一片”的效果。部分司法建議囿于相關(guān)問題的主管部門權(quán)責(zé)不明，難以確定發(fā)送對象，例如，多家法院在辦理侵害未成年人權(quán)益案件中發(fā)現(xiàn)，一些校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在無證經(jīng)營、招聘不具備教育教學(xué)資質(zhì)的從業(yè)人員等問題，但苦于該類機(jī)構(gòu)的上級主管機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)尚不明確，往往無法精準(zhǔn)確定發(fā)送對象，導(dǎo)致陷入司法建議“發(fā)送無門”“發(fā)送無果”的尷尬局面。

6.司法建議的后續(xù)跟進(jìn)措施不足

司法建議發(fā)出后，一些法院特別是基層法院法官，在案多人少等工作壓力下，對于司法建議能否得到回復(fù)，往往無暇再過問；或者僅滿足于收到被建議單位的書面回函，并不了解相關(guān)單位的改進(jìn)效果，缺乏對司法建議落實情況的跟蹤、考察、回訪等后續(xù)跟進(jìn)措施。長此以往，容易導(dǎo)致司法建議被忽略，司法建議的功能難以切實發(fā)揮，司法建議的效果大打折扣。

四、未成年人審判司法建議工作的完善路徑

為進(jìn)一步保障未成年人健康成長清除誘發(fā)未成年人違法犯罪的不良因素，營造良好的法治化的社會環(huán)境，我們認(rèn)為，需要通過以下路徑完善未成年人審判司法建議工作。

1.完善法律依據(jù)

黨的十八屆四中全會中提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。為充分發(fā)揮司法建議的職能優(yōu)勢，有必要推進(jìn)相關(guān)立法工作，進(jìn)一步明確人民法院的司法建議權(quán)，具體規(guī)定司法建議的地位、效力、法律性質(zhì)、適用范圍，完善司法建議的反饋程序，促進(jìn)司法建議規(guī)范化、制度化、程序化。同時，以《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》、最高人民法院《關(guān)于適用＜中華人民共和國刑事訴訟法＞的解釋》等法律法規(guī)的修訂為契機(jī)，進(jìn)一步細(xì)化未成年人審判司法建議的適用原則，將涉及未成年人孕育、成長、學(xué)習(xí)、救助、看護(hù)、幫扶等更多維度的問題擴(kuò)充入未成年人審判司法建議的適用情形，并對相關(guān)反饋時限及后續(xù)跟蹤流程予以科學(xué)規(guī)范。

2.增強法官的責(zé)任感

未成年人審判司法建議是人民法院開展未成年人司法維權(quán)、積極參與社會治理的重要平臺?！坝煞ü俚穆殬I(yè)屬性所決定，法官職業(yè)階層本身不僅要具備深厚的法律素養(yǎng)，還要具有崇高的道德水準(zhǔn)、強烈的社會責(zé)任感、深刻的公平意識以及高尚的人格魅力等綜合素質(zhì)?！雹傧腻\文、黃建兵：《司法現(xiàn)代化的實證標(biāo)準(zhǔn)》，載《法學(xué)論壇》2000 年第2 期。未成年人審判所秉持的特殊司法理念、所涵括的特殊工作內(nèi)容、所蘊藏的特殊價值追求等，更要求該領(lǐng)域的審判法官應(yīng)當(dāng)胸懷大局，樹立高度的社會責(zé)任感，從確保黨和國家事業(yè)后繼有人的高度、從貫徹以人民為中心的發(fā)展思想的高度，增強做好司法建議工作的決心和信心，勇于克服困難，提高擔(dān)當(dāng)能力，堅持問題導(dǎo)向，凝聚各方力量，為未成年人健康成長提供強有力的司法保障。

3.提升建議質(zhì)量，加強類案和綜合建議

“形成一份優(yōu)秀的司法建議的難度往往并不亞于制作一份優(yōu)秀的判決書?！雹谡轮具h(yuǎn)：《我國行政訴訟司法建議制度之研究》，載《法商研究》2011 年第2 期。要重視未成年人審判法官的司法能力建設(shè)，加強對未成年人案件背后相關(guān)社會治理問題的深入分析，提高司法建議的說理水平，增強司法建議的必要性、規(guī)范性和可行性；充分利用司法統(tǒng)計、信息數(shù)據(jù)，著力對類案問題背后的根源進(jìn)行探究、提煉；注重結(jié)合調(diào)研報告、白皮書等材料，對新形勢下突出性、傾向性的問題進(jìn)行深度剖析，提出富有針對性、實效性和前瞻性的綜合建議。對于中基層法院反映相對集中的共性問題，可由高級法院對應(yīng)庭室分類整合，總結(jié)提煉規(guī)律性認(rèn)識，一并向市級以上單位提出建議或提供決策參考。

4.強化督導(dǎo)管理，完善激勵機(jī)制

建立統(tǒng)一的未成年人審判司法建議信息庫及科學(xué)合理的歸口管理制度，及時將司法建議及反饋情況、領(lǐng)導(dǎo)批示情況錄入數(shù)據(jù)庫，在一定范圍內(nèi)設(shè)置內(nèi)部檢索查詢功能，針對同行業(yè)或同類別的同一性問題進(jìn)行智能標(biāo)記，便于升級整合類案建議，并有效避免重復(fù)或低水平建議。強化未成年人審判司法建議工作專項培訓(xùn)和經(jīng)驗交流，完善以質(zhì)量和實效為核心內(nèi)容的司法建議考核標(biāo)準(zhǔn)，增加司法建議在未成年人審判法官績效考評體系中的指標(biāo)權(quán)值；定期開展未成年人審判優(yōu)秀司法建議評選活動，發(fā)揮優(yōu)秀司法建議的典型示范效應(yīng)。

5.加強溝通交流，注重督促回訪

在發(fā)出司法建議前，可先行與被建議單位溝通交流，將司法建議的事實情況、提出建議的原因等解釋清楚，認(rèn)真聽取被建議單位的回應(yīng)意見，確保司法建議的合理性和可行性；對于問題較典型、突出或具有一定代表性的，在發(fā)出司法建議的同時一并抄送被建議單位的上級機(jī)關(guān)或主管部門。在發(fā)送司法建議后，及時跟蹤了解相關(guān)單位的反饋、落實情況③關(guān)于“跟蹤了解”，同樣可以運用大數(shù)據(jù)平臺，便于及時跟蹤監(jiān)測司法建議的發(fā)出動態(tài)及被建議單位的反饋動態(tài)。，并通過電話、信函、回訪、座談等方式與被建議單位保持有效聯(lián)系。對未引起重視的被建議單位，應(yīng)及時采取適當(dāng)方式加以督促，必要時向更高層級機(jī)關(guān)或主管部門提出意見，或上報高院對應(yīng)庭室協(xié)調(diào)有關(guān)部門合力監(jiān)督解決。

6.爭取多方聯(lián)動，推動完善落實

適度擴(kuò)充司法建議的參與主體，探索與人大代表、政協(xié)委員及有關(guān)專家相結(jié)合的方式，借助其專業(yè)優(yōu)勢和特有視角，更加有效地發(fā)現(xiàn)和分析問題；建立健全未成年人審判“司法建議落實情況通報制度”④沈明磊：《司法建議工作若干問題研究—以江蘇法院司法建議工作實踐為基礎(chǔ)》，載《法律適用》2012 年第5 期。，積極爭取黨委、人大和政府對未成年人審判司法建議工作的支持，定期向政府有關(guān)部門報送司法建議落實情況通報；依托共青團(tuán)、婦聯(lián)、未成年人保護(hù)組織搭建平臺成立聯(lián)合調(diào)研督導(dǎo)組，定期對基層落實司法建議情況進(jìn)行調(diào)研督導(dǎo)，推動將司法建議反饋、落實情況納入平安建設(shè)工作考核指標(biāo)，形成對被建議單位一定的督促、約束效應(yīng)；構(gòu)建有選擇的“司法建議公開制度”⑤夏組銀：《司法建議的實踐價值、現(xiàn)實問題及完善路徑》，載《人民法院報》2016 年8 月31 日，第八版。，在保護(hù)未成年人隱私的前提下，選取具有典型性、代表性的司法建議，將司法建議內(nèi)容以及被建議單位的回應(yīng)情況通過新聞媒體等多種渠道和形式適度公開，讓被建議單位接受公眾和媒體的監(jiān)督，也為未成年人審判司法建議工作營造良好的輿論環(huán)境。此外，法院還可與檢察院加強協(xié)作聯(lián)動，一方面，對于檢察院發(fā)出檢察建議后，未得到被建議單位及時反饋或落實的，法院可以進(jìn)一步發(fā)送司法建議進(jìn)行督促；另一方面，法院和檢察院也可探索聯(lián)合發(fā)出司法建議，更利于引起有關(guān)部門的重視和增強實效。

司法建議作為化解社會矛盾、參與社會治理的重要切入點和有效方法，對于提高人民法院服務(wù)大局、司法為民、公正司法的能力和水平，具有不可替代的作用和優(yōu)勢。但也應(yīng)當(dāng)看到，“司法建議主要是人民法院一種柔性的工作方式，除了法律規(guī)定的幾種情形下的司法建議，不具有法律上的強制力”①《 中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020 年）》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-11/03/c_129349277.htm，最后訪問日期2020 年6 月1 日。 黃曉云：《建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局—最高人民法院研究室主任胡云騰談司法建議工作》，載《中國審判（新聞月刊）》總第75 期。，因此，對其作用不能無限擴(kuò)大，必須遵循司法規(guī)律，嚴(yán)守司法權(quán)力邊界，注意建議的范圍和內(nèi)容，防止“在‘參與社會治理’的名義下濫用司法權(quán)”②劉志欣：《司法建議的正當(dāng)性問題研究》，載《河北法學(xué)》2016 年第11 期。。未成年人審判是一項系統(tǒng)的“希望工程”，未成年人審判司法建議工作是其中必不可少、舉足輕重的一環(huán)，與實現(xiàn)全面依法治國，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)一脈相承。正如法學(xué)家始終堅持的“法律既是由理性所發(fā)展了的經(jīng)驗，又是由經(jīng)驗所證明的理性”③沈宗靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992 年版，第285 頁。，我們相信，經(jīng)由合理的設(shè)計及科學(xué)的完善，未成年人審判司法建議工作必將在我國社會法治化進(jìn)程中發(fā)揮更加積極的作用。